Canjes de deuda y bonos de conversión de - unesdoc
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ED-11/EFA/ME/5 Original: Inglés Canjes de deuda y bonos de conversión de deuda en desarrollo en favor de la educación Informe final del Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación Agosto de 2011 Prefacio El presente estudio, financiado por el Open Society Institute y encargado por la UNESCO al Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación, tiene por objeto examinar modalidades que permitan combinar los canjes de deuda con otros instrumentos financieros a fin de movilizar una mayor cantidad de fondos para la educación y otros ámbitos del desarrollo. Se recabó información de referencia con sendos estudios monográficos sobre dos recientes canjes de deuda utilizados para invertir fondos en la educación, uno de ellos entre el Camerún y Francia y el otro entre El Salvador y España. Además, se realizaron entrevistas con diversos expertos en las esferas de la educación y las finanzas, así como un estudio de la bibliografía sobre el tema (en el anexo E se ofrece una lista de los entrevistados). La principal conclusión del estudio es que la utilización de canjes de deuda que permitan a los gobiernos de países en desarrollo emitir bonos nacionales podría ayudar a movilizar una cantidad importante y sostenible de fondos para la educación y otros ámbitos del desarrollo. Dos equipos se encargaron de preparar el presente informe: David Stevens, Daniel Bond, Marianne Pellegrini, Garrett Wright y Casey Gheen, de Affinity MacroFinance (AMF), prepararon los capítulos 1, 3, 5 y 6, junto con los anexos B a E; y Danny Cassimon y Dennis Essers, del Instituto de Política y Gestión del Desarrollo de la Universidad de Amberes, los capítulos 2 y 4 y el anexo A. El Grupo de expertos fue marcando pautas para la preparación del informe en el curso de reuniones y audioconferencias y también por correo electrónico. Los equipos recibieron las primeras reacciones y observaciones sobre la versión preliminar del informe en la segunda reunión del Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación, celebrada los días 19 y 20 de mayo de 2011 en la Sede de la UNESCO en París. La coordinación general del estudio estuvo a cargo de Olav Seim y Lina Benete, del Equipo de Alianzas Mundiales en favor de la Educación para Todos (EPT) de la UNESCO. Miembros del Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación Sra. Reem N. Bsaiso, Asesora principal en educación (Ex Presidenta de World Links Arab Region), Ammán (Jordania) Sr. Danny Cassimon, Profesor en el Instituto de Política y Gestión del Desarrollo, Universidad de Amberes (Bélgica) Sr. Robert Filipp, Director de la oficina de Financiación innovadora, relaciones exteriores y asociaciones de colaboración, Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, Ginebra (Suiza) Sr. Daniel Filmus, Senador nacional, Buenos Aires (Argentina) Sr. Michael Klingberg, alto funcionario del Ministerio Federal de Cooperación y Desarrollo Económicos (BMZ) (Alemania) Sra. Akanksha A. Marphatia, Jefa interina de Educación internacional, ActionAid International, Londres (Reino Unido) Sr. Hugh McLean, Director de Educación, Iniciativa de Sociedad Abierta, Londres (Reino Unido) Sr. Mzobz Mboya, Asesor en educación, Nueva Alianza para el Desarrollo de África (Sudáfrica) Sr. Julien Meimon, Secretaría del Grupo Directivo sobre Financiación Innovadora para el Desarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores y Europeas (Francia) Sr. Harry Patrinos, Economista principal de educación, Banco Mundial, Washington, D.C. (Estados Unidos de América) Sra. María Vidales Picazo, Asesora, Dirección General de Financiación Internacional, Ministerio de Economía y Hacienda (España) Sra. Liesbet Steer, Investigadora, Overseas Development Institute, Londres (Reino Unido) Sr. David C. Stevens, Presidente, Affinity MacroFinance, Nueva York (Estados Unidos de América) Sra. Rong Wang, Directora, Instituto de investigación sobre financiación de la educación, Universidad de Beijing (China) Informe final para el Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación de la UNESCO 3 Lista de acrónimos AECID AFD AIF AMC AMF AOD BAD BID BEAC BMZ C2D CAD CCS CEMAC CFI DELP EAI EPDC EPT FAD FIECA FMI GAVI IADM ICO IFF IFFIm INB ODM OCDE ONG PIB PPME TFCA TIC UNESCO UNICEF UNFPA Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Agencia Francesa de Desarrollo Asociación Internacional de Fomento (Banco Mundial) Compromiso anticipado de mercado Affinity MacroFinance Asistencia Oficial para el Desarrollo Banco Africano de Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Banco de los Estados de África Central Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (Alemania) Contrato de desendeudamiento y desarrollo Comité de Asistencia para el Desarrollo (de la OCDE) Comité consultivo para el seguimiento de los recursos asignados a los PPME Comunidad Económica de los Estados de África Central Corporación Financiera Internacional Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza Iniciativa “Empresa para las Américas” Centro de Políticas y Datos sobre Educación Educación para Todos Fondo Africano de Desarrollo Fundación Innovaciones Educativas Centroamericanas Fondo Monetario Internacional Alianza Mundial para el Fomento de la Vacunación y la Inmunización Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral Instituto de Crédito Oficial (España) Servicio Financiero Internacional Servicio Financiero Internacional para la Inmunización Ingreso Nacional Bruto Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos Organización no gubernamental Producto Interno Bruto Países pobres muy endeudados Ley de Conservación de Bosques Tropicales (Estados Unidos) Tecnologías de la información y la comunicación Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Fondo de Población de las Naciones Unidas INDICE Página Resumen ........................................................................................................................................ 6 1. Introducción ........................................................................................................................... 13 Parte 1 – Canjes de deuda por educación .................................................................................... 16 2. Visión general de las políticas de alivio de la deuda, el volumen de la deuda y las enseñanzas extraídas de experiencias de canje de deuda por educación .................... 17 2.1 Visión general de las políticas y las prácticas de alivio de la deuda ...................................... 17 2.2 Análisis de la deuda disponible y que reúne las condiciones para los canjes ........................ 25 2.3 Enseñanzas extraídas hasta ahora de la experiencia de los canjes de deuda ...................... 29 3. Estudios monográficos .......................................................................................................... 35 3.1 El Came rún y Franc ia .......................................................................................................... 35 3.1.1 El contexto del Camerún ...................................................................................................... 36 3.1.2 Programa de docentes contractuales ................................................................................... 38 3.2 El Salvador y España ............................................................................................................ 43 3.2.1 El contexto de El Salvador ................................................................................................... 44 3.2.2 Programa de construcción de escuelas rurales .................................................................... 45 3.3 Enseñanzas extraídas ........................................................................................................... 49 4. Conclusiones y recomendaciones ......................................................................................... 50 Parte 2 – Bonos de conversión de deuda en desarrollo ................................................................ 52 5. Induc ir s inergias entre el canje de deuda y otros ins trumentos financ ieros innovadores ......................................................................................................................... 53 5.1 ¿Dónde está el dinero? ......................................................................................................... 53 5.2 ¿Cómo movilizar para el desarrollo esos ahorros internos? .................................................. 55 5.3 ¿Podrán movilizarse fondos importantes?............................................................................. 57 5.4 ¿Por qué se trata de un esfuerzo sostenible? ....................................................................... 57 5.5 Elementos fundamentales del programa de bonos de conversión de deuda en desarrollo ......................................................................................................................... 58 5.6 Una posible utilización especial de los bonos de conversión de deuda en desarrollo: financiar la equidad y la calidad en la educación ................................................................... 65 5.7 Otras fuentes para respaldar los bonos internos ................................................................... 66 5.8 Una utilización eficaz de los bonos de conversión de deuda en desarrollo............................ 67 6. Conclusiones y recomendaciones ......................................................................................... 69 Apéndice A: El canje de deuda: una reseña histórica ................................................................... 72 Apéndice B: Estructura de la deuda externa por países ................................................................ 78 Apéndice C – Resumen del estudio de AMF sobre fondos de pensiones ..................................... 82 Apéndice D – Un ejemplo ............................................................................................................. 83 Apéndice E – Lista de entrevistados ............................................................................................. 88 Informe final para el Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación de la UNESCO 5 Resumen Introducción La comunidad internacional sigue avanzando hacia el cumplimiento de los objetivos de la Educación para Todos (EPT), que se enmarcan en el segundo y el tercero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Pese a esos progresos, muchos países no están en vías de cumplir los ODM relativos a la educación. Uno de los principales obstáculos con que tropiezan es la falta de financiación para la educación. Entre otras iniciativas destinadas a resolver este problema, la UNESCO y otras organizaciones internacionales vienen trabajando para crear nuevas modalidades de financiación de la educación. En el presente estudio, encargado por la UNESCO al Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación, se analizan dos temas: 1) el modo en que los canjes de deuda se han utilizado y pueden utilizarse más eficazmente para financiar la educación y otros ámbitos del desarrollo; y 2) las distintas formas en que los canjes de deuda se pueden combinar con otros instrumentos financieros a fin de recaudar una mayor cantidad de fondos para la educación y otros ámbitos de desarrollo. Parte I - Canjes de deuda por educación Experiencia adquirida en materia de canje de deuda La primera parte de este estudio constituye un examen crítico de la utilización de los canjes de deuda. El alivio de la deuda tiene una larga y por momentos tumultuosa historia. Esta historia se remonta, como mínimo, al decenio de 1950 y en ella han participado más de 85 países en desarrollo (de bajos y medianos ingresos) y sus acreedores bilaterales, multilaterales y comerciales. Con el transcurso del tiempo, las políticas y las prácticas de alivio de la deuda han experimentado importantes cambios, al igual que, en general, las medidas de ayuda y financiación del desarrollo, de las que forman parte. Además, en la actualidad coexisten distintas modalidades de alivio de la deuda, cuya forma depende en gran medida de las características del deudor, el acreedor y el tipo concreto de deuda de que se trate. Un instrumento al que se recurre cada vez más con este fin es el canje de deuda, llamado también “conversión de deuda”. En estas transacciones el acreedor condona la deuda a condición de que el deudor reserve una cantidad determinada de fondos en moneda local para utilizarlos con fines de desarrollo específicos. Desde finales de los años 1980 se viene practicando asiduamente el canje de deuda por diversos tipos de compromiso suscritos por el deudor. Conviene señalar que el canje de deuda se ha considerado un medio de reducir el endeudamiento de los países en desarrollo, pero también de proporcionar financiación adicional para establecer programas de desarrollo en esos países. Es sobre todo esta última concepción la que ha inducido el reciente aumento de las iniciativas de conversión de deuda en gran número de sectores, como el de la educación. Resulta difícil evaluar la cantidad de deuda todavía disponible que reúne las condiciones para ser objeto de un canje, debido sobre todo a la escasez de datos pormenorizados y de calidad sobre las cifras de la deuda, así como a diferencias entre las normas jurídicas de los países acreedores y deudores sobre el alivio de la deuda. No obstante, pueden efectuarse algunas estimaciones aproximadas. La puesta en marcha de la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME) en 1996 y sus ulteriores ampliaciones han traído o traerán consigo la condonación de gran parte de la deuda de los 40 países que cumplen los requisitos. En consecuencia, por lo que respecta a esos países, las deudas que todavía podrían ser objeto de canjes se encuentran en manos de acreedores 6 bilaterales y bancos comerciales que no son miembros del Club de París y aún no han contribuido a la Iniciativa para los PPME. Según una estimación aproximada (basada en cifras de finales de 2009), las operaciones de canje podrían contar con 3.800 millones de dólares estadounidenses de deuda bilateral en poder de acreedores no pertenecientes al Club de París y otros 9.500 millones de dólares en manos de la banca comercial. En lo que atañe al pequeño grupo de países de bajos ingresos que no se benefician de la Iniciativa para los PPME y al grupo más amplio de países de ingresos medianos bajos, es probable que solo la deuda bilateral oficial pueda ser objeto de canjes, ya que la mayoría de los países no aceptarían el alivio de la deuda comercial por temor a perder su clasificación crediticia en los mercados financieros. Atendiendo a esta firme hipótesis, se calcula que los recursos disponibles para canjes podrían ser de 15.400 millones de dólares para países de bajos ingresos que no pertenecen a los PPME y de 207.300 millones para países de ingresos medianos bajos. Con estos datos generales solo se puede efectuar una estimación muy aproximada del volumen total de deuda posiblemente disponible para canjes, que en el caso de los 96 países clasificados por el Banco Mundial como de bajos ingresos o de ingresos medianos bajos podría ascender a 236.000 millones de dólares. Conviene señalar además que en ciertos países de ingresos medianos altos aún hay necesidades de desarrollo apremiantes desatendidas. El canje de deuda podría utilizarse también para ayudar a esos países a acelerar sus progresos hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Prácticas idóneas en materia de canje de deuda Quizá resulte tentador considerar los canjes de deuda por desarrollo como operaciones de mutuo provecho en las que los deudores obtienen una reducción de su deuda y un aumento de las inversiones en proyectos de desarrollo, mientras que los acreedores se benefician de un incremento del valor de los títulos de deuda restantes y de un mayor crédito para contribuir al desarrollo. Ahora bien, la realidad es mucho más compleja, como ya reconocen la mayoría de las partes interesadas. Por ejemplo, para que los canjes de deuda beneficien verdaderamente al país receptor, deben crear un “espacio fiscal” suplementario para su gobierno1. Esto significa que los gastos en moneda local exigidos al gobierno del país beneficiario para el canje no deben ser superiores a la cantidad que habría sido necesaria para efectuar los pagos del servicio de la deuda inicial. Aunque las operaciones de canje de deuda se atengan a las prácticas idóneas, sus repercusiones en la financiación de la educación serán limitadas si se siguen realizando de manera fragmentaria y estrictamente bilateral. La ampliación de su escala es una condición necesaria pero difícil de cumplir para mejorar notablemente los resultados del canje. Los partidarios del canje de deuda de diversas esferas, como la educación, la salud, la conservación o el cambio climático, manifiestan interés en utilizar las deudas disponibles con sus respectivos fines. Probablemente sería más eficaz que los partidarios del canje de deuda por educación colaboraran con esos otros interesados en una iniciativa común de financiación mediante la conversión de deuda en desarrollo, y dejaran para una segunda etapa la asignación sectorial de los fondos. 1 Véanse Heller y Shiller, “Issues in the Use of Debt Relief Savings in the Social Sectors” (1999) y Heller, “The prospects of creating ‘fiscal space’ for the health sector” (2006), que contienen excelentes estudios del “espacio fiscal” y las cuestiones relacionadas con la reducción de la deuda para crear un espacio fiscal que permita aumentar el gasto público en programas sociales. 7 Conclusión A tenor de la experiencia, un sistema de canje de deuda bien concebido puede crear un “espacio fiscal” que permita a los países beneficiarios proporcionar financiación suplementaria para la educación y otros ámbitos de desarrollo. No obstante, aun cuando los canjes de deuda reúnan todas las condiciones necesarias y se basen en las enseñanzas extraídas, sus repercusiones en la financiación de la educación (y, con más razón, en la situación de la deuda de los países beneficiarios) serán limitadas si se sigue aplicando el enfoque tradicionalmente fragmentario y estrictamente bilateral observado hasta la fecha. La ampliación de la escala del canje de deuda es una condición necesaria para mejorar su eficacia, pero difícil de cumplir. Los títulos de deuda disponibles que reúnen las condiciones para ser objeto de canje, tal como se definen en el presente estudio, forman parte de un “fondo común” al que recurren los promotores del canje de deuda de diversos sectores, como grupos de presión que se ocupan de la salud, la conservación y el cambio climático, entre otros. No es muy probable que los partidarios del canje de deuda por educación ocupen la mejor posición para hacer uso de ese fondo, ni tampoco es deseable que exista tal competencia entre los organismos sectoriales. Sería más constructiva una estrategia de cooperación en la que los partidarios del canje de deuda por educación se unieran a otros interesados en un esfuerzo colectivo de financiación del desarrollo mediante el canje de deuda. La asignación sectorial de los fondos, que convendría ajustar a los planes de desarrollo de los países deudores, podría dejarse para una segunda etapa. Una solución prometedora para ampliar la escala del sistema sería que los distintos acreedores bilaterales se unieran en iniciativas amplias de canje de deuda con múltiples acreedores. No cabe duda de que la heterogeneidad de las políticas de los acreedores al respecto sigue constituyendo un obstáculo importante para realizar canjes de deuda por desarrollo más amplios y con múltiples acreedores. No obstante, debería ser posible encontrar unas condiciones mínimas comunes para iniciar un proceso de coordinación de donantes. Dado que muchos acreedores no pertenecientes al Club de París y comerciales ya participan en operaciones de alivio de la deuda, y que las actividades de cooperación Sur-Sur cobran cada vez mayor importancia en el mundo interconectado de nuestros días, podrían existir oportunidades inexploradas para lograr la participación de todos ellos en iniciativas de canje de deuda en gran escala2. Por supuesto, ello requeriría mayor transparencia en sus políticas de alivio de la deuda y sus posiciones respecto de los canjes de deuda por desarrollo. Papel de la UNESCO La UNESCO podría desempeñar un papel destacado en materia de canje de deuda y ser un organismo facilitador que ayude a los países deudores interesados a encontrar un grupo de acreedores favorables a los canjes de deuda por desarrollo (en particular los canjes de deuda por educación) y que estén dispuestos a reunir en un fondo único los recursos generados por el alivio de la deuda aportados en respuesta a sus solicitudes. Ese fondo sería administrado por el propio país deudor (o al menos en estrecha cooperación con él), que invertiría los recursos de conformidad con sus propias prioridades de desarrollo. Así pues, los canjes de deuda adoptarían una configuración similar a la de la Iniciativa para los PPME y la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), lo que permitiría evitar muchos de los escollos de la primera generación de canjes y crear una masa crítica suficiente para obtener resultados visibles. 2 8 Los acreedores que no son miembros del Club de París y los acreedores comerciales aportan respectivamente el 13% y el 6% del alivio de la deuda (véase Situación y perspectivas para la economía mundial 2011, Naciones Unidas, pág. 82). Parte II - Bonos de conversión de deuda en desarrollo Una nueva fuente de financiación para el desarrollo La segunda parte del presente estudio se centra en determinar la manera de introducir nuevas fuentes de financiación mediante el canje de deuda. Se analizaron varias fuentes de financiación de los sectores público y privado, pero quedó patente que el ahorro interno de los propios países en desarrollo constituye la fuente más importante y sostenible de financiación adicional para el desarrollo. Quizá cobran más importancia los activos administrados por fondos de pensiones y compañías de seguros, ya que esos recursos deben invertirse a largo plazo. Los activos administrados por este tipo de inversores institucionales en los países en desarrollo ascienden a más de 3 billones de dólares y experimentan un rápido aumento. Esos ahorros nacionales estructurados pueden utilizarse para atender necesidades de desarrollo social y económico mediante la emisión de obligaciones a largo plazo en moneda local. La mayoría de los gobiernos de países en desarrollo ya están emitiendo obligaciones, dentro de los límites establecidos por su capacidad de amortizar la deuda. Cuando se atiene a las prácticas idóneas, el canje de deuda puede incrementar la capacidad de endeudamiento interno sostenible del gobierno beneficiario. De este modo, se evita aumentar la presión fiscal sobre los gobiernos de los países deudores, ya que los fondos destinados al servicio de la deuda proceden de la exoneración de los pagos futuros de la deuda externa convertida. Bonos de conversión de deuda en desarrollo A los fines del presente informe, las obligaciones nacionales emitidas sobre la base de ahorros realizados mediante la conversión de deuda se denominan bonos de conversión de deuda en desarrollo. Dichos bonos se pueden crear de la siguiente manera: uno o varios acreedores aceptan condonar determinadas deudas a cambio de que el gobierno del país deudor se comprometa a ingresar periódicamente en una cuenta especial en su banco central o tesoro público el ahorro en moneda local derivado de la exoneración del pago del principal y los intereses de la deuda. Dicha cuenta se denominará en este informe cuenta especial para la conversión de deuda. Los ingresos del gobierno en la cuenta especial para la conversión de deuda (los “fondos de contrapartida”) se realizan en la moneda local (lo que evita al país tener que recurrir a sus reservas de divisas) y respetando los plazos del calendario original de servicio de la deuda convertida3. Desde ese momento, el gobierno puede emitir bonos de conversión de deuda en desarrollo en moneda local, que se reembolsarán mediante los ingresos futuros en la cuenta especial para la conversión de deuda. Dependiendo del monto de los canjes de deuda, del calendario de ingresos de los fondos de contrapartida y de las condiciones de los mercados de deuda, en cada país se podrán emitir una o varias series de bonos de conversión de deuda en desarrollo, de distinta cuantía e índole y con diferentes tipos de interés y fechas de emisión, como resulte conveniente. Los ingresos procedentes de la emisión de cada bono se depositan en la cuenta especial. A medida que se van aprobando y ejecutando, los proyectos de desarrollo se financian mediante desembolsos de dicha cuenta, que se utilizan prioritariamente para sufragar gastos de capital (por ejemplo, de infraestructura) en lugar de gastos de funcionamiento. 3 El tipo de cambio aplicado para calcular los pagos en moneda local será fijo, probablemente en función del tipo de cambio vigente en el momento de la concertación del acuerdo de conversión de deuda con cada acreedor (esto es necesario para determinar con certeza la cuantía en moneda local que se ingresará en la cuenta especial). 9 Los gobiernos de los países en desarrollo tendrán pleno control de esa cuenta especial y se harán cargo de todos los pagos correspondientes a los bonos de conversión de deuda en desarrollo. Estos bonos se encuentran respaldados por el “pleno reconocimiento y crédito” del gobierno, lo que les confiere la misma prioridad de pago que otros bonos de obligación general del Estado. Aunque los pagos de contrapartida y los ingresos derivados de la venta de los bonos de conversión de deuda en desarrollo pasan por la cuenta especial para la conversión de deuda, esto se hace principalmente con miras a facilitar el seguimiento. Los principales compradores de bonos de conversión de deuda en desarrollo serían probablemente inversores institucionales, bancos y personas adineradas del propio país. Sin embargo, los bonos también pueden resultar atractivos para inversores extranjeros dispuestos a invertir en valores en moneda local. Por ejemplo, pueden constituir una forma atractiva de “bonos de la diáspora” o “bonos de inversión social”, dado su uso para financiar proyectos sociales específicos y porque los donantes y las organizaciones de la sociedad civil controlan los fondos. Fuentes adicionales de apoyo para los bonos nacionales El canje de deuda resulta perfectamente adecuado para respaldar los bonos nacionales, debido a que la condonación de una deuda genera ahorros a largo plazo para el gobierno beneficiario. No obstante, los bonos nacionales se pueden crear de otras maneras. Al igual que en el caso de los bonos de conversión de deuda en desarrollo, los bonos nacionales pueden recibir apoyo de donantes que, en lugar de aportar una contribución única de elevada cuantía, están dispuestos a comprometerse a proporcionar fondos durante un periodo de tiempo. Esto puede resultar particularmente atractivo para donantes del sector privado que ven la necesidad de localizar proyectos de inversión inmediatos y significativos, pero necesitan escalonar su financiación a lo largo de un periodo de tiempo4. Los bonos nacionales también se pueden emitir sobre la base de la titulización de fuentes futuras de ingresos, como pagos de matrículas universitarias, pagos de préstamos a estudiantes y gastos relativos al alojamiento de estudiantes. Estos bonos reposan por lo general en la previsión de que los graduados universitarios tendrán en breve la capacidad de pagar una parte de su educación superior (o de que sus padres lo podrán hacer). Los gobiernos pueden utilizar dichos bonos estructurados para financiar gastos de capital relacionados con la educación superior, lo que les permite incrementar el gasto presupuestario en la educación primaria y secundaria. A pesar de la probabilidad de que el gobierno deba respaldar los bonos con su pleno reconocimiento y crédito, crea un espacio fiscal al captar parte de los ingresos futuros de los estudiantes (o sus padres). Existen distintas maneras de aumentar el atractivo de los bonos nacionales para los inversores. Por ejemplo, los bonos que reposan en la titulización de pagos de matrícula se pueden beneficiar de una garantía parcial de crédito otorgada por una institución financiera para el desarrollo o de una garantía financiera íntegra ofrecida por una compañía de seguros de bonos “monolínea”. Conclusión En algunos países, el “espacio fiscal” originado por canjes de deuda adecuadamente concebidos puede ser aprovechado por los gobiernos para emitir bonos nacionales, lo que permite movilizar los ahorros estructurados del propio país para financiar el desarrollo. Esta emisión de bonos nacionales basada en el canje de deuda está justificada cuando un gasto único de gran cuantía puede proporcionar mayores beneficios que pequeños gastos a lo largo de un periodo de tiempo prolongado. Por lo general, esto es más pertinente cuando los fondos se utilizan para financiar proyectos de infraestructura básica. 4 10 Esto plantea un riesgo para el gobierno beneficiario, que respaldará con su pleno reconocimiento y crédito el reembolso de los bonos basándose en la previsión de que más adelante se recibirán fondos de los donantes para el pago del servicio de la deuda En el presente informe se expone la idea de utilizar el canje de deuda para respaldar la emisión de bonos nacionales. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo propuestos pueden contribuir a completar la financiación necesaria para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados con la educación. A pesar de que los bonos de conversión de deuda en desarrollo no resultan adecuados para todos los países, quizá exista un número suficiente de aplicaciones potenciales de este enfoque que justifique una gran campaña para promover su uso. No obstante, antes de dar inicio a dicha campaña es necesario seguir investigando, con miras a: Encontrar deudas oficiales bilaterales, multilaterales y comerciales en manos de países desarrollados que se puedan canjear5. Determinar los acreedores que puedan mostrarse dispuestos y tengan la capacidad de participar en iniciativas de canje de deudas multilaterales, con miras al logro de los ODM. Seleccionar las deudas específicas de cada país en desarrollo que se puedan convertir y fijar las condiciones de amortización. Calcular el número potencial de bonos de conversión de deuda en desarrollo que puede emitir cada país. Evaluar las posibles trabas a la propuesta provenientes del país acreedor y del país deudor, así como de las distintas partes que participan en las deudas multilaterales y de los bancos comerciales. Examinar los recursos políticos y financieros necesarios para realizar esta actividad satisfactoriamente. Encontrar a los patrocinadores idóneos para esta actividad. Seleccionar una organización para la gestión de esta actividad. Antes de dar inicio a una gran campaña también sería de utilidad poner a prueba el concepto mediante un proyecto piloto. Para ello se deberá seleccionar un país que cumpla los requisitos, tenga el deseo de participar y posea necesidades claramente definidas, encontrar uno o más países acreedores dispuestos a condonar parte de la deuda del país, y trabajar con el país beneficiario para establecer un marco que permita al donante y a la sociedad civil realizar un seguimiento, y para emitir los bonos en el mercado nacional de capitales6. Esto podría realizarse de una manera bastante rápida, ya que no se necesitan nuevos acuerdos multilaterales ni marcos administrativos importantes. 5 6 Las deudas oficiales bilaterales de miembros del Club de París pueden ser las más idóneas para ser canjeadas. Sin embargo, las deudas oficiales bilaterales en manos de países acreedores que no son miembros del Club de París, así como las deudas de bancos comerciales, pueden ser significativas en el caso de algunos países. En dichos casos, se debe hacer un esfuerzo por comunicarse con los acreedores y analizar las posibilidades de canjear las deudas. Por lo general, el canje de deudas multilaterales resulta particularmente difícil, salvo en situaciones excepcionales. La Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos podría desempeñar una función importante en este sentido, ayudando a definir las necesidades de financiación no cubiertas de los países relacionadas con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio relativos a la educación. También podría contribuir a evaluar las capacidades de los países para utilizar eficazmente la financiación adicional. 