Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia

NÚMERO 18
AÑO 7
DICIEMBRE DE 2011
Diversos factores incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia entre 1989 y 2009. Los procesos
fiscales, de inversión, el rol del Estado y otros elementos fueron estudiados desde el punto de vista
económico e institucional por seis equipos de investigadores, en el marco de una convocatoria del
Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB). Los valiosos resultados, que abordan
el problema desde distintos ángulos y formulan propuestas de políticas para promover el desarrollo
del país, son la base de esta edición especial, que se completa con el análisis de dos especialistas:
Gabriel Loza asegura que es el tiempo de promover un “pacto fiscal”; y Gary Rodríguez subraya la
importancia de la iniciativa privada para el desarrollo de la economía en Bolivia.
Factores que incidieron en el escaso
desarrollo de Bolivia
LAS TEORÍAS DEL DESARROLLO
LATINOAMERICANO
Las bajas tasas de crecimiento del Producto Interno
Bruto (PIB) per cápita en Bolivia sobresalen en los datos del periodo 1989-2009. Solamente en el último quinquenio se puede notar una elevación significativa, pero
queda la duda de cuán sostenible será ese aumento,
dado que se explica, en gran parte, por circunstancias
exógenas. Una hipótesis que ha merecido la atención
de los investigadores de la economía boliviana es que
la causa principal del pobre desempeño de la economía
estaría en la baja productividad de los factores de producción, resultante de ineficiencias institucionales.
El crecimiento ha sido bajo y la distribución de sus
frutos ha sido muy desigual. Siguiendo el pensamiento estructuralista latinoamericano, el crecimiento no
se ha convertido en desarrollo en cuanto no parece
haber contribuido a la efectiva mejoría de las condiciones de vida de la población. Se ha tenido solamente
una muy leve reducción de la pobreza y los indicadores bolivianos de desarrollo humano siguen siendo inferiores a los indicadores promedio de América Latina.
El desempeño económico en el país ha estado
fuertemente marcado por los cambios políticos que
han provocado, en algunos casos, virajes significativos de las políticas económicas y de desarrollo. Dos
modalidades sobresalen en el periodo: primero, la de
la democracia pactada combinada con una economía
de mercado; y, segundo, la del empoderamiento de los
movimientos sociales en conjunción con una economía con impulso estatal.
Un cambio importante de la economía y sociedad
boliviana de las últimas dos décadas ha sido el de la descentralización, que desplaza recursos y competencias
desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, especialmente gobernaciones (exprefecturas) y
municipalidades. Esta nueva configuración territorial
del Estado boliviano plantea importantes desafíos para
el desarrollo nacional y para la economía fiscal.
Las políticas de desarrollo que se han aplicado en Bolivia han sido tributarias del pensamiento de economistas latinoamericanos y de fuera sobre el devenir
de la región. La Comisión Económica para América
Latina (CEPAL) fue especialmente influyente en el
periodo que va desde mediados del siglo pasado hasta mediados de la década de los ochenta, cuando se
opera un retorno a la ortodoxia, bajo la influencia del
llamado Consenso de Washington.
Prebisch fue el pensador más influyente de la
CEPAL. Consideraba que si dejaba el intercambio comercial librado al libre comercio y al principio de las
ventajas comparativas, los países que estaban atrasados económicamente, que además eran mayoritariamente exportadores de materias primas, no podrían
superar su rezago. La presencia de varios mecanismos de protección social en los países industrializados que trasladaban la carga a los países no industrializados, provocaba una declinación tendencial de
los precios de las exportaciones de materias primas
con relación a los precios de las importaciones de
manufacturas. Si los países de la periferia querían
progresar tenían que industrializarse y esa industrialización vendría por la sustitución de importaciones.
A la industrialización debían acompañarle normas
internacionales, para corregir las asimetrías e injusticias del comercio internacional.
La industrialización era vista como una condición
sine qua non para el desarrollo. En un principio se
pensó que para lograrla bastaba con aplicar medidas
proteccionistas, como altos aranceles de importación
y limitaciones a las cantidades importadas. Se pensó también que una fuerte presencia estatal en la
economía, ya sea interviniendo directamente en la
[1]
Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia
RESISTENCIA DEL PATRÓN
PRIMARIO-EXPORTADOR
producción o planificando ampliamente las actividades, era indispensable para alcanzar la industrialización y el desarrollo.
Las ideas simples anteriores se fueron refinando
con el paso del tiempo y con la experiencia que se
había acumulado. El proceso de desarrollo apareció en toda su complejidad. En la reseña del pensamiento de Hirschman, Pipitone y Fanjzilber, que nos
ofrece el Informe de Seoane y Wanderley (2011), se
subraya que el desarrollo se desencadenará con una
dinámica social que permita descubrir los recursos
y capacidades latentes, para hacerlos interactuar sinérgicamente en un proceso de retroalimentación. Le
corresponde a las dirigencias de los países proponer
el proyecto colectivo y articular una propuesta política que motive el desarrollo. La industrialización
no se produce naturalmente sino que es el resultado
de una acción deliberada que tiene que superar una
dificultad básica, que es la de tomar las decisiones de
inversión adecuadas.
El primum mobile del desarrollo estaría dado
por las energías sociales. Esta afirmación lleva a
pensar que el desarrollo económico no es un tema
exclusivo de la ciencia económica, sino que requiere
la consideración de muchas disciplinas, incluyendo
el análisis de los factores históricos. Incumbe al liderazgo político e intelectual proponer un “proyecto
nacional” para darle un marco apropiado a las decisiones de inversión.
En el pensamiento latinoamericano se ha estado insistiendo de más en más en una inserción de
calidad en el comercio internacional, desarrollando
ventajas basadas en la incorporación del conocimiento al sector productivo y en los encadenamientos entre empresas y entre sectores de producción. Se
insiste también en que el crecimiento debe vehicular
equidad social. Es el proyecto social subyacente el
que caracteriza al desarrollo.
INSTITUCIONES Y GOBERNANZA
Las tendencias más recientes de los estudios sobre el
desarrollo insisten en la calidad de las instituciones.
El atraso de algunos países se debería a instituciones
ineficientes. Hay que entender instituciones, en el sentido de North (2005), como las reglas de juego. Ha de
encontrarse en las reglas de juego las causas profundas del crecimiento y del desarrollo económico. Las
variables privilegiadas por los economistas como la
inversión y aún la innovación son epifenómenos. De
hecho, en palabras de North, inversión e innovación
no son las causas del crecimiento económico, son el
crecimiento económico.
Las reglas de juego, a su vez, vienen de equilibrios políticos y de la historia de cada país (Acemoglu, 2009). El escaso desarrollo económico
boliviano se puede explicar por el débil desarrollo
político y viceversa.
Los veinte años que van de 1989 al 2009, han estado marcados por ciclos institucionales bien definidos y
por modalidades distintas de gobernanza política, que
han incidido directamente en el desempeño económico. En ese periodo el país ha sufrido cambios pendulares, tanto en la dirección de sus políticas económicas
como en los estilos de gobierno. Las discontinuidades
han tenido costos para el desarrollo económico.
