Organización Partidaria, Democracia Partidaria y la Emergencia del Partido Cártel ♦ Peter Mair Oxford University Richard S. Katz Johns Hopkins University Un hilo común que ha atravesado la literatura sobre partidos políticos, esencialmente desde la época de Ostrogorski (1902), y que también ha atravesado la vasta variedad de tipologías y análisis (normativos y empíricos) presentados en esa literatura, ha sido la visión acerca de que los partidos deben ser clasificados y entendidos sobre la base de su relación con la sociedad civil (ver, por ejemplo, Duverger, 1954; Neumann, 1956; Panebianco, 1988). Esto ha tenido dos implicaciones. La primera ha sido una tendencia a establecer el modelo de partido de masas como el tipo a partir del cual todo debería ser juzgado (Lawson, 1980, 1988; Sainsbury, 1990). La otra, ha sido subestimar que las diferencias entre partidos pueden ser entendidas en referencia a sus relaciones con el estado. Es el argumento de este capitulo que estas dos implicaciones están mal fundadas. Como será argüido, el modelo de partido de masas está ligado a una concepción de democracia (ver también Pomper, 1992) y a un particular, y ahora pasado de moda, ideal de estructura social, ninguno de los cuales es característico de las sociedades postindustriales. Además, el modelo del partido de masas implica un proceso lineal del desarrollo del partido que, aún cuando es reelaborado para dar cuenta de desarrollos más recientes (por ejemplo, el partido atrapa-todo de Kirchhmeimer o el partido profesional electoral de Panebianco), sugiere un punto de llegada al partir del cual las únicas opciones son la estabilidad o la decadencia, el cual, como todas la hipótesis del fin de la evolución, es inherentemente sospechoso. Por el contrario, puede ser argumentado que el desarrollo de los partidos en las democracias occidentales ha sido reflejo de un proceso dialéctico en el que cada tipo de partido genera una reacción que estimula un nuevo desarrollo, de este modo conduciendo hacia un nuevo tipo de partido, y a otro conjunto de reacciones, y así sucesivamente. Desde esta perspectiva, el partido de masas es simplemente una etapa en un proceso continuo. Es también importante reconocer que los factores que facilitan esta dialéctica no derivan solamente de cambios en la sociedad civil, sino también de cambios en las relaciones entre los partidos y el estado. En particular, puede ser argumentado que en los años recientes ha habido una tendencia hacia una simbiosis más cercana entre los partidos y el estado, y esto en consecuencia establece el escenario para la emergencia de un nuevo tipo de partido, “el partido cártel”. Al igual que los tipos previos de partidos, el partido cártel implica una concepción particular de la democracia; además de estimular nuevas reacciones y sembrar las semillas para una evolución ulterior. ♦ Capítulo 5 del libro de Peter Mair (1997) Party System Change. UK: Oxford University Press. Traducción a cargo de Luciana Cingolani y Ulises Pallares (Carrera de Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires). 1 EL PARTIDO DE MASAS Y EL PARTIDO ATRAPA-TODO El énfasis en el partido de masas como modelo implica dos presupuestos, uno concerniente al significado esencial y a los prerrequisitos institucionales para la democracia, y el otro relativo a los prerrequisitos organizacionales para el éxito electoral. Ambos presupuestos han sido desarrollados más noblemente por Duverger (1954), pero son también evidentes en el modelo británico de democracia descrito por Beer (1969; capítulo 3) bajo el apelativo “Democracia Socialista”, al igual que en una variedad de prescripciones para la democracia americana genéricamente identificada como “Gobierno de Partido Responsable” (Ranney, 1962). En el arquetípico modelo de partido de masas, las unidades fundamentales de la vida política son grupos sociales predefinidos y bien concretos, asociación en la cual están ligados todos los aspectos de la vida del individuo (Neumann, 1956: especialmente 403). Como la política se trata principalmente de la competencia, el conflicto, y la cooperación de estos grupos, los partidos políticos son los órganos a través y en consecuencia de las cuales, sus miembros participan en política, hacen demandas al estado, y finalmente intentan capturar el control del estado mediante la ubicación de sus propios representantes en las oficinas claves. Cada uno de estos grupos tiene un interés, el cual es articulado en el programa de “su” partido. Este programa no es simplemente un paquete de políticas sino que es un todo coherente y lógicamente conectado. De aquí que la unidad partidaria y la disciplina no sean solamente ventajosas, sino también normativamente legítimas. Esta legitimidad depende, a su vez, del involucramiento popular directo en la formulación del programa del partido. Desde una perspectiva organizacional, esto implica la necesidad de una extensa organización de los miembros en ramas o células para proveer vías por medio de las cuales las masas ingresan sus demandas en el proceso partidario de creación de políticas, al igual que para la supremacía de partidos extra-parlamentarios, particularmente encarnados en el congreso partidario. La elección electoral individual es constreñida por el encapsulamiento de la masa del electorado dentro de uno de los grupos subculturales que los partidos representan, de modo tal que la política electoral se trata menos de cuotas diferenciales de transformación que de cuotas diferenciales de movilización. No obstante, en el nivel del sistema, el modelo socialista / partido de masas se encarga del prospectivo control popular sobre la política, en la que los votantes apoyan a uno u otro partido y su programa bien definido, y el partido (o coalición de partidos) con una mayoría de votos logra gobernar. Los partidos, en esta visión, proveen (una no) esencial conexión entre los ciudadanos y el estado (Lawson, 1988:36). Esto también incluye una concepción particular de la conveniencia organizacional. Dado que la competencia electoral se trata fundamentalmente de movilización más que de transformación, el requisito clave para un partido éxitoso es incrementar el nivel de compromiso de aquellos que ya están predispuestos a ofrecerle apoyo – esto es, los miembros de su grupo de votantes sociales “ naturales “. Por razones de legitimidad y conveniencia, por lo tanto, la expectativa era que habría un “ contagio desde la izquierda “, por medio del cual los partidos representantes de otros intereses / segmentos de la sociedad estarían obligados a adoptar las características y la estructura básica del modelo socialista /partido de masa, o de otro modo ellos sucumbirían (Duverger, 1954: xxvii). Desde esta perspectiva, el partido de masas era visto como el partido del futuro. 