La distinción entre catastro y registro

CURSO CADRI 2014. ANTIGUA- GUATEMALA
DEL 29 DE SEPTIEMBRE AL 10 DE OCTUBRE
AECID- COLEGIO REGISTRADORES DE ESPAÑA
La distinción entre catastro y registro: ¿deben ser una institución o dos
instituciones separadas, aunque coordinadas?, Diferencias entre finca
registral y Parcela Catastral. La utilización de Bases Gráficas por los
Registros de la Propiedad. Tendencias actuales en materia catastral en
Europa.
Beatriz Corredor Sierra1
1.- Introducción:
Tanto el Registro como el Catastro son instituciones que actúan sobre un mismo
objeto, el territorio, pero contemplado desde puntos de vista distintos.
Así, mientras el Catastro tiene por finalidad principal determinar con la mayor
precisión posible el objeto tributario de los impuestos territoriales para obtener
la máxima justicia en la exacción de tales impuestos, el Registro de la Propiedad
tiene por objeto la determinación de los derechos de propiedad inmobiliaria y la
seguridad en el tráfico de los mismos.
El Registro cumple su finalidad de dar seguridad y fluidez al tráfico jurídico
fijando la información que ha de ser tenida en cuenta por quien contrata sobre
determinada finca, protegiendo la confianza depositada por los terceros y el
mercado en el contenido del Registro, mientras que la finalidad del Catastro es
la de realizar, de la manera más exacta posible, un inventario general de la
riqueza territorial del país, obtenido mediante la determinación descriptiva y
gráfica y la estimación de todos los inmuebles del territorio del Estado, según su
división y diferencias de cultivo, para fines fiscales y jurídicos.
Es decir: el Catastro actúa vinculando cada porción de terreno a un uso
determinado, para determinar posteriormente su justa tributación, en aras del
efectivo cumplimiento del principio de solidaridad, y para realizar dicha
asignación tiene en cuenta criterios políticos y administrativos (término
1 Registradora de la Propiedad. Ex Ministra de Vivienda del Gobierno de España (2008‐2010) y Secretaria de Estado de Vivienda (2010‐2011). Actualmente ocupa el cargo de Directora de Relaciones Institucionales en la Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de España. 1 muicipal), destino económico (rústica, urbana), y uso de la parcela (tipo de
cultivo, edificio o solar, etc.)
El Registro de la Propiedad es una institución dirigida a la creación y
protección frente a terceros de las relaciones jurídico-privadas en el ámbito
inmobiliario, donde también va a ser importante la publicidad descriptiva y
gráfica de la propiedad territorial, pues el conocimiento de los datos físicos del
inmueble, de las fincas en su sentido más amplio, tendrá cada vez más
relevancia económica, social y jurídica, en cuanto sus datos sean relevantes para
cumplir el fin del Registro, el de dar seguridad jurídica al tráfico jurídico
inmobiliario2.
Se advierte fácilmente que Catastro y Registro son dos instituciones
“convergentes”, pero no “gemelas”, en el sentido de que debieran tender a
sincronizarse, pero no yuxtaponerse.
Esto no significa que el Registro deba desenvolverse al margen del Catastro,
pero tampoco debe hacerlo al margen del Urbanismo, o del Medio Ambiente,
por citar sólo algunos de los sectores de ámbito territorial con trascendencia en
la definición del contenido de las facultades que integran el derecho de
propiedad. Para ello, no es preciso ni conveniente que ninguna de las
Instituciones que tienen como ámbito de actuación el territorio se
imponga a las demás, a la hora de definir una representación gráfica
del mismo, lo verdaderamente importante es que todas hablen el
mismo idioma, o utilicen el mismo sistema.
Para ello hemos de partir de los diferentes fines que persigue la institución
catastral que define ROCA SASTRE como el Registro, catálogo, inventario de la
riqueza territorial de un país en el que se determinan sus fincas rústicas y
urbanas, mediante su descripción o expresión gráfica, así como su evaluación
o estimación económica, con el fin primordial de tipo fiscal o tributario y a los
fines auxiliares de orden económico, administrativo, social y civil y cuya
formación y conservación constituye un servicio público de la Administración
del Estado, encomendado a organismos especializados en la materia.
Al Registro también le interesan las titularidades catastrales como elemento
valioso en las operaciones de validación y configuración de la base gráfica
registral de la finca, es decir, como una de las bases cartográficas posibles para
proyectar sobre el territorio la representación gráfica de la descripción literaria
de la finca registral; y el Catastro, le interesa el conocimiento de la divergencia
2
La incorporación de la representación gráfica de la finca y de estos datos georreferenciados y asociados a la información que el registro puede proporcionar (by products) puede redundar en una más ajustada valoración del inmueble, lo cual tendrá interés para el mercado siempre que los costes de obtención de dicha información se mantengan moderados, y no superen el valor añadido que dichos datos puedan proporcionar a la información estrictamente jurídica que es la propia del registro 2 con su base gráfica, a efectos de determinar más precisamente (y por tanto, más
justamente) quién es el sujeto pasivo sobre el que girar el impuesto territorial
correspondiente.
2.- Diferentes posturas sobre las relaciones entre catastro y registro:
unificación, coordinación, colaboración y respeto.La relación entre ambas instituciones no ha sido pacífica a lo largo de la
historia; así, se han mantenido diversas posturas desde los puntos de vista
doctrinal y legislativo.
1.1.- Unificación del Catastro con el Registro.
La postura que propone la unificación de Catastro y Registro de la Propiedad
considera que desde la perspectiva económica resulta ineficiente la existencia
separada de dos instituciones que proyectan su actividad sobre el territorio, ya
que aunmenta los costes para el usuario y perjudica la seguridad jurídica. En
este sentido puede señalarse el informe “CADASTRE 2014”, elaborado por la
FEDERATION INTERNACIONAL DES GEOMETRES (FIG), como respuesta a
su observación de una serie de fenómenos, como son: los avances tecnológicos
en materia de determinación de coordenadas gráficas, de medición, de
localización, de expresión analógica de datos; los cambios sociales y el
desarrollo económico, que han producido una rápida expansión de la propiedad
inmobiliaria; la globalización de la economía y de los mercados gracias a la
universalización de la información; la interconexión de las actividades
económicas con fuertes consecuencias jurídicas y medioambientales. Considera
este informe que la reacción del Catastro ante estas nuevas exigencias no ha
sido lo ágil que hubiere sido necesario.
El informe contrapone el estudio de los diferentes sistemas catastrales en el
mundo (incluyendo, indebidamente, el Registro de la Propiedad, confundiendo
así las finalidades de las instituciones, pues quien controla la seguridad del
tráfico jurídico de los inmuebles, no es el Catastro, sino tan sólo el Registro de la
Propiedad.) y analiza aquellos cuyo funcionamiento parece ser mejor, así como
las diferentes tendencias observadas en los países que están modernizando sus
sistemas. El informe llega a las siguientes recomendaciones:
•
Supresión de las bases gráficas en soporte papel y sustitución por bases
digitales de mapas basados en coordenadas geográficas.
•
Transformación de las bases de datos de los Registros de la Propiedad a
forma digital.
3 •
Sustitución de los Registros de la Propiedad de títulos por los sistemas de
Registros de Derechos, con plenos efectos jurídicos.
•
Configuración de sistemas de administración de inmuebles mediante el
nexo de diferentes bases de datos.
•
Unificación de los Catastros y Registros de la Propiedad, y ello porque la
existencia de dos organizaciones distintas, plantea problemas porque es
preciso acudir a dos autoridades distintas para un proceso que es único,
cual es el tráfico de inmuebles.
Además, el informe hace hincapié en la existencia de limitaciones a las
facultades de disposición de los propietarios que no son objeto de inscripción y
que convierten en incompleta la información registral; así, tras la segunda
guerra mundial el derecho público se ha desarrollado extraordinariamente
surgiendo numerosas situaciones en las que, por motivos de interés general, se
limitan las facultades de los titulares de derechos privados: planificación del
suelo, medio ambiente, contaminación acústica, urbanismo, previsión de
desastres naturales, entre otros muchos. Estos “derechos públicos” se
diferencian de los privados en diversos aspectos de gran importancia.