11 El papel de la UNESCO La Organización podría desempeñar un papel destacado en la promoción de los bonos de conversión de deuda en desarrollo como método para incrementar en gran medida la financiación con miras a contribuir al logro de los ODM en materia de educación de aquí a 2015. Este proceso contaría con varias etapas. En primer lugar, sería conveniente que la UNESCO liderara un esfuerzo encaminado a presentar este nuevo concepto a dos comunidades cuyas labores en materia de desarrollo coinciden actualmente muy poco de manera directa: una que busca movilizar fuentes innovadoras de financiación en favor del desarrollo, y otra que tiene como propósito desarrollar los mercados nacionales de capitales de los países en desarrollo7. Se debería pedir a ambas un análisis crítico de este concepto. Si están de acuerdo en que vale la pena, deberían participar en su puesta a punto. Para ello, la UNESCO podría en primer lugar transmitir un documento (similar al presente informe) a especialistas de ambas comunidades y pedir sus observaciones. Este proceso de evaluación se podría profundizar reuniendo a varios de dichos especialistas para debatir sobre el concepto y formular recomendaciones sobre la mejor manera de llevarlo a la práctica. En segundo lugar, la UNESCO debería buscar financiación e invitar a otros asociados a que contribuyan a poner a prueba el concepto de bonos de conversión de deuda en desarrollo, mediante la organización de un estudio piloto, como se expuso más arriba. La fase inicial de este estudio, consistente en encontrar un país apropiado y dispuesto a emitir bonos de conversión de deuda en desarrollo e investigar si uno o más países estarían dispuestos a realizar los canjes de deuda necesarios, podría llevarse a cabo con bajo costo y de manera relativamente rápida (aunque se podría realizar un estudio piloto con un único acreedor, sería mucho más útil contar con la participación de varios; esto no solo permitiría ampliar la financiación, sino que también contribuiría a poner a prueba el proceso de coordinación entre acreedores y a analizar el funcionamiento del grupo de donantes en el plano nacional). La responsabilidad y los gastos de ejecución real de las actividades relacionadas con los bonos de conversión de deuda en desarrollo corresponderían en gran medida a los acreedores y el país beneficiario. Una vez que se hayan puesto a prueba los bonos de conversión de deuda en desarrollo en un proyecto piloto, la UNESCO podría organizar un análisis de expertos independientes, lo que sería sumamente útil para decidir la puesta en marcha una iniciativa de mayor envergadura en la que participen varios países. De existir un apoyo suficiente al concepto de bonos de conversión de deuda en desarrollo como manera innovadora de financiar programas de desarrollo, la UNESCO procedería a movilizar a múltiples acreedores y países con objeto de utilizar esos bonos como medio para lograr un incremento sustancial de la financiación para el desarrollo, y específicamente para financiar inversiones en materia de educación necesarias para el logro de los ODM para 2015. Con el fin de contribuir al éxito de este esfuerzo más ambicioso, la Organización debería buscar el apoyo de otras organizaciones multilaterales, gobiernos donantes interesados, gobiernos de países en desarrollo, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. La UNESCO debería además estudiar las posibles modalidades de participación de donantes “no tradicionales” (emergentes), acreedores comerciales y asociados en el marco de la cooperación Sur-Sur. 7 12 Con el primer grupo se podría establecer comunicación a través del Grupo Piloto sobre Financiación Innovadora (http://leadinggroup.org/rubrique192.html). En el segundo grupo podrían participar el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional, bancos multilaterales regionales de desarrollo y varias instituciones financieras de desarrollo y grupos de estudio. Resultaría lógico que Affinity MacroFinance, que se dedica principalmente a la financiación mediante bonos en moneda local en países en desarrollo, también formara parte de él. 1. Introducción La comunidad internacional sigue avanzando hacia el cumplimiento de los objetivos de la Educación para Todos (EPT), que se enmarcan en el segundo y el tercero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Según el último Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo, el número de niños matriculados en la escuela primaria ha aumentado en 52 millones, a la vez que se reducía a la mitad el de niños que no asisten a la escuela en Asia Meridional y Occidental y se incrementaban en un tercio las tasas de matrícula en el África subsahariana. También ha mejorado la paridad entre niños y niñas en términos de matrícula en la educación primaria. A pesar de estos avances, el mundo no está en vías de alcanzar los ODM para la educación. Si bien esto se explica por varias razones distintas, la financiación insuficiente es un obstáculo clave para numerosos países8. Habida cuenta de ello, la UNESCO y otras organizaciones internacionales han estado trabajando para idear nuevas fuentes de financiación para la educación. En 2006, de conformidad con la resolución de la 33ª Conferencia General de la UNESCO, el Director General creó el Grupo de Trabajo sobre canjes de deuda por educación, que fomentó el debate e incluyó la cuestión de los canjes de deuda por educación en el programa de políticas, gracias al intercambio de información y experiencias. A principios de 2010, el Grupo Directivo sobre Financiación Innovadora para el Desarrollo, importante dispositivo de intercambio de información y fomento de mecanismos de financiación innovadores, constituyó un equipo de trabajo sobre financiación innovadora para la educación. El informe de ese equipo de trabajo, que propone nueve mecanismos novedosos de financiación, entre ellos los canjes de deuda por educación, con potencial para recaudar fondos para la educación y su mejora, se presentó en la Cumbre Mundial sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio de 2010. Con la finalidad de profundizar en el potencial del canje de deuda por educación, la UNESCO creó el Grupo consultivo de expertos en canje de deuda y fórmulas innovadoras de financiación de la educación en 20109. El Grupo consultivo tenía por cometido estudiar la manera de impulsar el conocimiento sobre el canje de deuda y la financiación innovadora de la educación en beneficio de los copartícipes en la EPT. Uno de los resultados más importantes del Grupo consultivo fue el presente informe, cuyo tema principal es la utilización de los canjes de deuda y la manera de combinarlos con otros mecanismos para impulsar la financiación. En los decenios de 1980 y 1990, periodo durante el cual muchos países en desarrollo se enfrentaban a graves problemas por sus deudas excesivas con acreedores extranjeros, los canjes de deuda se consideraban un medio de que los esfuerzos por reducir la deuda fueran más aceptables para los acreedores. En vez de limitarse a cancelarla o prorrogar el plazo de vencimiento, los acreedores podían obtener algo a cambio del alivio de la deuda10. Actualmente, una de las principales motivaciones para realizar un canje de deuda es el deseo de una de las partes de proporcionar financiación en moneda nacional para un proyecto o programa específico que ambas consideran un bien público. Esto ha permitido varias iniciativas de utilización del canje de deuda para financiar la educación, la salud, la protección del medio ambiente y objetivos similares11. 8 9 10 11 Véase UNESCO, Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2010, capítulo 2. El Grupo consultivo se compone de 14 expertos con una representación equilibrada en el ámbito del canje de deuda y la financiación innovadora para el desarrollo o la educación (véase en el prefacio la lista de miembros). Para los gobiernos donantes, otro aspecto interesante de los canjes de deuda es que se consideran como una forma de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) si contienen un elemento de subvención de al menos un 25% (calculado según un tipo de descuento del 10%). Véanse las directrices del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE/CAD), disponibles en http://www.oecd.org/dataoecd/36/32/31723929.htm#32,33. Véanse las referencias al final del presente informe para acceder a las descripciones de algunas de estas iniciativas. 13 En 2007, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria puso en marcha un programa de canje de deuda de este tipo con el nombre de Debt2Health, que ha sido objeto de gran atención. Hacia fines de 2010, en virtud del programa Debt2Health se habían celebrado cuatro acuerdos de canje por un valor aproximado de 236 millones de dólares12 en reducción de la deuda, con el equivalente a la mitad de ese importe en moneda nacional para inversiones en programas nacionales de salud. Los Gobiernos de Alemania y Australia participaron como acreedores, e Indonesia, el Pakistán y Côte d’Ivoire fueron los países beneficiarios. Si bien, por ahora, es difícil afirmar que los canjes de deuda sean una forma innovadora de financiación, Debt2Health y otras iniciativas similares han generado interés por llevar a cabo actividades de este tipo para promover la educación. En los dos últimos decenios, una cantidad considerable de la deuda de los países en desarrollo ya se ha cancelado para ayudarlos a alcanzar una posición financiera más sostenible y permitirles invertir un porcentaje mayor de sus recursos fiscales en el desarrollo, en lugar de en el servicio de la deuda externa. Así, la siguiente pregunta surge a menudo en los debates sobre el futuro de los canjes de deuda: ¿quedan suficientes deudas por pagar que podrían ser utilizadas para los canjes? Si bien es difícil obtener una cifra exacta, los profesores Danny Cassimon y Dennos Essers, de la Universidad de Amberes, contemplan esta cuestión en el capítulo 2. Consideran que todavía hay una cantidad elevada de deuda que podría utilizarse para canjes. Sin embargo, advierten de que la disponibilidad de esta deuda para canjes se ve limitada de varias maneras, en particular por las políticas vigentes en los países acreedores sobre su participación en los canjes. En ese capítulo también presentan las enseñanzas extraídas hasta ahora de las experiencias con canjes y proponen una lista de control para preparar canjes de deuda de manera que se maximicen los resultados para el desarrollo en los países beneficiarios. Para aprender más sobre la forma en que se han llevado a cabo en la práctica los canjes de deuda por educación, se realizaron dos estudios monográficos de ejemplos recientes de tales iniciativas. Los canjes de deuda examinados se acordaron entre España y El Salvador, en 2005, y entre Francia y el Camerún, en 2007-2011. Estos canjes de deuda por programas de educación se describen en el capítulo 3 y las enseñanzas extraídas de los estudios se resumen al final de ese capítulo. El capítulo 4 cierra la primera sección, dedicada a los canjes de deuda por educación, poniendo de relieve el potencial y los límites al incremento de las operaciones de canje de deuda. La segunda sección del presente informe comienza en el capítulo 5, dedicado al establecimiento de sinergias entre los canjes de deuda y otros instrumentos de financiación innovadores. La mayor parte del capítulo trata una propuesta para combinar los canjes de deuda con la emisión de bonos nacionales de manera que se puedan movilizar los ahorros nacionales de los países en desarrollo para la educación y otros fines relacionados con el desarrollo. La propuesta de los bonos de conversión de deuda en desarrollo es una forma de “financiación innovadora”, en el sentido propuesto por el Grupo Piloto sobre Financiamiento Innovador para el Desarrollo13: 12 13 14 Está relacionada con bienes públicos mundiales. Complementa y se suma a la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) tradicional. Es más estable y predecible que la AOD tradicional. Las transacciones de Debt2Health se realizaron en euros. La cifra indicada se calculó a partir del tipo de cambio 1 USD = 0,6954 EUR. Véase el sitio web del Grupo Piloto sobre Financiamiento Innovador para el Desarrollo, en http://www.leadinggroup.org/rubrique192.html, y el debate en Burnett y Bermingham, “Innovative Financing for Education”, 2010. Concretamente, los bienes públicos son, en primer lugar, el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y, en segundo lugar, la perpetuación del apoyo financiero para el desarrollo económico y social de los países en desarrollo. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo propuestos complementan y se suman a la AOD tradicional porque, en la mayoría de los casos, la condonación de la deuda externa por los donantes oficiales será lo que permita a los países beneficiarios emitir nuevos bonos nacionales para financiar su propio desarrollo. Por último, los fondos liberados gracias a los bonos de conversión de deuda en desarrollo pueden proporcionar una financiación para el desarrollo más estable y predecible que la AOD tradicional en dos aspectos. Primero, los bonos de conversión utilizan los canjes de deuda para garantizar un compromiso previo de financiaciones futuras durante varios años y, por lo tanto, aportan una fuente de financiación estable y predecible. Segundo, los bonos de conversión pueden acelerar el desarrollo de los mercados nacionales de capitales. El acceso a través de los mercados nacionales de capitales al fondo de ahorros nacionales, de cuantía considerable y en rápido crecimiento, que están estructurando los bancos, los fondos de pensiones, las compañías de seguros y otros inversores institucionales para el desarrollo, debería transformarse en el futuro en uno de los recursos más importantes y estables de financiación para el desarrollo. El informe finaliza en el capítulo 6 con sugerencias para llevar a la práctica estas propuestas de canjes de deuda por educación y otros fines relacionados con el desarrollo. 15 Parte 1 – Canjes de deuda por educación 16 2. Visión general de las políticas de alivio de la deuda, el volumen de la deuda y las enseñanzas extraídas de experiencias de canje de deuda por educación El presente capítulo consta de cuatro grandes secciones. En la sección 2.1 se ofrece un breve panorama de las políticas y las prácticas internacionales de alivio de la deuda a lo largo del tiempo, en particular en los últimos años. Además de una relación histórica de carácter general, se aportan algunas perspectivas sobre las políticas de canje de deuda de acreedores bilaterales individuales pertenecientes o no al Club de París. En la sección 2.2 se intenta hacer una primera estimación aproximada del volumen de deuda existente que podría optar a operaciones de canje. A modo de conclusión, en la sección 2.3 se recapitulan las principales enseñanzas extraídas de las operaciones de canje de deuda realizadas hasta la fecha dentro y fuera del sector de la educación y se presenta una “lista de control” preliminar con la que mejorar el rendimiento de este tipo de operaciones. 2.1 Visión general de las políticas y las prácticas de alivio de la deuda El alivio de la deuda tiene una larga y por momentos tumultuosa historia. Esta historia se remonta, como mínimo, al decenio de 1950 y en ella han participado más de 85 países en desarrollo (de bajos y medianos ingresos) y sus acreedores bilaterales, multilaterales y comerciales. Con el transcurso del tiempo, obviamente, las políticas y las prácticas de alivio de la deuda han experimentado importantes cambios, al igual que, en general, las medidas de ayuda y de financiación del desarrollo, de las que forman parte. Así, podría decirse que las políticas y prácticas de alivio de la deuda son “camaleónicas”, pues cambian de aspecto para adaptarse al entorno. Además, en la actualidad coexisten distintas modalidades de alivio de la deuda, cuya forma depende en gran medida de las características del deudor, el acreedor y el tipo concreto de deuda de que se trate. En el cuadro 1 (página siguiente) se ofrece un acercamiento útil a la gran diversidad de medidas de alivio de la deuda internacional. Como se muestra en este cuadro y se explicará más adelante, la puesta en marcha de la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME) en 1996 puede considerarse un momento crucial en las políticas y las prácticas de alivio de la deuda. Por ello, en las siguientes subsecciones, la historia del alivio de la deuda se estructurará en tres fases o “generaciones” (que se superponen parcialmente): el periodo previo a la Iniciativa para los PPME, el periodo correspondiente a dicha Iniciativa (y a su perfeccionamiento) y un periodo caracterizado por una diversidad de medidas que van más allá de ella. Habida cuenta de la finalidad del presente informe, nos centraremos en estas medidas de tercera generación, que comprenden las recientes iniciativas de canje de deuda, y nos limitaremos a los aspectos esenciales de las otras dos fases. En el apéndice A del presente informe puede encontrarse una reseña histórica más detallada de las políticas y prácticas de alivio de la deuda. 17 Cuadro 1: Un panorama “generacional” de las iniciativas de alivio de la deuda internacional (por tipo de acreedor) Iniciativa para los PPME (1996-...) Antes de la Iniciativa para los PPME (años cincuenta -1996) Bilateral (Club de París) 18 - condiciones comunes para los países de bajos ingresos (Toronto, Londres, Nápoles), los países de ingresos medianos bajos (Houston) y otros países (condiciones ordinarias) Bilateral (ajenos al Club de París) Multilateral Comercial - métodos del Club de Londres - canjes de deuda - medidas específicas de alivio de la deuda - medidas excepcionales de alivio de la deuda - acuerdos del Plan Brady - operaciones de recompra con cargo al FDR-AIF - canjes de deuda - medidas paralelas de alivio de la AOD PPME no PPME - reducción de la deuda a niveles sostenibles aplicando las condiciones de Lyon (80%) y, posteriorment e, las condiciones de Colonia (90%) - condiciones comunes - canjes de deuda - operaciones individualizada s de alivio de la deuda aplicando el enfoque de Evian PPME - contribución a la reducción de la deuda de los PPME a niveles sostenibles (varía según los acreedores) no PPME - operaciones específicas de alivio (como los canjes de deuda) PPME - reducción de la deuda de los PPME a niveles sostenibles no PPME - medidas excepcionale s de alivio de la deuda PPME - contribución a reducir la deuda de los PPME a niveles sostenibles mediante los métodos del Club de Londres, los canjes de deuda y las operaciones de recompra con no PPME - métodos del Club de Londres - canjes de deuda - operaciones de recompra con cargo al FDR-AIF Más allá de la Iniciativa para los PPME (2006-...) Bilateral (Club de París) - condonación del 100% de la deuda para PPME que hayan culminado el proceso de la Iniciativa Bilateral (ajenos al Club de París) - operaciones específicas de alivio (como los canjes de deuda) Multilateral - IADM: condonación del 100% de la deuda para PPME que hayan culminado el proceso de la Iniciativa (AIF, FMI, FAD, BID) Comercial cargo al FDRAIF Fuente: elaboración propia; Siglas: AOD = Asistencia Oficial para el Desarrollo, FDR-AIF = Fondo para la reducción de la deuda de países que sólo pueden recibir financiamiento de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), PPME = Países pobres muy endeudados, IADM = Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral, FAD = Fondo Africano de Desarrollo, BID= Banco Interamericano de Desarrollo. 19 Operaciones de alivio de la deuda anteriores a la Iniciativa para los PPME: priman los acreedores bilaterales Durante los cincuenta años que median entre el final de la Segunda Guerra Mundial y la puesta en marcha de la Iniciativa para los PPME, el alivio de la deuda estuvo dominado en gran medida por los acreedores bilaterales tradicionales. A través del Club de París, un foro oficioso de carácter voluntario creado en 1956, estos acreedores concretaron con sus deudores soluciones a los problemas de deuda. Al principio, las operaciones de reestructuración de la deuda se hacían a corto plazo y aplicando los tipos de interés del mercado, a fin de recuperar la mayor parte posible de los empréstitos pendientes de rembolso. Solo cuando se puso de manifiesto que el peso de la deuda no daba muestras de remitir en la mayoría de los países en desarrollo, llegando incluso en ciertos casos a provocar crisis de deuda en toda regla, los acreedores del Club de París pasaron a proponer diversas opciones para rebajar el valor actualizado de los créditos que habían concedido en condiciones de mercado, ya fuera reduciendo el total de la deuda o su servicio, o prorrogando ampliamente los plazos del servicio de la deuda. Diferentes condiciones para el tratamiento de la deuda se sucedieron rápidamente, siendo cada vez más favorables para los deudores14. A partir de 1991, una cláusula de canje de deuda permitió también a los acreedores del Club de París cambiar deuda correspondiente a la AOD y parte de la restante por compromisos de inversión social, comercial o ambiental de los países deudores, como antes habían hecho acreedores comerciales con operaciones de conversión de deuda en capital o de canje de deuda por actividades de protección del medio ambiente15. Hubo otras medidas anteriores a la Iniciativa para los PPME, principalmente asociadas a acreedores comerciales. Destacan especialmente los acuerdos del Plan Brady, en los que tales acreedores redujeron su riesgo en títulos de deuda no productivos canjeándolos por nuevos bonos con condiciones más favorables16. La Iniciativa de alivio de la deuda para los Países Pobres muy Endeudados: un esfuerzo concertado Hacia mediados de los años 1990 era patente que los mecanismos existentes de alivio de la deuda (el Club de París) no bastaban para un grupo compuesto principalmente por países de bajos ingresos que seguían tambaleándose bajo el enorme peso de su deuda exterior, que en gran parte debían a acreedores multilaterales. Para lograr que la deuda de esos países volviera a unos niveles sostenibles, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) pusieron en marcha en 1996 la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados. En el punto de culminación del proceso, los países que podían acogerse a la Iniciativa recibían de sus acreedores bilaterales (miembros o no del Club de París), multilaterales y comerciales una reducción irrevocable de la deuda para rebajarla a unos niveles sostenibles predeterminados. Este planteamiento general marcó un hito en las políticas y las prácticas de alivio de la deuda. A partir de 1996, se abrieron dos cauces distintos de alivio de la deuda: uno para los países pobres muy endeudados, que fue ampliándose y profundizándose en años sucesivos, y otro para países que no forman parte de este grupo, que constituyó en gran medida una prolongación de las prácticas vigentes antes de 1996 (véase el cuadro 1). En 1999, la Iniciativa para los PPME original se modificó para tener en cuenta algunas de las críticas formuladas por la sociedad civil. Además de una mayor flexibilidad y de unos criterios de admisibilidad más amplios, en esta versión mejorada de la Iniciativa se introdujo como condición la elaboración de documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), lo que supuso que los países deudores tuvieran que elaborar y ejecutar estos planes nacionales de desarrollo para alcanzar el punto de culminación de la Iniciativa. Con esta modificación se hizo más notorio y explícito el vínculo entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza. 14 15 16 20 Véanse el apéndice A y la página http://www.clubdeparis.org/sections/types-traitement/reechelonnement. Véase Cassimon et al. (2009): “What potential for debt-for-education swaps in financing Education for All?” y las referencias indicadas en dicho documento. Véanse más detalles en Vásquez (1996): “The Brady plan and market-based solutions to debt crises”. Después de la Iniciativa de alivio de la deuda para los PPME: un esfuerzo adicional y el regreso de los canjes de deuda Prácticamente todos los acreedores del Club de París han optado por ampliar sus compromisos y conceder el 100% del alivio de la deuda a sus deudores clasificados como PPME. En 2006, el FMI, la AIF y el Fondo Africano de Desarrollo (FAD)17 siguieron este ejemplo al añadir a la Iniciativa para los PPME la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), que prometía condonar todas las deudas restantes con estas tres entidades multilaterales que reunieran los requisitos necesarios a los PPME que hubieran alcanzado el punto de culminación. Desde el principio, la IADM se ha planteado más como una manera de canalizar recursos adicionales para los PPME y así apoyar el progreso hacia los ODM, que como un mecanismo de deuda sostenible (como la propia Iniciativa para los PPME). Cabe señalar que la IADM no prescribe la participación en el alivio de la deuda de los acreedores bilaterales, comerciales y multilaterales, aparte de los tres mencionados, a diferencia de la Iniciativa para los PPME, donde la exhaustividad era crucial18. En 2007, el Banco Interamericano de Desarrollo puso en marcha una iniciativa paralela para cancelar todas las deudas de cinco PPME del hemisferio occidental que habían alcanzado el punto de culminación. En cambio, sólo se ha acordado el alivio de la deuda a países que no se encuentran entre los PPME de manera específica y casuística (como sucedía antes de 1996) y, con la notable excepción de los tratamientos de la deuda del Iraq y Nigeria (por el Club de París), mediante operaciones independientes. Uno de los instrumentos para aliviar la deuda de los países que, en su mayoría, no se encuentran entre los PPME y de los PPME cuyos títulos de deuda no reúnen los requisitos necesarios19 y que goza de creciente aceptación es el canje de deuda o la conversión de deuda. Es cierto que la conversión de deuda a cambio de diversos compromisos por parte del deudor ha sido una práctica habitual en la larga historia del alivio de la deuda, incluso durante el apogeo de la Iniciativa para los PPME (cuando los acreedores debían ocuparse de principalmente de los PPME)20. Sin embargo, cabe señalar que últimamente se ha producido una nueva ola de iniciativas de canje en un amplio abanico de sectores. Las últimas conversiones son las relativas a canjes de deuda por actividades de protección del medio ambiente establecidos de conformidad con la Ley estadounidense de Conservación de Bosques Tropicales (véase más adelante) con Indonesia (2009), el Brasil (2010) y Costa Rica (2010); canjes de deuda por actividades del sector de la salud de acuerdo con el plan Debt2Health21 del Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria entre Alemania y el Pakistán (2008), Alemania y Côte d’Ivoire (2010) y Australia e Indonesia (2010); y canjes más amplios de deuda por actividades de desarrollo humano como el llevado a cabo entre España y Ghana (2009). Actualmente están surgiendo nuevas propuestas de canje de deuda. Una idea es la de vincular el alivio de la deuda con el cambio climático22. 17 18 19 20 21 22 Estas dos últimas organizaciones son los organismos de préstamo del Banco Mundial y del Banco Africano de Desarrollo, respectivamente. Esto no significa que los acreedores bilaterales no contribuyan financieramente con la IADM. De hecho, compensan a la AIF y al FAD por los costos en que incurren al conceder alivio de deuda en el marco de la IADM sobre sus créditos. Esta compensación se produce de manera proporcional a los compromisos bilaterales acordados en previas rondas de reabastecimiento de la AIF y del FAD. Los acreedores bilaterales también se han comprometido a movilizar recursos adicionales para cubrir una parte de lo que cuesta la IAMD al FMI, aunque la mayor parte se financia con los fondos generados por una reevaluación de las reservas de oro del FMI. Los títulos de deuda que no reúnen los requisitos necesarios son, por ejemplo, los acuerdos de crédito concluidos después de la fecha límite para la reprogramación de la deuda (denominadas “deudas posteriores a la fecha límite”). Filmus y Serrani (2009) recogen 128 acuerdos de canje de deuda por inversión social concertados entre 1998 y principios de 2008. Véase http://www.theglobalfund.org/en/innovativefinancing/debt2health. Véase Development Finance International (2009) “Debt relief to combat climate change”. 21 A continuación se contextualizan los canjes de deuda en las políticas de alivio de deuda en curso realizados con varios acreedores tradicionales del Club de París y otros acreedores bilaterales no pertenecientes a este Club. Acreedores tradicionales del Club de París23 En los últimos años, España se ha mostrado como el más claro defensor de los canjes de deuda por desarrollo en general, y más concretamente en lo relativo al sector de la educación, de los donantes del Club de París. Durante la Cumbre de las Naciones Unidas sobre la Acción contra el hambre y la pobreza de 2004, el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, declaró que España, más allá de sus compromisos con los PPME, “se implicará activamente en operaciones de canje de deuda por iniciativas de desarrollo social, especialmente en el campo de la educación primaria”24. Estos objetivos políticos se consolidaron ulteriormente a finales de 2006, con la entrada en vigor de la Ley española 38/2006, reguladora de la gestión de la deuda externa25. Este texto legal tiene como objetivo vincular la gestión de la deuda externa con la política de desarrollo española y promociona los principios de propiedad y soberanía del deudor y de participación de la sociedad civil (española y del país en cuestión) en el proceso de conversión de la deuda. Se menciona especialmente la necesidad de dirigirse a los países en desarrollo más pobres y con los niveles más altos de endeudamiento externo, preferiblemente países socios de la política de desarrollo de España. En la práctica, se puede constatar que en los años precedentes a esta nueva ley, los canjes de deuda se producían principalmente con países de América Latina, tanto PPME (que alcanzaban hasta el 90% de alivio de deuda acordado según las Condiciones de Colonia del Club de París) como países que no se encuentran entre los PPME (lo que incluye países de ingresos medianos)26. España adoptó una política de canje de deudas diferenciada en que se concedía, por un lado, un descuento del 60% sobre los pagos de los países deudores clasificados como PPME y, por otro lado, se exigía el pago completo a los países que no se encontraban en ese grupo. Sin embargo, desde la aprobación de la Ley 38/2006, España ha reorientado su postura política sobre el canje de deudas en el sentido de aumentar el alivio de la deuda únicamente a los países clasificados como PPME con bajos ingresos, muchos de ellos provenientes del África subsahariana27. Italia fue el primer acreedor europeo en establecer su propio marco jurídico que vincula explícitamente el alivio de la deuda con el desarrollo y la reducción de la pobreza28. Ha sido decisiva la Ley 209 sobre Medidas para reducir la deuda externa de los países con más bajos ingresos y más alto nivel de endeudamiento, aprobada en 2000 (con algunas enmiendas posteriores)29, que prevé, entre otras cosas, la posibilidad de realizar conversiones de deuda con países no clasificados como PPME y que únicamente reciben asistencia de la AIF, con otros países en el marco de una decisión del Club de París y con países que han sufrido desastres 23 24 25 26 27 28 29 22 Un esfuerzo notable por sintetizar la política de canje de deudas del Club de París se observa en un libro recientemente publicado por Buckley (2011), que contiene capítulos independientes dedicados a las políticas (y prácticas de canje) estadounidense, italiana, alemana, francesa y australiana, así como otras secciones más sucintas sobre Suiza, España y Noruega. Se puede encontrar información adicional sobre casos específicos de legislaciones relativas al alivio de la deuda en países acreedores en Ruiz (2007), quien examina y compara con espíritu crítico las leyes, resoluciones o declaraciones de Italia, España, Bélgica, Francia y Noruega al respecto. Véase una transcripción completa de este discurso en http://www.segib.org/upload/discursodelpresidente delgobierno.pdf. Véase http://www.boe.es/boe/dias/2006/12/08/pdfs/A43049-43053.pdf. Se puede encontrar la versión traducida al inglés del artículo quinto (relativo a la conversión de deuda) de esta ley en Filmus y Serrani (2009: 48). Navarro (2006) y Vera (2007) proporcionan descripciones amplias de estas operaciones de canje entre España y América Latina previas a 2007 (aplicadas al sector de la educación). Se puede encontrar una lista completa de operaciones de canje recientes y previstas de España, junto con información específica acerca del programa en http://www.meh.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Internacional/ Financiacion%20internacional/Gestion%20Deuda%20Externa/Paginas/Programas%20de%20conversion.aspx. Véase Filmus y Serrani. (2009) Development, education and financing: Analysis of debt swaps of social investment as an extra-budgetary education financing instrument. Consúltese la versión enmendada de la ley en http://www.esteri.it/MAE/IT/Politica_Estera/Economia/ Cooperaz_Econom/Debito_Estero/Legge_25_luglio_n_209.htm naturales o graves crisis humanitarias. En todos los casos existe la condición de que el país deudor lleve a cabo iniciativas de desarrollo humano (y reducción de la pobreza), respete los derechos humanos y se abstenga de emplear la guerra como método de resolución de conflictos. A la hora de determinar los sectores cuyos fondos serán liberados, se da prioridad a la agricultura, la salud, la educación y las infraestructuras. De conformidad con la Ley 209, Italia firmó un acuerdo de canje de deuda por desarrollo a 10 años con Kenya, un país no clasificado como PPME y que recibe asistencia únicamente de la AIF, cuyos recursos se emplearán en los ámbitos del agua y la irrigación, la salud, la educación y la formación profesional, y la regeneración de suburbios urbanos30. Sin embargo, como señala Ruiz (2007), en la práctica el Gobierno italiano suele realizar conversiones de deuda con países de ingresos medianos, no beneficiados por la AIF. Ejemplos de esta estrategia son los acuerdos recientes alcanzados con países como el Pakistán, el Perú, Macedonia y, muy especialmente, Egipto31. La política de canje de deuda de Alemania se basa en una ley presupuestaria federal que autoriza al Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) a realizar intercambios bilaterales de deuda hasta cierta cantidad máxima (que actualmente es de 150 millones de dólares al año)32. Teniendo en cuenta los criterios de endeudamiento, las condiciones políticas y el historial de cooperación sobre gestión de deudas del país deudor, así como sus necesidades de recursos para reducir la pobreza, el BMZ (junto con el Ministerio de Finanzas) propone canjes de deuda específicos a países que reúnen los requisitos33. Los fondos liberados se destinan a financiar la educación, la salud, la protección del medio ambiente, las infraestructuras o actividades generales de reducción de la pobreza. A diferencia de la mayoría de los acreedores bilaterales, Alemania suele ofrecer descuentos sustanciales en los pagos de contrapartida (del 50 al 80%). Mientras que los canjes en un principio estaban limitados a los títulos de deuda incluidos en un acuerdo del Club de París, un cambio legislativo de 2008 hizo posibles los canjes de deudas aún no reprogramadas por el Club de París, lo que permite que se acojan a este instrumento otros títulos de deuda y otros países, a menudo de ingresos medianos34. De manera global, en los últimos años se ha prestado especial atención a los países no clasificados como PPME con ingresos medianos bajos, y se han concluido canjes con Jordania, el Perú, Indonesia y el Pakistán, entre otros. Alemania ha participado activamente en la iniciativa tripartita Debt2Health del Fondo Mundial desde su puesta en marcha en 2007 y continúa apoyando su labor. De entre los acreedores bilaterales europeos, Francia es, en cierto modo, la excepción35. Ha desarrollado su propio mecanismo de conversión de deuda, denominado Contratos de desendeudamiento y desarrollo (C2D), un sistema de refinanciación basado en la donación que comenzó en 2001 fruto de unos memorandos de los Ministerios franceses de Relaciones Exteriores y Economía36. Francia emplea el sistema C2D únicamente para cumplir con su compromiso adicional de proporcionar el 100% del alivio de la deuda derivada de la AOD de sus deudores pertenecientes al grupo de PPME. En lugar de condonar la AOD directamente, sin ulteriores condiciones, una vez que los países deudores han alcanzado el punto de culminación de la Iniciativa para los PPME (como hace Alemania, por ejemplo), Francia exige que estos países continúen amortizando la deuda en las fechas debidas y a continuación transfiere (es decir, refinancia) la cantidad equivalente en euros a un fondo de contrapartida administrado por el banco central del país deudor. De ahí, los recursos se canalizan hacia intervenciones en sectores considerados prioritarios en el DELP y en los planes sobre los ODM del país deudor, especialmente en los ámbitos de la educación, el agua y el saneamiento, la salud y la lucha contra 30 31 32 33 34 35 36 Véase Buckley. (2011) Debt-for-development exchanges: History and new applications, capítulo 5. Véase Ginestro y Bottone. (2008) “Italian-Egyptian debt for development swap program”. Se puede consultar un resumen de la actual política alemana de alivio de la deuda en http://www.bmz.de/en/what_we_do/issues/DebtRelief/instrumente/dept_swaps.html. Berensmann. (2007) “Debt swaps: An appropriate instrument for development policy? An example of German debt swaps”. Véase Buckley. (2011) Debt-for-development exchanges: History and new applications, capítulo 6. Véase Buckley. (2011) Debt-for-development exchanges: History and new applications, capítulo 7 Véase http://www.diplomatie.gouv.fr/en/france-priorities_1/governance_6058/financial-governance_6397/thec2ds-funding-instrument-under-the-apsfs_11332.html. 23 el SIDA, la agricultura y la seguridad alimentaria, el desarrollo de las infraestructuras, la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector industrial. Siempre que es posible, el apoyo del C2D está basado en sectores (puede ser multisectorial) y no en proyectos (como suele suceder en la mayoría de los demás canjes de deuda). Los países que han firmado recientemente canjes de deuda en el marco del C2D con Francia son, entre otros, el Camerún, Mauritania y el CongoBrazzaville. Las iniciativas del Congreso de los Estados Unidos de América sobre canjes bilaterales de deuda limitan su aplicación exclusivamente a la conservación del medio ambiente37: en primer lugar, la Ley sobre la Iniciativa Empresa pro América de 1990 y más adelante la Ley de Conservación de Bosques Tropicales (TFCA, por su sigla en inglés)38 de 1998. Para poder optar a una conversión de deuda en el marco de la TFCA, el país deudor debe, lógicamente, tener bosques tropicales considerables, contar con programas del FMI y del Banco Mundial en vigor, dar muestras de avances hacia el establecimiento de un régimen abierto de inversiones y, si procede, tener un programa satisfactorio de financiación con acreedores comerciales. Los criterios políticos adicionales son que todos los beneficiarios de la TFCA deben tener un gobierno elegido democráticamente, cooperar con la política estadounidense de fiscalización de drogas, respetar los derechos humanos y abstenerse de apoyar al terrorismo. Solo los préstamos en condiciones favorables concedidos en aplicación del Ley de Asistencia Exterior o los créditos otorgados de conformidad con la Ley de asistencia al desarrollo del comercio agrícola (también denominada Food-for-peace, o alimentos por paz) pueden ser objeto de conversión. La TFCA presta atención especial, aunque no exclusiva, a los países deudores de América Latina con ingresos medianos. A menudo, ONG como Conservation International o The Nature Conservancy subvencionan parcialmente los canjes. Aparte de estos cinco acreedores del Club de París, que actualmente participan muy activamente en los canjes de deudas, existen otros miembros del Club que previamente habían contado con sus propios programas de canje de deuda, pero que actualmente mantienen una postura más pasiva. Suiza, por ejemplo, fue el primer país donante que empleó los canjes de deuda por desarrollo como parte integrante de su política de cooperación para el desarrollo39. El fondo de dotación del Mecanismo suizo para la reducción de la deuda, de 500 millones de francos suizos, creado en 1991, se agotó finalmente en 2001. Desde entonces, Suiza decidió canalizar el alivio de la deuda mediante el marco ordinario de la Iniciativa para los PPME. En Bélgica se organizaron diversos canjes de deuda por desarrollo con readquisiciones por parte de Delcredere, el principal organismo de crédito a la exportación del país, durante la década de 199040. Estos y otros acreedores menores del Club de París podrían estar dispuestos a reconsiderar los canjes de deuda en el futuro, especialmente si se plantean como un esfuerzo concertado en el plano de la comunidad internacional de acreedores. Acreedores no pertenecientes al Club de París Hay una falta notable de información confiable sobre la política de alivio de la deuda de los acreedores no pertenecientes al Club de París, algunos de los cuales, a su vez, son (o han sido) grandes países deudores. Una de las razones es la inexistencia de foros, aparte del Club de París, que reúnan a varios acreedores para reestructurar la deuda. Esto hace que las operaciones de alivio de la deuda de los acreedores no pertenecientes a ese Club se realice en forma más 37 38 39 40 24 Véase Buckley. (2011) Debt-for-development exchanges: History and new applications, capítulo 4 Véase http://www.usaid.gov/our_work/environment/compliance/faa_v.html. Véase Buckley. (2011) Debt-for-development exchanges: History and new applications, capítulo 8. Véase Moye (2001), Panorama del Canje de Deuda. puntual y aún más dispersa, incluso en el marco de la Iniciativa para los PPME (en la que todos los acreedores no pertenecientes al Club de París deben, en un principio, participar)41. Gueye et al. (2007) observan que, en general, los acreedores no pertenecientes al Club de París exigen muchas menos condiciones para aplicar acuerdos de reestructuración de la deuda. Así, los canjes de deuda, que habitualmente implican un gasto específico de recursos liberados y la creación de fondos de contrapartida administrados conjuntamente, quizá no sean la opción preferida de muchos de estos acreedores no tradicionales. China, por ejemplo, recién ha publicado su primer libro blanco sobre actividades de ayuda exterior42, del que se desprende que ha participado ampliamente en el alivio de la deuda, particularmente en África, con una condonación general de la deuda de 50 países por un importe de 25.600 millones de yuanes (aproximadamente 4.000 millones de dólares al tipo de cambio actual) a fines de 2009. Sin embargo, se trata de cifras agregadas de varios años y países. Tampoco se indica si estas deudas condonadas fueron objeto de acuerdos de canje y, de ser así, de qué cuantía. Esto no quita que algunos acreedores no pertenecientes al Club de París hayan realizado conversiones de deuda43. La República Checa ha realizado operaciones de canje por inversiones en el ámbito social, combinadas con recompras, para cumplir con sus obligaciones en virtud de la Iniciativa para los PPME. Hungría ha celebrado acuerdos de compensación con arreglo a los cuales la deuda se canjea por bienes locales del país deudor (“deuda por exportaciones”). Libia ha optado por realizar conversiones de la deuda en capital y de esta forma ha logrado la condonación de los reclamos de deuda a cambio de participaciones en el capital de empresas locales del país deudor. En 2001, Guatemala incluso llegó a transferir a España parte de sus reclamos de deuda a Nicaragua, como anticipo parcial de sus propias obligaciones con España. Una iniciativa de canje particular, citada muy a menudo, tuvo lugar entre la Argentina y el Senegal. En 1993, el Comité del UNICEF en los Países Bajos (con ayuda financiera del banco ING) compró 24 millones de dólares correspondientes a una deuda bilateral y comercial del Senegal al Gobierno argentino, por un valor de 6 millones de dólares (descuento del 75%). El UNICEF condonó la deuda a cambio de que el Senegal prometiera invertir en moneda local (franco CFA) el equivalente a 11 millones de dólares en proyectos para mujeres y niños del Senegal gestionados por el UNICEF. Aunque disten de estar completos y ser exhaustivos, los párrafos anteriores demuestran que las políticas (y las prácticas) de canje de deuda de los distintos acreedores bilaterales difieren ampliamente, según los países deudores, los títulos de deuda de que se trate y los objetivos específicos para los que pueden utilizarse los fondos obtenidos. Esta heterogeneidad se observa incluso entre los defensores más decididos del canje de deuda del Club de París. 2.2 Análisis de la deuda disponible y que reúne las condiciones para los canjes La evaluación de la cantidad de deuda todavía disponible y que reúne las condiciones para ser canjeada es una tarea difícil, si no imposible, principalmente debido a la escasez de datos pormenorizados y de calidad sobre las cifras de la deuda, así como de normas jurídicas de los países acreedores y deudores sobre el alivio de la deuda. Como punto de partida, seguiremos el informe realizado por Development Finance International (2009), que contempla los últimos datos 41 42 43 Un elemento importante es que el Club de París incluye en todos sus acuerdos una cláusula que exige a los países deudores solicitar un alivio de la deuda “comparable” a todos sus acreedores no pertenecientes al Club de París. Sin embargo, en la práctica, la participación bilateral de los acreedores no pertenecientes al Club en la Iniciativa para los PPME es muy desigual: algunos proporcionan el importe total del alivio requerido y otros, absolutamente nada (véase AIF y FMI, 2010). Véase http://www.scio.gov.cn/zxbd/wz/201104/t896900.htm. Véase Gueye et al. (2007), Negociaciones para reducir la deuda durante y después de la Iniciativa HIPC, y Moye (2001), Panorama del Canje de Deuda 25 disponibles sobre la estructura de la deuda externa pública y con garantía pública de 96 países: 40 países que se benefician de la Iniciativa para los PPME (en situación posterior a la deuda, endeudados actualmente y en situación previa a la deuda; véase el cuadro A1 del anexo, que contiene una clasificación), 10 países de bajos ingresos no pertenecientes a la Iniciativa para los PPME y 46 países de ingresos medianos bajos44. La información detallada por país figura en el apéndice B. Las cifras indican que, en total, a fines de 2009, estos 96 países de ingresos bajos y medianos bajos tenían una deuda pendiente pública y con garantía pública combinada de aproximadamente 687.300 millones de dólares, de los cuales 415.600 millones (el 60%) tenían condiciones favorables y 271.700 millones (el 40%) tenían condiciones de mercado. La totalidad de la deuda multilateral ascendía a 289.000 millones de dólares (el 42% del total), de los cuales 173.000 millones tenían condiciones favorables. La totalidad de la deuda bilateral ascendía a 266.500 millones de dólares (el 39% de la deuda pendiente), la mayor parte (243.000 millones de dólares) en condiciones favorables. La deuda comercial era de 132.000 millones de dólares (el 19% del total) en estos 96 países. La mayor parte de la deuda comercial consistía en bonos y deuda bancaria, a saber, 72.000 millones y 38.500 millones de dólares, respectivamente. Sin embargo, como se ve claramente en el apéndice B, estas cifras acumuladas ocultan grandes disparidades entre los grupos de países (PPME, otros países de bajos ingresos y países de ingresos medianos bajos) así como dentro de cada grupo. Los títulos de deuda comercial constituyeron una parte mucho mayor del total de la deuda pública pendiente de reembolso y con garantía pública en los países de ingresos medianos bajos (22,6%) que en los países que se benefician de la Iniciativa para los PPME (9,2%) y otros países de bajos ingresos (3,7%). El fenómeno opuesto sucedía con la deuda multilateral sujeta a condiciones favorables, que es la categoría más importante en términos relativos para los países de la Iniciativa para los PPME (44,3%) y otros países de bajos ingresos (61,2%), pero, sin duda alguna, no para los países de ingresos medianos bajos (18,1%). El gráfico 1 representa estas diferencias en cuanto a la estructura de la deuda. 44 26 Estos 96 países son todos los países considerados por el Banco Mundial como países de bajos ingresos o países de ingresos medianos bajos en el momento de la redacción de este informe. Gráfico 1: estructura de la deuda externa pendiente por grupos de países PPME (40) Otros países de bajos ingresos (10) Otros países de bajos ingresos (46) Fuente: Cálculos de los autores basados en la base de datos en línea Global Development Finance del Banco Mundial (2011); Nota: la clasificación de los países y los datos individuales de cada país se encuentran en el apéndice B. ¿Cómo estimar el monto total de deuda disponible para la conversión? En cuanto a los países que se benefician de la Iniciativa para los PPME, cabe destacar que la mayor parte de la deuda que figura en el apéndice A2 está destinada a ser condonada (o ya lo ha sido) cuando esos países alcancen el punto de culminación. En el marco de la IADM, la totalidad de la deuda contraída antes de la fecha límite con la AIF, el FMI, el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo será condonada. Se trata de la mayor parte de la deuda multilateral sujeta a condiciones favorables. De la misma forma, se espera que la mayoría de los acreedores bilaterales del Club de París vayan más allá de los compromisos contraídos en la Iniciativa para los PPME y ofrezcan un 100% de alivio de la deuda tanto por concepto de AOD como no vinculada a ese tipo de asistencia. Por consiguiente, consideramos que los títulos de deuda de los PPME disponibles para operaciones de canje se encuentran principalmente del lado de los acreedores bancarios y de los acreedores bilaterales no pertenecientes al Club de París que no están participando en la Iniciativa para los PPME o no desean ir más allá de los compromisos contraídos con esa Iniciativa. Según nuestros datos, no existen cifras exactas sobre la cantidad de la deuda bilateral que los PPME deben a acreedores no pertenecientes al Club de París. Sin embargo, el último informe sobre el estado de aplicación de la Iniciativa para los PPME realizado por la AIF y el FMI (2010), indica que se adjudica a los acreedores bilaterales no pertenecientes al Club de París el 13% de los costos totales en valor actualizado de la Iniciativa para los PPME (correspondiente a 40 de estos países). Simplemente aplicando este porcentaje a las cifras de la deuda nominal bilateral que figuran en el apéndice A2, observamos que los PPME deben aproximadamente 5.700 millones de dólares a acreedores bilaterales no pertenecientes al Club de París. El informe de la AIF y el FMI (2010) también estima que, al menos en cuanto a los 30 PPME que se encuentran actualmente en una etapa posterior al punto de decisión, los acreedores no pertenecientes al Club de París brindan únicamente alrededor del 34-39% de su asistencia requerida a la Iniciativa. Si se emplea este porcentaje como sustituto de la contribución a los 40 PPME, se obtiene la cifra estimada de 3.800 millones de dólares de deuda de acreedores no pertenecientes al Club de París que no será condonada en virtud de la Iniciativa para los PPME y, por lo tanto, en principio estará disponible para operaciones de canje. Es aún más difícil evaluar la cantidad de deuda bancaria que se condonará en la Iniciativa para los PPME, dado que la información es muy fragmentada. Para simplificar, nos basamos en la hipótesis de que la deuda bancaria pendiente a fines de 2009 no se condonará directamente en virtud de la Iniciativa, con lo que se obtienen aproximadamente 9.500 millones de dólares de deuda bancaria disponible para operaciones de canje. 27 Con respecto al pequeño grupo de otros países de bajos ingresos que no se benefician de la iniciativa para los PPME y al grupo más amplio de los países de ingresos medianos bajos, preferimos considerar que únicamente la deuda bilateral reúne las condiciones para las operaciones de canje, ya que la mayoría de los países probablemente no aceptarían el alivio de la deuda bancaria por temor a perder su capacidad crediticia en el mercado financiero. Estas hipótesis concluyentes nos llevan a estimar las cifras de 15.400 millones y 207.300 millones de dólares, respectivamente. Las generalizaciones anteriores nos permiten proponer una primera estimación, muy aproximada, de la deuda total que podría estar disponible para la conversión. El cuadro 2 resume nuestro razonamiento e indica que habría unos 236.000 millones de dólares disponibles a fines de 2009, de los que el 88% correspondería a los países de ingresos medianos bajos. Cuadro 2: estimación aproximada de la deuda “disponible” para la conversión a fines de 2009 (en millones de dólares estadounidenses corrientes) Categoría de países PPME (40) Otros países de bajos ingresos (10) países de ingresos Otros medianos bajos (46) Total Categoría de la deuda Deuda bilateral no perteneciente al Club de París Deuda comercial Deuda bilateral Deuda bilateral - Deuda utilizable estimada 3.800 9.500 15.400 207.300 236.000 Fuente: Cálculos de los autores extraídos de la base de datos en línea Global Development Finance del Banco Mundial (2011). Sin embargo, como siempre sucede con este tipo de cálculos aproximados, es preciso interpretarlos con cautela. Puede que la cifra estimada de 236.000 millones de dólares de deuda “disponible” aún no sea un buen sustituto para el monto de deuda que realmente reúne los requisitos para los canjes de deuda. Esto se explica por tres razones principales. En primer lugar, puede que algunos países deudores no estén dispuestos a aceptar la reducción de sus títulos de deuda (bilateral) para poder mantener mejores relaciones con sus acreedores respectivos (que podrían verse inclinados a reexaminar sus políticas de préstamo en condiciones favorables) y no socavar sus perspectivas futuras de acceder a los mercados financieros. Estas razones se citan a menudo para explicar que países como la República Democrática Popular Lao, Bhután y Sri Lanka hayan optado por no participar en la Iniciativa para los PPME (aun cumpliendo los requisitos técnicos necesarios para poder formar parte de ella en aquel entonces)45. En segundo lugar, en la comunidad global de acreedores y, en particular, en el Club de París, hay ciertas reglas y límites máximos relativos a la parte de la deuda en condiciones de mercado que puede ser canjeada. Estos límites, que apuntan a preservar la comparabilidad en el trato y la solidaridad entre los acreedores, dependen de la clasificación del país deudor correspondiente según sus ingresos y se han ido ampliando con el tiempo46. 45 46 28 Véase, por ejemplo, Pant y Subedi (2006), The HIPC Initiative and debt relief: An examination of issues relevant to Nepal. Véase Moye (2001), Panorama del Canje de Deuda. En tercer lugar, la posibilidad de convertir la deuda depende de los marcos normativos pertinentes de cada acreedor individual. Las políticas del conversión de deuda difieren ampliamente de un acreedor bilateral a otro en cuanto a los requisitos que han de cumplir tanto los países deudores como los títulos de deuda (lo que se ha señalado claramente en la sección 2.1). Por supuesto, esto dificulta la organización general de las operaciones de canje bilateral. Tomando en cuenta todo lo anterior, queda un monto total de deuda utilizable para operaciones de canje considerablemente menor que la cifra de 236.000 millones citada. Debido a la insuficiencia de datos, es casi imposible calcular un monto realista de deuda canjeable, al menos en el plano agregado. Se deberán realizar más cálculos relativos a los países deudores, prestando atención a la posición de cada uno de ellos sobre el alivio de la deuda (y sobre los canjes, en particular), examinando las reglas del Club de París aplicables a la deuda bilateral de cada país deudor y localizando los acreedores principales de cada país deudor para estudiar sus políticas individuales relativas al canje de deuda. 2.3 Enseñanzas extraídas hasta ahora de la experiencia de los canjes de deuda Como queda dicho, los canjes de deuda por desarrollo están cobrando de nuevo predicamento en el sector de la educación, entre otros. Podría ser tentador considerar estos canjes como mecanismos directamente ventajosos para todos: los deudores ven su débito reducido y el gasto en desarrollo (educación) incrementado, mientras los acreedores se benefician del aumento de valor de los restantes créditos y mejoran sus credenciales en el ámbito del desarrollo. La realidad, sin embargo, es mucho más compleja, como reconocen ahora la mayoría de las partes interesadas. Debido en parte a las acerbas críticas vertidas sobre la primera generación de canjes de deuda, la atención se desplazó a iniciativas de carácter más amplio e integral, como la Iniciativa para los PPME o la IADM. En las líneas que siguen explicamos algunos aspectos del funcionamiento económico de los canjes de deuda y de la forma en que encajan en el marco de la Iniciativa para los PPME y la IADM, ahora predominante, y en el entramado general de la ayuda al desarrollo. El hecho de centrarnos en posibles problemas, así como en prácticas idóneas, nos permite formular una serie de propuestas para conferir más eficacia a los canjes de deuda, esto es, concebir y desarrollar mejor estos instrumentos. En absoluto cabe considerar que semejante “lista de control” sea exhaustiva o constituya un modelo único de aplicación universal. Lo ideal sería que los canjes de deuda por educación fueran el resultado de un proceso de negociación entre los países deudores y sus acreedores, en el que ambas partes dialogaran en pie de igualdad. ¿Aumentan los recursos disponibles en los países deudores y en los presupuestos públicos? Los canjes de deuda por educación deberían conllevar un incremento neto de las transferencias financieras hacia los países beneficiarios. Mediante una operación de canje, un gobierno deudor está en disposición de dedicar al gasto interno un cierto volumen de recursos públicos que de otra forma saldría del país para costear en divisas el servicio de la deuda. Dicho de otro modo: los canjes de deuda, como cualquier otra forma de intervención, constituyen una transferencia internacional de poder adquisitivo del país donante al país receptor. Sin embargo, al menos tres importantes reservas son de aplicación. En primer lugar, los ahorros en concepto de alivio de la deuda solo se materializan paso a paso, en general a lo largo de muchos años o incluso decenios, en función de los plazos de amortización suscritos y del calendario de la deuda subyacente. Por consiguiente, el valor nominal registrado de la deuda cancelada a resultas de un canje no es necesariamente una buena medida del aumento de los recursos disponibles en el país deudor. Parece más adecuado referirse al valor actualizado de los futuros pagos del servicio de la deuda condonados (descontados al tipo de interés al que el país deudor pueda captar la misma cantidad de dinero en los mercados internacionales). En particular, cuando la deuda se ha suscrito en condiciones muy ventajosas, 29 con largos plazos de vencimiento y amortización, y a tipos de interés por debajo del mercado, como es el caso de las deudas consideradas AOD, el beneficiario del alivio de la deuda obtendrá un incremento de valor actualizado, en poder adquisitivo internacional, sensiblemente inferior a lo que cabría deducir de las cifras nominales. En segundo lugar, únicamente la proporción del servicio de la deuda que se habría pagado al acreedor en ausencia de toda operación de alivio de la deuda va a generar recursos realmente nuevos para el país deudor. Ahora bien, dar por sentado que sin un acuerdo de canje se habría pagado íntegramente el servicio de la deuda (o dicho de otro modo, asumir que la probabilidad de impago sea cero) podría ser una hipótesis en exceso optimista, sobre todo cuando un país tiene problemas para cubrir el servicio de la deuda. En el supuesto de que el país deudor hubiera desatendido sus compromisos de deuda, el efecto sobre los recursos de la reducción de la deuda mediante un canje resulta en parte ficticio y no representa más que un saneamiento contable de la acumulación de impagos pasados y por venir47. En tercer lugar, existe el riesgo de dar automáticamente por sentado que los canjes de deuda se añaden a otras formas de apoyo de los donantes (especialmente cuando los canjes conciernen a países y títulos de deuda ajenos a los mecanismos PPME-IADM). Sin embargo, es posible que los canjes de deuda por educación vengan a sustituir otras formas de ayuda, quizá más adecuadas, en la medida en que las reglas contables vigentes permiten a los donantes tratar las operaciones de alivio de la deuda como sustitutivas de nuevas acciones de ayuda. El Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OECD), que es el órgano más importante de cuantificación y difusión pública de las acciones de ayuda de los donantes, permite contabilizar íntegramente el valor nominal del alivio de deuda como AOD48. Por lo tanto, los donantes podrían ver en los canjes de deuda por educación una solución interesante para engrosar sus cifras de AOD, lo que llevaría a un menor volumen de gasto en otras categorías de AOD. Además, puesto que el valor nominal de los canjes de deuda por educación suele ser una sobreestimación tanto del beneficio para el deudor como del costo para el acreedor (como ya hemos explicado), es posible que un canje proporcione menos recursos que otras intervenciones de ayuda, como el apoyo presupuestario directo, por citar un ejemplo. Si algo se desprende de los estudios empíricos realizados es que los canjes de deuda no han venido a sumarse a otras fuentes de apoyo de donantes49. Parecidas condiciones y reservas se plantean en lo tocante a los presupuestos gubernamentales. A menudo se considera que los canjes de deuda por educación generan “espacio fiscal” 50 adicional en el presupuesto del país receptor, que ese país puede gastar sin hacer peligrar su estabilidad presupuestaria. De nuevo, cabe esgrimir dos razones por las que ello no será necesariamente así, por cuantiosa que pueda ser la transferencia de poder adquisitivo internacional a un país. Primera: sólo cabe hablar de espacio fiscal strictu sensu cuando hay una diferencia positiva entre el servicio de la deuda condonado como parte del canje y los pagos de contrapartida sustitutorios. Sin algún tipo de descuento no se generará más espacio presupuestario en beneficio del gobierno beneficiario. Ello no significa, desde luego, que la sustitución del servicio de la deuda en moneda fuerte por pagos de contrapartida en la moneda nacional sea algo baladí. Poca duda cabe de que incluso hoy muchos países deudores sufren de escasez de divisas (que quizá necesiten para importar bienes vitales). 47 48 49 50 30 Véase Cassimon y Vaessen, (2007), Theory, practice and potential of debt for development swaps in the Asian and Pacific region. Naturalmente, para no contabilizar dos veces préstamos ya considerados anteriormente AOD y objeto con posterioridad de un canje de deuda, solo se registra como nueva AOD la reorientación de los intereses (y no el principal) de la deuda. Véase, por ejemplo, Ndikumana, (2004), Additionality of debt relief and debt forgiveness, and implications for future volumes of official assistance. Véase Heller, (2005), El espacio fiscal: qué es y cómo lograrlo. Segunda: puede haber un conflicto entre el calendario de ahorros anuales por la deuda condonada y el de las obligaciones de contrapartida del país. En contraste con el largo plazo de vencimiento de los pagos del servicio de la deuda, los pagos de contrapartida nacionales se concentran a menudo en los primeros años y empiezan a ser pagaderos en un lapso mucho más breve de tiempo. Por consiguiente, un canje de deuda por educación mal estructurado, en el que los pagos de contrapartida deban abonarse antes de que se materialicen los ahorros en concepto de alivio de la deuda, puede agudizar, en lugar de relajar, las presiones presupuestarias a que hace frente el gobierno. Todo depende de la relación que guarden entre sí el valor actualizado de los pagos del servicio de la deuda y los pagos de contrapartida nacionales. Por otro lado, desde el punto de vista de los gestores de los fondos de contrapartida, que en general desean ejercer un impacto notorio gastando sumas cuantiosas de una sola vez, la cuestión estriba en disponer de la mayor parte posible de los recursos existentes. Una forma de resolver esta tensión inevitable es que el gobierno emita bonos cuya amortización venga respaldada por el flujo de futuros pagos de contrapartida51. El interrogante que subsiste, en tal caso, es si la concentración de los recursos en los primeros años constituye en realidad la estrategia idónea para financiar los ODM en general y los objetivos en materia de educación en particular52. ¿Aumentan los recursos destinados a la educación? Además de si los canjes generan un mayor volumen de recursos financieros para el país deudor o su presupuesto público, conviene plantearse también un interrogante conexo, pero en cierto modo más específico: ¿se traducen los canjes de deuda por educación en más recursos destinados a esta? La cuestión reviste especial importancia a la luz del considerable “déficit de financiación” que arrastra la iniciativa de la Educación para Todos y que señalan el Centro de Políticas y Datos sobre Educación (EPDC) y la UNESCO (2009) en su documento de referencia para el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2010 (el déficit se estima en 16.000 millones de dólares al año). Está claro que la “asignación” predeterminada a la educación (véase más adelante) del ahorro por deuda condonada deja pensar que los canjes de deuda por educación incrementan efectivamente el volumen de gasto en el sector. En realidad, eso depende, como veremos. Ante todo, y en relación con nuestro argumento ya expuesto acerca de las reglas de contabilidad de la AOD, sería muy posible que para el donante los canjes de deuda por educación vinieran a sustituir otras intervenciones destinadas al sector de la educación, por lo que no habría ahí ningún efecto aditivo. En segundo lugar, y de forma parecida, los canjes de deuda por educación no se traducen automáticamente en un mayor gasto en educación dentro de los países beneficiarios. El gobierno deudor, confrontado a un calendario de pagos de contrapartida impuesto desde el exterior, quizá opte por reducir correlativamente su propio esfuerzo y recortar las partidas presupuestarias que tenía previsto dedicar a gasto educativo. Dicho de otro modo: existe la posibilidad de que el producto de los canjes venga simplemente a sustituir los recursos que el gobierno ya tenía la intención de destinar al sector de la educación, lo que deja el camino expedito para que el gobierno utilice el ahorro resultante de otro modo (no necesariamente en beneficio del sector). Aunque casi todas las intervenciones de ayuda conllevan un cierto grado de lo que da en llamarse 51 52 Este es un argumento en favor de la propuesta de bonos de conversión de deuda en desarrollo formulada por el equipo de Affinity MacroFinance en el capítulo 5 del presente informe. A nuestro juicio, la concentración en los primeros años será o no deseable dependiendo del uso que se dé realmente a los fondos. Mientras que los argumentos en favor de la concentración son muy sólidos cuando se trata de actividades ligadas a la prevención y erradicación de enfermedades (como el Servicio Financiero Internacional para la Inmunización [IFFIm] de la Alianza GAVI) o de inversiones en infraestructuras, quizá lo sean menos tratándose del sector de la educación, donde muchos de los gastos son recurrentes (p.ej., los sueldos del profesorado). Conviene también tener en cuenta los límites de la “capacidad de absorción” del sector de la educación en algunos países en desarrollo (véase Rose, 2009, para un examen de la cuestión). 31 “fungibilidad”, ello se considera más problemático en el caso de operaciones de apoyo con un destino específico, como son los canjes de deuda53. A veces es difícil evaluar el grado de “doble adicionalidad”, esto es, la medida en que recursos liberados se suman al apoyo de otros donantes para el sector de la educación y a las partidas presupuestarias reservadas para tal fin por el país deudor. Quizá podría ser útil comparar el nivel de gastos con las referencias históricas o las tendencias previstas. ¿Beneficios indirectos? En comparación con otras intervenciones de ayuda, el canje de deuda puede ofrecer ventajas suplementarias que van más allá de los incrementos directos (o indirectos) del nivel presupuestario del país o el gobierno. Según la denominada teoría de la “deuda pendiente”54, una carga excesiva del servicio de la deuda, que requiere pagos considerables, podría llevar al gobierno a imponer una fiscalidad punitiva a los sectores más productivos de la economía. Este comportamiento, que dista de ser óptimo, podría disminuir la inversión, frenar el crecimiento económico y reducir los ingresos gubernamentales, lo que a su vez dificultaría en mayor medida el servicio de la deuda. El alivio de esta última, y con ese fin su canje por educación, podría terminar con este círculo vicioso y convertirlo en uno virtuoso. El proceso que se pondría en marcha conduciría a una mayor movilización de recursos internos, lo que resultaría beneficioso para la educación y otros sectores. No obstante, es conveniente plantear ciertas reservas. En primer lugar, no todos los especialistas en macroeconomía están completamente de acuerdo con la simple relación inversa entre la cuantía de la deuda y el nivel de inversión o crecimiento que se expone en el presente informe. Se considera que la teoría de la deuda pendiente resulta más pertinente para los países de ingresos medianos que para los de bajos ingresos, y no es válida en el caso de niveles de carga de la deuda muy elevados o muy reducidos. Otros críticos sostienen que una carga excesiva de la deuda y un crecimiento lento son en sí mismos síntomas de problemas más profundos y sistémicos, ya sean de índole económica, institucional o política. Incluso si se aplica la hipótesis de la deuda pendiente al pie de la letra, el alivio de la deuda necesita alcanzar una masa crítica y ejecutarse de manera armonizada para lograr resultados perceptibles en el esfuerzo de liberar a un país de la trampa consistente en una deuda elevada y un crecimiento lento. Las iniciativas a mayor escala, como los acuerdos Brady y la Iniciativa para los PPME, se originaron justamente debido a que se reconoció la necesidad de un “impacto singular” en relación con el alivio de la deuda55. No se puede esperar que las intervenciones puntuales, como son por lo general los canjes de deuda por educación, modifiquen la situación económica de un país. Sin embargo, en la medida en que el canje de deuda se enmarca en el propósito de proporcionar recursos adicionales en lugar de mejorar la situación global relativa a la deuda en un país (como suele ser el caso en este momento), el argumento anterior pierde cierta importancia. Hasta ahora solo hemos tratado el funcionamiento económico y técnico, más detallado, de los mecanismos de canje de deuda por educación, analizando cuestiones relacionadas con la transferencia de recursos y las repercusiones en la situación global de un país en relación con la deuda. Por supuesto, los canjes de deuda no se llevan a cabo en un vacío. Consideramos que también es importante estudiar la relación entre los canjes y la lógica dominante de la Iniciativa para los PPME y la IADM y con la “nueva estructura de la ayuda”. 