La investigación de Grebe, Medinaceli, Fernandez y
Hurtado (2011) nos ofrece un relato sistemático de las
políticas, partidos políticos, coaliciones de gobierno y
pactos de la historia boliviana reciente. Se insiste en
que en el largo subperiodo de democracia pactada y
de economía de mercado, los partidos políticos fueron
actores estratégicos fundamentales.
La fuerte dependencia de la economía boliviana
de los recursos naturales ha dado lugar a comportamientos rentistas de los actores sociales que han
exacerbado la puja distributiva. Esta exacerbación,
causante de conflictos políticos significativos, le ha
cobrado un alto precio a la economía, cuyo crecimiento ha sido más bajo que el que se hubiese registrado en ausencia de estos.
Como era de esperar, los mayores conflictos
políticos y las mayores dificultades para arribar a
consensos se han presentado sistemáticamente en
torno a las asignaciones del sector público y en los
presupuestos. La investigación de Pereira, Sheriff y
Salinas (2011) proporciona una revisión muy bien
documentada de la historia fiscal reciente y de los
encadenamientos de la fiscalidad con el desarrollo
económico. En este estudio, si bien se reconoce que
el modelo de democracia pactada con economía de
mercado fue un mecanismo para garantizar la gobernabilidad y la estabilidad económica, se hace notar defectos como el elevado clientelismo así como
la contradicción que se producía por la reducción
del tamaño del Estado y la necesidad de ampliar
los puestos de trabajo para atender a las exigencias
de los militantes políticos. Esta contradicción produjo una deslegitimación de los partidos políticos,
que vino a sumarse a su debilidad intrínseca y que
culminó en el viraje que tomaran la economía y la
sociedad boliviana a principios del año 2006.
[2]
A pesar de la diversidad de las
políticas económicas y de desarrollo
que se han aplicado a lo largo del siglo XX
y en lo que va de este siglo, se mantiene el patrón
primario exportador, acentuado en los últimos cinco
años, con la bonanza de los precios internacionales de
las materias primas. La inserción internacional con
materias primas responde al principio de las ventajas comparativas estáticas, pero no genera empleo de
calidad, deteriora el medio ambiente, da lugar a comportamientos rentistas y aumenta la vulnerabilidad
del país a cambios bruscos en los precios internacionales. Ha sido la forma más tradicional de inserción
en la economía internacional.
El Informe de Grebe et al. concluye que a pesar de
las notables diferencias de enfoques de política económica entre la década de los noventa y el último quinquenio, no ha cambiado de manera sustantiva la base
técnico-material de la economía boliviana. Pareciera
que los precios internacionales de las materias primas
de exportación prevalecen sobre las otras condiciones.
La diversificación productiva es un objetivo, pero
por lo que ha pasado hasta ahora, pareciera inalcanzable. Esta es una conclusión fuerte, que conduce a
la pregunta, de casi todos los autores de las investigaciones del PIEB, de cómo internalizar correctamente
la bonanza externa del último quinquenio, creando
una economía más diversificada y menos vulnerable
a cambios de la economía internacional.
El informe de Grebe et al. destaca también que la
economía mundial está en una fase de transición y que
puede tomar muchos años antes de que llegue al equilibrio. Los cambios de la geografía económica que están
operando en el mundo son muy significativos y se puede
esperar que van a proseguir. Para Bolivia es importante
tomar en cuenta la creciente gravitación de Brasil.
LAS REFORMAS NEOLIBERALES
La década de los ochenta estuvo marcada por la crisis
de la deuda externa para Bolivia y América Latina.
Esta crisis no fue solo financiera; tuvo consecuencias
de magnitud también para el sector real de la economía. Nuestro país sufrió el paroxismo de la crisis
con una hiperinflación sin precedentes. El DS 21060
paró la inflación y en su estela se introdujeron un
conjunto de medidas para liberalizar los mercados,
para abrir la economía al comercio internacional, y
para reanudar el acceso a los mercados de capital. Se
le dio más protagonismo al sector privado. Más tarde,
a mediados de la década de los noventa, se propuso
una importante reforma neoliberal que fue la capitalización o privatización a plazos de las principales
empresas estatales.
Estaba implícita en las reformas neoliberales, como
se subraya en la investigación de Seoane y Wanderley,
la creencia de la teoría tradicional en las ventajas
comparativas, que desatarían mecanismos para que
de manera espontánea se produzca un desarrollo productivo. Se pensaba además que el shock de confianza
que generaba la estabilización de la inflación bastaría
para darle impulso a las inversiones del sector privado.
La capitalización/ privatización, por su parte, atraería
más inversiones, más tecnología y más ganancias.
Los resultados de las reformas neoliberales fueron muy inferiores a los esperados, tanto en términos de crecimiento del PIB como de reducción de la
pobreza. Parte de las causas están en la persistente
Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia
fragilidad de los sectores fiscal y financiero. Los déficits fiscales continuaron después de la estabilización,
aunque fueron moderados durante gran parte de los
años noventa, para aumentar significativamente luego de la reforma de pensiones, a fines de esa década.
Por su parte, recurrentes crisis bancarias sacudieron
el sistema financiero. La combinación de dificultades
fiscales y del sistema financiero produjo tasas reales
de interés persistentemente altas, que inhibieron el
desempeño de las empresas productivas. Las tasas
reales de interés son iguales a las tasas de interés menos la tasa de inflación.
Varios shocks externos adversos también afectaron
negativamente a la economía. Entre ellos, el fuerte
deterioro de los precios de las exportaciones bolivianas. Por otra parte, se tuvo que sufrir los efectos de la
inestabilidad macroeconómica de los países vecinos,
en especial luego de la devaluación brasileña de principios de 1999 y del abandono de la convertibilidad
por la Argentina, a fines del 2001.
Sin desconocer la importancia de los shocks exógenos adversos, Seoane y Wanderley focalizan su
atención en su concepción misma y en las debilidades intrínsecas de las reformas neoliberales. Critican,
para comenzar, la orientación de las inversiones predominantemente hacia los sectores tradicionales, relegando a los sectores no tradicionales de exportación
y de sustitución de importaciones.
Es cierto que el tipo de cambio es un precio clave
de la economía, pero los incentivos para la producción y las inversiones no podían circunscribirse solamente a contar con una política cambiaria adecuada.
El arsenal de instrumentos tenía que ser más amplio,
empleando también políticas selectivas de promoción
de la producción.
Poca atención se le prestó a la articulación de los
entramados productivos y a la densidad del tejido de
relaciones inter-industriales. Estuvieron también ausentes los mecanismos para lograr un mayor crecimiento de la productividad, tales como la formación
profesional, los centros de tecnología y las vinculaciones universidades-sector productivo.
Las reformas neoliberales terminaron luego de la
grave crisis política entre el 2003 y el 2005. Es interesante la hipótesis de Torrico (2006), citado por Grebe et al.,
de que “no fue la crisis económica o el proceso neoliberal los que provocaron la crisis política y social entre
2003 y 2005, sino el agotamiento del sistema de partidos que […] no quiso abrirse a las demandas sociales y
no supo aceptar actores políticos emergentes”.
LA ECONOMÍA CON IMPULSO ESTATAL
Con el gobierno del Movimiento al Socialismo, presidido por Evo Morales, se produce un sustantivo vuelco
en las políticas de desarrollo. Como parte del nuevo
modelo, el Estado vuelve a intervenir con fuerza en
la economía y regresa el nacionalismo de los recursos
naturales. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del
2006 y, sobre todo, la Nueva Constitución Política del
Estado (NCPE) son los documentos que mejor delinean los contornos del nuevo modelo.