•
En primer lugar son oponibles, aunque no estén inscritos, lo que obliga
a completar la información del Registro de la Propiedad con otras
fuentes. Sin embargo, como luego veremos, mediante la difusión de la
información ambiental y de las limitaciones legales con la técnica de la
información asociada, a través del Registro de la Propiedad, se lograría
unificar el centro de publicidad de esa información con incidencia en el
derecho estático de propiedad inmobiliaria, y en consecuencia, en el
tráfico dinámico de la propiedad inmobiliaria.
•
En segundo lugar son derechos cuyos contornos no coinciden con los
derechos privados, pues mientras estos recaen sobre inmuebles
definidos y concretos, aquellos recaen sobre áreas o zonas
determinadas, (aunque no debemos olvidar que esa área se encontrara
subdividida a su vez en fincas concretas e individualizadas).
•
Finalmente mientras los derechos privados tienen un proceso de
protección determinado por su creación e inscripción en el Registro, los
derechos públicos son eficaces desde el momento en que la ley que los
reconozca entra en vigor; en las legislaciones más modernas, esa
eficacia por la publicación legal, no excluye que esos derechos públicos
puedan acceder al Registro, para su mejor protección; ejemplo de ello
4 en España son los bienes de dominio público, que se excluían
anteriormente de la inscripción. Hoy, dicha inscripción es obligatoria,
para la mejor protección y defensa del Patrimonio de la Administración
Pública.
La conclusión a que se llega este informe es que mientras los derechos
privados tienen un 100 % de seguridad y publicidad, estos “derechos públicos”
tienen un 0% pues no hay un mecanismo para darlos a conocer, lo que implica
violación de los principios de inscripción, de especialidad y de publicidad.
El informe que comentamos estima que el proyecto Catastro 2014, en los
términos que resultan de sus recomendaciones, eliminaría los inconvenientes
que actualmente lastran los sistemas de inmuebles, mediante la adopción de
seis principios de actuación fundamentales:
1.- Inclusión de todos los derechos privados y públicos que afectan a los
inmuebles.
2.- Unificación del Registro de la Propiedad y del Catastro.
3.- Sustitución de los mapas por información digital.
4.- Uso masivo de tecnologías avanzadas.
5.- Interacción entre el sector público y el privado.
6.- Autofinanciación del sistema.
Declara, así, que “el Catastro 2014 será un inventario comprensivo de todos los
derechos privados y públicos que puedan afectar a los inmuebles, unificado
con el Registro de la Propiedad Inmueble, basándose en los principios
tradicionales del Registro de la Propiedad: inscripción, consentimiento,
especialidad y publicidad y en cuya administración y llevanza los
agrimensores tendrán una actividad relevante. “
El concepto de finca registral o parcela catastral es sustituido por el concepto
de objeto inmobiliario, en cuanto trozo de terreno sobre el que recaen
condiciones homogéneas dentro de sus límites. Objetos inmobiliarios son tanto
las fincas propiamente dichas como las zonas delimitadas urbanísticamente
para un uso determinado; la superposición de ambos objetos en un área
georreferenciada determina el régimen jurídico total aplicable a dicha área.
Este informe presenta algunos aspectos positivos, como el ser un documento
serio y bien informado que plantea una cuestión que es de absoluta actualidad y
que es casi un dogma de fe en el ámbito de la ONU (WPLA) y en el del Banco
Mundial3, cual es el que los sistemas unificados de Catastro y Registro son la
3
Para medir si una determinada arquitectura institucional funciona correctamente, y específicamente, para medir si el diseño de un determinado sistema registral sirve eficazmente a su finalidad de garantizar un equilibrio adecuado entre seguridad y liquidez de los derechos de propiedad, es preciso recurrir a indicadores objetivos que permitan una comparación entre diferentes 5 solución idónea para cualquier país, ya sea en transición, ya sea un país
consolidado. Esta misma tendencia se aprecia e el ámbito de la Unión Erupea,
como luego vremos.
Naturalmente, hay opiniones discrepantes, que entienden que la unión entre
Catastro y Registro puede perjudicar el correcto funcionamiento registral, pues
como dice HERNANDO DE SOTO en su obra Los misterios del capital, no hay
que confundir la modernización de los Registros con el mapeo de las fincas,
pues ello tendría efectos colaterales, como la pérdida de autonomía jurídica y
financiera del Registro de la Propiedad y la obtención de enormes beneficios por
las empresas de cartografía e informática, que en nada contribuirían a los fines
perseguidos.
Sin embargo, este informe también presenta aspectos negativos: si bien el
análisis que sobre la carencia de información en el Registro de la Propiedad
relativa a materias que pueden tener un gran impacto en el derecho de la
propiedad es exacto, y la solución que propone, a través de la superposición de
información en capas georeferenciadas es atractiva (y es la que se está
desarrollando en España desde el Proyecto GEOBASE, que comentaremos más
adelante), su enfoque es parcial y está desenfocado, pues tiende a minusvalorar
aspectos de la gestión inmobiliaria y su publicidad que son de gran importancia,
como el jurídico o la valoración inmobiliaria a efectos fiscales.
La pretensión de una institución única es una opción que debe valorarse según
las circunstancias de cada país y su sistema registral, aunque la experiencia
internacional está demostrando que la supeditación del tráfico jurídico a las
verificaciones físicas puede llevar, en un corto plazo, al colapso a sistemas de
reciente implantación, que empujan fuera del sistema a millares de titulares,
con lo que el propio sistema promueve la clandestinidad y la imposibilidad del
movilización del crédito territorial.
Frente a ello, la respuesta más eficiente debería ser una
especialización en el tratamiento de las diferentes facetas
relacionadas con un sistema de información territorial, debiendo
estar la protección jurídica de los derechos de propiedad a cargo de
juristas especializados, que ejerzan un control de legalidad sobre las
diferentes transacciones, que depure los derechos que acceden al
regiones, o países, y que esos criterios sean homogéneos. El sistema de indicadores más conocido es el del Banco Mundial, a través de la conocida encuesta llamada Doing Business, que tiene por objeto medir (presuntamente) la eficacia de los sistemas de transmisión de una propiedad (en concreto, un local de negocio entre dos empresas). Para ello, el BM computa exclusivamente dos criterios: plazos y trámites obligatorios, pero no atiende a las esenciales diferencias entre los registros de documentos y los registros de derechos, ni por tanto, a cuáles son los efectos que produce la inscripción en cada sistema registral. Para la encuesta de 2015, sin embargo, el BM ha introducido por primera vez un apartado con cuestiones relativas a la llamada “Land Administration Domanin Model”, pensando en un futuro nuevo indicador basado en la cartografía asociada, en línea con la tendencia internacional (creciente y preocupante) de magnificar la importancia del “mapeo” o representación gráfica de las fincas a través de la fusión entre catastros y registros. 6 Registro, única forma de garantizar una información jurídicoterritorial segura y de gran calidad a la hora de una futura
contratación.
Además, el esquema propuesto de unificación llevaría al fracaso a sistemas
registrales de derechos ya consolidados, como el español, que ya han expulsado
de su Ordenamiento la clandestinidad, desde la Ley Hipotecaria de 1861, por lo
que ello supondría una vuelta atrás de más de ciento cincuenta años. 4
1.2.- La postura dominante, de coordinación.La coordinación entre ambos institutos siempre se ha considerado
conveniente y deseable desde el punto de vista doctrinal mayoritario; pero hoy
se puntualiza que esa concordancia debe concretarse, tan sólo, a lo que es
natural y propio de su correlación. Es decir, debe realizarse de forma progresiva,
distinguiendo entre los supuestos de inmatriculación y las transmisiones
posteriores, y reconociendo también sus obstáculos y riesgos, como la
supervaloración de la base física del Catastro y la correlativa infravaloración de
la del Registro, o la polémica sobre la obligatoriedad de la inscripción.
