LEGISLAR MEJOR 2005

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 13.6.2006
COM(2006) 289 final
INFORME DE LA COMISIÓN
«LEGISLAR MEJOR 2005»
de conformidad con el artículo 9 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad
(XIII Informe)
{SEC(2006) 737}
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INFORME DE LA COMISIÓN
«LEGISLAR MEJOR 2005»
de conformidad con el artículo 9 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad
(XIII Informe)
El presente informe es el décimo tercer informe anual sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad. Incluye también los avances realizados para mejorar el
marco regulador de la Unión Europea1.
1.
LEGISLAR MEJOR
La mejora del marco regulador es una prioridad absoluta tanto para aumentar la
competitividad, el crecimiento y el empleo como para impulsar el desarrollo sostenible y
lograr una mayor calidad de vida de los ciudadanos europeos. Para lograr dicha mejora es
preciso que el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros trabajen
conjuntamente.
Los objetivos y medidas principales para legislar mejor en las instituciones de la UE se
recogen, fundamentalmente, en dos documentos: el Plan de acción de la Comisión para
legislar mejor, modificado en marzo de 20052, y el Acuerdo Interinstitucional «Legislar
mejor» adoptado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en diciembre de 20033.
En 2005, el interés por mejorar la calidad normativa siguió aumentando. Se adoptaron
diversas medidas en diferentes foros, lo que refleja la importancia que se concede a este
asunto.
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La obligación de la Comisión de presentar al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo un informe
anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad quedó consagrada en el
Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre 1992. Esta obligación se incluyó en un Protocolo anexo
al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) en el marco de las modificaciones realizadas
por el Tratado de Ámsterdam de 1997. Desde 1995, el informe se ocupa también de las actividades
destinadas a mejorar la calidad y la accesibilidad de la legislación (véase el informe anterior,
COM(2005) 98). Algunos elementos que contribuyen a mejorar el marco regulador son estudiados con
más detalle en el tercer informe sobre gobernanza europea (2004-2005)
(véase http://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm).
«Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea» COM(2005) 97
de marzo de 2005, en adelante, «Plan de acción». La presente Comunicación actualiza y completa
el Plan de acción de 2002 («Simplificar y mejorar el marco regulador», COM(2002) 278, de
5 de junio de 2002). Este plan de acción es continuación del Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea
(COM(2001) 727, de 25 de junio de 2001).
DO C 321 de 31 de diciembre de 2003, p. 1.
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1.1.
Iniciativas adoptadas por la Comisión
En 2005, la nueva Comisión se fijó como objetivo fundamental lograr un crecimiento más
fuerte y duradero y la creación de más y mejores empleos. En el anuncio de una nueva etapa
de la «Estrategia de Lisboa»4, destacó una serie de medidas fundamentales: regular incentivos
para empresas, recortar gastos innecesarios y eliminar obstáculos normativos para la
adaptabilidad y la innovación. Estos puntos fueron reiterados en la Comunicación de marzo
de 2005 titulada «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión
Europea»5.
Desde entonces, la Comisión, de acuerdo con su Plan de acción modificado de marzo de
2005:
– ha ratificado las directrices modificadas de revisión de impacto6;
– ha adoptado una Comunicación relativa a una metodología común de la UE para la
evaluación de los costes administrativos impuestos por la legislación7;
– ha adoptado una Comunicación sobre resultados del examen de las propuestas legislativas
pendientes8;
– ha adoptado una Comunicación sobre una estrategia para la simplificación del marco
regulador9.
– ha creado el grupo de expertos nacionales de alto nivel sobre regulación10.
Consulta de las partes interesadas
En 2005, se produjo un incremento significativo del número de consultas, con 187
Comunicaciones no legislativas (28 más que en 2004) y 106 consultas por Internet (11 más) a
través del portal «Tu voz en Europa». El cumplimiento general de las normas mínimas para la
consulta pública11 ha sido correcto. La experiencia ha demostrado que se puede aún mejorar:
1) proporcionando información sobre la manera en que las observaciones se incorporaron a
una propuesta o los motivos por los que se descartaron, y 2) garantizando que las
observaciones recibidas se publican de forma sistemática.
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COM(2005) 24.
COM(2005) 97.
SEC(2005) 791. Véase http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.
COM(2005) 518.
COM(2005) 462.
COM(2005) 535.