53 54 55 32 Véase Feyzioglu et al., (1998), A panel data analysis of the fungibility of foreign aid. Véase Krugman (1988) “Financing versus forgiving a debt overhang”. Véase Bulow y Rogoff (1991) “Sovereign repurchases: No cure for overhang”. ¿Cuál es su lugar en el marco actual de la Iniciativa para los PPME y la IADM y de la estructura de la ayuda en general? Intuitivamente, otorgar alivio de la deuda es muy similar a conceder apoyo presupuestario, en la medida en que ambas modalidades permiten liberar recursos presupuestarios adicionales para el país beneficiario (o por lo menos ese es su objetivo). Como los donantes desean garantizar que dichos fondos adicionales se destinen a un buen uso (desarrollo), como la educación, han limitado las opciones de los países beneficiarios controlando de diversas maneras cómo y en qué se gastarán dichos recursos. Al igual que las condiciones de los “nuevos” préstamos en condiciones favorables han pasado de imponer políticas (como determinar reformas específicas en la gestión del sector público) a respaldar procesos (como la finalización de un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza o DELP con un amplio apoyo de la sociedad civil local), las condiciones relacionadas con el alivio de la deuda han cambiado con el tiempo. El enfoque anterior consistía en dar instrucciones claras y vinculantes sobre el reparto de los fondos, una práctica que en la jerga de los donantes se denomina “asignación”. Existen distintos tipos de asignaciones y las preferencias de los donantes han evolucionado con el transcurso de los años. Por ejemplo, muchos buscan en este momento (de manera más indirecta) ejercer una influencia en el comportamiento del gobierno beneficiario mediante el diálogo sobre políticas relativas a cuestiones tan variadas como la prudencia fiscal, el buen gobierno y el respeto de los derechos humanos. De acuerdo con el enfoque de la ayuda para el desarrollo basado en proyectos que reinaba en ese momento, los canjes de deuda ejecutados durante los años ochenta y noventa incluían con frecuencia una “asignación en pequeña escala”, en el marco de la cual los donantes trataban de controlar permanentemente la utilización de los recursos liberados. Con ese fin, los pagos de contrapartida no se contemplaban en los presupuestos ordinarios de los países beneficiarios. De la gestión de dichos fondos se encargaban conjuntamente el donante, el deudor y, en algunos casos, ONG mediadoras. Los donantes también imponían externamente mecanismos para la planificación, la aplicación, el seguimiento y la evaluación, que eludían el sistema establecido del país beneficiario. La asignación en pequeña escala permitía a los donantes controlar la manera en que se utilizaban los ahorros provenientes del alivio de la deuda (lo que a su vez fortalecía la rendición de cuentas a sus públicos y la base imponible en sus países), pero ese seguimiento de cerca entorpecía su visión, lo que incrementaba la posibilidad de que los recursos nacionales se desplazaran a otras prioridades presupuestarias (es decir, la “fungibilidad”; véase supra). Asimismo, la creación de sistemas paralelos conlleva costos de transacción elevados, obstaculiza el aumento de capacidades a largo plazo y reduce el sentimiento de implicación nacional. Los donantes aseguran en este momento que deben incrementar la responsabilidad de los gobiernos deudores en relación con la asignación de fondos, la planificación, la presupuestación, la puesta en marcha de proyectos y programas, y los procesos de seguimiento y evaluación, y que se les debe considerar más como socios activos que como beneficiarios pasivos de la ayuda. Paralelamente, los donantes tratan de aprovechar su influencia (a saber, las “destrezas sociales”) para lograr gradualmente un mejor funcionamiento del sector público y, junto con otras partes interesadas, lograr la participación del gobierno en el diálogo acerca de cuestiones fundamentales relativas al desarrollo nacional. Aún más, las prácticas de alivio de la deuda han ocupado un lugar prioritario en esta evolución de las relaciones entre los donantes y los gobiernos, como se demuestra por la utilización de estrategias de lucha contra la pobreza en la Iniciativa para los PPME mejorada. En la mayoría de los casos, las prácticas de alivio de la deuda que se ejecutan en el marco de la Iniciativa para los PPME y la IADM han evolucionado hasta lo que se podría denominar “canjes de deuda por 33 DELP”56, que consisten en canjear obligaciones de deuda por el compromiso del país deudor de poner en marcha y financiar, con los ahorros obtenidos, estrategias nacionales de desarrollo detalladas en sus DELP (u otros documentos similares sobre políticas nacionales de desarrollo). En años recientes, la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y el Programa de Acción de Accra (2008) han profundizado lo que podría llamarse el “nuevo enfoque de la ayuda”. En ambos documentos, los donantes bilaterales y multilaterales se comprometieron a tomar en consideración, entre otras cosas, los conceptos de “alineación de políticas” y “alineación de sistemas”57. El primero de ellos hace referencia a centrar el apoyo de los donantes en estrategias de desarrollo nacional de los países asociados, mientras que el segundo implica la utilización de las instituciones y los sistemas públicos propios de los países, si se consideran eficaces, responsables y transparentes, para la gestión financiera, la ejecución, el seguimiento y la evaluación. La cuestión que surge en este momento es hasta qué punto los recientes canjes de deuda por educación evitan los escollos de la asignación en pequeña escala de sus predecesores y se ajustan a los principios de alineación de políticas y sistemas. En ciertos estudios monográficos anteriores se indica que esto difiere en gran medida de una operación de canje a otra58. Tomando en consideración todo lo que antecede, la conclusión es que existe un gran número de aspectos prácticos y modalidades de concepción de índole económica y técnica que se deben tener en cuenta para lograr que el canje de deuda por educación se convierta en un instrumento efectivo y eficaz para la financiación de la educación. No obstante, es posible “idear” un nuevo estilo de canje de deuda por educación que supere muchos de los problemas expuestos. En el cuadro 3 figura una lista de control no exhaustiva. Cuadro 3: Lista de control sobre el canje de deuda Los canjes de deuda mejor ideados... ¿Por qué? ...deberían limitarse a títulos de deuda (en condiciones del mercado) con un periodo de vencimiento relativamente breve, con tipos Para garantizar una mayor transferencia de de interés iguales (o cercanos) a los del poder adquisitivo internacional. mercado y que podrían reembolsarse sin recurrir al canje. ...deberían negociarse entre países deudores y acreedores sobre la base de valores actualizados y no de valores nominales. Para mejorar la transparencia global. ...deberían respetar los calendarios iniciales del servicio de la deuda. ...deberían conceder mayores descuentos Para crear un verdadero espacio fiscal. para cubrir el riesgo de que no se reembolse la deuda inicial, si procede. 56 57 58 34 Véase Cassimon y Vaessen (2007) “Theory, practice and potential of debt for development swaps in the Asian and Pacific region”; pág. 24. Para más información y las versiones completas de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo y el Programa de Acción de Accra, véanse los siguientes enlaces: http://www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf y http://siteresources.worldbank.org/ACCRAEXT/Resources/4700790-1217425866038/FINAL-AAA-in-Spanish.pdf. Véase, por ejemplo, Cassimon et al. 2008; 2011a; 2011b. Los canjes de deuda mejor ideados... ¿Por qué? ...deberían evaluarse tomando como base tendencias anteriores y previstas del apoyo Para garantizar una adicionalidad en ambos de los donantes para la educación, así como sentidos. las partidas presupuestarias del país deudor reservadas a este sector. ...deberían aplicar la alineación de políticas con los planes de desarrollo nacional y del Para lograr la implicación de los países. sector de la educación del propio país deudor. ...deberían aplicar la alineación de sistemas, utilizando al máximo los sistemas nacionales Para reducir los costos de transacción y del país deudor existentes en el sector de la crear capacidades a largo plazo. educación. 3. Estudios monográficos En consulta con varios gobiernos donantes y la UNESCO, se eligieron dos operaciones recientes de canje de deuda por educación para estudiarlos con detenimiento: uno entre el Camerún y Francia y otro entre El Salvador y España. Ambos programas, aunque muy distintos en cuanto al volumen y uso de los fondos, han sido considerados en general un éxito. A continuación se resumen las conclusiones de estos estudios monográficos. En cada caso se describe el contexto local en que discurrió el programa, y después se evalúan este y el mecanismo de canje en relación con los objetivos declarados de cada operación y con la lista de control definida en el capítulo 2. Por ultimo se examinan las enseñanzas extraídas de ambos casos. Para llevar a cabo cada estudio, en primavera de 2011 se efectuaron numerosas entrevistas in situ con interlocutores importantes de cada país donante y beneficiario, que después se completaron con datos de investigaciones y evaluaciones de programas realizadas, entre otras instancias, por el Banco Mundial.59 3.1 El Came rún y Franc ia 60 A finales del decenio de 1990, Francia y otros miembros del Club de París acordaron participar en condonaciones de deuda en beneficio de países en desarrollo muy endeudados como parte de la Iniciativa para los PPME. Para el año 2000, la mayoría de los miembros del Club de París, entre ellos Francia, habían convenido en llevar más lejos la reducción de la deuda cancelando los restantes préstamos en condiciones de mercado que cumplieran los requisitos para ser tratados por el Club de París, así como todas las deudas encuadradas en la AOD. Aunque muchos países, como Alemania, procedieron a cancelar la deuda restante de los PPME de forma incondicional o 59 60 Salvo cuando se indica lo contrario, todas las cifras económicas (deuda externa, INB, etc.) y de educación (matrículas, gasto, etc.) de ambos estudios monográficos se obtuvieron a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial y de la base de datos, también del Banco Mundial, Global Development Finance, consultada en junio de 2011 en: databank.worldbank.org. Daniel Bond y Garrett Wright visitaron Francia y el Camerún en mayo de 2011 y se reunieron con diversos interlocutores, entre ellos representantes de las siguientes instituciones: Camerún: Ministerio de Educación Básica, Ministerio de Educación Superior, Ministerio de Economía, BEAC (Banco de los Estados de África Central), UNESCO, Afriland First Bank, Allianz, Comisión de los Mercados Financieros, CNPS (caja nacional de pensiones), AFD (Agencia Francesa de Desarrollo), GIZ (cooperación técnica alemana), Société Générale y Catholic Relief Services. Francia: Ministerio de Asuntos Exteriores y AFD. 35 con apenas condiciones, Francia decidió crear el contrato de desendeudamiento y desarrollo (C2D) para contar con mayores garantías de que el nuevo alivio de la deuda se tradujera en inversiones que ayudasen a cumplir los ODM. En noviembre de 2001 se firmó el primero de los acuerdos C2D con Mozambique. Desde entonces Francia ha suscrito acuerdos con otros trece países, convirtiendo 895 millones61 de euros de deuda externa en inversiones en muy diversos sectores, entre ellos educación, infraestructuras, desarrollo rural, salud y medio ambiente. Veintidós países pueden optar a los C2D, por un valor de deuda que cumple los requisitos de refinanciación estimado en un total de 4.600 millones de euros. El acuerdo más cuantioso hasta la fecha ha sido el suscrito con el Camerún en junio de 2006, por el cual se liberaban 1.170 millones de euros de deuda que debían utilizarse en tres tramos de cinco años. El primer tramo correspondía a 537 millones de euros, de los que 90 millones se destinaban a la aplicación de la Estrategia del sector de la educación del Camerún: 45 millones para apoyar el incremento del número de profesores contratados entre 2006 y 2011, y otros 45 millones para construir escuelas, empezando a finales de 2011. El estudio monográfico aquí descrito se centró en el Programa de docentes contractuales respaldado por el mecanismo C2D. 3.1.1 El contexto del Camerún El Estado moderno del Camerún fue creado en 1961 con la unificación de dos excolonias, una francesa y una británica. Dotado de importantes recursos naturales, el país prosperó en las décadas siguientes a su independencia. A mediados del decenio de 1980, sin embargo, la fuerte caída del precio de las materias primas, unida a la sobrevaloración de la moneda y a una mala gestión económica, sumió al país en una recesión que iba a durar casi diez años. De 1987 a 1995, el PIB (expresado en dólares corrientes) pasó de 12.300 a 8.700 millones, y la deuda externa pasó, en porcentaje del INB, de un 38% a un 133%. El Gobierno reaccionó poniendo en marcha, con ayuda del FMI y el Banco Mundial, una serie de dolorosos programas de reforma económica que conllevaban drásticos recortes del sueldo de los funcionarios y una devaluación del franco CFA62. A finales del decenio de 1990, la economía empezó a coger vuelo. Desde 1995 el PIB nacional casi se ha triplicado, y el INB per cápita (método atlas) es ahora de 1.190 dólares estadounidenses, lo que según la clasificación del Banco Mundial sitúa al Camerún en el grupo de países de ingresos medianos bajos. Pese al impresionante crecimiento que ha registrado en los últimos tiempos, el país aún va a la zaga del resto de la región en muchos aspectos del desarrollo. Las deficientes infraestructuras, el desfavorable entorno para las empresas y la debilidad de los mecanismos de gobierno siguen lastrando el crecimiento y la lucha contra la pobreza. Durante la mayor parte del decenio los niveles de pobreza han permanecido estancados en torno al 40%. Deuda externa Desde que en 1995 registró un pico del 133%, el cociente deuda externa/INB del Camerún ha disminuido con gran rapidez, hasta llegar al 14% en 2009, gracias en buena medida a la participación del país en los programas de la Iniciativa para los PPME y la IADM. En octubre de 2000, el Camerún alcanzó el punto de decisión de la Iniciativa para los PPME, con lo que inmediatamente pudo empezar a beneficiarse de operaciones de alivio de la deuda. Para administrar el ahorro así generado, el Camerún creó un dispositivo especial con los siguientes elementos: 61 62 36 Conviene señalar que las cifras del programa C2D corresponden a valores nominales, y no actuales. El franco CFA está vinculado al euro. Al 13 de junio de 2011, los tipos de cambio estaban en 1 EUR = 655,96 CFA y 1 USD = 447,59 CFA, según www.oanda.com. una cuenta especial del Tesoro en el banco central regional de la CEMAC, el BEAC (Banco de los Estados de África Central); una codificación presupuestaria especial para los fondos de la Iniciativa para los PPME; un organismo autónomo para asignar y controlar los fondos de la Iniciativa para los PPME: el Comité consultivo para el seguimiento de los recursos asignados a los PPME (CCS); un sistema especial seguimiento y supervisión de los proyectos sufragados con fondos de la Iniciativa para los PPME. En abril de 2006 el Camerún alcanzó su punto de culminación mostrando una buena hoja de servicios, lo que le permitió optar a nuevas operaciones de alivio de la deuda enmarcadas en la IADM. A la asistencia por valor de 4.900 millones de dólares recibida de la Iniciativa para los PPME vinieron a sumarse otros 1.300 millones de la IADM. En 2007, esta ayuda suponía un monto adicional de recursos para programas públicos de 290 millones de dólares al año. Con posterioridad, el Gobierno del Camerún ha desmantelado buena parte del dispositivo especial que confería transparencia al uso de la asistencia adicional de la Iniciativa para los PPME, aduciendo que, al operar al margen de los mecanismos presupuestarios existentes, ese dispositivo provocaba retrasos en el desembolso del ahorro obtenido gracias a la Iniciativa 63. Aunque el argumento pueda ser válido, los donantes y las entidades de la sociedad civil que trabajan en el Camerún expresaron su frustración porque ya no podrían seguir el destino de los fondos ni influir en él. A finales de 2009, el Camerún tenía pendientes de pago 2.100 millones de dólares de deuda externa a largo plazo. La mayor parte de esta cantidad, 1.400 millones, corresponde a deuda bilateral. La deuda multilateral asciende a 682 millones, mientras que solo 20 millones están en manos de prestamistas bancarios. Cerca del 95% de esta deuda está suscrita en condiciones favorables y seguramente el grueso de los 1.200 millones de dólares que detentan miembros del Club de París ya ha sido asignado a futuras operaciones de alivio encuadradas en la Iniciativa para los PPME. Antecedentes del sector de la educación La estructura del sector de la educación difiere según la zona del país de que se trate, pues las dos regiones anglófonas del sur funcionan con un sistema ligeramente distinto al de las ocho regiones francófonas. En ambas regiones la educación primaria dura seis años y se rige por planes de estudios y objetivos pedagógicos unificados. Después de la escuela primaria, los alumnos eligen entre la formación secundaria general y la escuela técnica secundaria64. Al acabar los estudios de secundaria, los alumnos pueden elegir entre la universidad o la escuela técnica postsecundaria. Hay cuatro ministerios distintos a cargo del sistema, responsables de la educación primaria, secundaria, universitaria y técnica, respectivamente. Además de las escuelas públicas, en el Camerún hay una serie de centros privados y de filiación religiosa a los que asisten en torno a una cuarta parte de los estudiantes. Aunque puedan estar homologados por el correspondiente ministerio, esos centros privados, con la salvedad de las escuelas de secundaria, no reciben ningún tipo de subvención65. Al igual que la economía, el sistema educativo ha tenido un funcionamiento desigual. Antes del hundimiento económico de finales de los ochenta, las tasas de acceso equitativo a la educación primaria estaban entre las más altas del África subsahariana. De 1987 a 1995, con los drásticos recortes presupuestarios de los años noventa, la tasa bruta de matrícula cayó en casi 20 puntos 63 64 65 Véase: AIF y FMI, (2002), “Actions to Strengthen the Tracking of Poverty-Reducing Public Spending in Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs)”. En las regiones francófonas, hay un primer ciclo de enseñanza secundaria general de cinco años, seguido de otro ciclo de dos años. En las anglófonas, el primer ciclo dura cuatro años y el segundo tres años. Aunque hay una ley aprobada para unificar ambos sistemas, de momento no se ha aplicado por completo. Existe una beca de excelencia para las mejores escuelas de secundaria. Aunque el Ministerio de Educación Superior querría instaurar un programa parecido, de momento no hay nada previsto. 37 porcentuales66. En aquellos tiempos se recortaron los sueldos del personal docente y se frenaron las contrataciones. Como consecuencia, la proporción de alumnos por maestro aumentó en todo el país hasta llegar a un promedio de más de 60 estudiantes por profesor. En algunas zonas rurales era incluso peor, con cocientes que excedían los 100 alumnos por maestro. Ante la grave escasez de personal docente, los padres y las comunidades recurrieron a sus propias estrategias, lo que se tradujo en la creación de tres cuerpos docentes distintos: el de funcionarios públicos, el de profesores temporales y el de profesores comunitarios67. Con las operaciones de alivio de la deuda de la Iniciativa para los PPME y la recuperación económica de finales de los noventa, esos índices han mejorado. La tasa bruta de matricula llegó al 100% a finales de 2000. El número de profesores también aumentó. Sin embargo, debido al incremento del número de alumnos, la proporción de alumnos por maestro se mantuvo en casi 60 hasta entrado el siglo XXI68. Además, las tasas de finalización siguieron estancadas en valores bajos (un 52% en 2006). 3.1.2 Programa de docentes contractuales En 2006, el Camerún concluyó su Estrategia del sector de la educación que definía la futura orientación del sistema educativo, con atención especial a la consecución de los ODM relativos a la matriculación universal en la educación primaria, la igualdad de género y las tasas de finalización de estudios del 100% para 2015. Para alcanzar estos objetivos, el Gobierno dio prioridad a la contratación de docentes externos cuyas expectativas de carrera son diferentes a las de los docentes funcionarios y cuya remuneración se ajusta a una escala salarial distinta. El aumento del cuerpo de docentes contractuales pretendía reducir la proporción de alumnos por maestro en ciertas regiones rezagadas, así como dar carácter oficial al estatuto de docentes comunitarios temporales cualificados, manteniendo a la vez la sostenibilidad financiera69. El programa de docentes contractuales planteaba la contratación de 37.200 docentes en un periodo de cinco años, de 2007 a 2011, con un costo de 392 millones de dólares. A pesar de que el Gobierno consideró que podría sufragar el 75% del programa con cargo al presupuesto general, tenía un déficit de financiación de aproximadamente 103 millones de dólares. Para llenar este vacío, la Iniciativa Vía Rápida, que apoyó la Estrategia del sector de la educación del Camerún en 2006, aportó 47,5 millones de dólares con cargo al Fondo Catalizador. Los restantes 55,3 millones se obtuvieron mediante el programa C2D70. 66 67 68 69 70 38 Habida cuenta de los elevados índices de repetición de curso en el Camerún, la tasa bruta de matrícula es un parámetro que sobreestima la proporción de niños escolarizados. Los profesores temporales trabajaban con un contrato de dos años, renovable una sola vez y financiado con el presupuesto del Gobierno. Los profesores comunitarios eran contratados y remunerados por las comunidades y las asociaciones de padres y profesores. En el Marco Indicativo de la Iniciativa Vía Rápida se fija un objetivo de 40 alumnos por maestro para una educación primaria universal y de calidad. Aunque la contratación de docentes puede ayudar a reducir la proporción de alumnos por maestro y generar ahorros, la Internacional de la Educación ha apuntado al riesgo de que este sistema reduzca la calidad de la enseñanza y el aprendizaje y tenga consecuencias negativas para los derechos laborales de estos docentes. Véase Educación para Todos antes de 2015: Respuesta de la Internacional de la Educación al Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008, pág. 10 Véase Banco Mundial. (2010), “Project Appraisal Document on a Proposed Catalytic Fund Grant in the Amount of $24.8 Million to the Republic of Cameroon for EFA-FTI”, pág. 16. Cuadro 4: Costo y fuentes de financiación del programa de docentes contractuales 2007 2008 2009 2010 2011 Total Número de nuevos docentes 18,485 5,125 6,490 7,100 - 37,200 Costo del Programa 39.3 58.7 76.9 96.6 120.9 392.4 Fondo Catalizador 11.3 11.3 - 24.8* - 47.5 C2D 18.0 13.5 11.2 9.0 3.6 55.3 Gobierno 10.1 33.9 65.7 62.8 117.3 289.8 Financiación total 39.3 58.7 76.9 96.6 120.9 392.4 Fuentes de financiación: * Se desembolsará a finales de 2011. De acuerdo con las entrevistas mantenidas con funcionarios de la AFD y del Banco Mundial, el último tramo del Fondo Catalizador se ha retrasado debido a problemas procedimentales del Banco Mundial al proporcionar apoyo con cargo al presupuesto general. Diseño y mecánica del Programa Cuando el Camerún se aproximaba a su fecha de culminación en la Iniciativa para los PPME en 2006, la misión diplomática francesa y la oficina local de la AFD negociaron su mayor acuerdo C2D hasta esa fecha con el Gobierno del Camerún. Tan solo dos meses después de la fecha de culminación, el Embajador de Francia y el Gobierno del Camerún firmaron un acuerdo de financiación a cinco años por 537 millones de euros. El dinero debía distribuirse entre cinco sectores prioritarios: infraestructuras (230 millones de euros), desarrollo rural (73 millones), medio ambiente (20 millones), salud (90 millones) y educación (90 millones). Otros 34 millones de euros sirvieron para financiar componentes transversales del programa como auditorías, programas piloto y estudios. Este acuerdo constituía el primero de tres posibles tramos de financiación hasta un total de 1.700 millones de euros, en un periodo de 15 años. Con arreglo a este acuerdo, Francia proporcionaba financiación mediante el reembolso al Camerún de los pagos de préstamos en condiciones favorables, incluidas las sumas pendientes correspondientes a la AOD otorgada por la AFD, las líneas de crédito del Tesoro francés gestionadas por Natexis y los empréstitos del Banco de Francia otorgados en virtud de acuerdos previos de renegociación concedidos por el Club de París. Los pagos del Camerún a Francia continúan abonándose en euros según los plazos iniciales. A los 15 días de recibir el pago, Francia ingresa la cantidad equivalente en una cuenta especial del banco central regional, el BEAC. Los fondos se convierten a francos CFA71 en el momento de su recepción y se destinan a la ayuda sectorial y del presupuesto general estipulada en el acuerdo original. En el caso del programa de docentes contractuales, sirven de apoyo al presupuesto general del Ministerio de Educación Básica para pagar a los nuevos docentes contratados. Aunque la cuenta es propiedad del Camerún, es necesaria la firma sin reservas de la AFD para los fondos desembolsados. 71 Como el franco CFA está vinculado al euro, no hay riesgo de cambio para el Camerún. En otras regiones, sin embargo, estos riesgos debe gestionarlos el banco central receptor. 39 Un comité técnico, compuesto por funcionarios de los ministerios competentes del Gobierno y personal técnico de la AFD y copresidido por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia y el Ministro de Finanzas del Camerún,ayuda en el seguimiento de los proyectos y garantiza una gobernanza adecuada. Además, existe un comité de dirección y seguimiento con representantes gubernamentales y miembros de la sociedad civil, incluidas organizaciones de la sociedad civil. Se realizan auditorías del programa C2D a mitad y al final del periodo, antes de acordar nuevos tramos. Hasta la fecha, el Camerún no ha dejado de realizar ningún pago. Mientras que algunos programas del C2D han sufrido demoras en el desembolso de fondos debido al largo proceso de contratación del Gobierno, no ha sido el caso del programa de docentes contractuales. El primer tramo está a punto de completarse con éxito este año; el segundo tramo, por valor de 327 millones de euros durante un periodo de cinco años, está en trámites de negociación. Aunque los detalles del segundo tramo no se han determinado todavía, no es probable que contenga financiación adicional para la educación primaria. Según funcionarios del Camerún y de la AFD, la gran mayoría de estos fondos se destinará a necesidades básicas de infraestructuras rural (agua, electricidad, vivienda, carreteras, etc.), lo que cuenta con el apoyo del Ministerio de Educación Básica, que ha observado que el mayor problema a que debe hacer frente actualmente es la retención de docentes en las regiones rurales a causa de las graves deficiencias de servicios básicos y condiciones de alojamiento adecuadas. Esto constituye un ejemplo de que el logro de los objetivos de la educación puede depender de la provisión de fondos para programas ajenos a ese sector. Ejecución y resultados del programa El Ministerio de Educación Básica ha sido responsable de la ejecución y el seguimiento del programa de docentes contractuales. Otras entidades gubernamentales han desempeñado también funciones de apoyo. El Gabinete del Primer Ministro aprueba previamente la contratación; el Ministerio de la Función Pública y de la Reforma Administrativa firma el contrato; y el Ministerio de Finanzas asigna el presupuesto y abona el pago de los salarios. Para garantizar la coordinación entre todas estas entidades, el Ministerio de Educación Básica creó un comité interno de seguimiento con representantes de los ministerios mencionados, así como de los socios donantes pertinentes. Los pagos se abonan mediante los mecanismos y procedimientos del Gobierno en vigor para la contratación de docentes. El comité de seguimiento controla el proceso global de contratación, verifica la presencia de los docentes en las escuelas, comprueba la calidad de la docencia e informa a los donantes de todo ello. Además, los donantes bilaterales y multilaterales que apoyan la Estrategia del sector de la educación han puesto en marcha un proceso conjunto de evaluación de los progresos realizados en el sector. La AFD es el donante principal y el Japón, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), el Banco Africano de Desarrollo (BAD) y otros, también proporcionan apoyo. Al haber pocos donantes, la coordinación ha resultado relativamente fácil, aunque no siempre es perfecta. Gracias al firme apoyo prestado por el Gobierno y por los donantes, el programa ha alcanzado un éxito general. El Ministerio de Educación Básica ha podido contratar al número establecido de docentes en cada uno de los cinco años. La proporción de alumnos por maestro se ha reducido de más de 60 a poco más de 50 en promedio. Las disparidades regionales han experimentado grandes mejoras con el envío de la mayoría de los docentes contratados a las zonas rurales más necesitadas. En 2009, la tasa neta de matriculación en la educación primaria alcanzó el 92%, y la tasa de finalización de la educación primaria, el 73% (21 puntos porcentuales más que en 2006). 40 Sin embargo, la sostenibilidad del programa sigue siendo una incógnita. Al aumentar el número de docentes contratados, el Gobierno ha generado una obligación anual de pago de salarios cuya reducción será difícil. No ayuda el hecho de que en 2011 la parte del presupuesto correspondiente a la educación se haya visto reducida de más del 17% a menos del 15%. No obstante, el Gobierno siempre ha asumido la mayor parte de la carga de financiación. La financiación del C2D se ha reducido cada año y en 2011 representó menos del 3%. Los fondos procedentes de la Iniciativa Vía Rápida también han disminuido. El desembolso del segundo tramo de 24,8 millones de dólares debería haberse efectuado en 2010, pero a causa de ciertas demoras procedimentales no se efectuará hasta finales de 2011. A pesar de que el Ministerio de Educación Básica no continuará contratando tantos docentes, ha garantizado a los donantes que podrá abonar los salarios de los docentes ya contratados y contratar a un número más modesto de nuevos docentes cada año, lo que resulta esperanzador para la sostenibilidad del programa. Evaluación del programa Tanto las partes interesadas de Francia como los funcionarios y donantes del Camerún consideran ampliamente satisfactorio el programa C2D. Desde la perspectiva de Francia, el C2D le permite respaldar proyectos importantes, cuya financiación mediante la AOD tradicional resultaría difícil. Ha mejorado el diálogo con el Gobierno del Camerún y tranquilizado a los diputados franceses, a los que preocupan la corrupción y el uso indebido de los fondos presupuestarios liberados gracias a la condonación de la deuda. Desde el punto de vista del Camerún, los fondos utilizados para el servicio de la deuda regresan al país y se emplean para financiar la estrategia nacional de reducción de la pobreza, con interferencias mínimas en las políticas y los sistemas existentes. A pesar de ello, el programa C2D ha recibido críticas por distintas razones. La OCDE, por ejemplo, ha puesto de manifiesto los altos costos que se derivan de la complejidad de su administración72. La causa principal de dichos costos administrativos es el gran número de condiciones y requisitos establecidos para garantizar que los fondos se utilicen adecuadamente en favor del desarrollo. Algunos críticos han señalado que esto menoscaba la soberanía del Camerún73. No obstante, si se toma en consideración que el país ocupa la posición 146 de 180 en el Índice de Percepciones de la Corrupción de Transparencia Internacional, no es sorprendente que los funcionarios franceses deseen mantener cierto control y transparencia74. Otra crítica señala que el C2D no proporciona alivio de la deuda, debido a que el Camerún debe seguir amortizando su deuda con Francia, como antes75. Es cierto que el programa C2D no disminuye la relación entre la deuda y el INB o entre el servicio de la deuda y los ingresos por exportación, que constituyen los indicadores más habituales del peso de la deuda de un país. Sin embargo, dado que Francia devuelve los pagos del servicio de la deuda al Camerún para financiar proyectos de desarrollo, ese argumento es discutible. De hecho, el C2D no se diseñó como medida para mejorar la sostenibilidad de la deuda, sino para complementar las primeras rondas de la Iniciativa para los PPME en las que participaba Francia, suministrando recursos adicionales a gobiernos que habían alcanzado el punto de culminación y, por tanto, habían logrado un nivel sostenible de deuda externa. Por ejemplo, en 2006, año en que el Camerún firmó el acuerdo del C2D, el porcentaje de su deuda externa en relación con el INB era solo del 18%, nivel que distaba mucho de ser considerado insostenible. 72 73 74 75 Comité de Asistencia para el Desarrollo (2004). DAC Peer Review – France, pág. 15 (en francés e inglés) Buckley (2009). Debt-for-Development Exchanges: An Innovative Response to the Global Financial Crisis. Transparencia Internacional es la ONG que dirige la lucha contra la corrupción, definida como el abuso del poder delegado en beneficio propio. El Índice de Percepciones de la Corrupción es un indicador agregado que combina distintas fuertes de información para clasificar a los países. Fuente: Transparencia Internacional (2010). Corruption Perceptions Index 2010, pág. 3. Moncrieff (2004). French Development Aid and the Reforms of 1998-2002, pág. 129. 41 En el siguiente cuadro se analizan los resultados del C2D en los seis aspectos de los canjes de deuda que figuran en la lista de control del capítulo 2. Como se puede apreciar, el programa C2D no es perfecto en todos los sentidos. Existen críticas válidas, pero si se toma en cuenta su objetivo y la situación interna de la política francesa, ha demostrado ser una herramienta importante para proporcionar ayuda adicional al Camerún. Cuadro 5: Evaluación del programa C2D de Francia Criterios Evaluación del programa C2D entre Francia y el Camerún Transferencia de poder adquisitivo internacional La deuda cubierta por el C2D consta de préstamos en concepto de AOD concedidos por la AFD, líneas de crédito otorgadas por el Tesoro francés y préstamos de asistencia del Banco de Francia. Muchos de ellos se otorgaron en condiciones favorables y tienen una duración de 15 años. A pesar de que no transfieren tanto poder adquisitivo como las deudas en condiciones de mercado, sencillamente no había mucha deuda de este tipo disponible. Transparencia Una de las principales bases del programa C2D es la transparencia. Del seguimiento de los programas se encargan los gobiernos locales, la AFD y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, los cuales deben presentar informes anuales al Parlamento. Sin embargo, en las negociaciones y publicaciones se presentan valores nominales. El uso de valores actuales podría reforzar la transparencia. Espacio fiscal No se aplican descuentos en los canjes de deuda de C2D y se utiliza el calendario de pagos original. La falta de descuentos no crea ni reduce espacio fiscal, pero aumenta al máximo la cuantía de los fondos que se destinan a proyectos de desarrollo específicos. Adicionalidad El C2D se ha aplicado como complemento de los esfuerzos existentes en materia de ayuda, y ha permitido a la AFD y a Francia respaldar proyectos como el programa de docentes contractuales, que los préstamos tradicionales no sufragarían. Según la OCDE, entre 2004 y 2009 los desembolsos netos de Francia en concepto de AOD han aumentado de 8.500 millones a 12.600 millones de dólares. Si no se tiene en cuenta el alivio de la deuda, han aumentado de 6.700 millones a 11.200 millones de dólares. Entre 2006 y 2009, el gasto público en educación en el Camerún como porcentaje del gasto público total aumentó del 15% al 19%. No obstante, en 2011 el presupuesto destinado a la educación ha representado menos del 15% de los gastos. Alineación de políticas 42 La alineación de políticas es satisfactoria en el Camerún. Las actividades del programa C2D se llevan a cabo en el marco de la estrategia global de reducción de la pobreza y las estrategias de los distintos sectores del país. El programa de docentes contractuales, por ejemplo, era una prioridad en la estrategia gubernamental del sector de la educación, respaldada por la Iniciativa Vía Rápida y los donantes locales. El C2D simplemente proporcionó respaldo financiero adicional para la iniciativa de políticas gubernamental. Criterios Evaluación del programa C2D entre Francia y el Camerún Alineación de sistemas La alineación de sistemas del programa C2D en el Camerún es sólida. En el programa se da prioridad a los respaldos de los presupuestos generales y sectoriales, utilizando sistemas y procedimientos gubernamentales existentes cuando las condiciones lo permiten. Por ejemplo, el Ministerio de Educación Básica gestionó y supervisó el programa de docentes contractuales. Se utilizó el sistema de pago de docentes contractuales en vigor para remunerar a los nuevos docentes. Los procesos de adquisiciones no favorecen a empresas francesas. 