Algunos autores, sin ser contrarios a la coordinación, consideran que dicha
concordancia es un tópico, una panacea jurídica, a la que se denomina “mito
catastral”, advirtiendo de los peligros que la pretendida “juridicidad del
Catastro” representa para los principios jurídicos sustantivos del Código Civil y
la Ley Hipotecaria, reduciendo dicha correspondencia a la imprescindible
“micro coordinación”, o mera confrontación de datos catastrales y registrales.
En España, este “mito” aparece ya con el RD 1030/1980, sobre coordinación
del catastro topográfico parcelario con el Registro de la Propiedad Inmobiliaria,
en cuya norma 9ª se refería a los efectos de la coordinación, pues manifestaba
que:
“la coordinación de una finca inscrita en el Registro de la Propiedad con el
Catastro implicará la conformidad de la Administración con los datos
descriptivos de la misma contenidos en el folio registral. En consecuencia, los
expedientes administrativos relativos a fincas coordinadas deberán tomar
como base de la actuación de que se trate los datos resultantes de la
4
Por eso, nos parece criticable el Anteproyecto de ley de modificación de las leyes hipotecaria y del catastro aprobado recientemente por el Gobierno de España, que impone como base cartográfica del Registro el parcelario catastral; la experiencia demuestra que forzar la proyección física de la finca registral para hacerla coincidir con la parcela catastral provoca el ingreso en el registro de inexactitudes físicas que redundan en una pérdida de seguridad jurídica, y a medio plazo, en un significativo incremento de la litigiosidad en lo relativo a linderos y delimitación física de las fincas. 7 coordinación, a efectos de producir la triple coincidencia catastral, registral y
fiscal en cuanto a los datos físicos y titulares de la finca”.
La determinación de los efectos de la coordinación dependerá de la
extensión del propio concepto, distinguiendo GARCÍA GARCÍA una acepción
amplia, como conjunto de actuaciones a realizar por diversos organismos
tendentes a lograr la correspondencia entre los datos de uno y otro instituto, o
una acepción más estricta, tendente a considerar que basta para que exista
coordinación la realización de una operación registral que se practica en el folio
de la finca en el Registro.
La mayoría de la doctrina coincide, no obstante, en que tal coordinación exige
no sólo un intercambio de datos entre ambas instituciones (doble suministro),
sino una toma en consideración de los datos de cada una por la otra, así para
ROCA SASTRE las relaciones entre Registro y Catastro deben entenderse como
el intercambio de prestaciones recíprocas, conservando cada institución su
autonomía y funciones específicas.
El Registro necesita una base física verificada oficialmente como
soporte de sus titularidades; este es el principio tradicional llamado del
“doble suministro”: el catastro suministra la base física de los inmuebles, de
manera que en el Registro la descripción de las fincas se ajuste a la descripción
catastral; a su vez el Registro suministra al Catastro las titularidades jurídicas
sobre dichas fincas previamente identificadas, de manera que en el Catastro no
se puede realizar ninguna mutación jurídica que no haya sido previamente
publicada en el Registro Jurídico. Ello es tanto como decir que el Catastro
describe titularidades, o delimita dominios cuya titularidad garantiza el Registro
de la Propiedad.
Esta coordinación basada en la teoría del doble suministro no ha funcionado
en España, pues el Catastro toma las titularidades de los títulos tanto públicos
como privados aportados por los propietarios, que tienen la obligación de
efectuar dicha presentación, olvidando que esos títulos públicos no están
depurados de los defectos de que pueden adolecer, pues todavía no han pasado
por el tamiz de la calificación registral, por lo que las posibles alteraciones
descriptivas tendrán validez entre las partes, pero no pueden perjudicar a
tercero, para quien la descripción de la finca será la que resulte del Registro de
la Propiedad.
Otros autores proponen la necesidad de la subordinación de una institución a
la otra, afirmando que la institución catastral se ha perfilado sobre la base de ser
complementaria del Registro de la Propiedad. A los efectos de la seguridad del
tráfico jurídico es esencial definir la prioridad entre ambas instituciones. Tanto
la doctrina como la jurisprudencia, como el conjunto de la normativa,
8 determinan que es la institución jurídica, es decir, la del Registro de la
Propiedad, la que debe prevalecer sobre el Catastro.
Por ello, se advierte desde principios del Siglo XXI la necesidad de dotar al
Registro de la Propiedad de su propio sistema de representación gráfica de
fincas registrales, si bien no desconectado del Catastro; es decir, el registro
podrá utilizar la cartografía catastral (pero no únicamente la catastral) junto a la
básica, que por ley es la del Instituto Geográfico Nacional. Con ello, se abre una
nueva etapa en las relaciones Registro-Catastro basado en el uso de tecnología
de sistemas GIS (Geographic Information Systems) y en nuevos conceptos,
como el de interoperabilidad.
1.3.-Una nueva posición: Colaboración y respeto.Las disposiciones legales vigentes hasta ahora en España sólo contemplan un
intercambio de información respectiva5, como único intento de coordinación,
pero sobre la base de hacer del Catastro la base física del Registro, partiendo de
que la descripción de la finca que hace el propietario en el título público, ya no
es la que resulta de su voluntad, si no que se le impone la descripción que
resulta de la certificación catastral descriptiva y gráfica, que se incorpora al
correspondiente título público y que el Registrador debe incorporar a los libros
registrales: es decir, el Catastro pretende imponer el sistema de bases gráficas
catastrales al Registro de la Propiedad.
Se produciría sí el efecto contrario del que proponían los autores anteriores, es
decir, la subordinación del Registro de la Propiedad al Catastro en lo que a la
descripción física de las fincas registrales se refiere, olvidando que, desde un
punto de vista sustantivo la iniciativa en la descripción de la finca como unidad
del tráfico inmobiliario corresponde al titular del derecho de propiedad, pues es
una de las facultades que integra el contenido de su derecho, y no a la
Administración Tributaria o Fiscal; y desde el punto de vista registral, que las
diferencias descriptivas entre la finca registral y la parcela catastral deben
superar la calificación registral, pues el Registrador podrá suspender el acceso
de esas diferencias descriptivas cuando tenga dudas fundadas en sobre la
identidad de la finca.
Sin embargo, como ha denunciado la Jurisprudencia, la falta de estrategia
planificada tendente a la consecución de estos objetivos ha retrasado en España
la implantación de un sistema de bases gráficas registrales, que pueda cubrir la
carencia del Registro de contar con una base física propia con la que se puedan
asegurar los pronunciamientos sobre los datos de hecho. Está abierto el debate,
5
Aunque recientemente se ha aprobado por el Gobierno de España un Anteproyecto de Ley de modificación de las leyes Hipotecaria y del catastro, haciendo del parcelario catastral la base gráfica del registro. 9 entre los hipotecaristas españoles, sobre si la fe pública registral cubre, o debe
cubrir, algunos datos de hecho, descriptivos, de la finca registral.
Lo que parece fuera de toda duda es que las relaciones entre Registro de la
Propiedad y Catastro deben entrar en una nueva fase, con la incorporación a los
Registros de la Propiedad de un sistema propio de bases gráficas registrales, y el
establecimiento de un sistema eficaz de actualización inmediata de la
información recíproca que cada una de las instituciones requiera de la otra.
Por lo que a los Registro de la Propiedad se refiere, los problemas que se han
planteado desde el punto de vista de las fincas que constituyen el objeto de los
derechos que él define y asigna, son los que siguen:
•
La doble inmatriculación, que consiste en inscribir en dos folios
diferentes una misma finca registral.
•
Inexistencia de la finca inmatriculada.
•
Los excesos de cabida y los problemas del deslinde, pues parte de la
deficiente descripción de las fincas en los Registros, al tomar como lindes
los nombres de los propietarios de las colindantes, siendo así que las
fincas lindan con fincas y no con los titulares de las fincas. Los
inconvenientes de esta deficiencia se han multiplicado debido a la
tradicional ausencia de una cartografía fiable en los Registros.