En la investigación de Pereira et al. se subrayan los
aspectos más destacables del nuevo modelo, como la
pluralidad y el pluralismo. El modelo económico será
plural y estará constituido por cuatro formas de organización económica interrelacionados: comunitaria,
estatal, privada y social cooperativa. El Estado vuelve a
ejercer la dirección integral del desarrollo económico y
participa directamente en toda la cadena productiva de
los sectores estratégicos y aún más allá de esos sectores.
Se reconoce, empero, la iniciativa privada.
Las fronteras de las organizaciones de la economía
plural son fluidas. El concepto mismo de economía
plural estaría por definirse. Por otra parte, las economías comunitarias, que se rigen con una lógica
solidaria, contrapuesta a la lógica mercantil, están
confinadas a espacios geográficos muy reducidos. En
los hechos, la mayor parte de las empresas y de las
actividades económicas del país están insertas en economías de mercado, bajo modalidades capitalistas o
precapitalistas.
Con el cambio de modelo, el gobierno de Evo
Morales ha aplicado una serie de medidas que han
revertido las reformas estructurales de la década de
los noventa, destacándose entre ellas la (re)nacionalización de varias empresas que habían sido privatizadas, la contrareforma de la reforma de pensiones y la
creación de pequeñas empresas estatales en el sector
manufacturero.
La aplicación del nuevo modelo se ha visto favorecida por la evolución muy favorable de los precios
de las materias primas de exportación de Bolivia. La
bonanza del comercio exterior ha repercutido internamente, produciendo una expansión del consumo
así como de los depósitos y créditos bancarios, lo que
se ha traducido en un auge de la construcción.
Las políticas en curso llevan apenas cinco años y
es demasiado temprano para juzgar los impactos que
tendrán en el crecimiento de largo plazo. No parecen,
sin embargo, contribuir a una transformación productiva ni a la diversificación de las exportaciones.
LA INVERSIÓN ESQUIVA
Seoane y Wanderley citan a Hirschman (1961) para
quien la verdadera escasez en América Latina no es
solo de recursos para la inversión sino de capacidades
–y condiciones– para desarrollar las inversiones. Sobre todo, en consideración a lo ocurrido en los últimos
cinco años, surgen preguntas: ¿por qué el ahorro no
se ha convertido en inversión?, ¿por qué no ha habido
capacidad para movilizar el ahorro disponible hacia
la inversión productiva? Si las tasas de inversión hubiesen sido similares a las tasas de ahorro se tendría,
ceteris paribus, mayores tasas de crecimiento del PIB.
Las tasas de inversión privada, especialmente las
nacionales, han sido especialmente bajas y fluctuantes. La inversión pública ha conocido, sobre todo en
el último quinquenio, una mayor expansión. Una
pregunta importante relacionada con las observaciones anteriores tiene que ver con la complementariedad entre inversión pública e inversión privada, así
como con el “desencuentro” entre ellas. Este tema ha
merecido una discusión cuidadosa y un tratamiento
completo en la investigación de Ferrufino, Velásquez
y Gavincha (2011).
Los autores examinan los dos tipos de inversión
con dos criterios, el de la suficiencia y el de la eficacia. Examinan también las sinergias entre ellas. En
las interrogantes sobre la suficiencia se preguntan
si los montos de inversión pública y privada fueron
suficientes frente a las necesidades. En cuanto a la eficacia, cuestionan la naturaleza de la transformación
de inversión en crecimiento económico.
Los parámetros para juzgar la suficiencia de la inversión pública están dados por las metas del milenio
de Naciones Unidas. En cambio, los parámetros para
evaluar la suficiencia de la inversión privada están
dados por las tasas de inversión promedio para América Latina. Las tasas bolivianas de inversión privada
han estado generalmente por debajo. Los resultados
sobre la eficacia de los dos tipos de inversión se consignan más adelante.
[3]
Los análisis econométricos de Ferrufino et al.
muestran que los principales determinantes de la
inversión pública son los ingresos por exportaciones y los términos de intercambio. Para la inversión
privada, los principales determinantes son variables
vinculadas al tamaño del mercado y a la capacidad
de gasto. Sorprendentemente, la inversión privada no
parece depender de variables clásicas como las tasas
de interés y la oferta de fondos prestables.
Por las dificultades de cuantificación, los autores no han incorporado en su análisis econométrico
variables institucionales, que sin embargo son muy
importantes. Es intuitivo que la inestabilidad institucional y los frecuentes cambios de política afectan
negativamente a las inversiones privadas. También lo
hacen derechos de propiedad muy difusos y aún si las
leyes los reconocen debidamente, cuando el Estado no
los hace cumplir. Es así que se requiere de un Poder
Judicial fuerte e independiente para no disuadir a las
inversiones privadas.
Ferrufino et al. subrayan que el valor de una inversión está dado más por los flujos de caja que genera, antes que por el valor de los activos. Toda acción
que reduce el derecho sobre el flujo de caja y los frutos
de la inversión constituye un atentado a la propiedad
y disuade a las inversiones.
Un resultado muy importante de Ferrufino et al. es
que la inversión pública no ha demostrado ser complementaria y/o catalizadora de las inversión privada.
Proveen evidencia estadística del “desencuentro” entre inversión pública e inversión privada.
LA TRANSFORMACIÓN
PRODUCTIVA CON EQUIDAD
La eficacia con la que la inversión se convierte en
crecimiento es central para entender el proceso de
desarrollo. El problema, empero, no se limita a la inversión sino que es más amplio y tiene que ver con
las fuentes del crecimiento económico, entre las cuales la productividad de los factores, especialmente el
trabajo, tiene un papel estelar. La productividad está
asociada con mayor capital físico, particularmente
maquinaria y equipo, pero no únicamente: las formas
en que se organizan el capital y el trabajo también
importan mucho. El escaso desarrollo boliviano se debería en gran parte a la baja productividad laboral y
el PIB por trabajador habría apenas aumentado desde
la década de los ochenta.
En el Informe de Seoane y Wanderley se hace hincapié en que un significativo avance de la productividad general, es el tipo de fenómeno que permitiría
incrementar los ingresos de la gente para llegar a superar la pobreza de manera sostenida. De esa manera
el crecimiento se convertirá en desarrollo en equidad.
Ferrufino et al. en su análisis econométrico de
la eficacia de las inversiones, encuentran que en el
corto plazo es mayor la de la inversión pública sobre
el crecimiento que la de la inversión privada. En el
largo plazo el impacto de la inversión privada sobre
el crecimiento resulta siendo mayor que el de la inversión pública.
No cualquier modalidad de inversión pública tiene
eficacia. Con los importantes déficit de infraestructura vial, de mecanismos de apoyo a la producción y
con rezagos sustanciales de desarrollo social, la inversión pública que atiende a esas carencias tendrá el
mayor impacto. Es de hacer notar que, con el cambio
de modelo de desarrollo el 2006, que hace participar
al Estado directamente en la producción, se generaría
un conflicto entre las necesidades de capital de esa
participación y las inversiones para infraestructura,
Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia
apoyo a la producción y sectores
sociales, que son los más eficaces.