3.2 El Salvador y España76 En 2003 y 2004, la Conferencia Iberoamericana de Educación solicitó que los gobiernos donantes consideraran la posibilidad de convertir las deudas de países en desarrollo en fondos que se utilizarían para la educación en los países deudores. Poco después, en 2004, el Presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció que su país estaba decidido a apoyar la educación, en especial la educación primaria, no sólo en los PPME, sino también en otros países con economías más estables77. Sobre la base de esta política, España comenzó a concertar acuerdos de canje de deuda en 2005, orientados a promover la educación en varios países latinoamericanos. El primero de dichos canjes se realizó con el Ecuador en marzo de ese año por un monto de 50 millones de dólares, que comprendía tanto el principal como los intereses78. Dado que España decidió iniciar canjes de deuda con PPME y otros países no incluidos en dicha categoría, estableció que aplicaría un descuento a los PPME, mientras que los demás países debían amortizar el monto total de la deuda. Así pues, por ejemplo, el Ecuador, que no forma parte de los PPME, hubo de asignar en su totalidad los 50 millones de dólares adeudados a programas de educación, mientras que Honduras, que sí pertenece a los PPME, se benefició de un descuento del 60%, es decir que solo tuvo que abonar 45,9 millones de euros de los 114,8 millones de euros de la deuda condonada para programas de desarrollo79. Más recientemente, España ha iniciado canjes de deuda con varios países africanos, entre ellos Ghana, Uganda, la República Unida de Tanzanía, el Senegal, Mauritania, Mozambique y Argelia. En diciembre de 2005, España y El Salvador firmaron la documentación relativa a un canje de deuda cuyos ingresos se destinarían a mejorar la educación. En el acuerdo bilateral se estableció que se condonaría un monto de 10 millones de dólares en cuatro plazos anuales de 2,5 millones de dólares y que el Gobierno de El Salvador utilizaría los fondos que tendría que haber destinado al servicio de la deuda para la construcción de escuelas y la compra de libros para sus bibliotecas. El segundo estudio monográfico está dedicado a este programa. 76 77 78 79 El equipo visitó El Salvador en abril de 2011 para entrevistar a varias partes interesadas encargadas de la planificación y ejecución del canje de la deuda y de las mejoras de los programas de educación financiadas con cargo a esa iniciativa. Entre ellas había representantes de las entidades siguientes: El Salvador: Ministerio de Economía, Superintendencia del Sistema Financiero, Superintendencia de Pensiones, Banco Central de Reserva de El Salvador, Ministerio de Educación, Departamento de cooperación general, UNESCO, Fundación Crisálida, Fe y Alegría, FIECA (Fundación Innovaciones Educativas Centroamericanas) y Banco Hipotecario. España: Ministerio de Economía y Hacienda y AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo). Filmus y Serrani. (2009). Desarrollo, educación y financiamiento: análisis de los canjes de deuda por inversión social como instrumento de financiamiento extra-presupuestario de la educación. Programa de conversión de deuda de la República de Ecuador frente a España, 2005. Ibíd. 43 3.2.1 El contexto de El Salvador El Salvador se independizó de España en 1821 y se retiró de la Confederación de Centroamérica en 1839. Una devastadora guerra civil de 12 años llegó a su fin en 1992, cuando el Gobierno y los rebeldes de izquierda firmaron un tratado de paz, negociado con la mediación de las Naciones Unidas, que establecía reformas militares y políticas. Desde el final de la guerra hasta principios del siglo XXI, los niveles de pobreza se redujeron significativamente, del 60% en 1992 al 39% en 2000. Al mismo tiempo, el INB per cápita (método Atlas) casi se duplicó, ya que aumentó de 1.070 a 2.110 dólares. También se alcanzaron progresos en aspectos sociales tales como la matrícula en la educación básica, la mortalidad materna e infantil y el acceso al agua potable80. En 2001, El Salvador cambió su moneda nacional, el colón salvadoreño, por el dólar estadounidense81. Con la dolarización completa se preveía fortalecer reformas estructurales anteriores, que se habían puesto en marcha para fomentar la estabilidad económica y atraer a inversores extranjeros. También es una manera de evitar crisis relacionadas con la moneda y la balanza de pagos. No obstante, al adoptar el dólar estadounidense, el Gobierno abandonó la posibilidad de recurrir a políticas monetarias y cambiarias para gestionar la economía. Lamentablemente, tras la dolarización El Salvador sufrió una serie de conmociones, como terremotos, la caída de los precios internacionales del café y el aumento de los precios del petróleo, que han retrasado su progreso en materia de lucha contra la pobreza. Por ende, los beneficios de la dolarización se han visto ensombrecidos por el débil crecimiento económico general del país. Esto ha suscitado muchas críticas sobre el cambio. Sin embargo, los tipos de interés, las tasas de inflación y las remesas han mejorado desde la dolarización completa, como estaba previsto. La dolarización también ha reducido los costos de las transferencias de remesas de los salvadoreños que viven en los Estados Unidos. El Banco Mundial calcula que las remesas se han duplicado con creces desde 2001 y alcanzaron los 3.600 millones de dólares en 2010, lo que representa más del 15% del PIB82. Deuda externa Por tratarse de un país de ingresos medianos bajos con niveles de deuda tolerables, El Salvador no reunía los requisitos para participar en programas de alivio de la deuda en gran escala, como la Iniciativa para los PPME. Al no contar con el respaldo de dichos programas, la serie de desastres naturales y crisis económicas que ha experimentado el país, junto con sus políticas financieras, causaron un aumento del peso de la deuda externa del 34% del INB en 2002 a más del 54% en 2009. A finales de 2009, la deuda externa a largo plazo del sector público de El Salvador era de 6.100 millones de dólares. De este monto, 3.200 millones de dólares estadounidenses correspondían a deuda multilateral, 700 millones a deuda bilateral y 2.200 millones se adeudaban a acreedores comerciales. La mayor parte de la deuda comercial estaba en forma de bonos, en lugar de préstamos bancarios. Sólo el 18% de dicha deuda se había otorgado en condiciones favorables83. Contexto del sector de la educación Según funcionarios del Ministerio de Educación de El Salvador, el sistema de educación pública, que cuenta con aproximadamente 1,8 millones de alumnos y más de 5.000 escuelas públicas, se divide en cuatro componentes. La educación preescolar se imparte a niños de entre 4 y 6 años de 80 81 82 83 44 Banco Mundial, Reseña sobre El Salvador. Véanse los distintos países en http://web.worldbank.org. Históricamente, el colón ha estado vinculado al dólar, especialmente desde 1993. Banco Mundial, Migration and Remittances Factbook 2011. Según el Banco Mundial, enviar 500 dólares de los Estados Unidos a El Salvador cuesta actualmente 14,36 dólares, mientras que enviarlos a México cuesta 19,80 dólares. Véase http://remittanceprices.worldbank.org/Country-Corridors. Ibíd. edad. Posteriormente se ofrecen nueve años de educación primaria para los niños de entre 7 y 15 años. Actualmente, la ley exige que los niños asistan a la escuela desde el primer grado hasta el sexto. Muchos funcionarios y organizaciones de la sociedad civil, y gran parte del público en general, desearían que se ampliara por ley la escolaridad obligatoria al menos hasta el noveno grado. La educación universitaria se enmarca principalmente en el sector privado. El gasto en educación pública se incrementó considerablemente durante los años noventa hasta alcanzar un 3,3% del PIB en 200284. En ese periodo, El Salvador realizó enormes progresos en el aumento de la tasa neta de escolarización en primaria y la finalización de los estudios primarios, que pasó del 66% en 1992 al 88% en 2000. A pesar del avance no se lograron superar las grandes disparidades geográficas, ya que las zonas rurales se siguen quedando atrás. El Salvador se está planteando realizar un gran ajuste en el programa de educación. Como en muchos países en desarrollo, las jornadas escolares son de medio día. El principal cambio en las políticas consistiría en una escolarización de tiempo pleno. Esto tendría el doble beneficio de incrementar las horas de clase (aunque gran parte de la segunda mitad de la jornada se dedicaría a actividades culturales, sociales y deportivas, y a otros programas de enriquecimiento) y mantener a los jóvenes en entornos más controlados, con el propósito de reducir la tasa de delincuencia85. El Ministerio de Educación está dando inicio a un programa piloto con 22 escuelas a tiempo pleno, cuya ampliación a todo el país representaría una empresa mucho mayor. Se estima que, para alcanzar las metas establecidas, el presupuesto de El Salvador correspondiente a educación debería incrementarse en aproximadamente dos puntos porcentuales del PIB, es decir, al 5%. Sin embargo, el objetivo que repetían con frecuencia los funcionarios salvadoreños era del 6%. No fue posible determinar la viabilidad de alcanzar este nivel de gasto. 3.2.2 Programa de construcción de escuelas rurales En 2005, El Salvador puso en marcha su Plan Nacional de Educación 2021, que contiene programas estratégicos destinados a mejorar el sistema nacional de educación. Concretamente, el plan comprende varios programas encaminados a reducir la disparidad regional en el logro de los objetivos de la EPT. En 2021 se celebrará el bicentenario de la independencia de España y ese año se consideró una fecha realista y simbólica que se podía poner como meta para la ejecución de las reformas educativas. En apoyo de ese plan estratégico, España comprometió 10 millones de dólares en forma de alivio de la deuda para la construcción de escuelas rurales y la adquisición de libros de texto, dos de los once programas estratégicos. Diseño y mecánica del programa En diciembre de 2005, los Gobiernos de El Salvador y España acordaron firmar un acuerdo de canje de deuda por valor de 10 millones de dólares con un periodo de cuatro años. En virtud de ese acuerdo, España aportaba financiación condonando los pagos del servicio de una deuda concedida en condiciones favorables con cargo a su Fondo de Ayuda al Desarrollo. En lugar de seguir efectuando pagos a España, la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda de El Salvador depositaba los fondos en una cuenta especial en el Banco Central de Reserva de 84 85 El gasto se encuentra aún muy por debajo del promedio del 4,4% del PIB de los países de América Latina y el Caribe, así como del 6% alcanzado por varios países vecinos. El Salvador tiene una de las tasas de asesinatos más altas del mundo. Esto parece deberse en gran medida a los efectos que ha producido en la sociedad la deportación desde los Estados Unidos de miembros salvadoreños de pandillas delincuentes, que han regresado con un nivel de delincuencia y violencia que no había existido antes en el país. Las pandillas participan en el narcotráfico y reclutan de manera muy activa a jóvenes para que se unan a sus actividades 45 El Salvador. Los pagos debían efectuarse semestralmente de acuerdo con un calendario acelerado, por un total de 2,5 millones de dólares anuales. Tras cada depósito, el Instituto de Crédito Oficial (ICO) de España reducía los plazos nominales de vencimiento de los acuerdos de préstamo firmados entre el ICO y el Ministerio de Hacienda de El Salvador los días 6 de febrero y 10 de marzo de 1997 y el 9 de junio de 1998. Una vez ingresados, los fondos eran administrados por mediación de dos comités que trabajaban en estrecha coordinación, integrados por representantes de España y El Salvador. El primero llevaba a cabo la operación de canje de deuda en conjunto, elaboraba la estrategia de ejecución y adoptaba decisiones relativas a la estructura del canje propiamente dicho. El segundo, el Comité técnico, se encargaba del desembolso de los fondos y la ejecución de los proyectos de rehabilitación. El Comité técnico se ocupaba de las cuestiones prácticas cotidianas, con un amplio poder de decisión para determinar qué comunidades habían de incluirse en el proyecto. El Comité técnico estaba integrado por representantes de organizaciones de la sociedad civil y de la AECID. Ejecución y resultados del programa El programa de construcción de escuelas rurales fue elaborado antes de recibir fondos del programa de canje de deuda de España. A raíz de un estudio realizado en 262 municipios, se decidió conceder prioridad a la construcción de escuelas y el suministro de libros a bibliotecas en las 100 comunidades más necesitadas. Los objetivos del proyecto eran concretos, claros y factibles: la construcción o rehabilitación de escuelas y la creación de bibliotecas escolares en las comunidades más pobres de El Salvador. Si bien otros de los posibles programas eran tan merecedores como éste, algunos de ellos (por ejemplo, el perfeccionamiento de la enseñanza de las ciencias o la formación de docentes) no tenían objetivos tan claros y cuantificables como los de este programa. El proyecto gozó de gran transparencia y, aparentemente, no experimentó ningún problema de corrupción, en gran parte gracias a las auditorías externas realizadas periódicamente y a la estructura compuesta por dos comités. En torno al 98% de los 10 millones de dólares generados por el canje de deuda se invirtió directamente en infraestructuras y libros de texto. Según los informes, el 74% de esa cuantía se empleó para sufragar la construcción y el 24% para proveer libros a las bibliotecas. Las tareas de administración del programa (como las auditorías externas) consumieron menos del 1% de los recursos, aunque el acuerdo de canje permitía utilizar hasta el 4% para sufragar gastos administrativos. Además, el proyecto se benefició de cuantiosas contribuciones en especie mediante la utilización de recursos existentes. El Ministerio de Educación, por ejemplo, emplea a un arquitecto especializado en la construcción de escuelas que proporcionó los diseños para los distintos proyectos de construcción. La normalización de los planos arquitectónicos contribuyó a la reducción de los costos. Con excepción de las auditorías externas, toda la labor fue realizada por organismos públicos, que contribuyeron al proyecto sufragando en especie los gastos de personal. Si se hubiese contratado a una organización de la sociedad civil o a un contratista del sector privado, una parte sustancial de los 10 millones de dólares habría sido desviada de los proyectos de infraestructuras. Por otra parte, aunque el programa de canje de deuda fue iniciado por un determinado gobierno, fue acogido con satisfacción por el gobierno siguiente, que lo siguió llevando a cabo con el mismo empeño. El hecho de que todas las partes interesadas creyeran firmemente en el proyecto ha sido su principal factor de éxito. Evaluación del programa El programa de construcción de escuelas rurales, junto con su mecanismo de financiación basado en el canje de deuda, se considera en generalmente satisfactorio para las partes interesadas en España y los funcionarios y donantes en El Salvador. Desde el punto de vista de España, los 46 canjes de deuda han permitido apoyar importantes proyectos sin recurrir a la AOD tradicional. La estructura de administración ha permitido consolidar las relaciones de colaboración entre los funcionarios españoles y sus homólogos en El Salvador. Desde el punto de vista de El Salvador, el dinero utilizado para el servicio de la deuda es restituido al país y sirve para financiar la estrategia nacional de educación con interferencias mínimas en las políticas y los sistemas existentes. No obstante, en las entrevistas se formularon diversas propuestas que deberían tenerse en cuenta en programas futuros. En primer lugar, varios de los interesados entrevistados indicaron que las comunidades donde se construyeron o renovaron escuelas deberían haber participado en los debates desde una etapa más temprana, lo que contribuiría a que se sintieran más responsables del éxito del programa. Gracias al seguimiento activo de los dos comités, se reconoció esa situación y el proceso se fue modificando conforme avanzaba el programa para comenzar a corregirla. Otro problema que se planteó fue la escala relativamente reducida del programa. Aunque la suma de 10 millones de dólares es muy útil para el sector de la educación, no basta para atender las necesidades educativas en un contexto más amplio de desarrollo. Por ejemplo, es preciso mejorar las carreteras y aumentar el número de autobuses escolares para que los niños puedan ir a la escuela y regresar a su casa sin peligro. En la actualidad, algunos niños no pueden acudir a las escuelas existentes porque no hay carreteras desde sus domicilios. En otros casos, hay carreteras pero no se dispone de suficientes autobuses escolares para transportar a los alumnos. Dadas las elevadas estadísticas de delincuencia en El Salvador, los padres exigen un medio de transporte seguro antes de autorizar a sus hijos a ir a la escuela. Se propuso utilizar una parte de los recursos generados por el canje de deuda por educación para poner freno a la violencia. Algunos alumnos reciben el almuerzo en la escuela, que en las comunidades es una institución esencial que concede importancia a la salud de cada niño. Por lo tanto, se propuso utilizar una operación de canje para mejorar a la vez la educación y la atención médica. El Salvador tiene más de 600 millones de dólares de deuda bilateral que podrían ser objeto de canjes. Aunque el ingreso medio de El Salvador lo sitúa en la categoría de los países de ingresos medianos bajos según la clasificación del Banco Mundial, la distribución muy desigual de la renta en el país hace que cerca del 40% de su población se considere todavía en el umbral de pobreza o por debajo de él. Además, el sistema educativo requiere aún importantes inversiones y mejoras que, posiblemente, serán poco factibles sin asistencia externa. En el cuadro que figura a continuación se examina el canje de deuda realizado entre España y El Salvador para la construcción de escuelas rurales con respecto a los seis criterios expuestos en la lista presentada en el capítulo 2. Como puede observarse, a pesar de algunas deficiencias, el programa ha demostrado ser un instrumento importante para suministrar ayuda suplementaria a El Salvador. Cuadro 6: Evaluación del programa español de canje de deuda Criterios Evaluación del programa hispano-salvadoreño de canje de deuda por educación Transferencia de poder adquisitivo internacional El canje hispano-salvadoreño de deuda por educación comprendía tres préstamos acordados en febrero y marzo de 1997 y junio de 1998 entre el Gobierno de El Salvador y el Fondo de Ayuda al Desarrollo, de España. Como El Salvador no se consideraba un PPME, no se aplicó descuento alguno a las cantidades debidas. Transparencia Este programa fue muy abierto y transparente, lo que se logró en gran medida gracias a una estructura de dos comités (de supervisión y técnico). Cada comité contaba con representantes tanto de España como de El Salvador. 47 Criterios Evaluación del programa hispano-salvadoreño de canje de deuda por educación Además, representantes de las organizaciones de la sociedad civil participaron en el comité técnico y cada año se realizaron auditorías externas. Espacio fiscal Los canjes de deuda españoles estaban sujetos a dos posibilidades. Si el asociado en el canje era un PPME, se aplicaba un descuento de hasta el 40% de la cantidad inicialmente debida. Si el país no estaba clasificado como PPME (como en el caso de El Salvador) no se aplicaba ningún descuento. Así, los PPME se beneficiaban de un aumento del espacio fiscal, mientras que los demás no. Por otra parte, los 2,5 millones de dólares anuales superaban la obligación inicial de servicio de la deuda de El Salvador en ese periodo, lo que restringía aún más su espacio fiscal86. A pesar de ello, El Salvador tenía tanto la voluntad política como la corriente de efectivo necesarias para sacar provecho de la oportunidad del canje de deuda87. Adicionalidad Según la OCDE, entre 2004 y 2009 los desembolsos netos de España en concepto de AOD aumentaron de 2.400 a 6.600 millones de dólares. Si se elimina el alivio de la deuda, han aumentado de 2.200 a 6.500 millones de dólares. Como se desprende de las cifras, el alivio de la deuda desempeña un papel menor en el cómputo total de la AOD de España. Por parte de El Salvador, el gasto público en educación como porcentaje de los gastos totales del Gobierno ha descendido desde el comienzo del decenio de 2000. Según el Banco Mundial, experimentó una drástica reducción desde el 19% en 2000 hasta el 13% en 2007 (el dato más reciente de que se dispone). El gasto público en educación en tanto que porcentaje del PIB, en cambio, permaneció relativamente estable en torno al 3% durante ese periodo. Un objetivo perseguido sería aumentar este porcentaje hasta aproximadamente un 6%, como han hecho ya otros países de América Central. Alineación de políticas España especificó claramente su voluntad de que El Salvador emplease los ingresos obtenidos del canje de la deuda para mejorar la educación, ya que esta iniciativa fue parcialmente impulsada por la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educación. A su vez, en 2005, El Salvador aprobó un plan nacional denominado Plan Nacional de Educación 2021, un plan a largo plazo que define las prioridades en materia de educación. Una de las primeras es construir escuelas y proveerlas de libros, en las comunidades que carecen de ellas. Para eso se emplearon los ingresos obtenidos del canje de la deuda. Así pudieron satisfacerse conjuntamente el deseo de España de respaldar la educación y la necesidad de El Salvador de financiarla. Alineación de sistemas La alineación de sistemas no fue problemática en este caso, ya que el trabajo se realizó a través del ya existente Ministerio de Educación de El Salvador, bajo la supervisión de los dos comités que contaban con representación tanto de España como de El Salvador. El hecho de que el proyecto fuera ejecutado por el sistema educativo existente, que aportó abundante ayuda “en especie”, permitió ahorrar costos. 86 87 48 Cassimon et al. (2011a) “An assessment of debt-for-education swaps: case studies on swap initiatives between Germany and Indonesia and between Spain and El Salvador”, pág. 6. Vera, J.M. (2007) Experiencias y resultados de los canjes de deuda por educación en Iberoamérica, Madrid: Secretaría General Iberoamericana. 3.3 Enseñanzas extraídas Los dos estudios monográficos sobre el uso de canjes de deuda por educación, así como un examen de la documentación relativa a otros programas de canje de deuda, han proporcionado una buena base para examinar cómo se pueden emplear estos mecanismos de manera más eficaz en el futuro88. Las principales lecciones extraídas de estos estudios son las siguientes: 88 Los canjes de deuda pueden proporcionar a los donantes la ocasión de ayudar a financiar la educación y otras necesidades para el desarrollo de los países en desarrollo. El hecho de que los canjes además proporcionen alivio financiero a países excesivamente endeudados puede verse como un resultado positivo de su uso, aunque no debe considerarse una condición sine qua non. Los países receptores comprenden el valor de los canjes de deuda y están abiertos a emplearlos, especialmente si los fondos de contrapartida se usan para financiar necesidades nacionales de desarrollo. Los países donantes pueden realizar descuentos sobre las deudas a las que aplican los canjes como medio de incrementar el nivel de ayuda, obtener para los canjes el tratamiento de AOD, mantener el control sobre las asignaciones de los fondos de contrapartida o incentivar la participación de los países deudores en acuerdos de canje. Los canjes resultan efectivos cuando se emplean para cubrir déficits financieros en los planes de educación y desarrollo del país receptor. Los donantes deben supervisar el uso de los fondos de contrapartida que el gobierno proporciona para cumplir los compromisos contraídos en las operaciones de canje. Es recomendable que la sociedad civil participe también en este proceso de seguimiento. El seguimiento por parte de los donantes ayuda a garantizar que los fondos de contrapartida se usan adecuadamente y a realizar una evaluación de las consecuencias de los canjes. Esta evaluación es crucial para que se mantenga el apoyo al empleo de operaciones de canje. Cuando se usan los canjes de deuda para sufragar gastos de funcionamiento, es necesario examinar atentamente cómo se continuarán financiando estos gastos corrientes cuando termine la financiación a través del canje. Ya que es poco probable que los canjes sean fuentes de financiación estables o seguras a largo plazo, tal vez la mejor opción es emplearlos para financiar gastos de capital. Si se usan adecuadamente, los canjes de deuda aportan adicionalidad a la financiación de los donantes y al gasto público para el desarrollo. La consecución de los objetivos en materia de educación a menudo exige financiación para el desarrollo en ámbitos que no corresponden estrictamente de ese sector. Así, es útil mostrarse flexibles a la hora de emplear los canjes de deudas para otros propósitos de desarrollo y no reservarlos exclusivamente para financiar instalaciones, servicios o programas educativos. Si los canjes de deuda se emplean principalmente para financiar programas sociales, como el logro de los ODM, los países donantes deberían reconsiderar las políticas que limitan su uso únicamente a países de bajos ingresos. Los informes sobre las experiencias de canje de deuda de Suiza y Alemania que se citan a continuación resultaron especialmente útiles: Mauer (2001), “The Swiss Debt-Reduction Program 1991-2000” y Berensmann. (2007) “Debt Swaps: An Appropriate Instrument for Development Policy? The Example of the German Debt Swaps”. 49 4. Conclusiones y recomendaciones La experiencia ha mostrado que, de ser concebidos de modo adecuado, los canjes de deuda pueden crear un “espacio fiscal” que permite a los países beneficiarios movilizar fondos adicionales para la educación y otros objetivos de desarrollo. Sin embargo, aunque los canjes de deuda se atengan a lo previsto y tengan en cuenta las lecciones extraídas, sus incidencias en la financiación de la educación (y, con mayor motivo, en la situación de la deuda de los países beneficiarios) serán limitadas si los interesados se aferran al planteamiento por lo general poco sistemático y estrictamente bilateral que se aplica actualmente. La ampliación de la escala es una condición necesaria pero difícil de lograr si se quiere obtener mejores resultados con los canjes de deuda. Los títulos de deuda disponibles y que cumplen con los requisitos de que hemos hablado en la sección 2.2 forman parte de un “fondo común” en el que los que se encargan de la promoción de canjes en distintos sectores se enfrentan con otros que cabildean para objetivos de salud, de conservación o relacionados con el cambio climático. Es muy poco probable que los partidarios del canje de deuda por educación estén en una situación favorable en ese caso, y tampoco es de desear una competición de ese tipo entre organismos de los distintos sectores. Un intento de cooperación, en el que los partidarios del canje de deuda por educación trabajarían codo a codo con los que representan otros intereses, en un esfuerzo común de conversión de deuda en desarrollo, sería algo más constructivo. La asignación de fondos a los distintos sectores, que debería prepararse de conformidad con los planes de desarrollo de los países deudores, puede entonces venir en una segunda fase. Una modalidad prometedora de ampliación de la escala podría consistir en que los acreedores bilaterales individuales se unieran para iniciativas de canje con múltiples acreedores más amplias89. Se piensa inmediatamente, claro está, en el Fondo independiente polaco para financiar proyectos medioambientales (EcoFund), que es un ejemplo de cómo pueden distintos acreedores bilaterales aunar esfuerzos de alivio de la deuda y canalizar fondos por conducto de un fondo de contrapartida común90. Desde luego, el EcoFund brinda enseñanzas de interés para la aplicación en mayor escala del canje de deuda, pero conviene no copiar mecánicamente su concepción. Y lo mismo puede decirse de la iniciativa Debt2Health del Fondo Mundial. 91 Otro caso, tal vez menos conocido de coordinación de los donantes en materia de canje es la participación tanto de Bélgica como de Noruega, que son acreedores relativamente poco importantes, en el Pakistan Earthquake Fund del Banco Asiático de Desarrollo.92 No cabe duda de que la heterogeneidad de las políticas de los acreedores en materia de canje de deuda sigue siendo un obstáculo importante para ampliar los canjes de deuda por desarrollo con asociaciones de múltiples acreedores. Los ejemplos que acabamos de presentar muestran, sin 89 90 91 92 50 El Grupo de Trabajo sobre canjes de deuda por educación de la UNESCO (2007: 7-8) llegó a la conclusión de que: “Se pueden lograr mayores montos aún con acuerdos multilaterales con varios acreedores, juntando los recursos en un solo fondo.” Filmus y Serrani (2009) abogan también por un mecanismo con múltiples acreedores, bautizado Debt4Education, para la gestión y administración de los canjes de deuda por educación, aprovechando las experiencias del EcoFund polaco y de la iniciativa Debt2Health del Fondo Mundial. El EcoFund polaco fue creado en 1991. En pocos años, seis acreedores miembros del Club de París (Estados Unidos, Francia, Suiza, Suecia, Noruega e Italia) aceptaron condonar un parte de la deuda a condición de que se financiaran con fondos en moneda nacional proyectos relativos al medio ambiente sobre la contaminación atmosférica y del agua, las emisiones de gases de efecto invernadero y la biodiversidad, a través del EcoFund. Durante el periodo 1991-2010, se generaron gracias al canje un total de 571 millones de dólares estadounidenses en pagos de contrapartida en moneda nacional. El alivio de la deuda por parte de los Estados Unidos, que permitió contribuciones de contrapartida polacas de unos 372 millones de dólares, representó la mayor parte de la contribución al EcoFund. Véase una evaluación completa del EcoFund en Ernst & Young e Institute for Sustainable Development (2010). Véase Cassimon et al. (2009) ‘What potential for debt-for-education swaps in financing Education for All?’ Un año después del terrible terremoto de octubre de 2005 en el Norte del Pakistán, Noruega decidió condonar 20 millones de dólares estadounidenses adeudados por Pakistán, siendo una cuantía equivalente de fondos de contrapartida en moneda nacional asignada al Pakistan Earthquake Fund (PEF), una creación del Banco Asiático de Desarrollo para la rehabilitación y la reconstrucción después de los desastres. En enero de 2007, Bélgica aportó otros 13 millones de dólares (en valor actual) al PEF gracias a un canje. Véase http://beta.adb. org/news/belgium-euro10-million-debt-swap-pakistan-quake-reconstruction. embargo, que es posible encontrar al menos algún tipo de base de acuerdo a partir del cual puede iniciarse la coordinación de los donantes. Al haber numerosos acreedores que no son miembros del Club de París que ya están participando en operaciones de alivio de la deuda, y como la cooperación Sur-Sur está convirtiéndose en algo cada vez más importante en el mundo interconectado de hoy en día, puede haber posibilidades no aprovechadas para que todos ellos participen en iniciativas de canje de deuda en gran escala. Bien es verdad que esto exigiría una mayor transparencia en lo tocante a sus respectivas políticas de alivio de la deuda y sus actitudes en lo referente a los canjes de deuda por desarrollo. La reciente propuesta formulada por el presidente de los Estados Unidos de América, Sr. Barack Obama, de prestar apoyo a la difícil transición democrática en Egipto con un canje de deuda por un importe de 1.000 millones de dólares estadounidenses, cuyo objetivo sería la creación de empleo para los jóvenes y el fomento de la empresa privada en el país, brinda una oportunidad concreta de poner en práctica algunas de las enseñanzas extraídas y de las recomendaciones presentadas en este informe.93 Es importante que el canje haya sido presentado explícitamente como parte de una iniciativa de múltiples acreedores, y que la Secretaria de Estado de los Estados Unidos, Sra. Hillary Clinton, y el Secretario del Tesoro, Sr. Timothy Geithner, hayan lanzado un llamamiento a los demás países del G-8 para que participen en ella. Es de suponer que podría convencerse a algunos acreedores miembros del Club de París de que acepten el canje de sus títulos de deuda, ya se trate de acreedores que participan ya activamente en conversiones o de los que están esperando decisiones multilaterales del conjunto de los acreedores. Otros donantes pueden preferir suministrar más ayuda a Egipto. De escogerse la fórmula del canje de deuda por desarrollo, convendría tener en cuenta la lista presentada en el presente informe si se quieren realizar intervenciones de canje más eficaces y rentables. El papel de la UNESCO La UNESCO podría convertirse en el organismo coordinador en materia de canje de deuda, desempeñando un papel de facilitador que ayudaría a los países deudores interesados a establecer relaciones con un grupo de acreedores favorables a los canjes de deuda por desarrollo (y en particular a los canjes de deuda por educación) y deseosos de poner en común en un solo fondo los recursos generados por el alivio de la deuda que poseen. Dicho fondo podría ser entonces administrado por el propio país deudor (o serlo al menos en estrecha cooperación con éste), dedicándose los recursos a las propias prioridades de desarrollo del país. La configuración de los canjes de deuda debería ser entonces la que corresponde a los PPME y a la IADM, evitándose así muchos de los escollos de los canjes de la primera generación y creándose al mismo tiempo una masa crítica suficiente como para tener incidencias dignas de mención. 93 Véase el artículo de Lachlan Carmichael, AFP, “US urges G8 partners to help Egypt debt swap”, 25 de mayo de 2011 en http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5jh5hiM4z9loQqVk0RTspCqFF0XQQ?docId =CNG.f885ea9a34465db661fb1dd91e01d6c0.3b1. 51 Parte 2 – Bonos de conversión de deuda en desarrollo 52 5. Induc ir s inergias entre el canje de deuda y otros ins trumentos financ ieros innovadores Los canjes de deuda considerados como una eventual fuente de financiación importante para alcanzar los ODM plantean inmediatamente una serie de problemas: 1. En el pasado, los canjes de deuda fueron utilizados ante todo como instrumento para enfrentarse con el problema de la carga importante del servicio de la deuda de los países en desarrollo. ¿Van a ser igualmente aceptables los canjes de deuda si se utilizan ante todo como medio de incrementar la transferencia de recursos a los países en desarrollo? 2. Teniendo en cuenta las iniciativas multilaterales que se han llevado a cabo recientemente y que han comprendido canjes de deudas bilaterales oficiales, ¿qué motivos podrían tener los gobiernos donantes para volver a iniciar otra ronda? 3. ¿Qué es lo que puede llevar a los bancos comerciales a participar en los canjes de deuda? 4. ¿Queda bastante deuda tras los esfuerzos anteriores de reducción de la deuda como para iniciar otra ronda de canjes que proporcione un volumen importante de financiación para numerosos países en desarrollo? 5. ¿Podrá disponerse de la financiación proporcionada por los canjes de deuda a tiempo para contribuir a financiar los esfuerzos encaminados a alcanzar los ODM en 2015? La respuesta a las tres primeras preguntas es probablemente que los acreedores (países donantes y bancos comerciales) estarán de acuerdo con otra ronda de canjes de deuda si ésta sirve de factor catalítico para la movilización de otras fuentes de financiación del desarrollo y tiene otras incidencias positivas importantes en el desarrollo. En cuanto al cuarto punto, podemos decir, a partir del análisis presentado en el Capítulo 2 supra, que el importe de la deuda multilateral, bilateral y comercial parece ser suficiente como para justificar una nueva ronda de canjes de deuda, pero convendría llevar a cabo más investigaciones para determinar cuáles son en particular las deudas y los países más apropiados para dichos canjes. En cuanto al quinto punto, digamos que los canjes de deuda pueden movilizar cantidades importantes de dinero fresco a corto plazo si esos canjes se combinan con otras iniciativas de financiación – volveremos en detalle sobre esas ideas en este capítulo. 