Las soluciones a estos problemas lo que buscan realmente es la concordancia
entre la realidad registral y la extrarregistral, lo que requiere la superación de
una descripción meramente literaria de las fincas, para pasar incoporar también
la gráfica que apoye la primera, basada en una planimetría adecuada e
incorporada a los adecuados instrumentos informáticos: el nivel de seguridad
jurídica de los Registros de Derechos aumentará en la medida en que se apoye
en una base gráfica fiable, que al favorecer la correcta descripción de las fincas,
refuerce la utilidad de la información que el Registro publica.
Pero ello no obliga a hacer coincidir el Registro con el Catastro, antes
bien al contrario: para evitar que esta coordinación imposibilite la concordancia
que se pretende, es decir, para evitar que ingresen en el registro descripciones
físicas que no coinciden con la realidad extrarregistral, lo procedente será que
el Registro disponga de sus propias bases gráficas proyectadas sobre el
10 territorio, de igual modo a como ocurre en otras parcelas de la Administración o
en el ámbito de las empresas privadas.
La referencia catastral y las bases gráficas se presentan íntimamente
conectadas en el panorama presente y futuro del Registro de la Propiedad, en
orden a una más perfecta identificación de la finca, lo que presupone la previa
informatización de los libros y la interconexión entre las oficinas, entre otros
factores.
Las Conclusiones del XIV Congreso Internacional de Derecho
Registral insisten en la necesidad de facilitar que el Registro pueda disponer
de sus propias bases gráficas o que, en todo caso, si estas se utilizan
interdependientemente con otro sector de la Administración cualquier
modificación en ellas exija la previa calificación de su legalidad por el
Registrador. Con este objetivo, el Colegio Nacional de Registradores de España
ha desarrollado el denominado Proyecto GEOBASE, el cual se basa en un
Sistema de Información Geográfica (SIG) para la conexión de los datos
alfanuméricos del Registro con las bases gráficas catastrales, y cuenta con el
desarrollo de un software adecuado para la visualización de tales bases gráficas,
permitiendo al tiempo la asociación a la finca de cualquier tipo de información
adicional jurídicamente relevante. Información que permite un doble juego:
por un lado facilita el conocimiento de las limitaciones legales, urbanas,
medioambientales o administrativas que afectan a cada finca en particular; y
por otro lado, dada una determinada actuación pública sobre una zona
geográfica de cualquier naturaleza y extensión, es posible averiguar, dentro de la
zona afectada, qué fincas en concreto y en qué medida están afectadas por dicha
actuación.
Concluimos así que dadas las diferencias entre los objetos, las finalidades,
principios y procedimientos de ambas instituciones, la relación entre ambas ya
no puede estar presidida por una pretenciosa y ficticia idea de coincidencia, por
las consecuencias negativas que produce, sino que debe estar presidida por la
idea de equilibrio y colaboración entre ambas instituciones, sin que sea siempre
la solución más efectiva la de unificar artificialmente los objetos de ambas,
imponiendo la realidad física de la parcela catastral sobre la de la finca registral.
La legislación debe posibilitar que la iniciativa en la descripción de las
fincas registrales corresponda a los propietarios, que pueden apoyarlas
con informes técnicos o planos, que justifiquen la veracidad de sus
afirmaciones, presentando los títulos al Registro, donde superado el tamiz de la
calificación registral, se traducirá gráficamente la descripción realizada por el
propietario, comparándola con la de la base gráfica de la finca registral que ya
11 consta en el registro, e implicará la conformidad del Registrador entre la
descripción hecha en el título y la de la base gráfica de la finca registral,
reforzándose la seguridad jurídica. A continuación, el Registro de la Propiedad
mediante canales informáticos de información puntual y continua (on line),
puede remitir dicha información a Catastro, para que pueda utilizarla, si lo cree
conveniente, a los efectos de su finalidad eminentemente fiscal. Con este
sencillo esquema, se podría extender la seguridad jurídica que reciben las fincas
que acceden al Registro, no sólo desde un punto de vista jurídico, sino también
gráfico, a la más justa y equitativa fiscalidad territorial, siendo prestada esa
seguridad jurídica por la institución que tiene encomendada por Ley esa
función. Por el contrario, el Catastro, a través de esos mismos canales de
información puede remitir las modificaciones físicas o las alteraciones
parcelarias que efectúe, para que el Registro utilice esa información y
cartografía, si lo estima conveniente, a los efectos de mejorar la seguridad
jurídica que ha de prestar, completando la configuración de su sistema de bases
gráficas registrales.
Con ello se mantiene la dualidad de instituciones, en relación de equilibrio
entre las mismas, que permite conservar la riqueza del sistema español de tener
dos instituciones especializadas para funciones distintas y que gocen de la mejor
información territorial para mejor cumplir sus respectivas funciones.
En conclusión, el reconocimiento conceptual de la existencia de
bases gráficas registrales independientes de las catastrales y, al
mismo tiempo, la existencia de titularidades catastrales válidas no
coincidentes con las titularidades registrales implica un nuevo
planteamiento entre ambas instituciones, consistente en el
intercambio de información constante a través de una herramienta
territorial gráfica que permita el intercambio de la misma de forma
ágil y directa, pues el estado actual de la tecnología así lo permite, lo
cual va a permitir a cada una de estas instituciones mejorar su
técnica de trabajo diario, sin ingerencia externa alguna en el
funcionamiento de las mismas, en un marco de colaboración y
mutuo respeto.
12 3.- Diferencias entre finca registral y parcela catastral.Las diferencias conceptuales entre la finca registral y la parcela catastral que a
continuación se exponen reivindican la existencia de la representación gráfica
de la finca registral, esto es, la Base Gráfica Registral, como un objeto espacial
esencialmente diferente al de la parcela catastral. El punto de partida, desde la
perspectiva del sistema registral español, es la idea de que solamente un sistema
de información territorial que contemple ambas realidades gráficas, la registral
y la catastral, y utilice ambas, cada una en su función, para llevar a cabo un
adecuado tratamiento de la realidad dominical inmobiliaria, podrá aportar
mejoras al sistema de seguridad jurídica preventiva.
a) Apariencia física.La parcela catastral es la representación gráfica de la riqueza territorial aparente
en el espacio, la finca registral es la porción de territorio delimitada por el
dominio de una o de varias personas.
La nota característica de la parcela catastral es la apariencia, la tangibilidad; no
debe concebirse parcela catastral que no obedezca a signos externos palpables
de su existencia sobre el terreno.
La nota característica delimitadora de la finca registral es el dominio y como tal,
dicho concepto jurídico en sí mismo considerado es intangible; puede incluso
que llegue a darse sin apariencia tangible alguna sobre el territorio. Así, el
edificio meramente proyectado, o los proyectos urbanísticos aún no
gestionados, son realidades jurídicas desde luego inscribibles en el Registro de
la Propiedad, aunque inexistentes en la realidad aparente.
Renunciar a que dos instituciones específicas, como lo son el Catastro y el
Registro de la Propiedad, den publicidad a cada una de esas dos realidades que
se solapan sobre el territorio, supondría una merma para las garantías de
nuestro sistema de información territorial.
b) Universalidad.No existe para el sistema hipotecario español, no ya la necesidad, sino ni tan
siquiera la vocación de universalidad en la inscripción de las fincas registrales.
La inscripción en el Registro de la Propiedad es voluntaria para cada
propietario, con lo que siempre existirán dominios inmobiliarios inscritos y
otros que no lo estén. De ahí que la representación gráfica de las fincas
registrales haya de ser necesariamente discontinua, como individualizada es la
inscripción registral de las fincas sobre el territorio.
