dos preguntas sobre el futuro del euro y de la unión europea

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DOS PREGUNTAS
SOBRE EL FUTURO
DEL EURO Y DE
LA UNIÓN EUROPEA
Antón Costas
Catedràtic de Política Econòmica de la UB
i membre del Consell Assessor de la FCE
L
a crisis financiera y económica
internacional y la posterior crisis
de deuda soberana en la eurozona han hecho emerger una nueva
realidad económica y política dentro del área del euro y de la propia Unión
Europea. Una nueva realidad que tiene dos
manifestaciones muy visibles. Por un lado,
la aparición de la primera crisis del euro en
sus diez años de vida como moneda única.
Por otro, la emergencia de Alemania como un
nuevo poder hegemónico, en perjuicio tanto
de las instituciones comunitarias como de los
demás socios del área del euro y del conjunto
de la UE.
Esta nueva realidad económica y política que
emerge de la crisis exige plantear muchos
interrogantes sobre el futuro del euro y de
la Unión Europea. Aquí quiero plantear dos.
La primera es qué efectos acabará teniendo la crisis de la deuda soberana y del euro
sobre la dinámica de integración europea.
¿Será una crisis integradora, en el sentido de
producir un avance hacia una arquitectura
de gobernanza más acabada y completa de
la Unión Económica y Monetaria (UEM), o,
por el contrario, acabará siendo una crisis desintegradora de la propia eurozona tal como
hoy la conocemos?
La respuesta a esta primera cuestión posiblemente depende de esta otra pregunta:
¿Cómo usará Alemania el nuevo poder? ¿A
través del ejercicio de un liderazgo conciliador y responsable o a través de una liderazgo
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Si Alemania falla en
escoger el estilo de poder
más adecuado para
gobernar los actuales
desequilibrios financieros y
económicos de la eurozona
se puede encontrar que
cuando despierte de su
error haya perdido la
eurozona.
Edición española del Fondo de Cultura Económica, 1977). El propio Hirschman aplicó su
enfoque al estudio de la integración europea
en un ensayo publicado en los años ochenta y
titulado “Tres usos de la economía política en
el análisis de la integración europea” (en De la
Economía a la Política y más allá. FCE, México.
1984). En ese trabajo trató de discernir en qué
circunstancias una crisis en el proceso de construcción europea podría derivar en un avance
en la integración o en el sentido contrario. Es
decir, en una “crisis desintegradora” que lleva
a los Estados nacionales a marchar solos, o en
una “crisis integradora” que lleva a los miemhegemónico? Si Alemania falla en escoger el bros a buscar alguna acción concertada para
estilo de poder más adecuado para gobernar avanzar en el proceso de integración.
los actuales desequilibrios financieros y económicos de la eurozona se puede encontrar que A partir de la experiencia que el propio procuando despierte de su error haya perdido la ceso de integración europea ofrece en su reeurozona.
acción ante algunas de las crisis económicas
anteriores, Hirschman formula la siguiente
Crisis integradora
hipótesis: “Podremos concluir que las crisis
o desintegradora
repentinas, dotadas de una causa claramente
identificable, serán desintegradoras, mientras
El análisis económico no ofrece demasiados que las dificultades de desarrollo más lento,
instrumentos analíticos útiles con los que bus- mal entendidas serán integradoras”.
car una respuesta a la cuestión de los efectos
integradores o desintegradores de la crisis de Esta hipótesis me parece útil para el contexto
la deuda y del euro. La razón es que el proceso europeo actual, en la medida en que la emerde integración voluntaria entre Estados sobe- gencia de la crisis de deuda soberana de la
ranos representa una innovación institucional eurozona responde bien al supuesto hirschtan singular que de hecho no existe práctica- maniano de crisis repentina, que tiene para
mente experiencia histórica que nos permita alguno de los miembros causas claramente
extraer enseñanzas que puedan ser utilizadas identificables.
para esta situación. Esto hace imposible manejar el análisis comparado como terreno para El gobierno alemán y una parte influyente de
sugerir, confirmar o refutar hipótesis del tipo su opinión pública –junto a la de otros países
de las que acabamos de plantear.
de influencia germánica- sostienen la visión
de que la crisis de deuda soberana tiene una
Pero existe una aproximación metodológica explicación claramente identificable en la proque combina categorías propias de la ciencia digalidad fiscal de los gobiernos. Aunque esta
económica con las de la ciencia política y que visión de las causas de fondo de la crisis es
nos puede ser de utilidad. Se trata del enfoque errónea, en la medida en que es sostenida por
“salida, voz y lealtad” desarrollado por el eco- los miembros más influentes de la eurozonomista y politólogo Albert O. Hirschman del na, puede acabar convirtiendo la crisis de la
Instituto de Estudios Avanzados de Princeton deuda en una crisis desintegradora. Como ha
(“Salida, Voz y Lealtad. Respuestas al deterioro señalado De Grauwe, la obstinación alemana
de empresas, organizaciones y Estados”, 1970. en imponer un mecanismo de resolución de la
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La crisis puede acabar un elemento de avance en la
integración si las causas de la deuda se ven en toda su
complejidad, no como un problema causado por el fallo
del sector público de los países sobreendeudados sino
como un fallo del sector privado financiero del conjunto
de la UEM y de otros desequilibrios macroeconómicos
distintos a los presupuestarios.