2 La emergencia de lo que Kirchheimer (1966) llamó “partido atrapa-todo” desafió severamente esta noción de partido como representante de sectores sociales predefinidos. En primer lugar, los comienzos de una erosión de las fronteras sociales tradicionales a fines de los ´50 y ´60 implicó un debilitamiento de anteriores identidades colectivas altamente diferenciadas, haciendo menos fácil identificar distintos sectores del electorado y asumir intereses compartidos en el largo plazo. Segundo, el crecimiento económico y la incrementada importancia del estado de bienestar facilitaba la elaboración de programas que no necesariamente seguían siendo divisorios o partidarios, sino que podía ser presentado para servir los intereses de todos, o casi todos. Tercero, con el desarrollo de los medio masivos de comunicación, los partidos lideres comenzaron a disfrutar de una capacidad para atraer al electorado libre, un electorado conformado por votantes que estaban aprendiendo a comportarse más como consumidores que como participantes activos. El resultado fue la formulación de un nuevo modelo partidario y, ligado a ello, una nueva concepción de la democracia, la cual a veces los observadores, si bien no sistemáticamente, identificaron como una “americanización” de la política europea. Las elecciones eran ahora vistas girar alrededor de la elección por lideres antes que de la elección por políticas o programas, a su vez la formación de esas políticas o programas se convirtieron en la prerrogativa del liderazgo partidario antes que en la de los miembros del partido. El control popular y responsable (popular control and accountability) no eran más asegurados prospectivamente, basándose en alternativas claramente definidas, sino retrospectivamente, basándose en experiencia y antecedentes (por ejemplo, Fiorina, 1981). El comportamiento electoral no se concebía más como estar amoldado a predisposiciones, sino que era ahora era basado en la elección (Rose y McAllister, 1986). La movilización de los votantes no era más enfatizada, y en verdad tampoco, era su transformación, esos dos procesos suponían una capacidad de engendrar lealtad afectiva; pero en realidad, se creía que los votantes se habían convertido en fluctuantes y no comprometidos, disponibles para, y también susceptibles para, todos y cualquiera de los partidos competidores. El problema con este nuevo modelo era que, mientras que la anterior concepción de partidos había visto su rol como esencial para el funcionamiento de la democracia, y en consecuencia había tomado su supervivencia organizacional como dada, la nueva concepción de partidos y democracia veía su rol como mucho más contingente. Así, pese a que la modalidad pudo haber cambiado, el partido continuó siendo evaluado principalmente en términos de relación entre el partido y la sociedad civil, y era precisamente esta relación la cual estaba siendo socavada; de aquí, la voluminosa literatura sobre “el declive del partido”; y de aquí también la variedad de diferentes esfuerzos para explicar por qué los partidos podrían sobrevivir a tal cambio (por ejemplo Pizzorno, 1981; ver también Finer, 1984). Si, en cambio, se presta atención a las relaciones entre partido y el estado, entonces la supervivencia y la evolución de la organización partidaria deviene más fácilmente entendible. ETAPAS DEL DESARROLLO PARTIDARIO Los modelos de partidos que han sido tratados suponen una tajante distinción entre partidos y estado. El clásico partido de masas es un partido de la sociedad civil, que surge de 3 sectores del electorado, con la intención de irrumpir en el estado y de modificar la política pública en los intereses a largo plazo de los grupos electorales ante los que es responsable. El partido atrapa-todo, no emerge como un partido de la sociedad civil, sino que lo hace ubicándose entre la sociedad civil y el estado, también busca influenciar al estado desde afuera procurando la custodia temporal de la política pública con el propósito de satisfacer la demanda de sus consumidores pragmáticos.1 En breve, a pesar de sus obvias relaciones restringidas con la sociedad civil, ambos partidos yacen fuera del estado, el cual permanece, en principio, como una arena neutral libre de partidos. La suposición de que los partidos políticos están prolijamente separados del estado es bastante convencional y un lugar común, sin embargo ello ha sido característico sólo en períodos particulares de la historia. Al igual que la claridad de la frontera entre el partido y la sociedad civil varía a lo largo de la historia (una tajante distinción en el periodo del partido atrapa-todo y una fusión en el caso del partido de masas), la claridad de la frontera entre el partido y el estado también puede variar. Más que una simple y estática tricotomía (partido, estado, sociedad civil), vemos en cambio un proceso evolutivo, que corre aproximadamente desde mediados del siglo diecinueve hasta la actualidad, el cual es manejado por una serie de estímulos y respuestas, lo cual ha movido tanto las relaciones como la claridad de las fronteras entre partidos, el estado y la sociedad civil. Este proceso puede ser simplificado en cuatro etapas separadas. La primera de estas cuatro etapas es la del régime censitaire liberal de fines del siglo diecinueve y principios del veinte, con sus requisitos de sufragio restrictivo y otras limitaciones en la actividad política de los no propietarios. Mientras que la distinción conceptual entre sociedad civil y estado era válida, esto era mucho menos válido en términos prácticos. Exceptuando movimientos que movilizaban a los -social y políticamente- privados de derechos civiles, las personas que constituían los elementos políticamente relevantes de la sociedad civil y la gente que ocupaba las posiciones de poder en el estado estaban tan interconectadas por lazos familiares e intereses que aún cuando los dos grupos no eran simplemente contérminos, eran fuertemente interpenetrantes. Esta época estuvo caracterizada por una concepción de la política que suponía que había un sólo interés nacional, el cual el gobierno debía encontrar e implementar; en este contexto, los partidos políticos que aparecían naturalmente afirmaban ser como Burke describía: grupos de “hombres” en búsqueda del interés público – o quizás en búsqueda de su interés privado, como una lectura menos caritativa de la historia podría sugerir. Había poca necesidad de una organización formal o altamente estructurada en tal contexto. Los recursos requeridos para la elección, los cuales a menudo implicaban status local o conexiones al igual que cualquier cosa tangible, eran elevados en el nivel local, y aquellos que estaban en una posición de hacer demandas en el estado no necesitaban intermediarios. Por supuesto, la armonía de intereses era más obvia en teoría que en la práctica, y más obvia desde la perspectiva de aquellos que estaban en la clase gobernante que en aquellos que eran excluidos. De manera similar, las ventajas de organizar en áreas con electorados burgués y pequeño burgués relativamente grandes (por ejemplo el comité político de Birmingham de Joseph Chamberlain) y de tomar acciones acordadas dentro del parlamento 1 Lo mismo puede ser dicho del partido profesional electoral de Panebianco (1988), el cual difiere del partido atrapa-todo fundamentalmente en el sentido de que su organización está dotada de profesionales y consultores antes que de burócratas partidarios. 