13 El Catastro sin embargo, sí tiene ya no la vocación, sino la necesidad de ser
universal. Toda la riqueza aparente del territorio español ha de hallarse
catastrada, para que puedan cumplirse eficiente y equitativamente los fines de
exacción fiscal que le son propios, ofreciendo si es posible la más perfecta
delimitación de los recintos de riqueza territorial y la más precisa determinación
del sujeto pasivo. Pero sólo si es ello es posible, ya que, a diferencia del Registro
de la Propiedad, la perfección o incontestabilidad del dato catastral no es
imprescindible para que esta institución logre eficazmente los efectos que
persigue.
c) Actualidad.La protección que el Registro de la Propiedad español ofrece a sus
declaraciones, se produce con los mismos efectos cualquiera que sea el grado de
actualización que puedan ofrecer las correspondientes inscripciones.
Mientras que en el archivo de las bases gráficas de un Registro de la
Propiedad pueden coexistir fincas cuya posible descripción puede llegar a
abarcar un abanico temporal de más de ciento cincuenta años, siempre que no
sean directamente incompatibles unas con otras (en tal caso, en el de las dobles
inmatriculaciones, el principio hipotecario de prioridad determinará que las
inscritas cierren el paso a las nuevas incompatibles), el parcelario catastral ha de
ser íntegramente actualizado cada cierto número de años para guardar
coherencia territorial. Un Catastro desactualizado es un Catastro inútil.
Sin embargo, mientras que el Catastro para su actualización precisa de
costosas técnicas periódicas de mapeo aéreo, con lo que desde el mismo
momento en que queda completado empieza a desactualizarse, pues el tráfico
no se detiene, el Registro se actualiza de forma permanente e instantánea, al
ritmo del tráfico inmobiliario. Hacer depender la inscripción del ritmo y de los
datos del Catastro supone una quiebra de la seguridad jurídica.
d) Necesidad.El Catastro actúa de manera necesaria o forzosa. Independientemente de que
existan alteraciones físicas producidas por los actos privados de los ciudadanos,
es la propia institución catastral la que tiene el deber de reflejar, (utilizando
incluso los medios coactivos que para ello fuesen necesarios) las alteraciones
territoriales que se produzcan. Su actuación no es rogada, sino que actúa de
oficio, para el adecuado cumplimiento de sus fines.
14 En cambio, la existencia de la finca registral no es necesaria, ni forzosa ni
imrescindible. La actuación del Registro de la Propiedad es, como regla general,
rogada y a iniciativa de quienes son o pretenden ser sus usuarios, por quienes
quieran ser reconocidos por el Estado como efectivos titulares de esos derechos.
La finca figurará inscrita si el titular desea su inscripción registral, la parcela
catastral habrá de figurar catastrada con independencia de la voluntad de su
titular.
e)
Técnica descriptiva.-
La parcela catastral describe el inmueble, tratando de precisar su perímetro
geográfico con exactitud. Puesto que el parcelario catastral se halla revestido de
las características de necesidad y universalidad, cualquier descripción de una
parcela catastral afecta no solo a las parcelas directamente colindantes, sino en
realidad a toda la trama continua de parcelas existentes sobre el territorio.
Como antes decíamos, el Catastro actúa vinculando cada porción de terreno a
un uso determinado, para determinar posteriormente su justa tributación, en
aras del efectivo cumplimiento del principio de solidaridad, y para realizar dicha
asignación tiene en cuenta criterios políticos y administrativos (término
municipal), destino económico (rústica, urbana), y uso de la parcela (tipo de
cultivo, edificio o solar, etc.)
La rigidez es la nota característica de la descripción de las parcelas catastrales
porque el objeto de su representación es objetivo, no es interpretable y se puede
reflejar con exactitud.
En cambio, la finca registral identifica el dominio inmobiliario, tratando de
situarlo en el territorio, sin necesidad de precisar sus linderos con absoluta
exactitud. De la misma manera que los linderos personales, sin describir la
finca, la identifican perfectamente, las Bases Gráficas Registrales buscan
identificar y no describir, de ahí que la exacta representación gráfica de su
perímetro, no ha de ser exactamente precisa, ni necesariamente coincidente con
la parcela catastral.
La elasticidad es la nota característica de la descripción de las bases Gráficas
Registrales porque el objeto de las mismas es un concepto exclusivamente
jurídico, el dominio inmobiliario inscrito en un Registro de derechos, basado en
el consenso de los colindantes acerca de los límites territoriales de cada una de
sus propiedades.
15 f) Carácter público de su finalidad.El Registro de la Propiedad obedece a un interés social, suma de los intereses
privados de los interesados (titulares registrales, mercado, terceros). Como
explica Fernando P. Méndez, el Registro de la Propiedad define, a efectos del
mercado, quién es el propietario y qué cargas pesan sobre los inmuebles,
constituyéndose en un catalizador esencial de la actividad económica, pues
estimula la inversión, facilita el comercio y abarata el crédito. Al asegurar la
propiedad, da a los propietarios confianza para invertir, pues ya no necesitan
gastar recursos en proteger la posesión de sus bienes y hacer valer sus
derechos. Asimismo, al clarificar quién ostenta los diversos derechos sobre
cada propiedad, elimina los “costes de transacción” que, en forma de
asimetrías o desigualdades informativas, aparecen entre las partes a la hora
de contratarlos. Por último, al definir quién es propietario de cada inmueble y
qué cargas lo gravan, hace posible que los inmuebles se usen como garantía, lo
que elimina el riesgo de insolvencia y abarata el crédito.
El Catastro obedece igualmente a un interés social, pero en este caso formado
por el interés de las Administraciones públicas en cumplir el cometido para el
que han sido creadas, que es fundamentalmente la correcta y equitativa
exacción de impuestos territoriales.
Mientras que los intereses particulares entran en conflicto los unos con los
otros y precisan de una institución de referencia, el Registro de la Propiedad,
que arbitre las posturas igualitarias en lucha, el interés público no compite, sino
que se impone a todos los ciudadanos y precisa de una institución, el Catastro,
que sirva principalmente para hacer más eficaz su gestión.
g) Valor de la titularidad.Cuando el Catastro asigna una titularidad a una parcela catastral, dicho titular
se convierte en sujeto de una serie de derechos y de obligaciones jurídicas,
principalmente de tipo administrativo y sobre todo fiscal.
Las condiciones de veracidad de la titularidad catastral no son jurídicamente
comprobadas y, por lo tanto, se pueden considerar como meramente indiciarias,
las mismas no producen efectos frente a terceros y en ellas no puede apoyarse el
sistema hipotecario español, ni el sistema de responsabilidad patrimonial de los
ciudadanos.
Sirven sin embargo dichas titularidades para girar impuestos y como un
soporte de titularidad subsidiario, al que poder acudir para el caso de que las
Administraciones que tienen necesidad de actuar sobre el territorio, no puedan
conocer de manera fehaciente quién es el titular de los derechos de propiedad
sobre un inmueble a través del Registro de la Propiedad.
16 En cambio, cuando el Registro de la Propiedad español declara la titularidad
dominical de una finca registral, lo hace con efectos frente a terceros, es decir,
sus declaraciones prevalecen legalmente frente a cualesquiera otras
contradictorias que no se encuentren inscritas.
Esto permite generar en las transacciones económicas del mercado privado
inmobiliario la confianza plena que el Catastro lógicamente no suministra.
Como explica Femando P. Méndez, los registros de derechos con efecto de fe
pública implican en última instancia una exclusión de la acción reivindicatoria
para el adquirente inmobiliario que no ha inscrito; siendo por tanto verus
dominus el adquirente inscrito, aunque sea posterior su título al de otro posible
adquirente anterior pero que no ha inscrito.
Por tanto, un fallo del registro en la asignación de un derecho de propiedad
supondría la expropiación de facto del derecho de ese primer adquirente no
inscrito, que sólo podría obtener restauración de su derecho vía indemnización
(protección por una regla de responsabilidad derivada del contrato-obligación
inter partes, pero no por una regla de propiedad, erga omnes, que sólo ampara
al adquirente inscrito). Por tanto, los enormes efectos que provoca la inscripción
(que viene a ser una declaración del Estado sobre quién es el titular del derecho,
y qué extensión tiene éste) hacen imprescindible que el sistema no falle. La
tecnología aplicada a la llevanza de un registro de derechos tiene
necesariamente que salvaguardar esta eficacia, o en otro caso, de producirse una
litigiosidad significativa por error en los pronunciamientos del registro (es decir,
si los tribunales dejan de respaldar de forma general lo que dice el registro) el
sistema quebraría.