crisis en la que la carga recae exclusivamente da. Este nuevo poder le viene a Alemania de
sobre los acreedores es pura y simplemente la que es el miembro de la eurozona que tiene la
negación de la existencia de la eurozona.
mejor calidad crediticia. Es el poder del prestamista, tantas veces influyente a lo largo de
Por el contrario, la crisis puede acabar un ele- la historia. Pero, además, Alemania es el país
mento de avance en la integración si las causas que está en mejores condiciones para utilizar
de la deuda se ven en toda su complejidad, su demanda interna como locomotora para el
no como un problema causado por el fallo crecimiento de la eurozona, con el consiguiendel sector público de los países sobreendeu- te beneficio para los países endeudados que
dados sino como un fallo del sector privado verían ampliadas sus posibilidades de exporfinanciero del conjunto de la UEM y de otros tación que abriese una ventana al crecimiento.
desequilibrios macroeconómicos distintos a
los presupuestarios. Esta visión más compleja Hasta ahora el gobierno de la canciller Angela
permite identificar las fallas existentes en los Merkel ha sido remiso a jugar ese papel de
mecanismos de gobernanza de la UEM y de locomotora. Por el contrario, su visión de las
la propia UE.
causas del actual desastre lleva a responsabilizar a los países endeudados de sus propias
A favor de una salida integradora juegan desdichas, imponiendo drásticos e intempesademás otros factores. En este sentido, Hirsch- tivos programas de austeridad. En la medida
man advierte que las cosas son en realidad en que los países sobre endeudados no pueden
más complejas, y que no está justificado un utilizar la devaluación nominal del tipo de
examen de cada crisis en sí misma, sin tomar cambio para abrir una ventana al crecimiento
en consideración otros factores. Uno de ellos vía aumento de exportaciones, los programas
es lo que ha ocurrido antes. Otro es la cuestión de austeridad no harán sino empeorar su situdel tipo de liderazgo existente dentro de la ación, obstaculizando el crecimiento y dificulUnión. Esto me lleva, por último, a tomar en tando el hacer frente a los compromisos de la
consideración el papel que puede jugar Alema- deuda. La recaída en la recesión que estamos
nia y el eje germano-francés en la evolución viendo en este inicio de 2012 es el resultado
futura de la UEM.
lógico de esa política.
Liderazgo o hegemonía
En medio de esta crisis Alemania ha emergido
como la potencia central de la eurozona, tanto
en el sentido geográfico, como económico y
político. Se puede decir que Alemania man-
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Además, desde Alemania algunos círculos influyentes han hablado en muchas ocasiones
con deslealtad, propagando comentarios inoportunos o ambiguos, que hacen aún más
inconfortable la situación de los países en dificultades y mantienen sobre ellos la espada de
Damocles de la quiebra, haciéndoles rehenes te a cooperación” y “La comunidad europea:
de un juego que parece ir dirigido a proteger ¿jerarquía o federación?, ambos incluidos en
los intereses alemanes.
su libro “El orden económico internacional”,
Kindleberger se pregunta si la hegemonía es
Todo esto está generando preocupación y un necesaria para la estabilidad de una unión o si
cierto resentimiento entre otros miembros de ésta puede ser proporcionada por un liderazgo
la UE, que se preguntan cuál es la visión de responsable y cooperativo entre los estadosAlemania sobre el futuro de la UE y de qué nación que forman parte del sistema. Aporta
forma va a ejercer su nuevo poder. De cómo lo dos respuestas a esta cuestión.
utilice dependerá la prosperidad de la eurozona y aún su propia existencia futura del euro. La primera es una respuesta realista que sosHasta ahora su conducta parece orientarse a tiene que lo que determina la actuación de los
hacer lo necesario para mantener el euro a flo- estados es la búsqueda del propio interés y
te, pero minimizando la exposición de los con- que es improbable que ningún país –al menos
tribuyentes alemanes a las políticas de apoyo a corto plazo- tenga el interés en actuar como
a la eurozona. Pero permanece la duda acerca líder solidario, asumiendo el esfuerzo de estade cómo se comportará a medio y largo plazo. bilizar la economía de la unión con los costes
que eso comporta. De ahí que su comportami¿Cómo usará Alemania ese nuevo poder? Hay ento tienda a ser hegemónico.
dos estilos posibles. Uno es a través del ejercicio de un liderazgo conciliador y responsable, La segunda respuesta sostiene que los regímeejerciendo ese poder sin retorcer el brazo o nes internacionales y las uniones económicas
zarandear a los otros países. Otro es utilizar que han surgido en la postguerra pueden proese poder de forma hegemónica, usando la ley ducir por si mismos suficiente inercia como
del más fuerte. Si Alemania falla en escoger para generar un liderazgo cooperativo que
el estilo de poder adecuado para gobernar los persiga el interés general del grupo. Es, por
actuales desequilibrios financieros y econó- tanto, una respuesta más optimista, tal vez
micos de la eurozona se puede encontrar que romántica, pero en cualquier caso es una pocuando despierte de su error haya perdido la sible respuesta institucional.
eurozona.