4 pronto se hicieron claras, y vitalizaron el espíritu anti-partido que generalmente carectarizó a la época. No obstante, en esta concepción, los partidos permanecieron principalmente del tipo de cuadro o de comité político, y esquemáticamente tendrían que ser descriptos gráficamente como en la Figura 5.1, en la intersección del estado y la sociedad civil. Es decir, los partidos eran básicamente comités de aquellas personas que conjuntamente constituían el estado y la sociedad civil. sociedad civil partidos estado Fig. 5.1 Partidos del tipo de cuadro o de comité político En la medida en que la industrialización y su concomitante urbanización prosiguieron, el número de personas con posibilidad de cumplir con los requerimientos del régime censitaire se incrementó, aún cuando esos requisitos en sí mismos estaban siendo relajados. Adicionalmente, las restricciones sobre la organización de la clase trabajadora estaban siendo vistas cada vez más como incompatibles con la racionalidad liberal del estado burgués, y, en todo caso, no podían impedir que la clase trabajadora se organizara y tomara acciones en la esfera política al igual que en la industrial. Juntos, estos procesos crearon una separación mucho más clara entre el estado y la ahora más grande porción de la sociedad civil políticamente relevante, esta última creciendo para incluir un gran número de personas que no estaban personalmente conectadas a los administradores del estado, y quienes percibían al estado en términos de “ellos” antes que de “nosotros”. El partido de masas con sus miembros organizados, estructuras formales y reuniones es la forma característica de esta segunda etapa en las relaciones entre partidos, estado y sociedad civil. El partido de masas apareció principalmente entre los elementos de la sociedad civil recientemente activados, y a menudo privados de derechos civiles como parte de su lucha (finalmente exitosa) para ganar una voz en, y eventualmente el control sobre, las estructuras de gobierno del estado. Mientras que el viejo partido de cuadros había confiado en la calidad de sus seguidores, este nuevo partido confiaba en la cantidad de sus seguidores, intentando conformar muchas pequeñas suscripciones de afiliados a falta de un gran patronazgo individual; componer números organizados y acción colectiva a falta de influencia individual; y organizar una prensa partidaria y otros canales de comunicación relacionados al partido a falta de un acceso a la prensa comercial. Al igual que los instrumentos de las “salidas” políticas, estos nuevos partidos eran naturalmente dominados por aquellos cuya base principal estaba en el partido antes que en el gobierno. Dado que su fuerza yace en la organización formal, este dominio -por el cual 5 luego sería llamado el partido extra-parlamentario- tendía a convertirse en formalizado, y así este aspecto sobrevivió como una cuestión de principio aún después de que los partidos lograron ganar primero el voto de sus seguidores y finalmente el poder en el gobierno. Reflejando una agenda política mucho más activista, las experiencias de vida de los seguidores, y un espíritu de lucha, es que estos partidos naturalmente estaban más dispuestos aceptar la idea de reforzar la cohesión partidaria y disciplina que los partidos de comité burgués. Más significativamente, estos fueron los primeros partidos que explícitamente afirmaron representar los intereses de solamente un segmento de la sociedad. Como resultado, el trabajo del representante no fue tanto la búsqueda del interés nacional como el actuar como representante de “su” segmento de la sociedad en búsqueda de su propio interés. El partido político era el foro en el cual el interés político del grupo social que él representaba era articulado. De este modo no era sólo práctica y experimentalmente apropiado que el partido fuera disciplinado, sino también normativamente deseable. En estos términos, la aparición del partido de masas, y finalmente del sufragio universal, fue asociada con una redefinición de lo políticamente apropiado. No sólo era un sistema oligárquico convertido en democrático por la extensión del sufragio a casi todos los ciudadanos adultos, sino que también hubo un cambio de concepción de la relación característica entre ciudadano/votante y el estado. Las elecciones se convirtieron en alternativas de delegados antes que de administradores (trustees) y así en vez de ser vehículos a través de los cuales los votantes daban consentimiento para ser gobernados por los elegidos, ellos se convirtieron en dispositivos por los cuales el gobierno era responsable hacia la gente. El partido político suponía ser el mecanismo que hiciera todo esto posible. Esquemáticamente las relaciones entre partidos, sociedad civil y el Estado en esta concepción de la política serían como las presentadas en la figura 5.2. con el estado y sociedad civil claramente separados, y los partidos sirviendo como puente o unión entre los dos. Los partidos sin embargo permanecieron claramente anclados dentro de la sociedad civil, a pesar de la penetración al estado a través de designaciones de patronazgo en el servicio estatal, al igual que a través de oficinas ministeriales. sociedad civil partidos estado Fig. 5.2 Los partidos de masas conectando al estado y la sociedad civil Tanto el modelo de partido de masas de la democracia y el partido de masas como forma organizacional presentaron un desafío a los partidos establecidos, para los cuales sus organizaciones tenían que responder. Por un lado, con electorados que ascendían a millones antes que a miles, las redes informales de los comités partidarios eran inadecuadas para hacer el escrutinio, movilizar y organizar a los seguidores. Por otro lado, la creciente 6 aceptación del modelo de partido de masas de la democracia (control popular del gobierno a través de la elección entre partidos unificados) socavó el apoyo, incluso entre su propio electorado natural de base, por su organización más tradicional y los estilos gubernamentales practicados por los partidos establecidos. Dicho esto, una respuesta que claramente no estaba disponible para los líderes de los partidos tradicionales era adoptar el ethos del