4.- La utilización de bases gráficas registrales.La calificación registral puede verse reforzada a través del uso de las bases
gráficas registrales. El uso de sistemas de bases gráficas por el Registro es
indispensable para una perfecta identificación de las fincas, y constituye además
un elemento fundamental para la protección de los espacios públicos y para la
utilización del Registro como herramienta en las políticas públicas en materia
medio ambiental.
El Registro de la Propiedad no precisa, para producir sus efectos, o para
producirlos más eficazmente, que su actuación esté coordinada con la del
Catastro. Lo que verdaderamente necesita es que las fincas inscritas tengan una
representación gráfica que permita una perfecta identificación de las mismas,
mediante la definición, también gráfica, de sus linderos, de su superficie, y su
ubicación en el territorio a través de las coordenadas geográficas, para que
pueda conocerse de forma indubitada cual es el lugar que las fincas ocupan
dentro del territorio y su relación con las demás.
17 La incorporación a los Registros de la representación gráfica de las fincas
permite completar la definición del objeto sobre el que recaen las titularidades y
derechos sobre bienes inmuebles, lo que sirve para dotar al tráfico inmobiliario
de mayor seguridad jurídica. También facilita, a través de la georreferenciación,
la posibilidad de asociar a esta información otra que, sin ser inscribible en el
Registro de la Propiedad (y por tanto, quedando fuera del ámbito de la fe
pública registral), incida directamente en la configuración de las facultades que
integran o delimitan el derecho de propiedad y que, siendo susceptibles de
representarse gráficamente (medio ambiente, planeamiento urbanístico,
agricultura, vías pecuarias, costas, carreteras, ferrocarriles, gaseoductos,
montes, etc.) son en la actualidad objeto de una publicidad insuficiente.
El tratamiento de los datos cartográficos, requiere una herramienta
informática (SIG) que permita visualizar el territorio, y asociar al mismo
cualquier tipo de información que se considere relevante (gráfica o
alfanumérica), para lo que se precisa el desarrollo de aplicaciones informáticas
a medida, con tecnología integrada con las aplicaciones de gestión registral. La
base cartográfica que se utilice para esta representación gráfica de la finca
registral (es decir, la traducción gráfica de la descripción literaria de la finca) no
tiene en ningún caso que coincidir obligatoriamente con la catastral, que tiene
una finalidad distinta de la registral, y cuya actualización y exactitud, así como
su correspondencia con la realidad física, no pueden ser afirmados de forma
categórica, al adolecer el acceso de los datos al catastro del filtro de una
depuración jurídica previa.
La incorporación de la representación gráfica de la finca y de estos datos
georreferenciados y asociados a la información que el registro puede
proporcionar (by products) puede redundar en una más ajustada valoración del
inmueble, lo cual tendrá interés para el mercado siempre que los costes de
obtención de dicha información se mantengan moderados, y no superen el valor
añadido que dichos datos puedan proporcionar a la información estrictamente
jurídica que es la propia del registro.
Por tanto, la utilización de bases graficas permite reforzar la calificación del
registrador, superando alguna de las debilidades que presentaba el sistema
registral derivadas, precisamente, de la falta de correcta identificación de la
fincas registrales sobre el territorio. Así:
1.- Evita la doble inmatriculación de fincas, y es el medio de
evaluación del estado de inmatriculación territorial de fincas.¿Qué porcentaje del territorio se halla inmatriculado en el Registro de la
Propiedad?
18 Evidentemente, la colección de libros existentes en nuestras oficinas
registrales no nos va a proporcionar esa información. Tampoco nos va a indicar
ningún dato estadístico de localización de propiedades o cargas, ni nos
permitirá observar criterios de proximidad o lejanía, de escasez o abundancia.
Con la base Gráfica Catastral, podremos proyectar sobre el territorio las fincas
que no están inmatriculadas, que serán necesariamente discontinuas.
Resulta evidente que si representamos la Base Gráfica Registral de una finca
sobre el territorio a la hora de ser inmatriculada en el Registro de la Propiedad y
mantenemos esta misma exigencia para todas las que pretendan su
inmatriculación en el futuro, no habrá posibilidad de dobles inmatriculaciones,
por mucho que se cambie con posterioridad su descripción literaria o con los
años se altere el número de referencia catastral o la propia configuración de la
parcela.
Cualquier intento de solapamiento o invasión de una base gráfica registral ya
validada será inmediatamente detectado por el Registrador y determinará la
denegación o suspensión de la operación registral pretendida, evitando así en el
futuro cualquier posible supuesto de doble inmatriculación, ya sea total o
parcial.
2.- Cambia radicalmente la apreciación registral del concepto
“exceso de cabida”.La inseguridad que tradicionalmente nos causa a los Registradores tener que
calificar sobre la veracidad de los excesos de cabida pretendidos por los titulares
registrales, se disipa en gran parte si acudimos al sistema de Bases Gráficas
Registrales.
La representación gráfica de las fincas determina de manera indudable (con
mínimos márgenes de tolerancia perfectamente asumibles) la superficie real de
su área. La determinación de la superficie de una finca ya no es una cuestión
que dependa de la declaración de voluntad del titular registral; de modo que si
se reconoce, por parte del que insta el exceso de cabida pretendido, que los
linderos de su finca son los determinados en la inscripción, la comprobación de
la veracidad de la “verdadera” superficie pretendida, resulta una cuestión
fácilmente comprobable por parte del Registrador.
Y si los linderos no son los mismos que resultan de la descripción registral,
entonces estaremos ante una operación registral diferente (agregaciones,
agrupaciones, inmatriculaciones) pero nunca ante un exceso de cabida, esto es
la determinación de la verdadera superficie delimitada por los linderos
anteriormente declarados.
19 La utilización de la superficie que aparece referida a la parcela catastral solo es
aceptable cuando dicha superficie catastral es expresamente aceptada por el
titular registral como superficie de su finca. Solo cuando la parcela coincide con
la finca, cuestión esta que no siempre se produce (pensemos, por ejemplo, en
una única finca registral formada por varia parcelas catastrales).
3.- En el ámbito de la planificación urbanística:
3.1.- Evita superficies sin adjudicar en proyectos urbanísticos.La tradicional y defectuosa fórmula de ir parcelando a través de sucesivas
segregaciones de una finca matriz hasta agotar su superficie, sin tener
nunca conocimiento exacto (ni tan siquiera en muchos casos por parte de
su autor) de cuál es realmente la entidad pendiente de segregación, no se
ha resuelto completamente con las modernas técnicas de reparcelación
urbanística, ya que si bien es cierto que las mismas agotan por definición
la finca matriz en el propio proyecto de reparcelación, no es menos cierto
que en la mayor parte de los casos quedan restos, normalmente de gran
superficie, que constituyen fincas registrales de muy imprecisa descripción
y que se siguen utilizando de cajón de sastre para operaciones posteriores.
Si logramos la representación gráfica de esos restos, como la de cualquier
otra finca registral, evitaremos movimientos especulativos inmobiliarios o
fraudes, derivados de la aparente elasticidad de las fincas (las llamadas
“fincas-chicle”), y que bien pudieran afectar en definitiva a nuestra
responsabilidad como Registradores.
Difícilmente el parcelario catastral podría servir de ayuda en estos
supuestos, puesto que, aunque el planeamiento sea recogido en el Catastro
incluso antes de acceder al Registro, obviamente el mismo no ha sido
sometido a calificación y por lo tanto resulta inútil, ya que en su
consideración no se han podido tener en cuenta los obstáculos del
Registro, ni los defectos formales del título o materiales del procedimiento
que puedan llegar a impedir su inscripción.
3.2.- Es el único medio de representar fincas discontinuas y
viales.El lenguaje literario tradicional de los asientos registrales no resulta
adecuado para representar fincas discontinuas o de carácter línea.