5.1 ¿Dónde está el dinero? Cuando se buscan nuevas fuentes de financiación, es importante saber, en primer lugar, dónde se encuentran las fuentes potenciales de dinero. Al estudiar las distintas fuentes de financiación pública y privada, pronto se puso de manifiesto que el ahorro interno de los países en desarrollo es potencialmente la fuente más importante y sostenible de financiación adicional para el desarrollo. Quizás lo más interesante desde el punto de vista del desarrollo sean los activos administrados por fondos de pensiones y compañías de seguros, ya que esos recursos deben invertirse a largo plazo. 53 Figura 2: Fuentes externas de la financiación del desarrollo Fuentes externas de la financiación del desarrollo (miles de millones de dólares estadounidenses:) AOD de los países del CAD – 129 en 2010 Grupo del Banco Mundial - 73 en compromisos en 2010 Impuesto mundial transacciones monetarias (propuesto) - 25-34 por año Conversiones de deuda – 5,7 de deuda cancelada (1987-2007) GAVI AMC - 2,8 comprometidos hasta 2015 IFFIm – 2,6 (2006-2010) (millones de dólares estadounidenses:) Impuesto de solidaridad sobre los billetes de avión - 573 (2006-2009) Debt2Health (Fondo Mundial) -236 (2007-2010) En 2009-2010, Affinity MacroFinance llevó a cabo un estudio de 45 países en desarrollo con miras a determinar la cuantía de los activos de fondos de pensión en manos de instituciones locales. Dicho estudio llegó a la conclusión de que, a finales de 2008, los fondos de pensión en los mercados emergentes disponían de más de 1 billón de dólares estadounidenses en activos. (Véase el Apéndice A.) De los 45 países estudiados, 12 reunían las condiciones para recibir financiación de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y disponían de activos por un valor de 101.000 millones de dólares. A finales de 2010, JP Morgan publicó un informe, EM Moves into the Mainstream as an Asset Class, que aportó una confirmación de la labor de Affinity MacroFinance. Una de las cifras de JP Morgan mostraba que los fondos de pensión en los nuevos mercados ascendían a 1,4 billones de dólares estadounidenses durante el primer trimestre de 2010.94 En 2000, se trataba únicamente de 400.000 millones de dólares estadounidenses. JP Morgan añadía que en los mercados emergentes había 1,8 billones de dólares en activos de seguros. Los bancos, las empresas y las personas muy acaudaladas disponen también de ahorros importantes que deben invertirse en activos a largo plazo.95 Si bien los activos de las instituciones oficiales de ahorro de los países en desarrollo son considerables y están aumentando rápidamente, a menudo esos activos de ahorros internos no se utilizan de modo satisfactorio. Los inversores institucionales, en particular, tienen que invertir en activos seguros y a largo plazo; en los países en desarrollo, por desgracia, dichos activos son escasos. Suele considerarse por lo general que los bonos de Estado emitidos por los gobiernos son los activos más seguros que pueden poseer los inversores locales. Sin embargo, el volumen de dichos bonos de Estado en la mayor parte de los países en desarrollo es insuficiente para satisfacer las necesidades de inversión de dichos inversores. De ahí que los ahorros de que disponen los inversores institucionales se inviertan a menudo en capital inmobiliario y empresas 94 95 54 Las cifras sobre pensiones de JP Morgan eran globales y no se referían a los mismos países que el estudio de Affinity MacroFinance. Ahora bien, ambos estudios muestran el importante volumen de los fondos de pensiones de los países en desarrollo. En Camerún y en El Salvador, el equipo de Affinity MacroFinance celebró reuniones con representantes oficiales de los fondos de pensiones y de las compañías de seguros. En Camerún, la Caisse nationale de prévoyance sociale (CNPS) recibe contribuciones por un valor de 134 millones de dólares por año. Si bien convendría que se invirtieran en activos a largo plazo de bajo riesgo, se invierten actualmente en depósitos bancarios, bienes raíces y acciones, con lo cual hasta resulta difícil saber cuál es el precio de mercado de esos activos. Las compañías de seguros de Camerún disponen de más de 415 millones de dólares de activos. En El Salvador, los fondos de pensiones con reglamentación y gestión pública disponen actualmente de 5.800 millones de dólares de activos. De la gestión de esos activos se encargan dos firmas del sector privado. Para todas las inversiones de fondos de pensiones se requiere como mínimo una calificación crediticia de A. locales – activos relativamente arriesgados y de escasa liquidez que pueden inducir prácticas indeseables – o mantenerse como depósitos a plazo en bancos locales, con tasas de rentabilidad relativamente bajas. Si se invirtiera solamente el 5% de la cantidad de más de 3 billones de dólares estadounidenses del ahorro interno del sector estructurado de los países en desarrollo en activos de alta calidad y a largo plazo para prestar apoyo al desarrollo local, eso representaría unos 150.000 millones de dólares, o sea el doble del nivel de los compromisos de financiación del Grupo del Banco Mundial en 2010. 5.2 ¿Cómo movilizar para el desarrollo esos ahorros internos? Los países en desarrollo pueden movilizar su propio ahorro interno para financiar sus necesidades de desarrollo social y económico mediante la emisión de obligaciones a largo plazo en moneda nacional en sus propios mercados nacionales de capitales. Pero esas obligaciones sólo deberían emitirse si no cabe duda de que se va a disponer en el futuro de ingresos suficientes para reembolsar las obligaciones. La mayoría de los gobiernos de países en desarrollo ya están emitiendo obligaciones. No obstante, la capacidad de los gobiernos para emitir obligaciones suele ser muy limitada debido a un “espacio fiscal” insuficiente para garantizar el reembolso de las obligaciones adicionales.96 Ese espacio fiscal adicional puede crearse gracias a los canjes de deuda. Los acreedores podrían decidir exonerar a un gobierno deudor de su obligación de efectuar pagos correspondientes a su deuda externa actual si, en contrapartida, el gobierno deudor se compromete a reasignar esos fondos reservados anteriormente al pago de la deuda externa para atender las necesidades de desarrollo nacionales. Esto proporcionaría a los gobiernos del país beneficiario un nuevo espacio fiscal que les permitiría emitir obligaciones internas adicionales, a las que se dará aquí el nombre de bonos de conversión de deuda en desarrollo. 96 Eso significa que un país no dispone de la capacidad de incrementar el endeudamiento interno sin poner en peligro la sostenibilidad de su posición financiera. Como se muestra más abajo, una reducción de la parte de los ingresos del Estado que se necesita para el servicio de la deuda externa puede proporcionar al gobierno ingresos que pueden utilizarse para incrementar su deuda interna sin aumentar la carga general del servicio de su deuda. 55 ¿Por qué emitir nuevos bonos ahora? La financiación proporcionada por los países donantes para los Objetivos de Desarrollo del Milenio ya no está ni mucho menos a la altura de las esperanzas y las necesidades iniciales. Los canjes de deuda bilaterales adicionales podrían contribuir a compensar esa carencia. Pero si se quiere Figura 3: Flujos de ayuda oficial En miles de millones de dólares estadounidenses (a precios de 2008 que los fondos de contrapartida que el gobierno debe proporcionar no sean superiores a la cantidad en moneda nacional que se hubiera necesitado para efectuar los pagos periódicos del servicio de la deuda externa. Eso significa que los canjes de deuda sólo generarán directamente cada año cantidades relativamente modestas para gastos de desarrollo interno. Esas cantidades serán útiles, pero no suministrarán la nueva financiación importante que se necesita ahora para el logro de los ODM de aquí a 2015. Si a un país, por ejemplo, se le condonan deudas externas por un importe de 380 millones de dólares estadounidenses en el marco de ese programa, sólo podrían ahorrarse cada año, de aquí a 2015, unos 37 millones, tal vez, que podrían asignarse a gastos de desarrollo. (Véase el ejemplo en el Apéndice B.) Ayuda oficial, 1990-2009 Ayuda prometida en $ AOD a los países menos adelantados AOD real AOD en % del INB Fuente: OCDE, abril de 2010 Los bonos de conversión de deuda en desarrollo permitirán concentrar en la fase inicial los fondos liberados por los canjes de deuda, y podrá disponerse así inmediatamente de fondos de la serie de futuros pagos del servicio de la deuda en moneda nacional que han de efectuarse durante años. Los canjes de deuda fortalecerán la capacidad de empréstito interno sostenible del gobierno beneficiario. Los fondos destinados al pago del servicio de la deuda se obtendrán gracias a los ahorros realizados por el gobierno en función de la exoneración de los futuros pagos de la deuda externa convertida. Al recurrir simultáneamente a la reducción de los pagos externos y a la movilización del ahorro interno, los bonos de conversión de deuda en desarrollo permitirán un incremento inmediato e importante de los fondos disponibles para alcanzar los ODM. La idea en que se basa el programa de bonos de conversión de deuda en desarrollo tiene precedentes en el ámbito de la financiación del desarrollo. En 2003, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, al comprobar que el nivel corriente de la ayuda destinada a los países en desarrollo era insuficiente para alcanzar los ODM en 2015, propuso la creación de un nuevo Servicio Financiero Internacional (IFF).97 Se trataba esencialmente de lograr que algunos países donantes asumieran compromisos jurídicamente vinculantes de aportar regularmente contribuciones al IFF en el futuro. Esas promesas iban a utilizarse para “titulizar” bonos que podrían entonces venderse en los mercados internacionales de capitales. Mientras que los bonos se reembolsarían durante un largo periodo, las ganancias obtenidas gracias a las ventas de bonos podrían aprovecharse inmediatamente para acelerar la financiación necesaria para alcanzar los ODM. 97 56 Véase: Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID), “International Finance Facility”, (2003) (sólo en ingl.). Si bien la idea del IFF no llegó a ponerse en práctica, en 2003 se estableció un Servicio Financiero Internacional para la Inmunización (IFFIm), aplicándose el mismo planteamiento, que estaba encaminado a acelerar considerablemente tanto la disponibilidad de los fondos destinados a programas de inmunización en los países en desarrollo como la posibilidad de prever esa disponibilidad.98 En 2006 el IFFIm empezó a emitir bonos titulizados gracias al compromiso de los gobiernos del Reino Unido, Francia, Italia, Noruega, Australia, España, los Países Bajos, Suecia y Sudáfrica de aportar contribuciones durante 23 años. Entre noviembre de 2006 y abril de 2010, el IFFIm recaudó 2,6 miles de millones de dólares estadounidenses en los mercados de capitales del mundo entero, en siete grandes propuestas a inversores tanto particulares como institucionales. Los “bonos de vacuna” del IFFIm han recibido una acogida muy favorable entre inversores institucionales e individuales que buscan un rendimiento adaptado al mercado y una posibilidad de inversión ética. Los fondos recaudados han sido utilizados por la Alianza Mundial para el Fomento de la Vacunación y la Inmunización (la Alianza GAVI) para la financiación de iniciativas de inmunización en los países en desarrollo. Gracias al IFFIm, los fondos de que ha podido disponer la Alianza GAVI durante el periodo 2006-2010 se han multiplicado por dos. El Servicio Financiero Internacional para la Inmunización (IFFIm) ha sido un dispositivo difícil de poner en práctica debido a que era necesario que los gobiernos aceptaran compromisos de ayuda vinculantes para el futuro, y a la estructura financiera singular que exigía el dispositivo, la necesidad de calificaciones externas y las distintas condiciones anexas que se necesitaron. Como podrá verse más abajo, la introducción de los bonos de conversión de deuda en desarrollo debería ser mucho menos difícil y costosa. 5.3 ¿Podrán movilizarse fondos importantes? De llevarse a cabo con éxito una iniciativa a escala mundial, podrían obtenerse fondos en moneda nacional por un importe de miles de millones de dólares en un plazo de tiempo relativamente breve. La cuantía acumulada de los canjes de deuda depende de los tipos y las cuantías de la deuda cuya conversión van a proponer los organismos multilaterales, los gobiernos acreedores y los acreedores privados (esencialmente, bancos comerciales). La cuantía de los canjes de deuda movilizados para cada país en desarrollo dependerá de los tipos y las cuantías de la deuda que se tengan en cuenta y de la estructura de las deudas pendientes de cada país. La Iniciativa en favor de los países pobres muy endeudados (PPME) y otros programas conexos de condonación de la deuda significan que quedará menos deuda para los canjes de deuda en los PPME. Lo más probable es que los tipos de deuda que se conviertan más fácilmente sean los préstamos bilaterales oficiales en condiciones no favorables (sobre todo los de organismos de crédito a la exportación) y los préstamos de bancos comerciales.99 Los préstamos en condiciones no favorables de organismos multilaterales son otra fuente potencial de deuda para los canjes y deberían ser la fuente más importante en el caso de los países de ingresos medianos bajos. 5.4 ¿Por qué se trata de un esfuerzo sostenible? Si bien el programa de bonos de conversión de deuda en desarrollo va a ser un esfuerzo de financiación excepcional (como puede verse más abajo en la rúbrica sobre los elementos fundamentales de dicho programa) destinado a contribuir al logro de los ODM, la emisión de esos bonos mejoraría y aceleraría el desarrollo de mercados de capitales en el plano local por más de un concepto. 98 99 Véase el sitio web del IFFIm en http://www.iffim.org/about/overview/ . La experiencia suiza de conversión de deuda por esos tipos de préstamo durante el decenio de los años 1990 es un excelente precedente, como lo es también la utilización suiza de fondos de contrapartida para proyectos de desarrollo en los países beneficiarios. Véase Mauer, (2001) ‘The Swiss Debt-Reduction Program 1991-2000’. 57 En primer lugar, dichos bonos podrían contribuir a extender los plazos de vencimiento de los bonos emitidos en los mercados locales de capitales de los países en desarrollo. Extender la curva de rendimiento de los bonos del Estado podría ser uno de los resultados positivos de este programa, en la medida en que el espacio fiscal creado en algunos países superará en unos años el plazo de vencimiento más lejano de los bonos de Estado emitidos anteriormente en moneda nacional.100 Los países en desarrollo del mundo entero están intentando constantemente extender el plazo de vencimiento de los bonos del Estado en moneda nacional, y el programa de bonos de conversión de deuda en desarrollo permitirá que cobre impulso esa tendencia positiva. El proceso de emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo podrá establecer también marcos legales y capacidades de mercado en países cuyos mercados de obligaciones locales están poco desarrollados o son prácticamente inexistentes. Según el estudio de Affinity MacroFinance, numerosos países de bajos ingresos están caracterizados por lo que podríamos llamar mercados de obligaciones “incipientes”. Nos encontramos en dichos países con que pueden estar ya presentes algunos, o la mayor parte, de los elementos fundamentales de un mercado de obligaciones: fondos de ahorros locales, por lo general fondos de pensiones; a veces una o dos emisiones de bonos de Estado locales, a menudo con plazos de vencimiento cortos; y tal vez algunos dispositivos y estructuras de reglamentación básicos. La emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo en esos mercados incipientes contribuirá a acelerar el proceso de desarrollo de capacidades de financiación local, al elaborar o establecer marcos jurídicos y de reglamentación en esos países. Una vez que se han establecido dichos marcos, se manifiesta a menudo una importante demanda local de financiación anteriormente comprimida que intenta ser satisfecha en esos mercados. Por último, los inversores institucionales dispondrían de activos adicionales adecuados para sus inversiones, y podrían así fortalecer sus carteras. En los países desarrollados, una parte importante del gasto en infraestructuras sociales y económicas se efectúa gracias a la emisión de obligaciones por los organismos nacionales y subnacionales. Es lo que podría también hacerse en el futuro en los países en desarrollo. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo podrían ayudar a los países en desarrollo a llegar más rápidamente a esa fase. 5.5 Elementos fundamentales del programa de bonos de conversión de deuda en desarrollo Presentamos, a continuación, lo que serían los elementos fundamentales de un programa de bonos de conversión de deuda en desarrollo: 100 101 58 Uno o más bancos acreedores – multilaterales, bilaterales o comerciales – aceptan condonar determinadas deudas a cambio de que el gobierno del país deudor se comprometa a ingresar periódicamente en una cuenta especial de su Banco Central las cuantías en moneda nacional ahorradas al no tener que efectuar pagos sobre el monto y los intereses de la deuda.101 Daremos aquí a esa cuenta el nombre de cuenta especial para la conversión de deuda. La curva de rendimiento es la relación entre el tipo de interés (o costo del empréstito) y el plazo de vencimiento de la deuda para un determinado prestatario en una determinada moneda. Si bien los donantes podrían reducir el monto de la deuda, pidiendo por ejemplo a los gobiernos beneficiarios que efectúen pagos de contrapartida que asciendan a sólo el 50% de los pagos iniciales del servicio de la deuda (como en las recientes conversiones de Debt2Health), esto puede no ser necesario cuando todos los pagos son utilizados por el gobierno para financiar proyectos de desarrollo locales en cuya concepción el gobierno ha participado. Los pagos del gobierno ingresados en dicha cuenta especial (los “fondos de contrapartida”) lo serían pues en moneda nacional (con lo cual el país no se vería obligado a utilizar sus reservas de divisas) y se efectuarían de acuerdo con los calendarios iniciales del servicio de la deuda de las deudas convertidas. El tipo de cambio utilizado para el cálculo de los pagos en moneda nacional sería fijo – y correspondería probablemente al tipo de cambio en la fecha del acuerdo de conversión de deuda con cada acreedor. (Esto es indispensable si se quiere saber a ciencia cierta cuál es la cuantía en moneda nacional ingresada en la cuenta especial durante un determinado periodo.) El gobierno podría emitir entonces bonos de conversión de deuda en desarrollo que serían reembolsados gracias al flujo de los futuros pagos ingresados en la cuenta especial. Según las cuantías de los canjes de deuda en cada país, el perfil cronológico de los futuros flujos de fondos de contrapartida y las condiciones del mercado de la deuda, podrían emitirse uno o más bonos de conversión de deuda en desarrollo en cada país, con las variaciones de volumen, plazo, tasa de interés y fecha de emisión pertinentes.102 Los ingresos procedentes de la emisión de cada bono se depositarían en la cuenta especial. Y a medida que se aprobaran o ejecutaran proyectos de desarrollo, éstos se financiarían mediante desembolsos de dicha cuenta. Esto permitiría tanto a los gobiernos como a los donantes supervisar las modalidades de creación y utilización de los bonos de conversión de deuda en desarrollo.103 Puede verse a continuación cuáles son las principales transacciones que supone la creación de esos bonos. Se encontrará también un ejemplo numérico de los flujos financieros que entrañan dichos bonos en un país en el Apéndice B de este documento. 102 103 Las condiciones y el plazo máximo de los bonos dependerá de lo que lo que piensan los inversores locales sobre los riesgos relacionados con la inflación y la política tributaria del gobierno en el futuro. El tipo de interés de los bonos podría ser fijo o ajustado en función de la inflación, aunque la última solución conllevaría problemas complejos y riesgos que convendría evitar a ser posible. La creación de una cuenta especial para la conversión de deuda se podría sustituir por la asignación con fines específicos de las fuentes y la utilización de los fondos originados por los bonos de conversión de deuda en desarrollo en los estados de cuentas normalizados de los gobiernos. 59 Figura 4: Bonos de conversión de deuda en desarrollo: diagrama de ilustración Acreedores externos Gobierno del país deudor Anulaciones de deudas Plena fe y crédito Bonos de conversión de deuda en desarrollo Fondos de contrapartida Gobiernos y países donantes Asignación de fondos Cuenta para la conversión de deuda en el Banco Central Supervisión Distribución de fondos Educación Ventas de bonos Salud Ingresos de bonos Inversores internos Pagos del servicio de la deuda para alcanzar los ODM Infraestructuras Otros Los gobiernos de los países en desarrollo tendrían el pleno control de esa cuenta especial y se harían cargo de todos los pagos correspondientes a los bonos de conversión de deuda en desarrollo. Esos bonos contarían con el compromiso de reembolso con “la plena fe y crédito” de los gobiernos, haciendo que sean equivalentes al respecto a otras obligaciones generales del Estado. Los pagos de contrapartida e ingresos de la venta de bonos de conversión de deuda en desarrollo pasarían por la cuenta especial para la conversión de deuda. Esto se haría sobre todo con fines de supervisión.104 104 60 Sería posible mejorar aún más la calidad crediticia de los bonos de conversión de deuda en desarrollo, velando por ejemplo por que siempre se mantenga una reserva para futuros pagos del servicio de la deuda de producirse una interrupción temporal de los ingresos de los fondos de contrapartida. En el ejemplo que damos en el Anexo B puede verse que los flujos de fondos financieros actualizados siempre comprenden un excedente superior a un año de servicio de la deuda. Sería también posible hacer de la cuenta especial para la conversión de deuda una especie de sociedad instrumental e intentar crear un bono de financiación estructurada (como se hizo con el Servicio Financiero Internacional para la Inmunización (IFFIm), pero lo más probable es que eso sólo lleve a un proceso aún más complejo e incremente los costos de transacción, sin acarrear ninguna verdadera mejora de la calidad crediticia ni una mejor fijación de los precios de los bonos de conversión de deuda en desarrollo. Si bien en el plano nacional los bonos de conversión de deuda en desarrollo van a ser probablemente adquiridos sobre todo por inversores institucionales, bancos y particulares acaudalados, esos bonos pueden resultar también interesantes para inversores externos que desean invertir en valores monetarios locales. Podría tratarse, por ejemplo, de una forma atractiva de “bono para las diásporas” o de “bono para la inversión social”, en la medida en que se utilizan para financiar proyectos específicamente relacionados con los ODM y que la utilización de los fondos es supervisada por los donantes y las organizaciones de la sociedad civil. Asignación de fondos para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio Los fondos recaudados mediante la emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo deberían ser asignados por el gobierno y sus asociados para el desarrollo con arreglo a modalidades semejantes a las que se aplican actualmente a la mayor parte de los fondos de la asistencia para el desarrollo prestada en el extranjero y de conformidad con la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y el Programa de Acción de Accra (2008). Los fondos obtenidos gracias a esos bonos deberían utilizarse ante todo para contribuir a financiar los esfuerzos nacionales encaminados a alcanzar los ODM, y debería señalarse claramente la utilización de los fondos cuando éstos se retiran de la cuenta especial para la conversión de deuda. Este mecanismo de gestión propuesto para la cuenta especial permite a los donantes y a las organizaciones de la sociedad civil influir en el proceso de asignación, supervisar el flujo de fondos y velar por que la financiación propuesta sea un auténtico complemento con respecto a lo que el gobierno hubiera de todos modos gastado para el logro de los ODM. 105 Aun cuando el proceso proporcione una financiación suplementaria para la educación, el esfuerzo de recaudación de fondos no debería estar específicamente orientado hacia un sector. Las cuantías asignadas a la educación y a los demás sectores deberían determinarse en función de las necesidades específicas de cada país tal y como han sido determinadas por los respectivos gobiernos en colaboración con sus asociados para el desarrollo. ¿Por qué van a ser los bonos de conversión de deuda en desarrollo interesantes tanto para los donantes como para los beneficiarios? Para los países en desarrollo, esos bonos: Reducen las deudas externas del país Reducen la demanda de reservas de divisas del país Crean un “espacio fiscal” adicional en el presupuesto del gobierno Permiten al gobierno emitir bonos que pueden movilizar ahorros internos Suministran inmediatamente fondos importantes para alcanzar los ODM Se ajustan a las prioridades señaladas por el gobierno en materia de gastos para el desarrollo Contribuyen al desarrollo de los mercados internos de capitales Para los donantes/acreedores, esos bonos: 105 Ayudan a los gobiernos participantes a cumplir con sus compromisos en materia de financiación de los ODM Véanse otras consideraciones sobre el tema en el artículo de Cassimon y Essers. 61 Ayudan a los bancos participantes a mejorar su imagen ante el público Contribuyen al desarrollo de los mercados internos de capitales Proponen una inversión interesante a inversores socialmente responsables y a las diásporas de determinados países106 ¿Cansados ya de anular deuda? Hay que reconocer que todo esfuerzo encaminado a iniciar una nueva ronda de anulación de deuda va a tropezar probablemente con dificultades, porque se ha hecho ya mucho al respecto durante los dos últimos decenios. Por consiguiente, hay que destacar lo que tiene de nuevo la iniciativa actual: Esta ronda de canje de deuda no se propone porque haya que ocuparse de una crisis de la deuda de los países en desarrollo. A decir verdad, si la propuesta es factible es precisamente porque la mayor parte de esos países están efectuando pagos para reembolsar sus deudas. Los canjes de deuda se proponen como un modo, para los países donantes, de fortalecer los esfuerzos de financiación destinados a alcanzar los ODM de aquí a 2015. La mayor parte de los países donantes no están alcanzando sus objetivos de financiación iniciales de dichos esfuerzos y esta propuesta es un modo de ayudarles a conseguirlo.107 Esta ronda de canjes de deuda permitirá a los países en desarrollo utilizar su propio ahorro interno para financiar el logro de los ODM. Este esfuerzo contribuirá también a fortalecer los mercados de capitales en los países en desarrollo, con lo que se daría un paso decisivo para conseguir que estos países sean capaces en mayor medida de financiar su propio desarrollo de modo sostenible. Condiciones para introducir los bonos de conversión de deuda en desarrollo Los bonos de conversión de deuda en desarrollo no son forzosamente un medio adecuado de financiación del desarrollo en todos los países o en todas las circunstancias. Conviene que se reúnan varias condiciones: 106 107 108 109 62 Tanto el nivel de endeudamiento del país como su rendimiento fiscal han de ser sostenibles.108 Aun cuando todo indicador sencillo de la sostenibilidad de la deuda pueda ser engañoso, el FMI afirma que para los mercados emergentes la razón entre deuda pública neta y PIB debería ser inferior al 25% y advierte que cuando se pasa por encima del 50% se corre el peligro de que llegue a no ser sostenible.109 El FMI prepara y publica periódicamente estudios sobre la sostenibilidad de la deuda de numerosos Para más información sobre la inversión socialmente responsable, véase: The Monitor Institute, (2009) Investing for Social and Environmental Impact. En Ketkar y Ratha, (eds.) (2009) Innovative Financing for Development, Washington, Banco Mundial, se encontrará un interesante estudio sobre las “inversiones de diáspora”. Como dicen Cassimon y Essers en su artículo, la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral que se puso en marcha en 2005 estaba concebida no tanto como un mecanismo encaminado a garantizar la sostenibilidad de la deuda (se consideraba que las cargas de la deuda eran ya sostenibles tras la primera Iniciativa para los PPME y la Iniciativa Ampliada), sino como un esfuerzo para prestar apoyo a los progresos realizados por los PPME en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio liberando recursos adicionales de los donantes. El lector encontrará un concepto de sostenibilidad que es especialmente útil para determinar si la emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo es adecuada en: Gunter, “Consistent Debt Sustainability - How to Ease the Tension between Achieving the MDGs and Maintaining Debt Sustainability” (2007). Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la economía mundial: El crecimiento y las instituciones, 2003, pág.141. países que proporcionan indicaciones adecuadas para decidir si es prudente la emisión de bonos adicionales garantizados por el Estado.110 110 111 112 El país debe necesitar un incremento inmediato e importante en materia de gasto en educación (o en desarrollo). Esto significa por lo general que el gobierno tiene motivos de peso para incrementar de modo importante y a corto plazo las inversiones en capital fijo. Ya hemos señalado más arriba que el esfuerzo encaminado a alcanzar los ODM en los próximos años podría representar un incentivo de ese tipo. Un brusco aumento de la población de un país puede también significar que hay que prever una expansión muy importante de la construcción de escuelas para tener en cuenta un rápido incremento del número de alumnos. Otros objetivos apropiados para los gastos relacionados con los bonos de conversión de deuda en desarrollo son los gastos de equipo, como los destinados a la adquisición de TIC y de manuales escolares. No habrá que olvidar tampoco determinados esfuerzos excepcionales, como los programas de formación para mejorar las capacidades de los docentes. Pero habrá que velar por que, cuando ya no se disponga de la financiación adicional temporal suministrada por esos bonos, se cuente con fondos suficientes para que el presupuesto estatal pueda sufragar todo gasto permanente exigido por esas inversiones. El país debe ser capaz de utilizar de modo eficaz un incremento importante de los fondos disponibles. Si el país está dando ya señales de que no puede emplear de modo eficaz más fondos, por ejemplo si se comprueba que hay numerosos proyectos de construcción estancados, no se justifica el que se intente recaudar más dinero mediante la emisión de bonos.111 El número de inversores de que dispone el país debe ser suficiente como para absorber los bonos. En muchos países en desarrollo, aunque no en todos, el rápido crecimiento de los fondos de pensiones y las compañías de seguros significa que hay una demanda suficiente de activos a largo plazo y de buena calidad como los bonos de conversión de deuda en desarrollo. Los bancos son también inversores potenciales, pero por lo general sólo son capaces de efectuar inversiones en bonos con plazos cortos (por lo general no más de cinco años). En algunos países, la emisión de deuda pública de los gobiernos es ya superior a lo que puede absorber fácilmente el mercado de capitales interno, y de resultas de ello hay una “expulsión” de la deuda no estatal. En esos países no es de aconsejar que se emitan títulos de deuda estatal adicionales en forma de bonos de conversión de deuda en desarrollo. El país necesita un mercado de capitales que funcione razonablemente bien. El gobierno tiene que haber demostrado su capacidad de emitir títulos de deuda a largo plazo con tasas de interés reales fijas razonables. (Las tasas de interés nominales en la mayor parte de los países en desarrollo parecen ser elevadas, pero si las previsiones en materia de inflación en que se basan resultan ser correctas, en fin de cuentas las tasas de interés reales pueden no ser altas.)112 La existencia de un Se encontrarán enlaces a estudios sobre la sostenibilidad de la deuda en países de bajos ingresos en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/lic.aspx?cty=UGA&fm=-1&fy=-1&tm=-1&ty=-1 En cuanto a los países de ingresos medianos, se encontrarán estudios semejantes en los informes de sus Consultas del Artículo IV con el FMI. El FMI ha señalado problemas en lo tocante a la capacidad del Camerún de absorber el incremento cada vez más rápido de sus gastos en infraestructuras, observando un historial de tasas de ejecución bajas de las inversiones públicas (un promedio de 50% durante los tres últimos años) y problemas continuos de capacidad de absorción. FMI, “Cameroon: 2010 - Article IV Consultation”, (2010), pág. 15. El mercado de capitales del Camerún está relativamente subdesarrollado. Por el momento, el gobierno sólo ha emitido un bono interno. A finales de 2010, emitió un bono de un valor de XAF200BN (447 millones de dólares estadounidenses). El producto de la emisión del bono se utilizará para financiar trece proyectos específicos de infraestructura en el Camerún (carreteras, puertos, redes de abastecimiento de agua, represas, etc.). El bono tiene un plazo de vencimiento de 5 años y un cupón fijo del 5,6%. La emisión no tardó en ser adquirida en unas 63 mercado secundario de la deuda con arraigo facilitará también la emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo. Costo de los bonos de conversión de deuda en desarrollo A diferencia de la mayor parte de las demás formas de financiación innovadora para el desarrollo que han sido puestas a prueba o propuestas, la introducción de esos bonos no debería ser especialmente difícil o costosa. Y, a diferencia también de muchas otras iniciativas en materia de innovación financiera, no se trata sencillamente de una nueva forma de impuesto. La mayor dificultad con que va a tropezar la introducción de los bonos va a consistir probablemente en encontrar modos de ajustar las políticas gubernamentales existentes a la utilización de los canjes de deuda – o de convencer a los gobiernos de que cambien sus políticas. Los gobiernos acreedores cuyas políticas se basan en la utilización de los canjes de deuda como, sobre todo, un modo de contribuir al alivio de la deuda deberán preguntarse si no conviene más bien que vean en ellos un modo útil de proporcionar ayuda financiera. Y los países beneficiarios que temen que los canjes de deuda puedan tener incidencias negativas en su calificación crediticia o ser vistos de modo poco favorable por sus futuros acreedores pueden necesitar que se les tranquilice al respecto.113 La principal restricción por lo que respecta a la utilización de los bonos es que no son apropiados para todos los países en desarrollo. A decir verdad, los países que pueden cumplir con todos los requisitos que hemos enumerado más arriba tal vez no sean muy numerosos. Los factores que pueden imponer límites más estrictos son los relacionados con el nivel de desarrollo de los mercados de capitales internos de un país. Una vez que los países acreedores y beneficiarios hayan llegado a un acuerdo, no se necesitarán esfuerzos ni costos muy importantes para poner en práctica concretamente la emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo. En la mayor parte de los países, se dispone ya tanto de las condiciones institucionales como de los requisitos legales necesarios. Los bonos, aunque puedan presentarse a la venta en el mercado como una forma especial de financiación o se destinen a financiar objetivos de desarrollo específicos, van a ser simplemente un bono del Estado de tasa fija clásico (plain vanilla) más. No se necesitará ninguna “estructuración” especial ni ninguna calificación crediticia. Los gobiernos que ya están emitiendo periódicamente títulos de Estado a largo plazo van a disponer ya de toda la infraestructura necesaria para preparar y emitir esos bonos. El procedimiento que permitirá a los acreedores supervisar la utilización de los fondos (ya sea mediante una cuenta especial para la conversión de la deuda o sencillamente mediante la asignación previa de los fondos) no ha de ser costoso y no debería obstaculizar ni frenar la utilización de los fondos recaudados mediante la emisión de esos bonos. De hecho, existen ya estructuras semejantes en numerosos países en desarrollo. 