Las dos reuniones (noviembre y diciembre) se dedicaron fundamentalmente a la cuestión de legislar
mejor en los programas nacionales de Lisboa. El mandato del grupo es asesorar a la Comisión para
legislar mejor en general, pero también proporcionar una comunicación eficaz entre la Comisión y las
principales autoridades gubernamentales con vistas a legislar mejor a nivel nacional y de la UE.
Estas normas se introdujeron en 2003 (COM(2002) 704 de 11 de diciembre de 2002).
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Evaluación del impacto
En 2005, la Comisión siguió mejorando su metodología para evaluar el posible impacto de
sus propuestas12, y aumentó la cantidad13 y la calidad14 de las evaluaciones de impacto reales
que acompañan a sus iniciativas más importantes. Hay que prestar una atención especial para
garantizar que las opciones políticas alternativas son estudiadas en profundidad desde el inicio
del ciclo de desarrollo de las políticas, como parte de un mayor apoyo a la calidad y al marco
de control.
Recogida y uso de información técnica
En 2005 se inauguró SINAPSE (Scientific Information for Policy Support in Europe), una
nueva y potente interfaz entre los expertos y los responsables de la elaboración de políticas
(UE)15.. Más de 300 organizaciones científicas europeas e internacionales se registraron en
2005. Este instrumento contribuirá a seguir aumentando la calidad, la apertura y la eficacia de
la recogida de información técnica, de acuerdo con los principios y normas mínimos
establecidos por la Comisión en su Comunicación de 2002 sobre la obtención y utilización de
asesoramiento por la Comisión16.
Tras los compromisos adquiridos en julio de 2004 por el Presidente Barroso ante el
Parlamento Europeo, la Comisión ha adoptado medidas importantes para mejorar la
transparencia en lo que respecta a sus grupos de expertos. En concreto, desde octubre de 2005
existe un registro que facilita al Parlamento y al público en general información normalizada
sobre unos 1 200 grupos de expertos que asesoran a la Comisión17.
Actualización y simplificación del acervo
En octubre de 2005, la Comisión adoptó una nueva fase de su estrategia para la simplificación
de las normas existentes18 que continúa y mejora el primer programa general de simplificación
iniciado en febrero de 200319. Basándose en las aportaciones de los Estados miembros20 y de
los agentes interesados21, la nueva estrategia proponía un programa escalonado de tres años
que será actualizado con regularidad. El número de propuestas de simplificación presentado
por la Comisión aumentará de forma significativa. El programa escalonado prevé la
derogación, la codificación, la refundición o la modificación de 222 actos jurídicos (con
repercusiones importantes sobre más de 1 400 actos relacionados).
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Las directrices internas de la Comisión sobre la evaluación de impacto fueron modificadas en junio de
2005. Esta modificación fue muy bien acogida ya que resultan más comprensibles y se refuerza el
marco analítico del impacto económico, medioambiental y social.
En 2005, se realizaron 77 evaluaciones de impacto, frente a 29 en 2004.
El resultado de la evaluación independiente que se iniciará en 2006 proporcionará datos más concretos
sobre la calidad general de la evaluación de impacto de la Comisión y su evolución.
http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.
COM(2002) 713 de 11 de diciembre de 2002.
Acceso al registrohttp://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.
COM(2005) 535.
COM(2003) 71.
Incluidas las prioridades para la simplificación señaladas en el Consejo de noviembre de 2004.
El 1 de junio de 2005, la Comisión inició una consulta pública en Internet «Diez minutos para mejorar
el entorno empresarial en la UE» (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN).
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Cálculo de los costes administrativos
En 2005, la Comisión puso a prueba, aceptó y presentó una metodología para calcular los
costes administrativos impuestos por la legislación comunitaria22. También concluyó que un
planteamiento común a escala comunitaria sería más factible y su valor añadido resultaría más
evidente.
La Comisión anunció la inclusión de dicha metodología en sus directrices de evaluación de
impacto23. Se dispuso a estudiar si podría aplicarse la metodología comunitaria común a la
evaluación de la carga administrativa acumulativa a nivel sectorial24. También anunció su
intención de afinar más la metodología con la ayuda de un grupo de alto de nivel de expertos
nacionales.