Determinar, por ejemplo, cuál es el lindero norte de una calle que discurre
a lo largo de una urbanización, establecer con claridad su situación
literariamente, es muy complicado y seguramente ineficiente. Solamente
se puede conseguir ci precisión a través de su representación gráfica.
20 El Sistema de Bases Gráficas Registrales es especialmente útil en el caso
de vías, ya sean calles, carreteras, vías pecuarias o cualquier otra finca de
carácter lineal. Difícilmente se podrá conocer cuál es el lindero norte, sur,
este u oeste de este tipo de fincas. Georreferenciada la finca de carácter
lineal y representada gráficamente la misma, quedará preservada de
cualquier invasión, no solo de carácter registral sino de hecho, que a lo
largo de la historia se pueda llegar a pretender.
3.3.- Es la única forma de representación del planeamiento
urbanístico.Las fincas resultantes de cualquier proyecto urbanístico, se describen en
base a datos del planeamiento, se habla de números de parcelas, de
dotaciones o de elementos descriptivos que no existen en la realidad visual
o tangible. Y puede que, durante un tiempo más o menos dilatado no
existan, salvo en el proyecto y jurídicamente en el Registro. Si no
representamos gráficamente la planimetría de esas fincas, nunca
tendremos apoyo de localización geográfica y nunca se podrá comprobar si
la ejecución del proyecto urbanístico planeado, se ajusta o no a la
descripción de las parcelas que figuran inscritas como fincas.
4.- Comprueba la veracidad de las agrupaciones y refleja las
segregaciones y restos sin temor a equivocación.Existen formas de descripción de linderos que no resultan aceptables, por
mucho que las mismas a lo largo de los años resulten constantemente repetidas.
“Al norte con resto de finca matriz” es una forma descriptiva que nos deja en la
más absoluta ignorancia, puesto que únicamente queda en conocimiento de las
partes, tanto la situación del lindero de la finca segregada, como la situación del
lindero de la finca matriz.
Solo con el Sistema de Bases Gráficas Registrales a través de la herramienta
informática como Geobase se puede precisar la realidad efectiva de las
operaciones de modificación descriptiva de las entidades hipotecarias.
5.- Es la única forma de determinar en qué medida los deslindes
administrativos afectan a las fincas registrales.Cuando una finca resulta afectada por un deslinde de costas o de montes, no
basta con determinar esta afección (cuestión que tampoco en la actualidad es
posible determinar en muchos casos, ya que el Registro habla un lenguaje
literario y las Administraciones hablan un lenguaje gráfico incompatible), es
necesario precisar la superficie de la finca afectada por la línea correspondiente.
21 Evidentemente esto sólo se logra utilizando la intersección entre las líneas de
deslinde y de la base gráfica registral.
Solo a través del Sistema de Bases Graficas Registrales se solventa el problema
histórico de atender los requerimientos de las Administraciones en cuanto a la
información sobre la titularidad registral de las fincas afectadas por sus
actuaciones. Si los Registros de la Propiedad sólo somos capaces de hablar un
lenguaje literario o alfanumérico, no podremos entendernos con el resto de
Administraciones que hablan un lenguaje gráfico.
6.- Constituye un potente medio de defensa del dominio público.Muchas fincas de dominio público, municipales, de titularidad autonómica o
estatales sufren invasiones constantemente. Vías pecuarias, espacios naturales,
montes, patrimonio histórico, etc. La representación gráfica de estas fincas no
solo impediría la invasión de su espacio por parte de otras fincas, sino que
permitiría con toda facilidad y sin riesgo de omisión, la posibilidad de ejercitar
los derechos de tanteo y retracto que algunas disposiciones normativas
establecen a su favor.
El Sistema de Bases Gráficas Registrales permitirá no solo la defensa del
dominio público sino también a través del mismo se podrán establecer políticas
de prevención donde se informe al ciudadano de las circunstancias que sobre el
territorio puedan resultar de su interés o utilidad y a las Administraciones de los
dominios inmobiliarios que frente a terceros figuran inscritos en el Registro de
la Propiedad.
Las declaraciones catastrales carecen de los efectos frente a terceros a los que
nos referimos y por lo tanto podrán indudablemente servir mejor que el
Registro para otros fines, pero no para los que ahora nos ocupan.
7.- Evita la pérdida de localización de fincas por ruptura en su
tracto.Muchos de nosotros atendemos visitas de usuarios registrales que pretenden
localizar físicamente (ya sea porque las han heredado, ya porque regresan, tras
muchos años, del extranjero) fincas inscritas a lo largo del siglo pasado que en
la actualidad resultan prácticamente ilocalizables, dado el cambio de fisonomía
del terreno que desde el momento de su inscripción ha tenido lugar en el mismo
paraje. Todos hemos tenido conocimiento de supuestos de hecho en que los
herederos ignoran la situación geográfica de las fincas de su causahabiente, a
pesar de que gozan de una perfecta descripción literaria de la misma. Todos
tenemos descripciones registrales de fincas rústicas ocupadas hoy en día por
urbanizaciones o infraestructuras.
22 Desde el momento en que la Base Gráfica Registral de una finca se representa
sobre el territorio a través de la validación del Registrador, queda garantizada su
localización en cualquier momento histórico posterior, cualquiera que sea el
cambio en la realidad física del territorio que se produzca.
Los Registradores “validamos” bases gráficas de fincas que aún no existen en
la realidad (las declaraciones de importantes obras nuevas con sus
consiguientes declaraciones de división horizontal precisamente se inscriben en
el Registro para conseguir financiación hipotecaria con la que llevar a cabo su
ejecución).
8.- Permite acumular la evolución histórica de la descripción de las
fincas.La técnica del folio real permite ir haciendo constar, a través de asientos
sucesivos, las modificaciones que sufre la entidad hipotecaria que abrió número,
pero no nos permitirá contrastar esa información con la evolución del territorio
plasmada a través de los años en sucesivas cartografías u ortofotografías.
Este contraste permitirá, entre otras cuestiones de esta naturaleza, calificar la
veracidad de la manifestación de antigüedad de las edificaciones (si una ortofoto
del año 2004 no refleja entidad constructiva alguna sobre una finca
determinada, es imposible que se declaren antigüedades de terminación de obra
superiores a esa fecha).
Es cierto que la técnica catastral también puede ofrecer, de hecho ofrece, un
acumulado histórico de las modificaciones que con el tiempo ha venido
sufriendo la apariencia de la riqueza territorial, pero al no vincular estos
cambios a negocios jurídicos cuyo contenido haya quedado inscrito en un
Registro de Derechos, obviamente no es susceptible de cumplir con el cometido
al que me refiero.
9.- Permite asociar a la información registral el resto de información
territorial.Y sobre todo el Sistema de Bases Gráficas Registrales permite asociar
información urbanística, medioambiental, tributaria y administrativa a la finca.
La técnica de la información asociada a la Base Gráfica Registral permitirá al
Registrador manifestar que, sobre la misma parte del territorio sobre el que
afirma existir una finca registral, existe otra Administración que afirma
determinadas circunstancias que podrían afectar al derecho de propiedad allí
declarado.
23 1o.- Permite solucionar los problemas de localización de fincas a la
hora de solicitar información registral.Si acudimos al Registro a preguntar quién es el dueño del piso 1ª derecha, del
número X de la Calle Y, probablemente no se nos proporcione ese dato con
seguridad si no somos capaces de aportar el número de finca o precisamente en
nombre del titular (paradójicamente aquel por quien preguntamos). La
búsqueda más fiable es la que se lleva a cabo por titulares y así seguirá siendo
mientras no representemos gráficamente sobre ortofotografías del territorio o
cartografías del mismo, la realidad registral.
La búsqueda por referencia catastral nos conducirá seguro a una parcela
catastral, pero nada nos garantizará que esa parcela se corresponde con la finca
inscrita en el Registro de la Propiedad.
5.- Tendencias actuales en materia catastral en Europa.Finalmente, daremos una perspectiva general de las tendencias que se están
percibiendo, en el ámbito de la Unión Europea, en las cuestiones relativas a las
relciones entre Registros de la propiedad y Catastros.