Las investigaciones de Machicado, Nina y Jemio (2011) y
Seoane y Wanderley consignan
ejercicios de fuentes de crecimiento o, más precisamente, de
contabilidad de crecimiento. Los
dos estudios usan metodologías
diferentes pero relacionadas. Los
ejercicios permiten identificar la
contribución relativa tanto de la
formación de capital como de la
productividad total de los factores
a las tasas de crecimiento del PIB
per cápita para los periodos 19502009 y 1988-2009. Machicado,
Nina y Jemio se detienen también
en la importancia del capital humano y llegan a la conclusión de
que la productividad laboral ha
tenido un impacto positivo sobre
el crecimiento del PIB per cápita,
especialmente a partir de 1994.
La productividad total de los factores es el aporte
al crecimiento que no resulta directamente del aumento de la cantidad de factores productivos, como
el capital y el trabajo. Machicado et al. encuentran
que su contribución fue el ingrediente más importante, con relación a otros factores, para explicar la
tasa de crecimiento del PIB per cápita, tanto para el
periodo largo como para el corto. Seoane y Wanderley
subrayan también la importancia de la contribución
de productividad total de los factores.
Del análisis de Machicado et al., en coherencia
con estudios realizados para otros países latinoamericanos, sale que la baja productividad y el bajo crecimiento de la productividad presentan explicaciones
claves para entender el por qué del bajo crecimiento
del PIB per cápita boliviano. Estas variables serían
más importantes que las dificultades de acumulación
de capital y otros factores. Hacen notar también que
si se hubiese cerrado la brecha de productividad con
los países de economía avanzada, se hubiese producido una mayor acumulación de capital. Esto, a su vez,
hubiese conducido a más ganancias de productividad.
Productividad e inversión actúan sinérgicamente.
POLÍTICAS NEUTRALES Y
POLÍTICAS SELECTIVAS
La discusión sobre productividad y fuentes de crecimiento pone en evidencia la cuestión de si las políticas públicas deben orientarse a los sectores donde se
espera más ganancias de productividad, o deben ser
más bien neutras, dejando que el mercado seleccione
a los sectores de mayor potencial de crecimiento.
Las políticas neutrales u horizontales se limitan a
la provisión de bienes públicos, incluyendo entre ellos
un clima apropiado para los negocios. Tienen también,
como telón de fondo, la estabilidad macroeconómica.
Estas políticas acentúan la inserción internacional
basada en ventajas comparativas. Ferrufino et al. concluyen que “el éxito de las políticas [neutrales] se mide
principalmente en función al monto de inversión”.
La competitividad y la creación de ventajas comparativas dinámicas muchas veces requieren estímulos e intervenciones que los promuevan, es decir, políticas selectivas. Facilidades de acceso al crédito para
nuevos emprendimientos en sectores claves constituyen ejemplos de este tipo de políticas. Por otra parte,
según Seoane y Wanderley los eslabonamientos de los
complejos productivos se convierten en objetivos específicos de estas políticas.
Ferrufino et al., al concluir sobre las políticas
selectivas (que ellos denominan políticas activas),
nos recuerdan que no solo es importante el monto
de las inversiones sino el tipo de inversión. Cuenta
el aporte y la coherencia de la inversión para los
objetivos de desarrollo económico del país. Es con
estas políticas selectivas y focalizadas que los países
más exitosos en términos de desarrollo han promovido sus inversiones.
Seoane y Wanderley adoptan la posición de que
políticas neutrales y políticas selectivas son complementarias en un enfoque de transformación productiva. Para la transformación productiva se necesita
bienes públicos y también intervenciones selectivas.
Dependerá de las condiciones iniciales del país el
peso relativo que puedan tener los distintos tipos de
políticas. Dado el atraso considerable de Bolivia con
relación a sus competidores en los mercados internacionales, las políticas apropiadas serían las políticas
complementarias, que integran las políticas selectivas con las neutrales.
CLUSTERS Y ENCADENAMIENTOS
Si se parte de la premisa de que la industrialización,
basada en el cambio tecnológico y la innovación,
es la característica fundamental del desarrollo diversificado y con transformación productiva, se ha
de prestar atención a las condiciones que lo hacen
posible. Pequeñas unidades aisladas del sector industrial pueden no tener escala suficiente para ser
rentables. Para superar esta condición, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas,
es importante que se inserten en redes y entramados
que le den densidad al tejido industrial. Gracias a
la cooperación y a la coordinación se puede potenciar la capacidad de innovar, aprender y competir en
mercados globales (Seoane y Wanderley).
La conformación de clusters y cadenas productivas tiene centralidad en la formulación de las nuevas políticas industriales. Los clusters están conformados por productores relacionados con un ramo
de producción que se concentra en una determinada
área geográfica. Las cadenas productivas se asemejan a los clusters, pero sin la condición de concentración geográfica.
[4]
La promoción de eslabonamientos productivos hacia atrás
y hacia delante, que subyace en
los clusters y encadenamientos,
es una vieja idea del pensamiento
económico. Los clusters y encadenamientos son más que eslabonamientos. Se definen por la búsqueda de ventajas competitivas
dinámicas para la exportación.
Apuntan a producir mejoras en
la producción mediante la cooperación entre empresas y el acceso
rápido a insumos e información
(CAF/ PAC, 2007, citado por Seoane y Wanderley).
Las actividades productivas generan, con frecuencia, externalidades en el sentido de que la producción de una empresa puede
afectar indirectamente los beneficios o costos de otras empresas. Se
dice que la afectación es indirecta
porque no se canaliza a través de
precios. Estas formas de incidir constituyen típicas
externalidades microeconómicas.
Un caso que se reproduce muchas veces es el de
la empresa que innova y cuya innovación es copiada inmediatamente por los competidores. El empresario que ha innovado debe compartir los beneficios
de su innovación con otros agentes económicos, que
no han incurrido en costos para lograrla. El empresario tendrá la impresión de que su esfuerzo ha sido
muy mal remunerado privadamente, aún sí hay un
gran valor social de la innovación. Esta divergencia
entre beneficios sociales y beneficios privados puede
hacer que la inversión sea más pequeña que la que
sería de otra manera. Hay entonces un argumento
para que las políticas públicas apunten a reducir
los costos para el innovador, proveyendo información y coordinación.
Con un marco apropiado de políticas, las externalidades, en vez de ser un obstáculo, pueden ser un
factor de dinamismo. Los clusters y encadenamientos
productivos pueden dinamizar el sector productivo,
dando lugar al aprovechamiento de externalidades.
Hay también externalidades macroeconómicas en
las que insisten las teorías del “gran empuje”. Al ampliar su producción una empresa puede estar creando
mercado para otras empresas. Para una empresa, tomada de forma aislada, una producción puede no ser
rentable y por lo tanto no será encarada. Pero, si varias empresas producen simultáneamente el mercado
se ampliará y la producción se vuelve rentable para
todas. Las políticas públicas que conduzcan a la coordinación entre empresas productoras desencadenarán
un desarrollo acumulativo. Una de esas políticas públicas es la de inversión en infraestructura.