Elección de instrumentos
En su Plan de acción revisado para 2005, la Comisión reiteró la necesidad de prestar más
atención a la elección de instrumentos para el cumplimiento de los objetivos del Tratado y
para la ejecución de las políticas comunitarias. Los responsables de la elaboración de las
políticas deberán esforzarse por estudiar una serie de opciones legislativas y no legislativas
que podrían cumplir estos objetivos. Con el fin de aumentar la concienciación y contribuir a
un entorno más favorable para el empleo de instrumentos normativos alternativos, la
Comisión inició un inventario de los casos existentes de autorregulación y corregulación en la
UE. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) y la Comisión han estudiado la manera
de recoger información operativa sobre la autorregulación y corregulación en la UE, de
intercambiar información y de identificar las mejores prácticas. Decidieron lanzar una nueva
base de datos en 2006.
Al tiempo que insiste en las posibles alternativas normativas, el planteamiento de la Comisión
reconoce también que, en muchos casos, los reglamentos siguen siendo la forma más sencilla
de lograr los objetivos de la UE, como señaló el Observatorio del mercado único del Comité
Económico y Social Europeo.
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Comunicación relativa a una metodología común de la UE para la evaluación de los costes
administrativos impuestos por la legislación (COM(2005) 518, acompañada del Documento de trabajo
de los servicios de la Comisión SEC(2005) 1329 Outline of the proposed EU common methodology and
Report on the Pilot Phase (April – September 2005).
Esta Comunicación especificaba que la aplicación y utilización de la metodología dependerá de: a) el
principio del análisis proporcionado (ya que la Comisión mantiene la responsabilidad de juzgar los
costes de sus propuestas), b) la disponibilidad de datos suficientes, fiables y representativos,
compatibles con la metodología comunitaria común, y c) la disponibilidad de suficientes recursos
humanos y financieros.
En el Informe Anual sobre la estrategia de Lisboa adoptado en enero de 2006, la Comisión anunció que
procederá a «una remodelación consistente en calcular el coste administrativo de las normas de la
Comunidad (o la manera en que se han aplicado) en sectores específicos como parte de los trabajos de
simplificación administrativa en curso, haciendo especial hincapié en las PYME» (COM(2006) 30
de 25 de enero de 2006).
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Seguimiento de la aplicación del Derecho comunitario
La responsabilidad principal de la aplicación de la legislación comunitaria corresponde a las
administraciones nacionales (y a los tribunales) de los Estados miembros. La función de la
Comisión es garantizar que la transposición y la aplicación de la legislación comunitaria se
realizan de forma correcta y diligente.
El avance en el seguimiento de la transposición y en la comprobación de la conformidad
depende sobre todo de la disponibilidad de tablas de concordancia estándar25, el uso
sistemático de la notificación electrónica de las medidas incorporadas, la detección precoz de
posibles problemas y la asistencia técnica, así como el uso de recordatorios. En 2005, los
nuevos Estados miembros estaban plenamente integrados en el proceso de seguimiento
habitual. En cuanto a la notificación de las medidas nacionales para transposición de
Directivas, los resultados de los nuevos Estados miembros están siendo comparativamente
buenos. El avance en las tablas de concordancia fue más limitado. En sus Directivas
propuestas, la Comisión ha incluido de forma sistemática una disposición que exige a los
Estados miembros que proporcionen dichas tablas, disposición a la que el Consejo aún no ha
dado su acuerdo.
La gestión de las denuncias e infracciones, otro elemento clave para garantizar la correcta
aplicación de la legislación comunitaria, mejoró a diferentes niveles. El uso de medidas
menos formales también creció en 2005.
Examen y retirada de propuestas pendientes
El Plan de acción revisado de marzo de 2005 preveía el examen de las propuestas pendientes,
en cuanto a su importancia general y a su impacto sobre la competitividad26. Las propuestas
pendientes transmitidas al legislador antes del 1 de enero de 2004 fueron examinadas en su
totalidad (183 propuestas). Esta iniciativa fue una novedad, ya que fue más allá del ejercicio
técnico (es decir, la retirada periódica de propuestas que ya no son de actualidad).
En septiembre de 2005, la Comisión anunció su intención de retirar 68 propuestas27. Se
determinó que no se ajustaban a los objetivos de Lisboa ni a los principios para legislar mejor,
que tenían pocas posibilidades de ser adoptadas o que eran obsoletas por razones objetivas.