5.1.- Expansión del ámbito cartográfico debido a la eclosión de nuevas
tecnologías sobre Geolocalización.Es sin duda una de las tendencias que con más claridad se percibe en los últimos
años en Europa. Las nuevas técnicas cartográficas han evolucionado de forma
impresionante y gracias a la geolocalización es posible identificar y delimitar
gráficamente todo tipo de recintos o espacios sobre el territorio y superponer
diferentes capas de información que interoperan sobre el territorio, todo ello
apoyado en unos metadatos que proporcionan normalmente calidad y valor
añadido a la información gráfica. Las empresas dedicadas a los desarrollos
cartográficos, en su mayoría multinacionales, han puesto en mercado
herramientas muy potentes y unos precios más que razonables, pues las técnicas
utilizadas son estándares reutilizables en la mayoría de países. Este reducido coste
junto a la normalización de las soluciones propuestas las hace muy atractivas, ya
que los resultados se obtienen con bastante rapidez. En definitiva hay retornos
económicos y sociales casi de inmediato.
5.2.- Influencia en las estructuras organizativas actuales.Esta eclosión de las nuevas técnicas cartográficas ha hecho que los Catastros y las
Asociaciones Cartográficas se hayan crecido y traten de incidir en ámbitos hasta
ahora reservados a los registros de la propiedad (land tenure).
24 Es evidente que hay un error conceptual de partida en este planteamiento
cartográfico en la definición, asignación y protección de los derechos de propiedad,
que requiere una ingeniería institucional más compleja, (visión dinámica), que una
simple representación gráfica de las fincas o parcelas derivada de la superposición
de capas sobre una ortoimagen, (visión estática). Pero esta disfunción ha de ser
explicada y ello no es tarea fácil. Pues de una parte no siempre se actúa en foros
con el suficiente bagaje jurídico y de otra, conocen perfectamente uno de los
puntos más débiles de los sistemas registrales: la ausencia de una bases graficas
que definan y delimiten con precisión el objeto del derecho de propiedad. Además,
han conformado un lobby muy potente y cohesionado que tiene el apoyo de los
sistemas catastrales y del resto de Administraciones vía la Directiva Comunitaria:
INSPIRE.
Esto nos conduce a otra de las claves que ha de tenerse en cuenta para
comprender la problemática actual: la estrategia coordinada de las diferentes
instituciones catastrales en Europa, para fomentar un modelo integrado de
Catastro/Registro de la Propiedad, siguiendo los ejemplos de los países Nórdicos y
Holanda, o de no de no poder alcanzar tal meta en un primer estadio, procurar al
menos que se actúe sobre la parcela catastral.
Persiguen que la parcela catastral se constituya en el centro de la información
territorial, para implementar sobre ella toda una red de interoperabilidad de
contenidos. En este contexto ha de situarse el Common Vision Document, suscrito
en 2012 por ELRA, EULIS, PCC y EUROGEOGRAPHICS, todas ellas instituciones
de los ámbitos catastral y d mapeo.
5.3.- Razones últimas de esta pugna.El control y puesta en valor de la información sobre el territorio, que ha de
estructurarse a partir del concepto de parcela catastral, convirtiendo a los
Registros de la Propiedad en unos meros proveedores de servicios jurídicos, que
aportarían a esta información global elaborada sobre técnicas cartográficas, caso
de no estar integrados con el Catastro, un dato más referido a titularidad y cargas.
Hay un evidente desconocimiento, cuando no desprecio, del esencial papel que
desempeña el Registro de la Propiedad en el ámbito de la seguridad jurídica, sobre
todo cuando se trata de un registro de derechos. Los intereses políticos y
económicos son muy importantes y de ahí que as asociaciones cartográficas sean
muy activas e influyentes en la Unón Europea, sobre la DG de nuevas tecnologías,
(DG Digit), bajo la dependencia de la Comisaria holandesa Kroes.
Esta estrategia pone de relieve la importancia de proyectos tales como CROBECO
e IMOLA, en cuanto que enfatizan la importancia de los aspectos jurídicos
asociados a la información registral, esencial para proporcionar la seguridad
jurídica que demandan los mercados inmobiliarios y de servicios financieros.
25 Pero al mismo tiempo ha de servirnos para reflexionar sobre la imposibilidad de
continuar con unos sistemas registrales en los que la finca se delimite mediante
una descripción solamente literaria. La incorporación de un soporte grafico que
delimite las fincas registrales con precisión y permita su identificación y ubicación
sobre una aplicación informática GIS, es algo fuera de toda duda, al igual que la
necesidad de coordinación de contenidos descriptivos con la institución catastral,
siendo elemento clave que la decisión última sobre coordinación sea decidida por
el Registrador en sede del procedimiento registral.
5.4.- Inspire.La trascendencia de la Directiva Inspire es enorme, puesto que recoge todo el
basamento jurídico que va a permitir la creación y desarrollo de la Infraestructura
de Datos Espaciales Europea. Su influencia para el desarrollo de las
Infraestructuras Nacionales es decisiva. Define un marco regulatorio que habrá de
desarrollarse e implementarse en los próximos años, fijando unos criterios que
permiten normalizar todo el tratamiento de la información sobre el territorio. En
definitiva se busca potenciar la calidad e interoperabilidad de los datos espaciales.
5.5.- Land Administration Domain Model.Siguiendo las tesis del profesor Stig Enermag, presidente de la FIG, (Federation
International of Geometers), el catastro ha evolucionado en las últimas décadas
desde una postura meramente de dibujo del territorio y de fijación del valor fiscal
de las parcelas, a un nuevo concepto omnicomprensivo que él llama Land
Administration y cuyo último estadio, en el cual nos encontramos y es objetivo de
Eurogeographics, conduciría al todavía más amplio y heterogéneo concepto de
Land Managment. Para conseguir estos objetivos es imprescindible partir de un
uso masivo e intensivo de las nuevas tecnologías.
Este nuevo y “esotérico” concepto del Land Administration, habría de abarcar los
siguientes campos: land tenure,(que es el que a nosotros nos interesa y que expresa
en un lenguaje un” poco camuflado todo lo relativo a los derechos de propiedad y
cargas de las parcelas); land value, referido a los aspectos valorativos y fiscales;
land use, preocupado por todo lo relativo al planeamiento, edificaciones y otros
usos y finalmente el land development, encargado proporcionar datos que
permitan a las autoridades elaborar políticas medioambientales serias y realistas.
La influencia de estas corporaciones de carácter catastral o de mapeo ha llegado
ya hasta instituciones como el Banco Mundial, que en su encuesta de Doing
Business para el próximo año ha incluido un apartado sobre esta Land
Administration Domain Model, planteando la existencia de bases gráficas como
indicador para medir la eficacia de los sistemas registrales.
26 Este Land Administration Domain Model, apoyado por la UE desde Noviembre
de 2012, que asegura un tratamiento normalizado del modelo que ha de facilitar su
implantación. El LADM se configura como un esquema muy básico y normalizado,
que permite un fácil tratamiento informático, al integrar las tablas y el modelo de
datos, con sus correspondientes valores numéricos que aseguran su
interoperabilidad y procesos de asociación de la información. Es muy visual y
despliega con detalle bastantes esquemas de operaciones y casos de uso. El coste
de implantación es bajo y en gran parte se puede financiar mediante ayudas de los
Organismos Internacionales.
Implica un gran avance pues con poco dinero y con una formación no muy
exigente se pueden conseguir resultados espectaculares en aquellos países que no
tienen ninguna infraestructura de datos sobre el territorio, o sistemas de registro
de la propiedad. Los retornos fiscales son ya de por si un estimulo para su
implementación. Pero el modelo no es trasladable a la mayoría de los países de
Europa que tienen ya cubiertas estas infraestructuras básicas con Instituciones
muy consolidadas y maduras, como son los Catastros y los Registros de la
Propiedad.
Cartagena de Indias, Colombia, 23 de abril de 2014.
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