LA INSTITUCIONALIDAD DE LA
DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA
La Ley de Participación Popular de 1994, la Ley de
Descentralización Administrativa de 1995, la Nueva Constitución Política del Estado de 2009 y la Ley
Marco de Autonomías de 2010, cambian de manera
sustantiva la organización territorial del Estado boliviano. Se descentraliza el poder hacia los gobiernos
subnacionales, especialmente gobernaciones (antes
prefecturas) y municipios.
Un elemento clave de este proceso es la descentralización fiscal, que en la práctica del país es una
Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia
descentralización de las responsabilidades de gasto.
Las implicaciones de esta modalidad de descentralización para el desarrollo del país en su conjunto son
de primera importancia; y por ende lo son para cada
entidad territorial.
Barja, Villaroel y Zavaleta (2011) analizan el
impacto del proceso con modelos de segunda generación de descentralización fiscal (SGDF), que
estudian el desempeño de la descentralización bajo
el supuesto de que las autoridades subnacionales
tienen intereses propios y operan con los incentivos
contenidos en las instituciones fiscales y en las políticas de descentralización. Las autoridades regionales son agentes con intereses políticos que buscan
maximizar sus intereses en el contexto político que
les ha tocado operar. Se estudia la relación entre
incentivos y resultados. Las decisiones que determinan los resultados se trasladan desde el planificador
nacional bien intencionado hacia los responsables
subnacionales.
La descentralización fiscal boliviana, luego de
aprobada la nueva Constitución está más cerca de un
modelo pro-Estado que de un modelo pro-mercado,
en el que los gobiernos subnacionales no solo corrigen fallas de mercado sino que asumen el liderazgo
del desarrollo económico. Sus actividades coexisten, a
veces compiten, con las del sector privado. Los gobiernos subnacionales tienen un campo de acción restringido en materia de ajustes a regulaciones provenientes del gobierno central. Se financian principalmente
mediante transferencias del gobierno central, las gobernaciones más que los municipios, especialmente
cuando estos últimos son grandes. Los presupuestos
departamentales y municipales son además flexibles.
Los gobernadores y las autoridades municipales se eligen democráticamente.
El financiamiento predominante con transferencias desde el gobierno central constituye la
principal debilidad de las entidades subnacionales,
según el trabajo de Barja et al. El financiamiento
con transferencias induce a los gobiernos subnacionales a gastar más de lo que se gastaría de otra
manera. Da lugar además a una flexibilización de
los presupuestos y a desalineamientos con intereses
locales. También se crean problemas de bolsa común, que tienen como consecuencia una expansión
del gasto subnacional más allá del nivel eficiente,
justamente porque los beneficiarios no internalizan
los costos.
Las transferencias tienen tal
magnitud y características que
desincentivan la generación de
recursos locales propios. Se producen también efectos de “papel
pegajoso” (flypaper effects) en
cuanto los gobiernos subnacionales tienden a gastar más los
recursos de las transferencias que
los ingresos propios. Las transferencias determinan los niveles
de gasto, los que se pegan. Con
transferencias crecientes se tendrá también niveles de gasto crecientes. Barja y sus colaboradores
proveen evidencia econométrica
de la existencia de efectos de “papel pegajoso”. Adicionalmente, el
modelo de descentralización fiscal aumenta los riesgos de ingresos de las gobernaciones (antes
prefecturas) por la fuente de origen de las transferencias.
EFICIENCIA Y EQUIDAD DE LA
DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA
Un argumento principal, por lo menos de la municipalización aportada por la Ley de Participación Popular,
era que la eficiencia del gasto en la provisión de servicios públicos aumentaría, si las decisiones se tomaban
en instituciones cercanas a los beneficiarios como las
municipalidades. Por otra parte, el desplazamiento
de algunas políticas públicas desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, permitiría la
complementariedad entre políticas nacionales y políticas locales orientadas a apoyar a los actores privados
vinculados en cadenas de agregación de valor (Seoane
y Wanderley). La descentralización contribuiría a promover el desarrollo económico local.
La mayor parte del gasto público a nivel regional,
por mandato de las disposiciones legales, es en inversión. Cabe entonces preguntarse cómo esas inversiones, manejadas subnacionalmente, han incidido en
el crecimiento de los PIB regionales. Una de las conclusiones del trabajo econométrico de Ferrufino et al.
es que no en todos los departamentos se tiene una
relación de largo plazo entre inversión y PIB departamental, como se esperaría. La inversión pública tuvo
más impacto fuera del eje troncal, debido al menor
desarrollo relativo de esos departamentos.
La inestabilidad de la inversión pública subnacional puede ser una razón para que no estuviera ligada
al PIB. Como contraejemplo, a diferencia de otras regiones del país, en Tarija la inversión pública no solo
fue alta sino estable en el tiempo, lo que ha dado lugar a una relación estable con el PIB departamental.
Los datos no permiten un análisis de eficacia
para las municipalidades como el efectuado para los
departamentos. Sin embargo, el examen de alineamiento entre las fuentes de ingreso y de gasto, como
lo proponen Barja et al. proveería una aproximación.
Cuanto más correlacionadas están estas dos variables,
mayor el alineamiento entre los intereses de las autoridades municipales y los intereses de los ciudadanos
que pagan impuestos. Los datos muestran un debilitamiento de este alineamiento en el tiempo.
Otra manera de capturar le eficacia del gasto público a nivel municipal estaría dada por la estimación
de modelos de impacto sobre indicadores de desarrollo
socioeconómico. En particular, el estudio de impacto
se efectúa con las variables que contribuyen a mejorar
[5]
la igualdad de oportunidades y, en consecuencia, a reducir la pobreza. Entre estas variables está educación,
medida tanto por la tasa de cobertura neta de primaria
como por la tasa a término a octavo de primaria.
Para esas dos variables de resultado, Barja et al. encuentran en su estudio econométrico una relación positiva con la descentralización a nivel de gobernaciones
(prefecturas). En cambio, la descentralización municipal está asociada solamente con la tasa de cobertura
neta de primaria. Los resultados son todavía tentativos.
Con relación a la equidad se hace notar que las
transferencias más importantes hacia las municipalidades provienen de la coparticipación tributaria y se
efectúan según un criterio poblacional equitativo desde el punto de vista de los individuos. Las transferencias del Impuesto Directo a los Hidrocarburos tienen
un mecanismo de distribución complejo, que incluye
también criterios poblacionales. Por su complejidad,
la equidad de estas transferencias es más difícil de
evaluar. Los fondos del HIPC se distribuyen incorporando un criterio de redistribución equitativo como
es el de pobreza.
A nivel departamental se tiene una gran disparidad en las transferencias, sea en términos de población o de PIB departamental. Se ha de recordar que
las transferencias se emplean predominantemente
en proyectos de inversión pública. La inversión pública per cápita más alta el año 2009 la tenían los
departamentos de Tarija, Pando, Oruro y Potosí; la
más baja, los departamentos de La Paz, Santa Cruz
y Cochabamba. Cuando se considera la relación inversión pública a PIB se producen algunos cambios
en el ordenamiento anterior. Los departamentos con
mayor participación son Chuquisaca, Pando, Potosí y
Beni; los de menos participación siguen siendo La Paz
y Santa Cruz. Cochabamba, Oruro y Tarija se encuentran en un rango intermedio.
Los datos muestran un notable esfuerzo para asignar recursos a los departamentos más rezagados. Se
ha de subrayar que los departamentos fuera del eje
troncal son más dependientes de la inversión pública
para su desarrollo que los que están en el eje.