Tras dejar tiempo al Parlamento y al Consejo para que expresaran sus opiniones y para
examinar después sus observaciones, la Comisión retiró oficialmente sus propuestas con la
publicación de una lista en 2006 en el Diario Oficial.
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Las tablas de concordancia indican la medida nacional que transpone una disposición concreta de la
Directiva.
COM(2005) 97.
COM(2005) 462.
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1.2.
Medidas adoptadas por el Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité de las
Regiones y el Comité Económico y Social En 2005, el Parlamento Europeo
empezó a trabajar en varios informes sobre aspectos diversos para legislar
mejor, la mayoría de los cuales deberán ser adoptados en 2006. El Consejo y su
Presidencia también mostraron interés en mantener este impulso para legislar
mejor28. El Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social también
participaron activamente en el debate para legislar mejor.
Se produjeron avances prometedores en las evaluaciones de impacto. El Parlamento Europeo
finalizó su primera evaluación de impacto sobre las modificaciones de una propuesta de la
Comisión, al igual que el Consejo, en forma de proyecto piloto. Lo difícil será pasar de una
fase de prueba a una aplicación más amplia. Un avance notorio lo constituyó el Acuerdo
interinstitucional de noviembre de 2005 para un «planteamiento común sobre la evaluación de
impacto», en el que se establecen algunas reglas básicas para la evaluación del impacto en el
transcurso del proceso legislativo. Este «planteamiento común» puede considerarse el primer
paso para la elaboración de una metodología común para la evaluación de impacto prevista en
el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» (en los sucesivo, «AII»).
Las otras Instituciones tienen que esforzarse aún más. Por ejemplo, la Comisión desearía que
los Estados miembros se comprometieran a realizar evaluaciones de impacto de las medidas
que ellos presentan para la cooperación policial y judicial en materia penal (el denominado
tercer pilar). En este ámbito, la Comisión y los Estados miembros comparten el derecho de
iniciativa. Aunque la Comisión estudia el posible impacto de las propuestas de su «tercer
pilar», los Estados miembros no lo hacen. En muchos casos, sus propuestas ni siquiera
incluyen una exposición de motivos adecuada.
En cuanto a los costes administrativos que representa la legislación comunitaria, el claro
compromiso asumido por los Ministros en el Consejo para facilitar de forma proporcionada la
información necesaria para evaluar los costes fue una iniciativa muy bien acogida29. No
obstante, el Consejo no respondió a la invitación del Consejo Europeo de marzo de 2005 para
alcanzar un acuerdo con la Comisión sobre una metodología común30.
Por el contrario, la aplicación de las disposiciones del AII sobre simplificación y coordinación
de la programación legislativa fue bastante limitado. Ni el Parlamento ni el Consejo
modificaron sus métodos de trabajo para la adopción de propuestas de simplificación31. En la
medida en que este es un elemento clave del éxito de cualquier programa de simplificación, la
Comisión espera que el legislador tratará las propuestas de simplificación con diligencia. La
mejora de la coordinación de los calendarios legislativos anuales de las tres instituciones
resultó complicada debido a la falta de compromiso del Consejo.
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31
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En noviembre de 2005, las Presidencias británica, austriaca y finlandesa presentaron un documento de
debate titulado «Advancing Better Regulation in Europe», Documento del Consejo 15140/05 de
29 de noviembre de 2005.
Reducción de las cargas administrativas impuestas a las empresas, Conclusiones del Consejo de
Asuntos Económicos y Financieros (8 de noviembre de 2005) 13678/05.
Conclusiones del Consejo Europeo de 22 y 23 de marzo de 2005.
El plazo era de seis meses como máximo a partir de la entrada en vigor del Acuerdo, es decir, finales de
junio de 2004.
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1.3.
Medidas adoptadas por los Estados miembros
La carga normativa que pesa sobre los agentes europeos puede atribuirse en su mayor parte a
la legislación nacional debido a su importancia relativa en comparación con la legislación
comunitaria. Además, legislar mejor incumbe esencialmente a los Estados miembros, ya que
son responsables de la aplicación y, en el caso de las Directivas, de la transposición de la
legislación comunitaria a nivel nacional. Por tanto, legislar mejor depende en gran parte de
ellos.
La Comisión ha propuesto que legislar mejor figure en los programas nacionales de «Lisboa»
y en las medidas que piensa adoptar. Esta dimensión está incluida en el Informe anual de la
Comisión sobre Crecimiento y Empleo de enero de 2006.