113 64 dos semanas por bancos locales, compañías de seguros y otros compradores. En El Salvador hay un mercado interno de capitales relativamente bien desarrollado, se emiten regularmente bonos del Estado y de empresas y hay también algunas emisiones de bonos basados en la titulización de hipotecas y otros activos financieros. El gobierno es capaz de emitir de modo relativamente fácil bonos con plazos de vencimiento de hasta 15 años. Las agencias de calificación del riesgo crediticio y los acreedores que son plenamente conscientes de los objetivos y las incidencias de los bonos de conversión de deuda en desarrollo deberían ver en ellos un modo de mejorar la calidad crediticia, al menos por lo que respecta a los préstamos exteriores. Reducen la carga de la deuda externa de un país, mejoran su balanza de pagos y contribuyen a fortalecer sus mercados crediticios nacionales. Hay que admitir que puede haber algunas consecuencias negativas por lo que respecta a los mercados nacionales si hay una demanda interna insuficiente para dicha deuda debido a un endeudamiento excesivo del Estado o un desarrollo limitado de la inversión institucional en el país. 5.6 Una posible utilización especial de los bonos de conversión de deuda en desarrollo: financiar la equidad y la calidad en la educación Las posibles utilizaciones de los recursos obtenidos gracias a esos bonos deberían ser decididas por los países interesados, con el asesoramiento de grupos de donantes locales y de conformidad con las necesidades reales sobre el terreno. Para saber lo que hay que hacer con los ingresos que generen los bonos, habrá que dedicar un tiempo considerable a la reflexión y la planificación. Los fondos obtenidos gracias a los bonos podrían dedicarse esencialmente a los problemas relacionados con la equidad y la calidad en la educación que representan un desafío en la mayor parte de los países. Los recursos generados por los bonos podrían utilizarse en provecho de los siguientes ámbitos educativos, insuficientemente atendidos: educación de los niños refugiados, calidad de los docentes, innovación en materia de educación, educación en las zonas rurales, etc. Un ejemplo: cómo podrían los bonos de conversión de deuda en desarrollo financiar la educación de los niños refugiados La educación de los niños refugiados plantea problemas específicos, en la medida en que a menudo los países de acogida se muestran bastante reacios a la hora de sufragar el costo de su educación. Como a menudo se ve en los refugiados residentes temporales, a los responsables del país de acogida no les faltan motivos para estimar que la asistencia que se les proporcione no redundará en beneficios a largo plazo para la población local, sobre todo cuando los beneficios que pudieran obtenerse a cambio parecen muy lejanos. Los refugiados plantean también problemas presupuestarios especialmente arduos. Las demandas de asistencia pueden surgir bruscamente, los fondos necesarios son a menudo importantes en relación con el presupuesto del gobierno del país de acogida y es también a menudo imposible saber durante cuánto tiempo va a haber que aportar esa ayuda. Cuando surge un conflicto en un país vecino, puede ser sumamente difícil para un país movilizar rápidamente fondos para atender las necesidades inmediatas de un número importante de personas que atraviesan la frontera. O sea que hasta en los casos en que el país de acogida desea contribuir a financiar las necesidades de los refugiados, le resulta por lo general difícil hacerlo. De ahí que, frecuentemente, las posibilidades de ir al colegio de los niños refugiados sean escasas o nulas. Un estudio de las Naciones Unidas ha mostrado que: “Las tasas de escolarización apenas alcanzan, por término medio, un 69% en la enseñanza primaria y un 30% en la secundaria. La proporción alumnos/docente es muy elevada –en un tercio de los campamentos sobre los que se poseen datos se cifra en 50/1 o más– y muchos maestros carecen de formación.”114 Por toda una serie de motivos, el sistema de ayuda internacional está proporcionando una financiación insuficiente para atender las necesidades educativas de los niños refugiados. La nueva organización de la ayuda hace que los donantes intenten contribuir a la financiación de los programas y proyectos seleccionados por el gobierno beneficiario. De ahí que pueda tropezarse con un obstáculo, que es que esos gobiernos no deseen financiar la educación de los refugiados. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo pueden ser un modo de intentar convencer a los gobiernos de países con poblaciones de refugiados importantes de que también ellos han de suministrar más fondos.115 Los donantes podrían proponer canjes de deuda con descuento a condición de que el gobierno emita bonos internos y utilice los correspondientes ingresos para sufragar programas de atención a los refugiados – construcción de escuelas, hospitales, alojamiento, etc. Y entonces el gobierno del país de acogida, en vez de exponerse a críticas por 114 115 Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2010, pág. 30-31. En muchos países la población infantil de desplazados internos se enfrenta con numerosos problemas muy semejantes. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo podrían servir de incentivo a los gobiernos para que financien tanto la educación de esos niños como la de los niños refugiados. 65 no haber proporcionado una ayuda adecuada a los refugiados, sería presentado como su benefactor. Ese descuento representaría un auténtico flujo de ayuda financiera para el país, y el gasto correspondiente a la emisión de los bonos redundaría en beneficio de los ciudadanos del país de acogida, al crear empleos para ellos. Además, la emisión de fondos fortalecería los mercados de capitales locales y suministraría activos de buena calidad y a largo plazo a los inversores institucionales del país. Uno de los primeros pasos que hay que dar en el proceso de movilización de esos recursos adicionales es lograr que los gobiernos integren las necesidades de los refugiados en sus programas globales de desarrollo y reducción de la pobreza. Como ya hemos visto en la sección 5.8, más arriba, si queremos que la ayuda adicional proporcionada gracias a los bonos de conversión de deuda en desarrollo sea utilizada de modo eficaz, hay que hacerla pasar a través de los propios procesos de planificación, programación y presupuestación del país. La eventual utilización de esos bonos debería ser decidida por los países interesados con el asesoramiento de grupos de donantes locales, en función de las necesidades concretas sobre el terreno. Para que los bonos sean utilizados así, hay que establecer pautas suficientemente normalizadas que puedan seguir los donantes y los países de acogida y que permitan que esos bonos se emitan rápidamente cuando sea necesario. Si se quiere garantizar que los fondos adicionales se dedican al programa de asistencia a los refugiados, se necesitará la participación de los donantes y de la sociedad civil en la planificación y la supervisión de la utilización de los fondos obtenidos gracias a los bonos de conversión de deuda en desarrollo. 5.7 Otras fuentes para respaldar los bonos internos Los canjes de deuda están excepcionalmente bien adaptados como modo de respaldar los bonos internos, puesto que cuando se anula una deuda se inicia un flujo a largo plazo de ahorros para el gobierno beneficiario. Sin embargo, hay otros modos de introducir bonos internos. Como en el caso de los bonos de conversión de deuda en desarrollo, los bonos internos pueden ser respaldados por donantes que, en vez de aportar una sola contribución importante, están dispuestos a comprometerse a proporcionar financiación durante todo un periodo. Esto puede ser especialmente interesante para los donantes del sector privado que ven el interés de realizar proyectos de inversión de capital inmediatos e importantes pero que tienen que presupuestar su apoyo si se trata de todo un periodo.116 Los bonos internos pueden ser también emitidos a partir de la titulización de futuros flujos de ingresos como los pagos de derechos de matrícula en centros de educación superior, los pagos de préstamos a estudiantes y los gastos de alojamiento de estudiantes. El principio en que se basan dichos bonos es por lo general la idea de que los estudiantes diplomados pronto tendrán la posibilidad de pagar una parte de los gastos de educación adelantados (o que sus padres pueden pagar).117 En muchos países, la proporción del gasto total en educación que va a los estudios post-secundarios es exagerada. En vez de ello, los gobiernos pueden utilizar bonos como un modo de encontrar fondos para inversiones en capital fijo en la educación post-secundaria, lo que les permitirá aumentar los recursos presupuestarios asignados a la educación primaria y secundaria. En muchos países, es muy probable que el gobierno tenga que garantizar su “plena fe y crédito” para los bonos, pero el gobierno puede crear un espacio fiscal con parte de los futuros 116 117 66 Esto presenta riesgos para el gobierno beneficiario, que va a proponer como garantía la plena fe y crédito de los donantes para el reembolso de los bonos, basándose en la esperanza de que recibirá efectivamente en el futuro los fondos de dichos donantes para los pagos del servicio de la deuda. En El Salvador, un centro de enseñanza privado (el “Liceo Francés”) ha emitido con éxito bonos internos por un importe de 2,5 millones de dólares estadounidenses para financiar la construcción de nuevos edificios. Los pagos del servicio de la deuda del bono se financian gracias a los pagos de derechos de matricula que recibirá dicho centro en el futuro. ingresos de los alumnos (o de sus padres). En los países en los que hay mercados de capitales más desarrollados que permiten la emisión de bonos basados en la titulización de futuros flujos de pagos, dichos bonos no tienen forzosamente que ser emitidos o garantizados por el gobierno. Los bonos pueden disponer de una calidad crediticia suficiente como para que sean aceptados por los inversores por sus propios méritos, o con garantías de crédito parciales o enteras proporcionadas por instituciones financieras privadas o públicas que no sean los gobiernos. La Corporación Financiera Internacional (CFI) ha fomentado y apoyado durante más de un decenio la utilización de bonos internos para financiar la educación.118 Ha proporcionado para ello asistencia técnica y ha brindado garantías de crédito parciales. Dichas garantías reducen los riesgos asociados con el reembolso a los inversores que compran bonos, haciendo así que sean más atractivos y menos onerosos para los prestatarios. La CFI ha respaldado también los bonos emitidos por escuelas y universidades privadas basados en futuros pagos de derechos de matrícula y los bonos garantizados por la titulización de los préstamos a estudiantes. Para que dichos programas tengan éxito, el que los diplomados tengan buenas perspectivas de encontrar un empleo tiene una importancia decisiva119. Es también necesario que el público esté dispuesto a aceptar la idea de que hay que pagar por la enseñanza superior120. Cabe señalar además que los bonos internos pueden estar respaldados por una combinación de las técnicas enumeradas más arriba. Un bono interno centrado en el desarrollo de la educación a escala nacional, por ejemplo, podría estar respaldado por la “obligación de carácter general” del Estado, por determinadas corrientes de efectivo a una cuenta de servicio de la deuda creada con motivo de la puesta en práctica de canjes de deuda, y también por la titulización de pagos de derechos de matrícula en centros de enseñanza superior. Un bono de ese tipo podría estar respaldado además por un tramo de deuda “junior” financiado por donantes del sector privado y disponible como tramo de “primera pérdida” para mejorar la calidad crediticia de los bonos “senior” apoyados por la obligación del Estado, las corrientes de efectivo del canje de deuda y los pagos de los derechos de matrícula. 5.8 Una utilización eficaz de los bonos de conversión de deuda en desarrollo Es importante que aumenten los fondos asignados a la educación, pero también lo es que esos fondos se utilicen de modo eficaz. Los adelantos más pertinentes en materia de eficacia de la ayuda son probablemente los que están vinculados con los esfuerzos destinados a fortalecer la capacidad de los gobiernos beneficiarios de concebir y poner en práctica sus propios programas de desarrollo. Se ha llegado durante estos últimos años a un consenso entre la mayor parte de las organizaciones de ayuda al desarrollo, que estiman que la ayuda debería proporcionarse con arreglo a modalidades que fomenten la creación de capacidad en el plano nacional y la coordinación entre donantes, gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y otras partes interesadas. Dicho consenso queda reflejado en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y en el Programa de Acción de Accra (2008), que han sido aceptados por la mayor parte de los países donantes y beneficiarios.121 118 119 120 121 Timothy Ryan, del Departamento de Salud y Educación de la Corporación Financiera Internacional (CFI), comunicó al equipo de Affinity MacroFinance que la financiación de la educación es actualmente el programa de la CFI cuyo crecimiento es más rápido. En una entrevista con el Ministro de Enseñanza Superior del Camerún, se observó que muchos diplomados de la universidad no pueden encontrar trabajo y que por lo tanto un programa de préstamos a estudiantes no podría funcionar en ese país. Véase: Corporación Financiera Internacional (CFI), (2011), Education for Employment: Realizing Arab Youth Potential. En este informe recientemente publicado se resume mucho de lo que la CFI ha aprendido sobre el tema de la financiación de la educación. Está centrado en la utilización eficaz de los recursos educativos y en la preparación de los estudiantes para la vida laboral. Puede consultarse la documentación sobre esos acuerdos en el sitio web de la OCDE: http://www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf 67 La Declaración de París resume así los cinco principios fundamentales que hay que aplicar para aumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo: Apropiación: Los países en desarrollo establecen sus propias estrategias de reducción de la pobreza, mejoran sus instituciones y luchan contra la corrupción. Alineación: Los países donantes se ciñen a esos objetivos y utilizan sistemas locales. Armonización: Los países donantes coordinan, simplifican los procedimientos y comparten la información para evitar la inútil repetición de tareas. Los donantes obran también para poner en práctica dispositivos comunes y simplificar los trámites necesarios para recibir ayuda. Resultados: Los países en desarrollo y los donantes se centran en los resultados en materia de desarrollo y en la medición de los resultados. Mutua responsabilidad: Los donantes y los asociados son responsables de los resultados en materia de desarrollo. El Programa de Acción de Accra enriqueció esos principios, modificándolos – con especial atención a una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil – del siguiente modo: Apropiación: Los países pueden intervenir más claramente en sus procesos de desarrollo si hay una participación más amplia en la formulación de políticas de desarrollo, una orientación más decidida en materia de coordinación de la ayuda y una utilización más frecuente de los sistemas nacionales de suministro de la ayuda. Asociaciones integradoras: Todos los asociados – comprendidos los donantes del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE/CAD) y los países en desarrollo, así como otros donantes, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil – participan plenamente. Obtención de los resultados: la ayuda se centra en los resultados para el desarrollo concretos y mensurables. De los principios fundamentales de los acuerdos de París y de Accra se desprende que hay que acabar con los “compartimentos” de financiación entre distintos objetivos de desarrollo. Aun cuando el presente estudio haya sido encargado para encontrar modos innovadores de utilizar los canjes de deuda para la educación, no hay nada en las propuestas que se presentan aquí que se aplique única o específicamente al gasto en educación. Y eso es normal. Uno de los principios esenciales de hacienda pública es que las decisiones sobre el mejor modo de recaudar fondos públicos deben estar separadas de las decisiones relativas a la asignación de dichos fondos. Por desgracia, dicho principio no suele tenerse en cuenta hoy en día en el sector de la ayuda al desarrollo. En vez de ello, se asiste a una competición entre grupos que intentan recaudar fondos para la salud, la educación, el medio ambiente, etc. Si bien esto puede entenderse, habida cuenta de las ventajas que tiene a la hora de motivar y movilizar ayuda para el desarrollo, desemboca también a menudo en una inútil repetición de tareas y está en contradicción con los principios subyacentes de la nueva estructura de la ayuda. 68 El desarrollo es un proceso holístico. Esto se señaló claramente en el reciente informe de la UNESCO en que se examinó el papel decisivo que tiene el logro de los ODM relativos a la educación para la consecución de la mayor parte de los demás Objetivos de Desarrollo del Milenio.122 Pero no es menos cierto que, para alcanzar el objetivo de la educación universal o el de la igualdad entre los géneros en la educación, son también esenciales otros ODM, como los que se refieren a las mejoras básicas en materia de salud y reducción de la pobreza extrema. Es más: hay muchos otros aspectos del desarrollo de que no se ocupan específicamente los ODM, y en particular las mejoras de las infraestructuras básicas (carreteras, sistemas de suministro de agua y de alcantarillado, energía y comunicaciones), que son decisivos para alcanzar los ODM. Por consiguiente, si la UNESCO u otras organizaciones deciden promover la emisión de bonos de conversión de deuda en desarrollo, no deben ocuparse de ello como si se tratara de una iniciativa de “financiación de la educación”, sino más bien como de una iniciativa de “financiación del desarrollo”. Los principios en materia de rendición de cuentas que figuran en los acuerdos de París y de Accra deberían también aplicarse si se introducen bonos de conversión de deuda en desarrollo. La índole especial de la financiación en materia de canjes de deuda plantea algunos problemas al respecto. Los canjes de deuda no pueden estar “supeditados” al comportamiento del Estado o al resultado de la asistencia. Los canjes son el anuncio de un compromiso: proporcionar en el futuro una corriente de ayuda. Se corre pues el peligro de que, una vez que la deuda haya sido anulada, el gobierno beneficiario olvide rápidamente sus obligaciones de contrapartida. Se ha propuesto más arriba que el país beneficiario deposite los pagos de contrapartida en un fondo especial que alimente los futuros pagos del servicio de la deuda correspondiente a los bonos internos. Si bien el fondo estaría supervisado por los donantes, las organizaciones de la sociedad civil y otras partes participantes, dicha supervisión estaría esencialmente destinada a garantizar que los bonos se pagan con arreglo al calendario previsto. Es aún más importante que se establezca un marco de supervisión y evaluación a fin de garantizar que los ingresos obtenidos gracias a los bonos se utilizan de modo eficaz. Esto puede organizarse de muchos modos. Sea cual fuere el método que se utilice, debería contribuir a fortalecer los propios sistemas de planificación, gestión y contabilidad de los gobiernos beneficiarios, garantizando al mismo tiempo la participación de la sociedad civil y la rendición de cuentas a los donantes. Mucho se ha aprendido al respecto gracias a los esfuerzos de supervisión de las incidencias en materia de reducción de la pobreza de la Iniciativa para los PPME y la IADM123. Esas lecciones deberían aprovecharse para toda futura utilización de los canjes de deuda para financiar el desarrollo. 6. Conclusiones y recomendaciones En algunos países, el “espacio fiscal” creado por canjes de deuda concebidos de modo adecuado puede ser utilizado por los gobiernos para emitir bonos internos, movilizándose así los propios ahorros del sector estructurado del país para financiar el desarrollo. Esa emisión de bonos internos a partir de los canjes de deuda se justifica en los casos en los que un gasto importante hoy en día es potencialmente más ventajoso que el gasto de pequeñas cantidades durante un largo periodo de tiempo. Esto se verifica sobre todo cuando los fondos se utilizan para financiar proyectos de infraestructura esenciales124. En este documento se ha presentado la idea de utilizar 122 123 124 UNESCO. (2010) El papel decisivo de la educación en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Véanse los análisis de los distintos aspectos del problema en: AIF y FMI, (2009) ‘Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)—Status of Implementation’; Hinchliff, (2004) ‘Notes on the Impact of the HIPC Initiative on Public Expenditures in Education and Health in African Countries’ y Groot et al., (2003) ‘The Management of HIPC Funds in Recipient Countries: A Comparative Study of Five African Countries’. Los gastos de infraestructura, tal y como los entendemos aquí, comprenden las inversiones en edificios y equipo, redes de transporte, libros, tecnologías de la información y la comunicación (TIC), etc. Pueden comprender también las inversiones en “capital humano” como la formación de docentes. Desde el punto de vista contable, 69 canjes de deuda para respaldar la emisión de bonos internos. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo podrían contribuir a compensar el déficit de fondos necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el ámbito de la educación. Si bien dichos bonos no convienen a todos los países, puede haber un número de aplicaciones potenciales de ese método suficientes como para justificar que se lance una gran campaña para promover su utilización. Sin embargo, antes de iniciar dicha campaña se necesitan investigaciones suplementarias con miras a: Buscar cuáles son las deudas bilaterales oficiales, multilaterales y comerciales en manos de los países desarrollados que podrían ser utilizadas para canjes de deuda. Determinar quiénes son los acreedores que estarían dispuestos a participar en una iniciativa multilateral de conversión de la deuda para alcanzar los ODM y que estarían en condiciones de hacerlo. Determinar cuáles son las deudas específicas de cada país en desarrollo que podrían ser convertidas y cuáles serían los plazos de reembolso de esas deudas. Calcular la cuantía de los bonos de conversión de deuda en desarrollo que podría potencialmente emitir cada país. Evaluar los eventuales inconvenientes que tendría esta propuesta para los países tanto acreedores como deudores; y también para los organismos multilaterales y los bancos comerciales. Evaluar los recursos políticos y financieros necesarios para poner en práctica con éxito esta iniciativa. Buscar los mejores patrocinadores para la iniciativa. Buscar una organización que pudiera encargarse de la gestión de la iniciativa. 125 Antes de lanzar una gran campaña, convendría también poner a prueba la idea mediante un proyecto piloto. Esto significa seleccionar un país adecuado y dispuesto a participar, encontrar uno o varios países acreedores que acepten anular parte de la deuda de dicho país y que colaboren con el país beneficiario para establecer un marco que permita el seguimiento de los donantes y de la sociedad civil y para emitir los bonos en el mercado de capitales nacional. Esto podría hacerse de modo bastante rápido, ya que no supone nuevos acuerdos multilaterales o marcos administrativos importantes. 125 70 comprende rubros que suelen ser vistos como inversiones en activo fijo y no gastos de funcionamiento o corrientes. Convendría estudiar si la Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos podría ser un dispositivo adecuado para promover y administrar la utilización de los bonos de conversión de deuda en desarrollo. La orientación principal de la IVR, que es alcanzar los ODM relativos a la educación de aquí a 2015, y su planteamiento de apoyo a los planes nacionales del sector de la educación, están en consonancia con un método de financiación basado en la emisión por el Estado de bonos internos. La IVR se encuentra actualmente en una fase de reestructuración de sus actividades, o sea que se trata de una buena oportunidad para que la iniciativa adopte un nuevo método de financiación. Uno de los elementos del nuevo programa de reforma de la IVR es doblar la financiación externa de la educación básica en los países de bajos ingresos, junto con un incremento de la financiación nacional. Los bonos de conversión de deuda en desarrollo pueden ser un buen modo de alcanzar el objetivo en algunos países. Papel de la UNESCO La UNESCO podría desempeñar un papel rector en la promoción de los bonos de conversión de deuda en desarrollo como un método para incrementar de modo muy considerable la financiación destinada a contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de educación para 2015. El proceso podría tener varias etapas. En primer lugar, convendría que la UNESCO coordinara un intento de presentar esta nueva idea a dos grupos que actualmente comunican muy poco directamente en su labor en pro del desarrollo: el de los que intentan movilizar fuentes innovadoras de financiación para el desarrollo y el de los que intentan fomentar los mercados de capitales nacionales de los países en desarrollo. Habría que pedir a ambos grupos que examinaran de modo crítico la idea. De estar de acuerdo en que la idea tiene interés, ambos círculos deberían participar en su perfeccionamiento. La UNESCO podría llevar a cabo esa tarea distribuyendo, en primer lugar, un informe (semejante a éste) a expertos de ambos grupos y pidiendo que presenten sus observaciones. Ese proceso de evaluación podría prolongarse reuniendo a un grupo de dichos expertos para discutir sobre la idea y presentar recomendaciones sobre cuáles podrían ser las mejores modalidades de puesta en práctica. En segundo lugar, la UNESCO debería buscar la financiación y la participación de otros asociados para contribuir a poner a prueba la idea de los bonos de conversión de deuda en desarrollo mediante la organización de un estudio piloto como el que hemos presentado más arriba126. La fase inicial del estudio, que supone que se busque un país que reúna las condiciones necesarias y deseoso de participar para emitir bonos de conversión de deuda en desarrollo, y también que se determine si hay efectivamente uno o varios países dispuestos a suministrar los canjes de deuda necesarios, podría realizarse sin gastos importantes y bastante rápidamente. (Si bien puede llevarse a cabo un proyecto piloto con la participación de un solo acreedor, sería mucho más útil que participaran varios acreedores. Eso no sólo permitiría disponer de más fondos, sino que contribuiría además a poner a prueba el procedimiento de coordinación de los acreedores y ver cómo funciona el grupo de los donantes en el plano nacional.) La puesta en práctica concreta de una iniciativa de bonos de conversión de deuda en desarrollo correría a cargo en gran medida, desde el punto de vista de la organización y financiero, de los acreedores y del país beneficiario. Una vez que los bonos hayan sido puestos a prueba gracias a un proyecto piloto, la UNESCO podría organizar un análisis de expertos externo de la iniciativa que sería sumamente importante para decidir si hay que intentar lanzar efectivamente una gran iniciativa multinacional. Si se encuentra un apoyo suficiente para la puesta en práctica de la idea de los bonos de conversión de deuda en desarrollo como nueva modalidad de financiación de los programas de desarrollo, la UNESCO podría entonces iniciar la movilización de un esfuerzo con múltiples acreedores y multinacional para la utilización de esos bonos como modo de conseguir un incremento importante de la financiación para el desarrollo, y en particular para financiar las inversiones en la educación que se necesitan para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de aquí a 2015. La UNESCO debería buscar el apoyo, para que contribuyan a una iniciativa tan ambiciosa, de otras organizaciones multilaterales, de gobiernos donantes interesados, de gobiernos de países en desarrollo, de organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. Debería estudiar cómo podrían también participar donantes “no tradicionales” (emergentes), acreedores comerciales y asociados en la Cooperación Sur-Sur. 126 Entre las organizaciones cuyo apoyo habría que solicitar cabe mencionar el FMI (habida cuenta del papel que desempeña para ayudar a los países a controlar su deuda), el Banco Mundial (aprovechando su capacidad de ayudar a los países a poner en práctica proyectos de desarrollo), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (que puede proporcionar apoyo en el país a través de su red mundial de desarrollo), la UNESCO (que centra sus actividades en la educación), el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (con experiencia en materia de financiación del desarrollo en el plano local en los países menos desarrollados) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (que presta apoyo para la educación de los refugiados y los desplazados internos. 71 Apéndice A: El canje de deuda: una reseña histórica El alivio de deuda antes de que se estableciera la categoría de los países pobres muy endeudados (PPME) En los primeros años de la posguerra, que fueron un época de relativa estabilidad y de crecimiento moderado, pocos fueron los países que pidieron el alivio de las obligaciones relativas a la deuda a los acreedores comerciales y soberanos. Según Gamarra et al. (2009), entre 1946 y 1972 sólo hubo nueve países que pidieron asistencia para cumplir con sus obligaciones contractuales de servicio de la deuda : Argentina, Brasil, Chile, Ghana, India, Indonesia, Pakistán, Perú y Turquía. En aquella época, y durante muchos años más, los acreedores que ayudaban a los países deudores a resolver provisionalmente problemas de reembolso estaban sobre todo movidos por su miedo a una falta de pago brusca, en cuyo caso tendrían que renunciar a las cantidades pendientes de pago. Se pensaba que si los acreedores colaboraban entre sí e instaban a los países deudores a que resolvieran rápidamente sus problemas económicos (que eran vistos como problemas de falta de liquidez y no de insolvencia), las probabilidades de recuperar todas las cantidades adeudadas serían considerables. Esta lógica se manifestó en particular mediante la creación en mayo de 1956 (por iniciativa del Tesoro francés) del Club de París, un foro no formal y voluntario creado para buscar soluciones de reestructuración de deuda entre los deudores y sus acreedores bilaterales oficiales (el primer caso de que tuvo que ocuparse el Club de París fue el de los atrasos de Argentina con respecto a sus créditos de comprador y de proveedor garantizados por el Estado). Entre los acreedores, los miembros “fundadores” del Club de París fueron diez países europeos: Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Noruega, los Países Bajos, el Reino Unido, Suecia y Suiza. Otros países acreedores se unieron a ellos más tarde (en calidad de miembros permanentes): Alemania, Australia, Canadá, España, Estados Unidos de América, Finlandia, Irlanda, Japón y Rusia. Desde el principio, la actitud del Club de París con respecto al alivio de la deuda estuvo caracterizada en gran medida por una actitud pragmática y a corto plazo, reescalonando el servicio de la deuda según las circunstancias de cada caso (por lo general, una consolidación de sólo un año) y al tipo de interés del mercado (por lo tanto, sin reducción de la deuda). Por consiguiente, muchos países deudores tuvieron que dirigirse al Club de modo periódico. Indonesia, por ejemplo, llegó a establecer cuatro acuerdos consecutivos con el Club entre diciembre de 1966 y abril de 1970. Con una economía mundial en recesión (tras dos grandes choques petroleros) y una marcada disminución de los precios de los productos básicos a mediados del decenio de los 70, fueron aún más numerosos los países en desarrollo incapaces de cumplir con los enormes compromisos en materia de deuda externa que habían acumulado durante el periodo anterior de auge de los precios de los productos básicos, y que recurrieron pues a las reestructuraciones del Club de París. Al principio, el Club mantuvo sus “condiciones clásicas”, esto es, un reescalonamiento a corto plazo con los tipos de interés del mercado. A finales del decenio de los años 70, algunos acreedores miembros del Club de París decidieron sin embargo condonar deudas de países de bajos ingresos que habían previamente reunido los requisitos para recibir la AOD (Asistencia Oficial para el Desarrollo) debido a sus condiciones ventajosas. Mientras tanto, los acreedores comerciales, en particular los bancos, empezaron también a reescalonar reembolsos de deudas en, sobre todo, países de ingresos medianos. Como en el caso de los acreedores bilaterales miembros del Club de París, eso llevó a un esfuerzo de coordinación que se plasmó en la creación del Club de Londres en 1976. 