DESARROLLO Y CONVERGENCIA
REGIONALES
Las disparidades de ingreso per cápita a través de los
departamentos son muy elevadas. El año 2009, el PIB
per cápita de Tarija (Bs 27.717)
era 3,4 veces el PIB per cápita del
Beni (Bs 6.215). Una pregunta
pertinente es la referida a si estas
brechas se cerrarán, examinando
la convergencia de las tasas de
crecimiento del PIB per cápita.
Pereira et al. no encuentran convergencia a nivel departamental,
lo que quiere decir que las disparidades de ingresos previsiblemente se mantendrán.
La no convergencia es consistente con la evidencia de que
las regiones no necesariamente
están vinculadas, como lo hacen
notar en la investigación coordinada por Pereira. Estos autores
exploran econométricamente la
estructura económica a nivel de
departamentos, para detectar la
existencia de vinculaciones intersectoriales en cada región y
la existencia de vinculaciones
Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia
intersectoriales entre diferentes regiones. Encuentran
que hay una relación de largo plazo a nivel nacional
entre el sector agrícola y el sector extractivo, y entre el
sector industrial y el de servicio. Si se efectúa el análisis
a nivel departamental las vinculaciones intersectoriales son más débiles, sino ausentes.
Las vinculaciones interdepartamentales entre los
distintos sectores son también débiles, en general. La
industria paceña está vinculada con los sectores industriales de todos los departamentos, a excepción de
Cochabamba y Beni. La industria orureña está vinculada con los sectores industriales de Chuquisaca y Tarija, a pesar de la no contigüidad. La industria de Cochabamba está vinculada a las de Chuquisaca y Beni.
El sector agrícola de La Paz está solamente vinculado con los sectores industriales de La Paz y Oruro.
En Oruro el sector agrícola tiene vínculos de largo
plazo con el sector industrial del departamento y
con el de Santa Cruz. La agricultura potosina está
vinculada a la industria tarijeña. La agricultura de
Cochabamba está vinculada con todos los departamentos cercanos, excepto Santa Cruz. La agricultura
tarijeña provee insumos a la industria de Potosí y
viceversa. La agricultura beniana está ligada a las
industrias de La Paz y Tarija.
Contrariamente a lo que pasa a nivel departamental, Machicado et al. encuentra importantes efectos de
difusión entre municipios. En cuanto a la influencia
de las finanzas públicas, esos autores hallan que con
el gasto del gobierno central se obtiene mejores indicadores de salud y educación, que con la descentralización fiscal. Este es un resultado importante, que de
ratificarse en otros estudios, pondría en tela de juicio
a las autonomías territoriales.
Pereira, Sheriff y Salinas llegan a conclusiones
más matizadas. Hacen notar que un boliviano de inversión pública tiene diferentes efectos en el desarrollo dependiendo del tipo de inversión, de la región de
destino y de los sectores productivos sensibles a dicha
inversión. Esta observación tiene la implicación de la
imposibilidad de generar intervenciones de inversión
estandarizadas. Estos autores concluyen que la inversión productiva es más efectiva en los departamentos de menor desarrollo relativo. En cambio, hay un
efecto de desplazamiento de la inversión privada en
los departamentos con mayor desarrollo productivo.
Es la inversión social la que tiene los mayores efectos permanentes en el desempeño del sector agrícola.
Este sector es también el más sensible al gasto público
total, pero más bien con efectos de corto plazo.
EL MENÚ DE RECOMENDACIONES
DE POLÍTICA
De los detallados y cuidadosos análisis contenidos en
las investigaciones analizadas fluyen múltiples recomendaciones. Los plazos para su ejecución pueden,
empero, diferir. La lista que se presenta incorpora las
principales sugerencias:
1. El desarrollo económico debe ser visto como
un proyecto nacional, que sea asumido colectivamente y que articule las energías de los
distintos agentes económicos. El motor principal debe ser la transformación productiva
con equidad. Para lograr la transformación
en las líneas mencionadas se necesitará liderazgos vigorosos.
2. Apuntar a un crecimiento del PIB per cápita
de 3% por año, que se sostendría en una tasa
de inversión de 25% del PIB y en un aporte del
crecimiento de la productividad total de los factores de 2% por año.
3. Mantener sostenidamente una tasa de ahorro nacional con relación al PIB de por lo menos 20%.
4. La estabilidad macroeconómica debe ser preservada para aportar certidumbre a la inversión, pero esta es un medio y no un fin. Particular atención se deberá prestar a la política
cambiaria, evitando sobrevaluaciones persistentes del tipo de cambio.
5. El desarrollo económico se asentará en una
industrialización de base amplia, para lo que
se necesita una política industrial activa, con
articulación de cadenas productivas y zonas
económicas especiales. Incrementos de productividad, innovaciones y agregación de valor
deben ser las metas de esa política.
6. Aumentar la densidad del aparato productivo
reforzando los eslabonamientos sectoriales y
los vínculos inter-empresariales.
[6]
7. Buscar complementariedades entre el Estado
y el sector privado, pero con campos de especializaciones bien delimitadas. Habrá de
apuntarse a: (i) generar una masa
crítica, en lo técnico, social y
científico; (ii) instituciones del
Estado donde esta masa crítica
pueda ejercer influencia intelectual; y (iii) empresarios privados
con una visión de largo plazo,
alejados de intereses corporativos
y capaces de interactuar con las
burocracias técnicas.
8. Consolidación del sistema financiero, para que pueda canalizar eficientemente el ahorro, especialmente
de los hogares, hacia las empresas
con mejores proyectos de producción
y de inversión. Se debe prestar especial
atención a las instituciones de financiamiento y fomento al emprendimiento y a
la innovación.
9. La estrategia de desarrollo basada en las ventajas comparativas que proporcionan los recursos naturales debe ser complementada con
una estrategia de diversificación económica. No
deben ser consideradas como estrategias rivales
y es importante que las reservas de recursos naturales, o capital inicial del país, sean transformadas en formas alternativas y diversificadas
de capital.
10. Uso eficiente de los ingresos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales, de
tal manera que ellos sean invertidos, en montos
significativos, en capital humano, infraestructura y tecnología.
11. Las políticas de inversión deben orientarse a: (i)
expandir la inversión privada; (ii) hacer que la
inversión pública apoye a la inversión privada
o la desencadene; (iii) aumentar la inversión
pública, especializándola en infraestructura
física, en el sector social y en los mecanismos
de apoyo a la producción; y (iv) mejorar la eficiencia de la inversión pública, especialmente
en el nivel subnacional, financiando estrategias
en vez de proyectos.
12. Las complementariedades entre inversión pública e inversión privada pueden verse facilitadas por: (i) una ley de inversiones que impida
las distorsiones que genera la participación
estatal directa en actividades productivas; (ii)
una norma que regule y facilite las concesiones
de obras públicas.
13. Se debe reducir la tendencia pro-cíclica de la
economía en general y de la economía fiscal en
particular, poniendo techos al gasto público en
las fases de auge. No basta con no tener déficit,
tiene que ponerse límite al gasto.
14. Se debe reducir la volatilidad de los ingresos
fiscales con una diversificación de las fuentes
de ingresos impositivos. Los impuestos deben
ser de base ancha, pero cuidando que no sean
regresivos.