partido de masas. En particular ellos no podían aceptar la idea de que los partidos existen para representar segmentos de la sociedad bien definidos, porque los segmentos que habrían sido dejado para ellos (granjeros, industriales, etc.) eran obvia y crecientemente minorías permanentes. De manea similar, la idea de que la organización extra-parlamentaria debía ser dominante no fue atractiva para aquellos ya establecidos en el gobierno. Además, aunque necesitaban organizar y movilizar seguidores electorales, no eran tan dependientes de ellos en recursos materiales; como los partidos de clases altas y medias, ellos podían todavía hacer grandes contribuciones individuales; como los partidos en el gobierno, ellos podían desplegar muchos de los recursos del estado para su propia ventaja; como los partidos del establishment, ellos tenían acceso privilegiado y compasivo a los canales de comunicación “no partidarios”. Como resultado, los líderes de los partidos tradicionales tendieron a establecer organizaciones que parecían partidos de masas en forma (miembros regulares, sucursales, congreso partidario, prensa partidaria), pero que en la práctica a menudo continuaban enfatizando la independencia del partido parlamentario. En vez de subrayar el rol del partido parlamentario como el representante de la organización de masas, ellos enfatizaban el rol de la organización de masas como seguidores del partido parlamentario. Igualmente significante resulta que mientras que estos partidos reclutaban miembros ellos no lo hacían -y en términos prácticos no podían- restringir su atracción a clases particulares, más bien debían hacer apelaciones más amplias, tratando de captar el apoyo de todas las clases, aunque con niveles de éxitos que variaban marcadamente a través de las líneas de clases. En términos ideológicos, por lo tanto, ellos podían mantener el compromiso previo de un solo interés nacional que atravesaba fronteras regionales. Al mismo tiempo que estos viejos partidos de la derecha iban adoptando este nuevo modelo “atrapa-todo”, había también un número de factores emergentes que servían para socavar el modelo de partidos de masas, tanto como ideal normativo y como imperativo práctico. En muchos sentidos, el modelo de partidos de masas se convirtió en una víctima de su propio éxito. Las “grandes batallas” por los derechos políticos y sociales habían unido a los grupos de votantes emergentes de los partidos de masas de un modo que no podía ser mantenido una vez que estos derechos fueron ganados. La necesidad de solidaridad fue aún más reducida cuando el estado comenzó a proveer con bases universales los servicios de bienestar y educacionales que antes habían sido responsabilidad del partido y de su parentela. Además, el mejoramiento de las condiciones sociales incrementó la movilidad, y el desarrollo de los medios masivos de comunicación sirvió para reducir la diferenciación de la experiencia de lo que alguna vez fueron grupos socialmente bien definidos (por ejemplo, Einhorn y Logue, 1988). Por lo tanto, no sólo los pre-requisitos sociales y políticos para el partido de masas habían comenzado a erosionarse, sino que, una vez que ellos tomaron el gusto por gobernar, y especialmente una vez que ellos habían alcanzado el poder por sí solos, los líderes parlamentarios de los partidos de masas originales también habían comenzado a encontrar al modelo atrapa-todo más atractivo. Habiendo disfrutado de 7 los frutos de la victoria electoral – que incluía la habilidad de cambiar políticas de maneras que ellos pensaban deseables o beneficiosas para sus electorados – estos políticos naturalmente desearon continuar ganando, y en consecuencia estuvieron mas interesados en ampliar su llamado electoral mas allá de su classe gardée original. Además, una vez que estaban en el poder, se encontraron con que compromisos más amplios estaban siendo forzados por los constreñimientos y demandas de la práctica gubernamental, y por la necesidad de trabajar con grupos que se encontraban entre sus oponentes electorales de otros tiempos. Todo esto dio paso a un tercer estado de la evolución, con los partidos de masas empezando a imitar la respuesta que habían tenido los viejos partidos ante su propia aparición, y de este modo con partidos de la izquierda tradicional y la derecha tradicional comenzando a converger en el modelo de partido “atrapa-todo”. Si bien estos partidos podían (continuar) tener (teniendo) miembros, ellos ya no intentaban encapsularlos; sino que la afiliación partidaria se convertía en una de las muchas afiliaciones que un individuo puede llegar a tener o mantener. En vez de enfatizar la homogeneidad social, el partido acepta miembros donde sea que los encuentre, y además recluta miembros sobre la base de un acuerdo de políticas más que sobre la base de una identidad social. En lugar de la estrategia electoral defensiva del partido de masas, que acentuaba más la movilización y retención de un limitado grupo de votantes, el partido adopta una estrategia ofensiva, intercambiando “efectividad en profundidad para una audiencia más amplia y un éxito electoral más inmediato” (Kirchheimer, 1966: 184). Al hacer esta transición, hay una disminución de la diferenciación ideológica y/o política de los partidos, y, con la emergencia de un creciente consenso político, la necesidad de y la capacidad de mantener un electorado distintivo es además socavada. Además, los cambios en los sistemas de comunicación masiva, más particularmente con la elevación de la televisión como la fuente de información política más ampliamente usada, intensifican las condiciones que permiten, o en verdad fuerzan, a los partidos a hacer apelaciones universales directamente a los votantes antes que comunicar principalmente para y a través de sus afiliados más importantes. Contemporáneamente, la relación entre partidos y el estado también cambia, sugiriendo un nuevo modelo que es ilustrado en la Figura 5.3. En este modelo, los partidos no son tanto los representantes de la sociedad civil actuando en y penetrando al estado, sino que actúan como intermediarios entre la sociedad civil y el estado, con el partido en el gobierno (es decir, el ministerio político) liderando una existencia esencial como la de Jano. Por un lado, los partidos agregan y presentan demandas de la sociedad civil a la burocracia estatal, mientras que por el otro lado ellos son los agentes de esa burocracia que defienden políticas ante el publico. sociedad civil partidos estado Fig. 5.3 Los partidos como intermediarios entre el estado y la sociedad civil 8 A pesar de que los partidos de masas también realizan estas funciones, ellos están fundamentalmente alterados por el aflojamiento de lazos entre partidos particulares y segmentos específicos de la sociedad como está implicado en el