La Comisión insta en particular a los Estados miembros que no cuenten con una estrategia
para legislar mejor, a que evalúen el impacto de la legislación propuesta, consulten de forma
sistemática a las partes interesadas, elaboren un programa de simplificación de la legislación y
desarrollen una metodología para calcular los costes administrativos.
2.
APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
La Comisión ha hecho un esfuerzo especial para explicar de qué manera las medidas
propuestas cumplen ambos principios. La introducción de un nuevo sistema para redactar la
exposición de motivos que acompaña a cada propuesta legislativa ha dado lugar a una
justificación más detallada y sistemática de la necesidad de la acción comunitaria.
El Parlamento Europeo y el Consejo presentaron un número relativamente escaso de
modificaciones explícitamente relacionadas con la subsidiariedad y la proporcionalidad. La
interpretación consensuada de estos principios no resulta sorprendente debido a que la
consulta alcanzó un nivel máximo32, pero también a que una gran parte de las propuestas de la
Comisión se realizaba a instancias del Consejo Europeo, del Consejo y del Parlamento
Europeo. Surgieron divergencias en unos cuantos casos33, pero al final las tres Instituciones
consiguieron llegar a una interpretación común de la subsidiariedad y la proporcionalidad
para casi todos.
En lo que respecta al Comité de las Regiones, la gran mayoría de sus dictámenes no criticaron
las propuestas de la Comisión por razones de subsidiariedad. El Comité concluyó en un caso
que la propuesta no cumplía plenamente ese principio34, por lo que la Comisión decidió
retirarla.
Por su parte, la COSAC35 organizó un proyecto piloto para probar el mecanismo de alerta
temprana de la subsidiariedad previsto en el Tratado Constitucional, sobre una serie de
propuestas realizadas por la Comisión en 2004. Veinte Cámaras parlamentarias nacionales
consideraron que la Comisión no justificó sus propuestas lo suficiente en cuanto a la
subsidiariedad. Catorce concluyeron que al menos un aspecto de toda la serie había
32
33
34
35
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Véase el Anexo 2 del Documento de acompañamiento de los servicios de la Comisión.
Véase la sección 3.2. del Documento de acompañamiento de los servicios de la Comisión.
Véase la sección 3.3.1 del Documento de acompañamiento de los servicios de la Comisión.
«Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos y Comunitarios de los Parlamentos de la
Unión Europea».
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incumplido el principio de subsidiariedad. Algunas de estas críticas las compartió también el
Parlamento Europeo. No obstante, algunas observaciones fueron motivadas por argumentos
no relacionados con la subsidiariedad. Ello demuestra la necesidad de llegar a un acuerdo
sobre el significado del principio de subsidiariedad, así como la necesidad de que la Comisión
siga trabajando para proporcionar una justificación explícita y detallada de sus propuestas en
términos de subsidiariedad.
En lo que respecta al control judicial a posteriori, el principio de subsidiariedad fue
mencionado en cuatro sentencias y autos pronunciados por el Tribunal de Justicia y por el
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas en 2005. Ninguna de las
sentencias concluyó que el principio de subsidiariedad hubiera sido infringido. El principio de
proporcionalidad también fue analizado en varias sentencias, que llevaron al Tribunal de
Justicia Europeo a concluir que no eran necesarias determinadas obligaciones para cumplir los
objetivos establecidos en una Directiva que hubiera sido impugnada.
Finalmente, los acuerdos institucionales futuros para el seguimiento y control de la aplicación
de la subsidiariedad fueron debatidos como parte del «período de reflexión, aclaración y
debate» propuesto por el Consejo Europeo el 16 de junio de 2005, tras el resultado negativo
de los referendos francés y neerlandés sobre el Tratado Constitucional. En noviembre de
2005, la Presidencia del Consejo y los Países Bajos organizaron conjuntamente una
conferencia titulada «Sharing power in Europe» (Compartir el poder en Europa), con el
objetivo principal de encontrar vías para mejorar el seguimiento y control del cumplimiento
del principio de subsidiariedad. El debate se centró en la posible contribución de los
Parlamentos nacionales sobre la base de los Tratados y Protocolos vigentes. La Presidencia
del Consejo organizará una segunda conferencia en abril de 2006.
ES
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