15. Es necesario aumentar la vinculación de
largo plazo entre crecimiento económico e
inversión pública a nivel subnacional. Un instrumento puede estar dado por mapas de potenciamiento de la inversión pública, por tipo
de inversión, por departamento y por efectos
de derrame del sector de destino sobre otros
sectores y regiones.
Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia
16. Los resultados a los que se aspira llegar con
el gasto público descentralizado deben ser definidos localmente, lo que no excluye que se
inserten en el marco de políticas definidas por
el gobierno central. Solo en la medida que se
dé amplio espacio a las iniciativas locales y a
su involucramiento se podrá fortalecer a los
gobiernos subnacionales.
17. Importa atenuar las distorsiones que crean
las transferencias fiscales a los gobiernos
subnacionales. Una alternativa factible podría vincular directamente la totalidad de las
transferencias a metas de recaudación de ingresos propios. De esta manera los gobiernos
subnacionales internalizarían los costos de
las transferencias. Este procedimiento podría,
empero, generar problemas de equidad, que
pueden ser superados transitoriamente con un
sistema mixto.
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Gabriel Loza:
“Pasada la confrontación regional es el
tiempo de un Pacto Fiscal”
Uno y varios son los desafíos para el modelo económico que propone la Nueva Constitución Política
del Estado. Superar la falta de consensos, por ejemplo, reencaminar el marco legal vigente, definir
objetivos nacionales para los diferentes sectores,
inclusive incidir en la gestión pública para darle
mayor capacidad de ejecución, apunta en esta entrevista Gabriel Loza, expresidente del Banco Central de Bolivia.
Analizando el impacto en el desarrollo del modelo primario-exportador que se busca superar, sostiene que en el mediano plazo es difícil cambiarlo,
pero que es posible avanzar en aspectos como el uso
del excedente del sector estratégico para la diversificación productiva y desarrollo social. Para esto
habrá que entender la industrialización de los recursos naturales como un proceso desafiante en lo
que hace a los mercados y la tecnología, más en un
mundo de escasez de materias primas. El problema
es el uso y destino del excedente económico generado, plantea el experto en las líneas que siguen.
¿Cuáles son las principales dificultades
encontradas en el proceso de diseño e implementación del modelo de Economía
Plural planteado en la nueva Constitución
Política del Estado y en el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2011?
En primer lugar, las dificultades fueron políticas,
por lo menos hasta 2010, por la falta de un consenso nacional y productivo y un entorno conflictivo.
En segundo lugar, fue la falta de una visión de largo plazo y de definir objetivos nacionales en todos
los actores, el énfasis en la coyuntura y en los intereses de cada uno. En tercer lugar, están las dificultades del marco legal preexistente correspondiente
al modelo neoliberal (una compleja red jurídica)
pero que estaba vigente y todavía está con muchas
disposiciones. En cuarto lugar, está el problema de
gestión pública, la limitación de disponibilidad de
recursos humanos, la ausencia de una formación
técnica basada en planes, programas y proyectos y
poca capacidad de ejecución.
¿Por qué las tasas de inversión, tanto pública como privada, siguen siendo tan bajas? ¿A qué atribuye que la ejecución de la
inversión pública sea tan modesta?
Como dato, la Inversión Pública Ejecutada es cerca
del doble de la inversión ejecutada en el modelo anterior a 2006. Que la inversión ejecutada sea menor a la
programada está relacionada con problemas de gestión pública, de la capacidad de las empresas públicas
para ejecutar sus recursos y de la normativa legal.
La inversión privada nacional siempre fue baja
desde 1985-2010, aunque en este ultimo año subió. La inversión extranjera corresponde a un ciclo
hasta 1999 asociado a la capitalización, después
cayó y actualmente está en torno al 3% del PIB
similar a Latinoamérica. Es recomendable la delimitación de áreas de la economía, hasta donde estará el sector estatal y el privado, aprobar una Ley
de Inversiones y definir las formas de asociación
entre el Estado y la empresa privada en el sector
estratégico de la economía.
¿A qué atribuye que la economía boliviana
no haya podido alejarse del modelo primario-exportador, a pesar de las intenciones
de política en sentido contrario insertas en
el Plan Nacional de Desarrollo?
La intención es diferente de lo posible. Primero, el
PND en el largo plazo pretende sustituir el modelo
primario exportador y conformar la matriz productiva, objetivo que se mantiene. En el mediano
plazo es difícil el cambio de un modelo, lo dicen
Rodrik y otros. La idea central es caminar con los
dos pies, mercado interno y externo, y utilizar el
[7]
excedente del sector estratégico para diversificación productiva y desarrollo social, aspecto que se
ha iniciado. Tercero, la industrialización de los recursos naturales no renovables es un proceso complicado tecnológicamente y de mercado. Cuarto, el
país debe repensar que en un mundo de escasez de
materias primas el sector extractivo va a ser por
mucho tiempo importante, el problema es el uso y
destino del excedente económico generado.
¿Qué cambios en la gestión económica estatal se pueden vislumbrar con la nueva institucionalidad de la descentralización fiscal y de las autonomías en el país? ¿Cómo
se prevé subsanar las dificultades que se
han estado presentando en la implementación de la Ley Marco de Autonomías?
Pasada la confrontación regional es el tiempo de
un Pacto Fiscal donde se discuta: el Fondo de Estabilización y Desarrollo, las competencias como
derechos y obligaciones (por el lado del ingreso y
de los gastos) de las gobernaciones y municipios,
la elaboración de un Presupuesto Multianual;
además de diseñar un Presupuesto Estructural
que minimice los comportamientos pro cíclicos y
elaborar, como dice la CPE, un Plan Participativo
que comprenda o coordine los planes regionales y
municipales.
En ese contexto, ¿cuál considera Ud. que es
el principal aporte de las investigaciones
realizadas por el PIEB en el marco de la
Convocatoria sobre “Factores económicos e
institucionales y su incidencia en el desarrollo del país”?
Es enfatizar en los problemas de largo plazo, en los
factores que afectan u obstaculizan el crecimiento
económico y social.
Gary Rodríguez:
“La importancia de la iniciativa privada
no debería ser soslayada”
La economía no avanzó, retrocedió si se ve que cada
vez es más dependiente de la explotación de recursos naturales y de la oscilación de sus precios en el
mercado internacional, dice Gary Rodríguez, Gerente
General del Instituto Boliviano de Comercio Exterior.
Hoy, desde su mirada, hay señales de alarma, como
el hecho de que las exportaciones no tradicionales se
encuentran en su peor momento, con consecuencias
en la agricultura, agroindustria, forestal, etc.
Las investigaciones en torno a los factores económicos que pudieron incidir en el escaso desarrollo de
Bolivia muestran esto, destaca en esta entrevista, en
la que identifica riesgos en la “reprimarización de la
economía” y el “rentismo”. Riesgos también en soslayar la inversión privada nacional y extranjera.
En su opinión, ¿cuáles son los principales problemas que enfrenta la diversificación de la
economía nacional y la transformación productiva con equidad?