modelo de partido atrapatodo. En tanto allí subsisten diferencias entre partidos en relación a la receptividad hacia los ingresos (inputs) de los distintos grupos, y en relación a las políticas que ellos están preparados para defender- es decir, en la medida que hay alguna diferencia la cual es el partido en el poder (por ejemplo Castels, 1982) – la mayoría de los grupos esperan y se espera de ellos que puedan trabajar cooperativamente con cualquier partido que esté en el poder. Así, por ejemplo, mientras que puede mantenerse alguna vinculación formal entre sindicatos y partidos social demócratas, no sólo los sindicatos tratan directamente con los partidos burgueses cuando están en el poder, sino que ellos también tratan de la misma manera con los partidos social demócratas cuando están en el poder. A la inversa, los partidos social demócratas pueden encontrarse a ellos mismos defendiendo políticas antisindicales, hecho aparentemente necesario por circunstancias que están fuera de su control. La idea de que partidos actúan como intermediarios (brokers) es particularmente apropiada para la concepción pluralista de democracia que, no de manera casual, se desarrolló junto a ella (Truman, 1951; Dahl, 1956). En esta visión, la democracia yace principalmente en el regateo y acomodamiento de los intereses organizados independientemente. Los partidos construyen coaliciones permanentemente cambiantes entre estos intereses, y es vital para su funcionamiento como facilitadores del compromiso y garantes contra la explotación irracional de un grupo por otro que cada partido esté abierto a cada interés. Las selecciones electorales son elecciones entre equipos de líderes más que una competencia entre agrupamientos sociales cerrados o ideologías fijadas. El viejo partido de masas, como Michels (1962) sugirió, pudo bien haber estado dominado por sus liderazgos más que encarnando la verdadera democracia que su ideología implicaba, pero, en esta nueva concepción de democracia, la oligarquía partidaria en realidad deviene una virtud antes que un vicio. Así, el modelo atrapa-todo no es sólo atractivo desde la perspectiva autointeresada de los lideres partidarios, sino que también se confirma deseable normativamente. El modelo de partidos-como-intermediarios (brokers) tiene varias implicaciones potencialmente importantes en relación a la futura evolución de la naturaleza o actividades de los partidos. Primero, la posición de los partidos como intermediarios entre la sociedad civil y el estado sugiere que los partidos en sí mismos puede tener intereses que son distintos de aquellos de sus clientes en cualquiera de los lados de la relación. Además, ellos están en efecto capacitados para extraer una comisión por sus servicios. A pesar de no ser usualmente presentado en estos términos, el papel asignado a las recompensas personales de aquellos que están en el poder, por ejemplo, el modelo downsionanio de política racional (Downs, 1957), corresponde a esta comisión por servicios prestados.2 Esta comisión no necesita estar limitada a recompensas materiales a individuos (por ejemplo, el puesto y sus gratificaciones), sino también puede incluir pagos a partidos como a una organización, al igual que hacer deferencia a preferencias políticas, ya sean aquellas del partido o de individuos particulares. Segundo, la capacidad de un partido de realizar una función de intermediación depende no sólo de su habilidad para apelar al electorado, sino también de 2 Son estos términos que David Maythew (1974) emplea para describir las recompensas personales de las posiciones de liderazgo en el Congreso Americano. 9 su habilidad para manipular al estado. Pero si un partido puede manipular al estado en función del interés de sus clientes en la sociedad civil, debería ser también posible manipular al estado en sus propios intereses. De este modo, como Epstein (1986: 171) notó en relación a su modelo de partidos americanos “partidos como servicio público, es posible imaginar “que partidos, como muchas empresas de negocios reguladas, [fueron exitosas] al usar el poder del estado para proteger sus propios intereses”. Los más importante es considerar a las Figuras 5.1 a 5.3 como una dinámica antes que como tres instantáneas separadas, esto sugiere la posibilidad de que el movimiento de los partidos de la sociedad civil hacia el estado podría continuar a tal extensión que los partidos efectivamente se conviertan en parte del aparato estatal en sí mismo. En verdad, puede sostenerse que esta es precisamente la dirección hacia la que los partidos políticos en las democracias modernas se han estado dirigiendo en las dos últimas décadas. LOS PARTIDOS Y EL ESTADO Resultan varios los avances sociales, culturales, y fundamentalmente políticos que pueden ser señalados a la hora de nombrar aquellos factores que facilitaron, -o incluso alentaronun enquistamiento de los partidos políticos dentro del estado. Uno de ellos es sin duda la declinación generalizada de los niveles de participación y compromiso dentro de la actividad partidaria, dado que los ciudadanos prefieren invertir sus esfuerzos en grupos donde les es posible jugar un rol más activo, donde tienen mayores probabilidades de encontrar consenso en torno a una menor cantidad de temas y donde sienten que pueden incidir en los resultados. Es así como la esfera local más inmediata se convierte en un ámbito más atractivo que la remota esfera nacional, en tanto que los grupos que tratan problemáticas específicas obtienen una mayor convocatoria que las jerárquicas organizaciones partidarias tradicionales (Lawson y Merkl, 1988a; Dalton y Kuechler, 1990). Un resultado de esto es que tanto las dimensiones como el grado de compromiso de las bases partidarias hacen que generalmente muchos partidos fracasen en seguir el ritmo del crecimiento del electorado, y de los costos de la actividad partidaria. Como consecuencia, los partidos se han visto en la necesidad de buscar recursos en nuevos ámbitos, y dado –en este caso- su rol dentro de las gobernaciones locales y las legislaturas ha sido muy fácil que se volcaran hacia el estado. La estrategia principal que llevaron adelante fue la de asegurarse la provisión y regulación de las subvenciones a los partidos políticos, que aún variando de país a país, constituyen hoy uno de los mayores recursos materiales y financieros con los que estos partidos pueden conducir sus actividades tanto en el Parlamento como en la sociedad en general (véase Katz y Mair, 1992a y el capítulo 6 a continuación). El incremento de las subvenciones estatales en las últimas dos décadas, -y las perspectivas de un mayor crecimiento en los próximos años-, ha venido a representar uno de los cambios más significativos en el contexto en que los partidos se mueven. Es importante destacar, sin embargo, que