Depende, por tanto, en primer lugar, de cómo
El análisis económico no nos ofrece categorías Alemania entienda cual es su propio interés a
y enfoques analíticos que nos permitan hacer corto y a largo plazo. Al menos en un primer
un pronóstico razonable acerca de los factores momento, Alemania parece haber optado por
que pueden llevar a un miembro preeminente un liderazgo entendido como hegemonía bade una unión a ejercer un liderazgo hegemó- sada en el poder del más fuerte. Un ejercicio
nico o uno cooperativo.
de hegemonía orientado hacia la búsqueda de
sus propios intereses a corto plazo. Una hegePodemos recurrir, sin embargo, a los estudios monía que deja poco espacio para el liderazgo
de algunos reputados estudiosos de la econo- colectivo de las instituciones comunitarias. Y
mía para mirar de obtener alguna luz a esta que deja también poco espacio para conviccicuestión. Es el caso del economista e historia- ones morales, responsabilidad histórica, o condor de las finanzas internacionales Charles P. ceptos como el deber y la obligación del líder.
Kindleberger, quien ha abordado en algunos
de sus trabajos esta cuestión.
De ahí que una de las consecuencias más visibles e inesperadas de esta forma hegemónica
Así, en dos ensayos titulados “Jerarquía fren- de ejercer su nuevo poder han sido la debi-
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Francia puede ser un factor de moderación
del ejercicio de la actual hegemonía alemana.
Francia, el otro motor histórico de la integración europea, es consciente de que la crisis,
por un lado, ha debilitado su influencia y, por
otro, ha incrementado el poder de Alemania.
De ahí que en vez de hablar del eje francoalemán sea más acertado ahora hablar del eje
germano-francés. Alemania necesita a Francia
para dar, al menos, una apariencia de consenso a su liderazgo y no aparecer imponiendo la
ley del más fuerte. Y Francia, a su vez, puede
ocultar su debilidad detrás de la fortaleza alemana, jugar una influencia que no tendría por
si sola y, a la vez, puede atemperar la conducta
instintiva de Alemania a perseguir su propio
interés a corto plazo. El resultado puede ser
beneficioso para construir la arquitectura de la
nueva gobernanza europea, siempre y cuando
el directorio germano-francés no actúe, como
litación de las instituciones comunitarias, la muchas veces lo hizo en el pasado, fustigando
retirada de apoyo a avances supranacionales al resto de países.
y el fortalecimiento del papel de Alemania
como principal actor de las relaciones con Ru- En todo caso, y sin minusvalorar en absoluto
sia, Asia, Latinoamérica o los Estados Unidos. la importancia que para el futuro del gobierTodo ello en perjuicio de la voz y la acción de no económico de la eurozona tenga el cómo
las instituciones colectivas comunitarias.
finalmente el eje germano-alemán ejerza su
nuevo poder, mi opinión es que el factor deSin embargo, no hay que descartar que poco terminante para la configuración de la futura
a poco, en un segundo momento, Alemania arquitectura económica de la UEM es fundaoriente el uso de su poder a través de un ejer- mentalmente cómo Alemania entienda qué
cicio de liderazgo responsable y cooperativo. es lo que ha ido mal en el funcionamiento de
Dos factores pueden jugar a favor de este giro. la eurozona. Mientras persista lo que en otro
lugar he llamado “el error Merkel” (El País,
Por un lado, una mejor evaluación de sus pro- 27/03/2011); “La medicina de Merkel es enpios intereses a largo plazo en relación con la gañosa”, (El País, 13/02/2011), es decir, la visión
eurozona, así como una mejor percepción de de que la causa de todos los males ha sido un
las consecuencias que se derivarían para la fallo del sector público de los países sobrepropia Alemania de su aislamiento. Por otro, la endeudados veremos muchas resistencias al
inercia a la cooperación que finalmente sepan avance en el gobierno económico de la eurozointroducir las instituciones comunitarias y los na sin descartar el riesgo de que la crisis acabe
propios países miembros de la UE.
siendo una crisis desintegradora de la unión.
El tiempo dirá.
¡En este sentido, el liderazgo compartido con
Alemania necesita a Francia
para dar, al menos, una
apariencia de consenso a
su liderazgo y no aparecer
imponiendo la ley del más
fuerte. Y Francia, a su vez,
puede ocultar su debilidad
detrás de la fortaleza
alemana, jugar una
influencia que no tendría
por si sola y, a la vez, puede
atemperar la conducta
instintiva de Alemania a
perseguir su propio interés
a corto plazo.
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