72 Sólo a finales del decenio de 1980, en medio de una serie de graves crisis de la deuda, entendieron por fin los acreedores miembros del Club de París que repetir una y otra vez los reescalonamientos a corto plazo nunca aportaría una respuesta adecuada al peso insostenible de las deudas que muchos de los países en desarrollo más pobres seguían acumulando. Esa comprensión llevó a la formulación en 1988 de las llamadas “condiciones de Toronto” para el tratamiento de la deuda por el Club de París, que proponían a los acreedores toda una serie de opciones para reducir hasta el 33,33% del valor actual de la deuda bilateral pública o garantizada por el Estado (en condiciones no favorables) de los países de bajos ingresos. Esas opciones comprendieron la reducción del volumen de la deuda, la reducción del servicio de la deuda y una amplia prolongación del servicio de la deuda, esta última sin reducción de la deuda (y presentada pues como “opción comercial”). En 1989 hubo otra ronda de condonación de deuda por concepto de Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) de los miembros del Club de París. Entre las iniciativas de alivio de la deuda figuran también el Fondo para la reducción de la deuda administrado por el Banco Mundial (en el marco de la Asociación Internacional de Fomento), a través del cual se ha proporcionado financiación bilateral en forma de subvenciones patrocinada por donantes a países deudores para rescatar la deuda que está en manos de acreedores comerciales, y los acuerdos Brady que han permitido a acreedores comerciales cambiar títulos de deuda no rentables de países (por lo, general) latinoamericanos de ingresos medianos por nuevos bonos con condiciones más “favorables”. En años subsiguientes, las condiciones de Toronto resultaron también insuficientes para resolver lo que fue visto cada vez más como un problema de insolvencia (y no como un simple falta de liquidez), y por lo tanto fueron presentándose gradualmente conjuntos de opciones para nuevas reducciones de la deuda diferentes y cada vez más generosos: las “condiciones mejoradas de Toronto”, o las “condiciones de Londres” para los países de bajos ingresos en 1991, que llevaron el nivel de reducción de la deuda al 50% del valor actual de la deuda no comprendida en la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD); las “condiciones de Nápoles” en 1994, que permitían una reducción del 67% del valor actual; y las “condiciones de Houston” para los países de ingresos medianos en 1990 que mejoraron las “condiciones clásicas” pero que todavía no suponían una reducción de la deuda. Por vez primera, las condiciones de Londres y de Houston del Club de París preveían también la posibilidad de convertir, de modo voluntario y bilateral, la deuda considerada como AOD o una parte de la deuda no AOD en manos de miembros del Club de París en compromisos por parte del país deudor de efectuar inversiones con fines sociales, comerciales o ambientales. Durante el decenio de 1990 hubo pues una primera oleada de “canjes de deuda por desarrollo” con respecto a la deuda bilateral, para distintos sectores (comprendida la educación), tras otras iniciativas anteriores con deudas comerciales como los “canjes de deuda por títulos” en el decenio de 1980 y los “canjes de deuda por naturaleza” a partir de mediados de ese decenio. Junto a esos canjes de deuda independientes, se tomaron algunas iniciativas bilaterales más institucionales, en particular la Iniciativa “Empresa para las Américas” (EAI) estadounidense (que funciona desde 1990), el Servicio suizo de reducción de la deuda (desde 1991) y la Iniciativa francesa de Libreville sobre la reducción de la deuda (desde 1992). El Eco-Fund polaco (desde 1991) ha representado también un importante esfuerzo multilateral. 73 Alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados Si bien a mediados del decenio de 1990 los mecanismos existentes de alivio de la deuda parecían haber contribuido a la reducción de los problemas de deuda de algunos países, sobre todo los de ingresos medianos, un número considerable de otros países, sobre todo los de bajos ingresos, siguió luchando para poder soportar cargas de la deuda externa cada vez mayores, entre otros motivos debido al importante porcentaje de la deuda contraída hacia instituciones multilaterales en este último grupo. En efecto, los acreedores multilaterales habían sido excluidos hasta entonces de las iniciativas de alivio de la deuda. Esta situación sumamente anormal llevó al Banco Mundial y al FMI a lanzar en septiembre de 1996 la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME). En principio, la Iniciativa para los PPME estaba encaminada a reducir a niveles razonables la carga de la deuda de los países pobres muy endeudados que reunían determinadas condiciones, con buenos antecedentes comprobados en materia de resultados de políticas, y que habían manifestado la voluntad de aplicar programas de ajuste macroeconómico y reformas estructurales. El Club de París siguió ese ejemplo en noviembre de 1996, al sustituir sus condiciones de Nápoles por “condiciones de Lyon” para los países que reunían las condiciones para entrar en la categoría de los PPME, ampliando la reducción máxima al 80% del valor actual de la deuda en condiciones no favorables. El objetivo esencial de la Iniciativa para los PPME era iniciar un esfuerzo, global y con carácter excepcional, de reducción de la deuda que llevara hasta a los más endeudados de los países pobres por un sendero de crecimiento económico y los liberara de una vez por todas de nuevos reescalonamientos de la deuda y negociaciones sobre la reducción. Los países deudores que reunían las condiciones de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) fueron seleccionados sobre la base de sus “niveles no sostenibles” de deuda, definidos como relaciones entre servicio de la deuda y exportaciones, y volumen de la deuda y exportaciones, superiores al 20-25 por ciento y el 200-250 por ciento en valor actual, respectivamente, una vez que todos los demás mecanismos de alivio tradicionales, como los de las condiciones de Nápoles, habían sido ya utilizados. Tras haber llevado a cabo con éxito reformas durante tres años gracias a programas apoyados por el FMI y la AIF, los países que reunían las condiciones de la Iniciativa para los PPME llegaban al llamado “punto de decisión”, y entonces el FMI y el Banco Mundial decidían cuál era la cuantía del alivio de la deuda necesaria para lograr un nivel de deuda “sostenible” (mediante el llamado “análisis de la sostenibilidad de la deuda”). Tras otra serie de programas durante tres años, el PPME llegaba al “punto de culminación”, con lo que se efectuaba un alivio de la deuda pleno e irrevocable, para reducir el endeudamiento a los umbrales anteriormente mencionados. La reducción final de la deuda en el punto de culminación entrañaba la participación del Club de París, de otros acreedores bilaterales (que no eran miembros del Club de París), de los acreedores comerciales y de las instituciones multilaterales para llegar (en teoría) a una distribución equitativa de los costos que eso suponía. La Iniciativa para los PPME fue el primer marco para el alivio de la deuda realmente global. En septiembre de 1999, tras un examen y un proceso de consultas completos (y ante la presión cada vez mayor de organizaciones de la sociedad civil como el movimiento Jubileo 2000), el Banco Mundial y el FMI lanzaron una Iniciativa Ampliada en favor de los PPME con la que se intentaba corregir algunos de los fallos de la primera iniciativa. 74 En primer lugar, se rebajaron los indicadores del umbral de sostenibilidad de la deuda a fin de integrar a más países en la iniciativa y proporcionar un alivio de la deuda más considerable a los países que reunían ya anteriormente las condiciones necesarias. Para contribuir a ello, los acreedores del Club de París convinieron en noviembre de 1999 en nuevas “condiciones de Colonia” de hasta 90 por ciento de alivio del valor actual (o más de ser menester) que sustituirían a las anteriores condiciones de Lyon. La segunda modificación de la primera Iniciativa fue la introducción de un punto de culminación “flotante” (en vez del periodo interino fijo de tres años) que debía alcanzarse una vez logrados (en el punto de decisión) objetivos sociales por sector y reformas estructurales previamente convenidos. En tercer lugar, el marco ampliado pasó a ser más flexible al permitir un alivio de la deuda interino (discrecional) entre el punto de decisión y el punto de culminación. La cuarta modificación (y tal vez la más importante) fue la decisión de hacer de la preparación y el seguimiento del Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) de los países endeudados una condición de la participación de dichos países en la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME), fortaleciendo así y estableciendo más explícitamente el vínculo entre alivio de la deuda y mitigación de la pobreza. El DELP es un documento en el que se exponen las políticas y programas macroeconómicos, estructurales y sociales a plazo medio de un país encaminados a la reducción de la pobreza, así como los correspondientes planes financieros, y que es preparado gracias en principio a un proceso de consultas entre el gobierno, las partes interesadas nacionales y los asociados externos para el desarrollo. La preparación de un DELP, o al menos de una versión provisional, se ha convertido en una condición para llegar al punto de decisión. Llegar al punto de culminación de la Iniciativa para los PPME supone además que los países adopten un DELP completo y pongan en práctica sus estrategias de modo satisfactorio durante un año. El DELP se ha convertido rápidamente en un elemento esencial del marco global de préstamos en condiciones favorables del FMI y del Banco Mundial. En diciembre de 2010 se ha aprobado, en el marco de la Iniciativa para los PPME, la cancelación de la deuda de 36 países (la mayor parte africanos), de los cuales 32 han superado ya el punto de culminación (cuatro países han alcanzado el punto de decisión pero todavía no han llegado al cabo del proceso de la Iniciativa). Se considera que otros cuatros países podrían reunir las condiciones necesarias en el futuro, lo cual llevaría a un total de 40 el número de países pobres muy endeudados. En el Cuadro A1 figura la lista de todos los PPME según sus respectivas situaciones actuales. Cuadro A1: Clasificación de los países pobres muy endeudados (a mediados de diciembre de 2010) Países pobres muy endeudados que han superado el punto de culminación, o “post-PPME” (32) Afganistán Ghana Nicaragua Benin Guinea-Bissau Níger Estado Bolivia Plurinacional de Guyana Rwanda Burkina Faso Haití Santo Tomé y Príncipe Burundi Honduras Senegal Camerún Liberia Sierra Leona República Centroafricana Madagascar República Unida de 75 Países pobres muy endeudados que han superado el punto de culminación, o “post-PPME” (32) Tanzanía República del Congo Malawi Togo República Democrática del Malí Congo Uganda Etiopía Mauritania Zambia Gambia Mozambique Países pobres muy endeudados que han superado el punto de decisión o “PPMEinterinos”(4) Chad Côte d'Ivoire Comoras Guinea Países que podrían reunir las condiciones o “pre-PPME” (4) Eritrea República Kirguisa Somalia Sudán Fuente: sitio web del FMI (2011) Los últimos informes de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y del Fondo Monetario Internacional (IMF) (2010) muestran que el Club de París y los cuatro grandes acreedores multilaterales (AIF, FMI, Banco Africano de Desarrollo y Banco Interamericano de Desarrollo), que representan juntos el 74% aproximadamente del gasto calculado total en el marco de la Iniciativa para los PPME (si se tienen en cuenta los 40 PPME), han proporcionado casi enteramente la parte que les corresponde del alivio de la deuda de los PPME. La participación general de los acreedores bilaterales que no son miembros del Club de París (13%, según las estimaciones, de los costos totales) sigue siendo sin embargo baja, situándose en un 35-40 % de la parte que les corresponde y con situaciones muy diversas entre los miembros de ese grupo de acreedores. La contribución a la iniciativa de los acreedores comerciales (y de un grupo de acreedores multilaterales menos importantes) es menos clara. Más allá del alivio de la deuda de los PPME Casi todos los acreedores del Club de París decidieron ir un poco más lejos y hacer pasar a 100% la exoneración de la deuda de los PPME deudores, o sea algo más de lo que exigían las condiciones de Colonia.127 Las instituciones financieras internacionales se sintieron así un poco obligadas a hacer lo mismo. Tras la Cumbre del Grupo de los Ocho celebrada en Gleneagles en 2005, el FMI, la AIF y el Fondo Africano de Desarrollo (FAD) convinieron en 2006 en completar la Iniciativa para los PPME con una Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), gracias a la cual a los PPME que hubieran alcanzado el punto de culminación (o que iban a alcanzarlo algo después) se les condonaría toda la deuda restante que cumpliera los requisitos con respecto esos tres acreedores. 127 76 Véase el panorama comparado de esos nuevos compromisos en Gueye et al., 2007, pág. 22-25 La IADM ha sido concebida como un esfuerzo destinado a prestar apoyo a los progresos que realizan los PPME para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, mediante la liberación de recursos adicionales de donantes, y no como un mecanismo destinado a garantizar la sostenibilidad de la deuda. De hecho, se consideraba ya que la carga de las deudas era sostenible antes de que se lanzaran la primera Iniciativa para los PPME y la Iniciativa Ampliada. Es importante señalar que, a diferencia de la PPME, la IADM no propugna que los acreedores bilaterales (sean o no miembros del Club de París), los acreedores comerciales y otras instituciones multilaterales que no sean las tres mencionadas lleven a cabo un esfuerzo paralelo de alivio de la deuda (aun cuando los acreedores bilaterales reembolsen plenamente los costos del alivio de la deuda de la IADM ocasionados a la AIF y al FAD y parte de los costos del FMI). En marzo de 2007, sin embargo, el Banco Interamericano de Desarrollo aceptó revocar todas las deudas pendientes de cinco PPME del hemisferio occidental que habían alcanzado la fase posterior al punto de culminación. El Club de París intentó también encontrar una respuesta mejor adaptada y más completa a la situación de la deuda de los países de ingresos medianos y de otros países que no formaban parte de la categoría de los PPME, lo que llevó a la adopción del “método de Evian” en octubre de 2003. Con arreglo a dicho método, los acreedores miembros del Club de París convinieron en tener en cuenta los problemas de sostenibilidad de la deuda de los países que no forman parte de los PPME, a partir de los análisis del FMI pero con una posibilidad de decisión independiente de los acreedores bilaterales, y distinguir entre problemas de liquidez y problemas de solvencia. De tratarse de solvencia, el alivio de la deuda se decidiría según los casos y se aplicaría mediante un proceso plurianual en tres fases. Podría decirse que el método de Evian orientó las importantes iniciativas de tratamiento de la deuda por parte del Club de París en los casos del Iraq (a partir de 2004) y de Nigeria (2005), aunque factores políticos hayan desempeñado también sin duda alguna un papel importante. El G-8 contribuyó considerablemente a la orientación de ambas iniciativas. La deuda de los países que no forman parte de los PPME y los títulos de deuda de los PPME que no reúnen las condiciones necesarias han sido sometidos además a una nueva serie de operaciones de canje de deuda bilaterales entre los miembros del Club de París y los deudores. De hecho, la conversión de la deuda ha sido un elemento que siempre ha estado presente en el ámbito del alivio de la deuda. Sin embargo, puede observarse un repentino aumento de nuevas iniciativas de canje durante estos últimos años, con nuevas propuestas surgiendo rápidamente en toda una serie de sectores (véase lo dicho en el cuerpo del texto). Se han tomado también muy recientemente otras iniciativas complementarias de los esfuerzos de alivio de la deuda. Un primer ejemplo es el del Marco de Sostenibilidad de la Deuda presentado conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial para los países de bajos ingresos, que funciona desde abril de 2005. Con arreglo a dicho Marco, se vigilan los coeficientes de endeudamiento y se realizan “pruebas de tensión”. Un ejercicio con múltiples secuencias hipotéticas permite estudiar cuál va a ser la incidencia probable de la situación de la deuda de esos países de bajos ingresos de experimentar eventuales sacudidas. Un segundo caso: en noviembre de 2008 el Banco Mundial introdujo un Mecanismo de gestión de la deuda para países de bajos ingresos, un fondo de subvenciones con múltiples donantes destinado a mejorar la capacidad de gestión de la deuda y a evitar futuros problemas de deuda mediante herramientas y formación especial. La tercera iniciativa complementaria es el Servicio Africano de Apoyo Jurídico, creado por el Banco Africano de Desarrollo a mediados de 2009 a fin de proporcionar asistencia técnica y fomentar capacidades jurídicas en los países pobres muy endeudados de África que se enfrentan con acciones judiciales de recuperación de deuda de los llamados “fondos buitre”. Dichos fondos privados compran títulos de deudas incobrables a bajo precio en los mercados secundarios e intentan recuperar el valor nominal apelando a los tribunales. Varios acreedores bilaterales, como Bélgica y el Reino Unido, han adoptado también medidas legislativas específicas para poner coto a las actividades de los fondos buitre. 77 Apéndice B: Estructura de la deuda externa por países PPME (40) Estructura de la deuda pública externa con garantía del Estado en millones de dólares corrientes a finales de 2009 Multilateral Nombre del país Afganistán Benin Burkina Faso Burundi Camerún Estado Plurinacional de Bolivia Etiopía Ghana Guyana Gambia Haití Honduras Liberia Madagascar Malawi Malí Mauritania Mozambique Nicaragua Níger República Centroafricana República Democrática del Congo República del Congo República Unida de Tanzanía Rwanda Santo Tomé y Príncipe Senegal Sierra Leona Uganda Zambia Comoras Côte d'Ivoire Chad Guinea Guinea-Bissau Togo Eritrea República Kirguisa Somalia Sudán TOTAL 78 Multilateral en condiciones favorables Bilateral Bilateral en Comercial condiciones favorables Bonos Deuda bancaria Otros TOTAL TOTAL en condiciones favorables 1 111,7 1 111,7 1 090,4 979,3 0,4 0,0 0,0 0,4 2 202,5 2 091,0 801,5 799,0 188,1 186,2 0,0 0,0 0,0 0,0 989,6 985,3 1 402,3 1 397,5 303,0 288,9 19,6 0,0 0,0 19,6 1 724,8 1 686,4 321,8 311,5 98,0 94,0 0,0 0,0 0,0 0,0 419,8 405,4 682,2 585,6 1 434,9 1 434,9 10,8 0,0 10,6 0,2 2 127,9 2 020,5 1 978,5 1 222,1 482,1 463,2 84,1 0,0 73,3 10,8 2 544,7 1 685,2 2 310,4 2 179,3 1 242,8 1 033,5 1 259,1 0,0 0,0 1 259,1 4 812,4 3 212,7 2 230,4 2 186,8 339,2 289,9 1 556,2 750,0 589,0 217,1 4 125,8 2 476,7 447,9 435,3 312,1 285,4 21,0 0,0 3,5 17,5 781,0 720,6 313,7 311,0 134,6 134,6 1,0 0,0 1,0 0,0 449,2 445,6 519,8 519,8 557,7 557,7 0,0 0,0 0,0 0,0 1 077,5 1 077,5 1 516,7 1 159,0 842,8 811,5 87,0 50,0 25,7 11,3 2 446,5 1 970,5 154,5 137,1 501,8 493,5 20,5 0,0 20,5 0,0 676,8 630,7 1 446,8 1 420,7 392,5 217,5 6,8 0,0 5,9 0,9 1 846,1 1 638,2 539,8 517,3 349,5 349,5 10,1 0,0 10,1 0,0 899,4 866,8 1 503,9 1 447,4 1 080,9 1 063,0 6,9 0,0 6,9 0,0 2 591,6 2 510,3 1 113,5 1 006,2 724,7 626,7 12,4 0,0 12,4 0,0 1 850,6 1 632,9 1 996,0 1 951,0 1 329,8 1 212,0 28,5 0,0 0,0 28,5 3 354,3 3 163,0 1 447,6 1 345,2 1 009,5 677,0 3,5 0,0 0,1 3,4 2 460,6 2 022,2 684,4 677,6 224,9 224,5 0,0 0,0 0,0 0,0 909,3 902,1 59,6 56,5 156,4 151,5 34,4 0,0 0,0 34,4 250,4 208,1 4 186,5 2 966,7 6 309,6 4 467,1 291,8 0,0 0,4 291,5 10 788,0 7 433,7 462,9 380,0 3 398,4 2 937,9 923,9 0,0 779,5 144,4 4 785,2 3 318,0 3 573,2 3 456,5 946,6 783,5 117,6 0,0 58,8 58,9 4 637,4 4 240,0 631,3 631,3 94,1 94,1 0,0 0,0 0,0 0,0 725,5 725,5 43,3 38,5 128,3 115,4 0,0 0,0 0,0 0,0 171,6 154,0 1 810,0 1 732,2 949,1 763,6 201,9 200,0 1,9 0,0 2 960,9 2 495,8 308,2 301,2 62,7 62,2 0,0 0,0 0,0 0,0 370,9 363,4 2 017,2 1 945,8 203,1 163,6 24,7 0,0 0,2 24,5 2 245,0 2 109,4 881,1 746,8 222,0 161,9 107,0 0,0 60,7 46,3 1,210,1 908,7 214,6 214,6 49,2 49,2 0,0 0,0 0,0 0,0 263,8 263,8 2 373,6 2 150,0 6 540,2 3 602,4 2 065,1 1 930,7 134,4 0,1 10 979,0 5 752,5 1 479,4 1 451,4 199,2 164,3 32,5 0,0 0,1 32,4 1 711,2 1 615,6 1 826,9 1 787,3 965,5 818,4 34,8 0,0 22,8 12,0 2 827,3 2 605,7 506,7 499,3 443,0 417,5 0,0 0,0 0,0 0,0 949,7 916,8 836,9 829,2 664,6 468,9 0,0 0,0 0,0 0,0 1 501,5 1 298,1 657,5 653,7 314,6 234,6 40,9 0,0 0,0 40,9 1 013,0 888,2 1 309,5 1 306,0 1 010,0 1 010,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2 319,5 2 316,0 805,3 783,8 1 144,5 827,4 37,7 0,0 0,0 37,7 1 987,5 1 611,1 3 153,9 2 990,1 7 395,1 3 897,5 2 448,6 0,0 1 944,9 503,7 12 997,6 6 887,6 49 660,9 45 641,9 43 835,7 32 613,8 9 488,8 2 930,7 3 762,6 2 795,6 102 985,5 78 255,7 Otros países de bajos ingresos (10) Estructura de la deuda pública externa con garantía del Estado en millones de dólares corrientes a finales de 2009 Nombre del país Bangladesh Multilateral Multilateral en condiciones favorales Bilateral Bilateral en condiciones favorales Comercial Bonos Deuda bancaria Otros TOTAL TOTAL en condiciones favorables 18 376,4 17 230,6 2 745,7 2 731,9 84,3 0,0 14,5 69,8 21 206,3 19 962,5 1 501,4 1 501,4 2 598,0 2 587,7 0,0 0,0 0,0 0,0 4 099,4 4 089,1 111,5 109,6 21,2 21,2 0,2 0,0 0,0 0,2 132,9 130,8 Kenya 3 861,5 3 808,3 2 330,1 2 175,7 351,6 0,0 243,2 108,4 6 543,2 5 984,1 Myanmar 1 340,8 1 340,8 4 003,7 3 875,1 975,5 0,0 546,2 429,4 6 320,1 5 216,0 Nepal 3 210,6 3 210,6 348,7 348,7 3,7 0,0 0,0 3,7 3 563,0 3 559,2 n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a 2 002,8 1 984,6 920,0 920,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2 922,8 2 904,6 Tayikistán 826,2 810,7 776,9 776,9 0,0 0,0 0,0 0,0 1 603,0 1 587,5 Zimbabwe 1 618,7 662,8 1 677,0 1 254,5 446,1 0,0 279,3 166,8 3 741,8 1 917,3 32 849,8 30 659,3 15 421,2 14 691,8 1 861,5 0,0 1 083,2 778,3 50 132,5 45 351,1 Camboya Islas Salomón República Popular Democrática de Corea República Democrática Popular Lao TOTAL Otros países de ingresos medianos (46) Estructura de la deuda pública externa con garantía del Estado en millones de dólares corrientes a finales de 2009 Nombre del país Angola Multilateral Multilateral en condiciones favorables Bilateral Bilateral en condiciones favorables Comercial Bonos Deuda bancaria Otros TOTAL TOTAL en condiciones favorables 440,9 440,1 4 379,0 3 927,6 8 901,9 0,0 7 953,3 948,6 13 721,8 4 367,7 1 426,8 1 372,0 948,2 948,2 1,4 0,0 0,0 1,4 2 376,3 2 320,2 Belice 245,4 74,5 162,0 150,4 655,2 21,0 634,2 0,1 1 062,7 224,9 Bhután 286,0 277,9 476,4 81,6 0,0 0,0 0,0 0,0 762,4 359,5 Cabo Verde 532,4 492,4 155,8 153,4 6,5 0,0 0,2 6,3 694,7 645,8 33 156,2 9 521,0 34 923,0 33 547,8 25 046,0 10 826,0 2 735,0 11 485,0 93 125,2 43 068,8 Djibouti 403,1 398,0 313,6 304,3 15,2 0,0 15,2 0,0 731,9 702,3 Ecuador 4 336,2 899,2 1 509,0 1 010,1 1 065,1 873,2 134,0 57,9 6 910,3 1 909,3 El Salvador 3 199,7 464,9 667,4 653,3 2 263,9 2 173,7 66,2 24,1 6 131,0 1 118,2 n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Filipinas 8 447,7 1 162,3 13 611,3 13 272,4 19 679,4 18 522,4 800,4 356,6 41 738,4 14 434,6 Georgia 1 535,3 1 406,5 559,7 559,5 501,0 500,0 0,0 1,0 2 596,0 1 966,0 Guatemala 3 619,9 392,9 355,9 352,6 955,0 955,0 0,0 0,0 4 930,9 745,5 Armenia China Estados Federados de Micronesia 79 Estructura de la deuda pública externa con garantía del Estado en millones de dólares corrientes a finales de 2009 Nombre del país Multilateral Multilateral en condiciones favorables Bilateral Bilateral en condiciones favorables Comercial Bonos Deuda bancaria Otros TOTAL TOTAL en condiciones favorables India 41 486,1 26 393,6 22 779,7 21 039,8 12 265,1 5 542,2 6 624,8 98,1 76 530,9 47 433,5 Indonesia 21 052,4 3 500,6 42 271,6 40 076,6 22 696,2 14 344,2 5 810,0 2 542,1 86 020,3 43 577,3 Iraq n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Islas Marshall n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a 2 361,4 828,9 2 739,7 2 677,1 343,8 181,2 11,7 150,9 5 444,8 3 506,1 Kiribati n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Kosovo 358,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 358,5 0,0 Lesotho 607,3 577,5 60,3 57,8 13,6 0,0 13,0 0,6 681,1 635,3 Maldivas 288,4 206,3 183,5 72,5 97,5 0,0 97,5 0,0 569,4 278,8 Marruecos 10 020,7 1 825,4 6 693,7 6 208,7 2 504,2 0,0 2 258,7 245,4 19 218,5 8 034,2 Mongolia 1 069,4 1 069,4 663,7 663,7 84,0 75,0 0,0 9,0 1 817,1 1 733,1 Nigeria 3 391,1 3 078,6 492,3 400,4 273,1 0,0 82,8 190,3 4 156,5 3 479,0 Pakistán 23 506,3 17 019,1 15 590,8 14 580,0 2 386,5 2 150,0 75,2 161,3 41 483,6 31 599,0 724,0 436,3 276,4 271,4 36,5 0,0 3,3 33,2 1 036,9 707,7 Paraguay 1 398,0 356,7 627,7 542,2 282,0 0,0 274,8 7,1 2 307,7 899,0 República Árabe de Egipto 8 413,2 3 171,9 19 915,3 18 417,4 2 293,5 1 883,3 325,5 84,7 30 621,9 21 589,3 514,3 369,1 264,7 132,2 3,6 0,0 3,6 0,0 782,6 501,3 República del Yemen 3 158,8 3 158,8 2 697,7 2 683,6 4,8 0,0 4,8 0,0 5 861,2 5 842,4 República Árabe Siria 1 656,6 954,8 2 823,8 2 775,9 0,0 0,0 0,0 0,0 4 480,4 3 730,7 n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a 180,1 179,8 46,3 46,3 0,0 0,0 0,0 0,0 226,4 226,1 5 875,0 5 325,7 6 053,8 5 778,4 1 718,0 1 000,0 647,8 70,2 13 646,8 11 104,1 Swazilandia 254,7 93,8 115,8 75,0 20,3 0,0 20,3 0,0 390,8 168,8 Tailandia 208,4 74,6 6 260,6 6 226,8 4 715,8 1 754,0 2 817,7 144,1 11 184,8 6 301,4 n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Tonga 72,8 72,5 30,8 30,8 0,9 0,0 0,0 0,9 104,5 103,3 Túnez 6 511,5 1 231,8 3 447,6 3 293,7 4 877,6 3 776,2 993,9 107,4 14 836,6 4 525,5 17,4 0,0 392,1 390,5 53,9 0,0 42,3 11,5 463,3 390,5 Jordania Papua Nueva Guinea República de Moldova Ribera Occidental y Gaza Samoa Sri Lanka Timor-Leste Turkmenistán 80 Estructura de la deuda pública externa con garantía del Estado en millones de dólares corrientes a finales de 2009 Nombre del país Tuvalu Multilateral Multilateral en condiciones favorables Bilateral Bilateral en condiciones favorables Comercial Bonos Deuda bancaria Otros TOTAL TOTAL en condiciones favorables n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Ucrania 4 237,4 0,0 1 546,9 1 357,2 4 664,8 3 120,7 526,9 1 017,1 10 449,0 1 357,2 Uzbekistán 1 065,0 203,4 1 843,0 1 764,6 329,9 0,0 73,3 256,5 3 237,9 1 968,0 68,6 65,4 30,2 30,2 0,0 0,0 0,0 0,0 98,8 95,6 10 311,9 9 497,5 11 346,4 10 895,9 1 745,1 1 041,1 585,0 119,0 23 403,4 20 393,4 206 438,9 96 593,1 207 255,5 195 450,1 120 501,0 68 739,2 33 631,3 18 130,5 534 195,4 292 043,2 Vanuatu Viet Nam TOTAL Fuente: Global Development Finance (base de datos en línea del Banco Mundial, 2011) [solo en inglés]; Siglas: PPME = Países pobres muy endeudados n/a = no aplicable. 81 Apéndice C – Resumen del estudio de AMF sobre fondos de pensiones Los gráficos que se muestran a continuación son el resultado de un inventario de activos de fondos de pensiones correspondientes a 45 economías emergentes de África, Asia, Europa Central y Oriental, y América Latina realizado por AMF. Este inventario no pretende ser en absoluto un estudio exhaustivo de todos los fondos de pensiones existentes en los países en desarrollo ni tampoco un estudio completo de cada país. Su objetivo es, por el contrario, determinar la situación general de los fondos de pensiones en los mercados emergentes en un intento de entender sus posibilidades de contribuir al crecimiento de sus propias economías internas. Con este objetivo en mente, el equipo de AMF hizo una investigación por Internet sobre cada país. Cuando fue posible, las fuentes de información unificadas se complementaron con datos de órganos reguladores, administradores de fondos de pensiones y asociaciones de cada país. Para muchos países no se encontraron recursos unificados, por lo que se recurrió a fuentes nacionales específicas. En razón de la variedad y la disparidad de las situaciones nacionales, los datos pueden referirse a años diferentes o puede haber discrepancias en los métodos de tratamiento de la información. La falta de datos recientes y fácilmente disponibles fue particularmente acusada en numerosos países africanos, por lo que en la mayor parte de los casos solo se ofrecen estimaciones aproximadas de los activos de los fondos de pensiones. Activos de los fondos de pensiones de América Latina (en millones de dólares) Brasil Chile México Colombia Perú El Salvador Bolivia Uruguay Costa Rica República Dominicana Activos de los fondos de pensiones de Europa Central y Oriental (en millones de dólares) Polonia Hungría República Checa Croacia Eslovaquia Turquía Eslovenia Bulgaria Estonia Letonia Lituania Rumania Activos de los fondos de pensiones de Asia (en millones de dólares) Malasia China India Tailandia Indonesia Filipinas Sri Lanka Viet Nam Activos de los fondos de pensiones de África (en millones de dólares) Sudáfrica Egipto Marruecos Nigeria Botswana Kenya Argelia Túnez Tanzanía Ghana Uganda Senegal Rwanda Angola Namibia 82 Apéndice D – Un ejemplo En la hoja de cálculo adjunta se presenta un ejemplo hipotético de los flujos financieros que componen los bonos de conversión de deuda en desarrollo para un país en desarrollo. En la parte superior de la hoja figuran las cantidades de deuda que van a ser amortizadas por ocho acreedores (de A a H). A la derecha de cada deuda se indican los pagos anuales del servicio de la deuda pendientes de pago en relación con cada deuda. El resto de los pagos se realiza durante un periodo de entre ocho y 25 años. En aras de la simplicidad, se supone que todos tienen el mismo tipo de interés anual del 7%. El total de los pagos del servicio de la deuda que se amortizan asciende a 37,2 millones de dólares el primer año y las cuantías anuales empiezan a disminuir después del octavo año. En este ejemplo se supone que los acreedores no ofrecen descuento alguno en las cantidades de fondos de contrapartida que el país receptor está obligado a ingresar en el Fondo de conversión de la deuda de su Banco Central. Ahora bien, se trata de fondos en moneda local y no en divisas. En la hoja de cálculo, la diferencia se señala mostrando en cursiva todos los flujos financieros de monedas locales. En la parte inferior de la hoja de cálculo se indica la manera en que el gobierno receptor puede emitir bonos con distintos plazos, de modo que los pagos anuales del servicio de la deuda de esos bonos no rebasen los fondos disponibles en el Fondo de conversión de la deuda en ningún momento. Esos bonos tendrían tipos de interés basados en los mercados de capitales locales, que varían en función del plazo de los bonos para reflejar una curva de rentabilidad normal de tipos más elevados para plazos más largos. Se supone que el gobierno podría emitir bonos con plazos de hasta 20 años. Se utilizan distintos plazos, ya que ello podría ser conveniente para adaptarse a la demanda del mercado para ese tipo de bonos. (Los diferentes inversores necesitan bonos con distintos vencimientos. Por ejemplo, los bancos adquirirían los bonos a cinco e incluso a 10 años, pero no a 15 y 20 años. En cambio, es probable que los fondos de pensiones y las compañías de seguros compren sobre todo los bonos con vencimientos de 10 a 20 años.) En este ejemplo, se emiten al principio dos bonos por valor de 100 millones de dólares. Dado que el pago anual del servicio de la deuda de dichos bonos asciende a 15,5 millones de dólares y que el gobierno está obligado a ingresar 37,2 millones de dólares en el Fondo de conversión de la deuda (el importe que se ha ahorrado al no hacer pagos del servicio de la deuda en el caso de los bonos amortizados por los donantes), se obtiene un saldo de 21,8 millones de dólares para constituir el Fondo de conversión de la deuda. En este ejemplo, los flujos de entrada y salida del Fondo de conversión de la deuda se gestionan para asegurar que el saldo de los fondos depositados en la cuenta no disminuya por debajo de la cuantía de los pagos anuales del servicio de la deuda. (De hecho, en este ejemplo el saldo está muy por encima de ese nivel en algunos momentos. Además, como ese saldo debería devengar intereses, que no se han incluido en el ejemplo, el porcentaje sería incluso superior.) Como los bonos nacionales suelen tener plazos más breves que los demás bonos amortizados por los donantes, el gobierno puede emitir más bonos a lo largo del tiempo. En el ejemplo, se emiten bonos por valor de 50 millones de dólares a 20 años el segundo año, por valor de 40 millones de dólares a cinco años el tercer año, por valor de 40 millones de dólares a 20 años el sexto año, por valor de 30 millones de dólares a 10 años el octavo año y por valor de 50 millones de dólares a 15 años el undécimo año. Por tanto, el gobierno puede emitir bonos nacionales por un total de 310 millones de dólares. Al término del periodo de 25 años, el saldo del Fondo de conversión de la deuda sería de 43,4 millones de dólares. El monto de los pagos del servicio de la deuda de los bonos nacionales emitidos y el saldo restante del Fondo de conversión de la deuda equivale al total de los fondos de contrapartida ingresados en la cuenta a lo largo de los 25 años (731,5 millones de dólares). 83 Cabe señalar que, si bien los fondos obtenidos al emitir bonos nacionales también se deberían depositar en el Fondo de conversión de la deuda hasta que se asignen a programas y proyectos de desarrollo concretos, esos flujos de entrada y salida del Fondo de conversión de la deuda no se han indicado en el ejemplo. 84 85 86 Modelo de bono de conversión de deuda en desarrollo Deuda provista para conversión: Acreedor Deuda Años anuales del servicio de deuda externa Tipo de interés Pago anual como % de la deuda Millones de dólares Pagos Total Millones de dólares equivalentes en moneda nacional Ingresos transferidos en la cuenta de conversión de deuda 128 : Bonos de conversión de deuda en desarrollo (BCDD): Valor del bono Plazo Tipo de interés Pagos anuales del servicio de deuda nacional Bonos emitidos en el año 1 BCDD 2 BCDD 3 Bonos emitidos en el año 2 BCDD 1 Bonos emitidos en el año 3 BCDD 4 Bonos emitidos en el año 6 BCDD 5 Bonos emitidos en el año 8 BCDD 6 Bonos emitidos en el año 11 BCDD 7 Total Cuenta de conversión de deuda: Ingresos en la cuenta* Flujo de salida de la cuenta* Flujos netos hacia la cuenta* Saldo en la cuenta* Saldo de la cuenta como % del servicio de la deuda* Totales 128 Nota: Estos ingresos excluyen los depósitos realizados a partir de los beneficios de la emisión o la retirada de bonos de conversión de deuda en desarrollo para financiar programas diseñados para el logro de los ODM. 87 Apéndice E – Lista de entrevistados Con el fin de recabar ideas e información para este estudio, el equipo de AMF entrevistó a varias personas con gran experiencia en una vasta gama de temas, incluidas las políticas relativas a la educación, el alivio de la deuda, la financiación innovadora y la eficacia, el seguimiento y la evaluación de la ayuda. El equipo agradece a todos los entrevistados mencionados a continuación por tomarse el tiempo de responder gentilmente a nuestras preguntas. Nombre Organización Sarah Beardmore Results.org Nick Burnett Results for Development Institute Mark Bray Universidad de Hong Kong Fadila Cailaud Banco Mundial Robert Collin Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia Laurent Cortese Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos Christopher Egerton-Warburton Lion's Head Partners Robert Filipp Fondo mundial David Gartner Brookings Institution Michael Klingberg Ministerio Federal Alemán de Cooperación Económica y Desarrollo Suhas Ketkar Universidad de Vanderbilt Akanksha Marpathia Ayuda en Acción Harry Patrinos Banco Mundial Rita Perakis Centro para el Desarrollo Mundial Maria Vidales Picazo Ministerio de Economía y Hacienda de España Tim Ryan Corporación Financiera Internacional Tal Sagorsky Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos William Savedoff Centro para el Desarrollo Mundial Elisabeth Sandor OCDE Aleesha Taylor Open Society Institute Charles Tapp Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos Justin Van Fleet Brookings Institution N.V. Varghese IIPE-UNESCO Christiaan Walstock Gestor privado de patrimonio Jamie Zimmerman Nueva Fundación Americana 88 Bibliografía Agencia Francesa de Desarrollo (AFD). AFD in Cameroon: Implementation of Debt ReductionDevelopment Contract (C2D). París, AFD, 2007. Asociación Internacional de Fomento (AIF) y Fondo Monetario Internacional (FMI) Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI): Status of implementation, Washington, D.C., FMI, 2010. Asociación Internacional de Fomento (AIF) y Fondo Monetario Internacional (FMI), Actions to Strengthen the Tracking of Poverty-Reducing Public Spending in Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs), Washington, D.C., FMI, 2002. Banco Mundial, Reseña sobre El Salvador, Washington D.C., Banco Mundial, 2011. Banco Mundial, Migration and Remittances Factbook 2011, Washington, D.C., Banco Mundial, 2011. 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