este cambio está lejos de ser exógeno a los partidos, ya que es sobre ellos que recae la responsabilidad por los montos de dinero y por los recursos que son habilitados en las leyes relativas a las subvenciones estatales. Más aún, es también necesario subrayar que es a raíz de que estas subvenciones están ligadas al desempeño logrado anteriormente o a la posición del partido -ya sea definidos en términos de éxito electoral o representación 10 parlamentaria-, que pueden ayudar a asegurar el mantenimiento de los partidos políticos existentes e imponer, simultáneamente, barreras para la emergencia de nuevos. De manera similar, las reglas concernientes al acceso a los medios de comunicación electrónicos -los cuales, a diferencia de la prensa escrita, son objeto de sustanciales controles y/o regulaciones estatales-, otorgan una vía privilegiada a quienes están en el poder, y marginan a quienes no lo están. Nuevamente, estas reglas varían de un país a otro y son más o menos restrictivas, pero la importancia que poseen los medios electrónicos como medios de comunicación política, junto con el hecho de que estén regulados por el estado, -y por lo tanto por los partidos que están en el estado- ofrece a los partidos una serie de recursos que antes resultaba impensable. En suma, podría decirse que el estado, tras ser acaparado por los partidos, junto con las reglas que éstos impulsan, se transforma en una fuente de recursos que les permite no sólo asegurar su propia supervivencia, sino también fortalecer sus capacidades para resistir las amenazas de nuevas alternativas. En este sentido, el estado se transforma en una estructura de apoyo institucionalizada que sostiene a los líderes al tiempo que excluye a quienes están por fuera. Tras dejar de ser simples mediadores entre la sociedad civil y el estado, los partidos ahora son absorbidos por éste. Y tras haber asumido primero el rol de grupos de confianza, luego de delegados, y finalmente –durante el apogeo de los partidos atrapa-todode empresarios, los partidos se han transformado hoy en agencias semi-estatales. Esta estrategia encierra algunos riesgos, de los cuales el principal consiste en la dependencia que puede sufrir el partido con respecto al acceso a recursos que, en principio, se encuentran fuera de su control. Puntualmente, existe el peligro de que un partido excluido del gobierno sea también excluido del acceso a los recursos. En los anteriores modelos de partido, el hecho de ganar o perder una elección hacía una gran diferencia en los objetivos políticos del partido, pero afectaba poco su supervivencia, ya que los recursos requeridos para la sustentación organizacional provenían de sus propios círculos. En este nuevo abordaje, por el contrario, ganar o perder puede afectar muy poco los objetivos políticos del partido -ya que se evidencia una marcada ausencia de grandes contrastes en las políticas-, pero puede poner en riesgo su supervivencia, ya que los recursos para mantenerse provienen cada vez más del estado. Se debe destacar que los partidos ya no necesitan competir entre ellos para sobrevivir del mismo modo que alguna vez compitieron por moldear las políticas públicas, ya que al ser posible que exista una única política pública por vez, también es posible la supervivencia conjunta. Es en este sentido que las condiciones resultan ideales para la formación de un cártel, en donde todos los partidos comparten recursos y todos logran sobrevivir. LA EMERGENCIA DEL PARTIDO CÁRTEL En los hechos, las diferencias entre las posiciones físicas de ganadores y perdedores se ha visto considerablemente reducida. Por un lado, la serie de “partidos gobernantes” ya no es tan limitada como antes. Aún a riesgo de caer en una falsa generalización, podemos decir que casi todos los partidos importantes pueden ser considerados partidos gobernantes. Esto es así porque todos ellos tienen acceso al gobierno. Existen, naturalmente, numerosos partidos extremistas minoritarios que siempre se han mantenido al margen del poder, incluyendo a los partidos del Progreso noruego y danés. Por otra parte, incluso cuando un 11 partido está excluido del gobierno o cuando se mantiene mucho tiempo en la oposición – como el partido laborista británico- esto no implica la imposibilidad de acceder a los beneficios del estado o al menos, a ciertos beneficios clientelísticos (patronage appointments). Por lo general, el acceso a los medios de comunicación no se ve afectado por no pertenecer al gobierno. Tampoco se ve afectado el acceso a las subvenciones, tanto es así que incluso en algunos sistemas de gobierno como el irlandés o el inglés, los partidos en la oposición son provistos de mayores subvenciones precisamente porque carecen de los recursos inmediatos que gozan los partidos en el gobierno. Es a partir de esto que puede observarse la emergencia del nuevo partido cártel, caracterizado por la interpenetración entre el partido y el estado, y por un patrón de connivencia interpartidaria. En este sentido, es útil hablar de partido cártel ya que su emergencia depende de la cooperación y el conflicto entre ostensibles competidores, y de arreglos que requieren el consenso y la cooperación de todos -o casi todos- los participantes relevantes. No obstante, mientras que en un nivel esta emergencia concierne al sistema de partidos en general, tiene importantes implicancias para el perfil organizacional de cada partido dentro del cártel, por lo cual también es razonable hablar de cada partido como partido cártel. Sin embargo, este proceso se encuentra todavía en una etapa temprana. Más aún, dada la naturaleza de las condiciones que facilitan la emergencia de partidos cártel, este es también un proceso poco uniforme, ya que resulta más evidente en aquellos países en que la ayuda estatal y el apoyo a los partidos son más pronunciados, y en los cuales las oportunidades para el clientelismo partidario, la lottizazione, y el control son mejores. Finalmente, es también un proceso que tiende a desarrollarse más fácilmente en aquellas culturas políticas marcadas por una tradición de cooperación y adaptación interpartidaria. Anticipándonos a un estudio más riguroso, puede ser propuesta la idea de que el proceso es más propenso a desarrollarse en países como Austria, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Noruega y Suecia, donde se combina una tradición de cooperación interpartidaria con un alto grado de apoyo estatal a los partidos, y con una primacía de los partidos en la negociación de posibles acuerdos clientelistas , ya sea de cargos u otros. De modo contrario, el proceso tiene menores posibilidades de desarrollarse en un país como el Reino Unido, donde la tradición de políticas enfrentadas se combina con un limitado apoyo estatal hacia las organizaciones partidarias, y donde las