Todos los bolivianos queremos que la pobreza disminuya sustancialmente y en el menor tiempo posible,
pero para eso debe haber una claridad y coherencia
entre los objetivos y metas que se persiguen, y los
instrumentos de la política pública. Los agentes económicos –sociedad civil en general– son totalmente
dependientes de las decisiones que el Estado tome a
partir de sus instancias ministeriales, de tal suerte
que los principales problemas que identificamos son
precisamente las incoherencias entre los fines y los
medios, porque muchas de las políticas que se han
implementado –partiendo del “modelo económico”
propuesto– no condicen con la realidad ni con las
experiencias tomadas a lo largo de la historia, no solamente en el país sino en el mundo entero. Pensar
en que la economía mejore sin dar seguridad jurídica para las inversiones, sin mercados seguros para
la producción de bienes y servicios, y sin políticas
públicas que estén diseñadas para mejorar la “competitividad sistémica” del país, resulta una quimera.
Mucho se habla de equidad, de inclusión, de soberanía y dignidad, sin embargo, las medidas que se han
venido tomando, si bien han podido avanzar algo en
materia de una mejor redistribución del ingreso, son
tremendamente débiles en términos de sostenibilidad
en el tiempo. Y, por otra parte, el país ha retrocedido décadas en cuanto a su performance, tornándose
mucho más dependiente de la explotación de recursos
naturales, extractivos y no renovables, y de la oscilación de sus precios en el mercado internacional.
En el marco de la NCPE y el modelo de economía plural, ¿cuál es el lugar del sector privado y qué alternativas de coordinación entre el
Estado y este sector se puede proponer?
En realidad, el “nuevo modelo” propuesto no es novedoso en el país, puesto que ya se intentó llevarlo
adelante en otras épocas, con el Estado como actor
principal de la economía. Siempre hubo cuatro actores económicos en el país: el sector privado, el
cooperativista, el comunitario y el propio Estado. La
diferencia puede ser los énfasis que se pretende dar
a la producción “comunitaria”, pero mucho más a
la mayor presencia del Estado en la economía boliviana. Un Estado productor y comercializador, que
la historia ha demostrado que suele empezar bien,
pero acabar normalmente mal por la ineficiencia en
la administración de las empresas estatales. Más allá
de lo que pueda significar la producción cooperativa
y comunitaria, que resulta secundario en relación a
los otros dos actores mencionados, el problema es que
el Estado pasa a constituirse en un competidor de la
actividad privada, en muchos casos con privilegios
que se asigna a sí mismo a través de la legislación y
normas que emite a su favor, realizando una competencia desleal en el mercado interno. Bueno sería que
las reglas fueran uniformes para todos, pero no lo son.
Bueno fuera también, que la planificación del desarrollo –en el buen sentido de la palabra y no retornar a una “planificación centralizada del desarrollo”
que, incluso, llevó a muchos países a dejar de existir en
el mundo reciente– se realice sobre la base de una visión compartida público-privado, a partir de escuchar
la voz del empresariado nacional y extranjero, a la luz
de lo que otros países han demostrado que es correcto hacer. Chile es un buen ejemplo. “Concertación”
de una visión común, una estrategia de desarrollo de
largo plazo y diseño de políticas públicas, debería ser
algo natural, para lo cual será necesario restaurar algo
fundamental que lamentablemente se ha perdido de
manera recíproca: la confianza.
La vigencia del Plan Nacional de Desarrollo
concluye en diciembre de 2011. ¿Cuáles son
las perspectivas de los sectores productivos en
la propuesta e implementación de un nuevo
Plan para el periodo 2012-2014?
El análisis crítico de lo avanzado en materia de desarrollo económico en el país, confrontado con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo, debería
ser la base para poner los pies sobre la tierra y hacer
un Plan que esté más conectado con la realidad que
con la politización e ideologización de las decisiones.
Aprender de la China Popular –un país comunista en
el Hinterland, pero más capitalista que muchos en sus
costas del Pacífico– y de Chile que conjugó exitosamente un Estado moderno y fuerte, con la educación,
la investigación, la promoción comercial y su virtuosa integración con los mercados más importantes del
mundo, con lo que llegó a ser miembro del exclusivo
grupo de países del OCDE, sería digno de estudio. La
importancia de la iniciativa privada –la inversión
nacional y extranjera– no debería ser soslayada para
no repetir los errores del pasado inmediato. Forjar un
país menos dependiente de los recursos extractivos y
más enfocado en la agricultura a gran escala, en el
sector forestal y en la manufactura, sería lo correcto.
Para ello deberá garantizarse la reproducción del capital invertido, algo imposible sin seguridad jurídica,
sin mercados garantizados y sin políticas públicas que
hagan más fácil la tarea de producir en el país.
Tomando en cuenta la actual coyuntura internacional, ¿cuáles son las principales ventajas y desventajas que enfrenta el país con
relación a la inserción internacional con productos no tradicionales?
Como ventajas tenemos: la existencia de climas, microclimas, tierras y bosques que debiera permitir al
país producir más, y con mayor valor agregado, industrializando los recursos naturales. Tener aún acuerdos
comerciales suscritos que otorgan preferencias arancelarias de acceso es una ventaja, aunque ésta empieza
a disminuir progresivamente en el tiempo según los
países se van abriendo más al mundo. Tenemos, además, mano de obra capacitada y cesante, fácil de adiestrar y relativamente barata, con la que se podría activar y/o hacer crecer las pequeñas unidades productivas
existentes, sobre todo en el área manufacturera. Pese a
ello, las exportaciones no tradicionales –de las cuales
depende la mayor generación de empleo con un gran
efecto multiplicador– se hallan en su peor momento,
no solamente han caído hasta agosto un 11% en términos de valor, sino que su volumen ha disminuido
un 33% comparativamente al 2010, dando señales de
declinación en todos los sectores (agricultura, agroindustria, forestal, joyería, azúcar, etc.). Esta situación se
debe a varios factores: pérdida de preferencias arancelarias (v.gr., ATPDEA); dificultades de acceso a mercados preferenciales (caso, Venezuela, Brasil, Argentina);
prohibiciones de exportación (p.ej., carne de bovinos,
azúcar); limitaciones cuantitativas para exportar (el
caso de las oleaginosas), entre otros cuya solución depende casi exclusivamente de instancias del Ejecutivo.
En ese contexto, ¿cuál considera que es el
aporte de las investigaciones promovidas por
el PIEB sobre los factores económicos e institucionales y su incidencia en el desarrollo?
La posibilidad de influir sobre los tomadores de decisión en el sector público, en cuanto a la importancia
que tienen las instituciones, el mercado y los diferentes actores dentro de un proceso de desarrollo. A la luz
de lo constatado empíricamente, pese a todas las deficiencias que pudo haber tenido el “modelo neoliberal”, dejar en claro que la situación de vulnerabilidad
del país ha aumentado con la “reprimarización de su
economía” basada fuertemente en la explotación de
recursos no renovables, y un peligroso “rentismo”
cuya continuidad depende de factores externos. Finalmente, sobre la necesidad de que las políticas públicas
deban ser transversales para todos los actores y que
si hubiera discriminación ésta pueda ser de carácter
“positivo” para los más débiles, pero nunca a favor del
Estado en desmedro de los actores privados.
Elaboración: Dr. Juan Antonio Morales • Entrevistas: Bernarda Claure | Diseño: Rudy Alvarado| Programa de Investigación Estratégica en Bolivia | Av. Arce 2799, edificio Fortaleza piso 6, of. 601 |
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