posibilidades para el clientelismo -aunque en ascenso-, se mantienen relativamente limitadas. CARACTERÍSTICAS DEL PARTIDO CÁRTEL Como vimos anteriormente, las principales distinciones entre los diferentes modelos de partidos –el partido de notables, el partido de masas, el partido atrapa -todo, y ahora el partido cártel-, están relacionadas con el contexto social y político en que cada uno de estos partidos emergieron, y que por razones de conveniencia, pueden ser identificados con distintos períodos temporales (véase el cuadro 5.1, donde son contrastadas las diferentes características de los cuatro modelos de partido). No obstante, el contexto histórico estuvo lejos de ser la única influencia en el desarrollo de los partidos, especialmente en aquellos que trascendieron las circunstancias que facilitaron su emergencia inicial. Así, los partidos de masas no desplazaron a los partidos de notables tout court, más bien, ambos continuaron 12 coexistiendo incluso luego del advenimiento del sufragio universal, del mismo modo que los partidos de masas continuaron luego de que aparecieran los partidos atrapa-todo, y más recientemente, luego de que estos últimos continuaran existiendo a pesar de la emergencia de los partidos cártel. Más aún, los partidos contemporáneos no necesariamente son enteramente partidos cártel, al igual que tampoco los partidos de las generaciones anteriores eran enteramente partidos de notables, de masas o atrapa-todo. Más bien, todos estos modelos se presentan heurísticamente como convenientes tipos ideales, a los cuales cada partido en particular pueden aproximarse más o menos en un período dado. Entre las características salientes de los partidos que han ido variado, están aquellas relacionadas con los objetivos de sus políticas y con la base de la competencia interpartidaria. En el período en que predominaban los partidos de notables, las metas políticas y los conflictos mayormente giraban en torno a la distribución de los privilegios, y los partidos competían sobre la base del estatus atribuido por sus adherentes. A medida que se fueron desarrollando los partidos de masas, la principal oposición en las políticas comenzó a girar en torno a la cuestión de la reforma social (o la oposición a la reforma social), y los partidos competían para extender sus capacidades representativas. Con la emergencia de los partidos atrapa-todo, las metas en políticas continuaron siendo mayormente programáticas, pero en vez de hablar de reformas radicales, pasaron a tratar temas concernientes a la obtención de graduales mejorías sociales, y los partidos se centraron en competir menos sobre la base de sus capacidades representativas, y más sobre la base de su efectividad en la elaboración de las políticas públicas. Finalmente, con la emergencia de los partidos cártel, sobreviene un período en que los objetivos de las políticas -al menos por ahora-, pasan a ser más acotadas, y la política pasa a representar una profesión en la que la limitada competencia interpartidaria se desarrolla sobre la base de capacidades autoproclamadas para hacer más eficaz y eficiente la administración. Cuadro 5.1 Los modelos de partidos y sus características Características Partido de notables Período temporal Siglo XIX Partido de masas Partido atrapa todo Partido cártel 1880-1960 1945-... 1970-... Sufragio universal Grado de inclusión sociopolítica Sufragio restringido Ampliación de derechos y sufragio universal Sufragio universal Nivel de distribución de los recursos Altamente restringidos Relativamente concentrados Menos concentrados Relativamente difusos Principales objetivos de las políticas públicas Distribución de privilegios Reforma social (u oposición a ella) Mejoras sociales Profesionalizaci ón de la política Bases de la competencia partidaria Estatus atribuido a los partidos Capacidad representativa Efectividad de las políticas Habilidades administrativas, eficiencia Patrón de Cara a cara Movilización Competitivo Contenido 13 competencia electoral Naturaleza de las actividades partidarias y las campañas Irrelevantes Mano de obra intensivas Tanto mano de obra Capital intensivas intensivas como capital intensivas Principal fuente de recursos Contactos personales Cuotas de afiliados y contribuciones Subvenciones Contribuciones de una amplia variedad estatales de fuentes Relaciones entre los miembros ordinarios y la dirigencia del partido La dirigencia se relaciona con los miembros “ordinarios” Bottom up (Michels); la Top down Los dirigencia responde miembros están ante los miembros organizados por la dirigencia Carácter de la pertenencia al partido Reducida y elitista Amplia y homogénea; activamente reclutados; la pertenencia surge de la identidad y el énfasis de esta identidad está puesto en los derechos y las obligaciones que les corresponden Canales de comunicación partidaria Redes interpersonales El partido posee sus propios medios de comunicación Posición del partido entre la sociedad civil y el estado Fronteras poco claras entre el estado y el sector políticamente más relevante de la sociedad civil Estilo representativo Hombre de confianza Delegado El partido pertenece a la sociedad civil, inicialmente como representante del nuevo segmento preeminente de la sociedad civil Autonomía mutua (Stratarchy) La membresía está abierta a todos (heterogénea) y es fuertemente alentada; se enfatizan los derechos pero no las obligaciones; la pertenencia se reduce a la identidad individual Ni los derechos ni las obligaciones son importantes (se desdibuja la distinción entre miembros y nomiembros); el énfasis está puesto en los miembros como individuos en vez de cuerpo organizado; los miembros son valorados por contribuir al mito legitimador El partido compite por el acceso a medios extrapartidarios El partido gana un acceso privilegiado a medios regulados estatalmente Los partidos actúan como mediadores entre la sociedad civil y el estado Los partidos pasan a formar parte del estado Empresario Agente del estado Consecuentemente, también los patrones de competencia electoral se han visto modificados. Entre los partidos de notables, la competencia era manejada y controlada de modo efectivo. Este patrón se vio severamente afectado por la extensión del sufragio, y por 14 la emergencia de los partidos de masas que buscaron obtener victorias sobre la base de la movilización popular. El nuevo estilo de la competencia electoral puede verse en los intentos de muchos partidos de masas por segmentar al electorado según una serie de circunscripciones exclusivas, y en aquello que Lipset y Rokkan (1967: 51) daban en llamar intentos por “reducir el mercado de apoyos”. Con el partido atrapa todo, las estrategias electorales se hicieron más competitivas. Los votantes podían ser ganados, y los partidos vieron que valía la pena intentar atraerlos, aún cuando la base de esta competencia dejara de involucrar grandes temas y pasara a concentrarse más en cuestiones relacionadas con la efectividad de las políticas. Este patrón ha sido desafiado ya que con la emergencia del partido cártel, la competencia está nuevamente contenida y manejada. En cierto modo, los partidos aún compiten, pero lo hacen a sabiendas de que comparten con sus competidores un interés mutuo por mantener la convivencia organizacional, y en algunos casos, incluso los escasos incentivos para competir han sido suplantados por incentivos positivos para no competir. Tal vez en ningún otro lugar esto ha sido mejor ejemplificado que en la repartición de los privilegios clientelistas entre los principales partidos italianos, incluyendo por momentos a los comunistas, quienes formaron parte de la oposición. Otros ejemplos incluyen la repartición de escaños y rotaciones de la presidencia del Consejo Federal suizo entre los cuatro partidos principales; la designación de alcaldes por parte de la Corona en Holanda, y la protección que el gerrymandering proveyó en muchas decisiones de redistritamiento en varios estados de Estados Unidos. Este nuevo estilo de competencia electoral también tiene implicancias en –y es en parte consecuencia de- los cambios en la fuente de recursos de los partidos y en el tipo de actividades partidarias y de campaña que son requeridas. Los partidos de notables, como ha sido destacado, obtenían gran parte de sus recursos a través de contactos personales, y prestaban poca atención a las necesidades de hacer campaña. Los partidos de masas, por su parte, constituyeron organizaciones altamente concentradas alrededor del sector trabajo, financiando sus actividades sobre la base de las cuotas de afiliados y suscriptores, y desarrollando sus propios canales de comunicación. Esto fue menos evidente en el caso de los partidos atrapa-todo, ya que mientras que se apoyaban en sus afiliados tanto para solventarse como para realizar las tareas de campaña, también comenzaron a ganar contribuciones de nuevas fuentes y comenzaron a desplazarse hacia la realización de campañas más centradas en el capital. Estos nuevos partidos pusieron menos énfasis en sus propios medios de comunicación, e intentaron cada vez más competir por el acceso a redes de comunicación extrapartidarias, destinando más recursos para el empleo de publicistas profesionales y expertos en medios de comunicación (Panebianco, 1988: especialmente 220-35). Este último patrón ha sido ahora exacerbado por los partidos cártel, cuyas campañas son casi exclusivamente capital intensivas, profesionalizadas y centralizadas, y a su vez, se apoyan financieramente en las subvenciones y demás beneficios otorgados por el estado. Todo esto afecta asimismo el carácter de la pertenencia partidaria y las relaciones entre los miembros y la dirigencia. En el partido de notables, los líderes son los únicos miembros, y por lo tanto estas cuestiones no se presentan. Con el partido de masas, en contraste, existe una amplia y homogénea base de afiliados que reclaman tener derecho a controlar la dirigencia del partido, y en nombre de quienes la dirigencia actúa. Sin embargo, mientras que los miembros son activamente reclutados y disfrutan derechos y privilegios en el seno del partido, la pertenencia implica tareas y obligaciones significativas. El partido atrapa15 todo se esfuerza por enfatizar la identidad y representar los derechos de sus miembros dentro de la organización, pero abre sus puertas a un rango más amplio de seguidores y ya no requiere el mismo nivel de compromiso. Los líderes ya no rinden cuentas a los miembros, más bien, lo hacen hacia el electorado en general. Los miembros son en este sentido pequeños líderes dentro de este electorado, y el patrón de autoridad pasa a parecerse más al modelo top-down que al bottom-up. Por último, y en relación a los partidos cártel, puede decirse que a pesar de que sus miembros pueden tener más derechos que los del partido atrapa todo, la posición de los mismos es, de algún modo, menos privilegiada. La distinción entre miembros y no miembros se diluye, y los partidos intentan atraer a todos los seguidores -ya sea afiliándolos o no- a participar de las actividades y decisiones del partido. Más importante aún, cuando los miembros ejercitan sus derechos, es más probable que lo hagan como individuos en vez de hacerlo a través de delegados, una práctica que está tipificada en la selección de candidatos según elecciones internas en vez de hacerlo en base a reuniones de selección o congresos partidarios. Esta concepción atomista de la membresía partidaria es facilitada al permitir a la gente afiliarse directamente al partido central, obviando la necesidad de organizaciones locales, y por ende de los organizadores locales. De hecho, es posible imaginarse al partido manejando todos los negocios desde un cuartel central, subdividiendo simplemente su lista de correo según circuscripción, región, o ciudad cuando un grupo de candidatos debe ser seleccionado o cuando deben ser aprobadas políticas locales. El resultado es una dirigencia que legitima su posición tanto dentro como fuera del partido apuntando a un grupo amplio y formalmente poderoso. Al mismo tiempo, su autonomía se ve reforzada, ya que la participación atomizada es menos probable que facilite una base para la movilización, al tiempo que el rol de los activistas locales como intermediarios se ve atenuado. Desde ya que los partidos continúan necesitando representantes locales, y de hecho éstos pueden provocar problemas para el partido central, ya que pueden impulsar políticas contrarias a las nacionales. Por ello, estos líderes serán desincentivados de intervenir en asuntos nacionales, ya que la dirigencia, si es desafiada, puede apelar directamente a los miembros de manera individual. En cuanto a las cuestiones locales, ambas partes tienen un interés en alentar la autonomía. Desde el punto de vista de los representantes locales, un importante margen de maniobra es siempre deseado, mientras que para el partido central una rama local autónoma es más propensa a impulsar el compromiso y la participación, y hacer al partido más atractivo para potenciales seguidores. Cada lado, por lo tanto, se ve incentivado para permitir un amplio margen de maniobra al otro. El resultado es la autonomía mutua (stratarchy). LA DEMOCRACIA Y EL PARTIDO CÁRTEL Así como cada uno de los modelos de organización partidaria (el partido de notables, el partido de masas, el partido atrapa-todo) que precedieron al partido cártel tuvieron un modelo asociado de democracia, la emergencia de este último como un fenómeno empírico está también asociada con una revisión normativa del modelo de democracia. En este modelo revisado, la esencia de la democracia reside en la habilidad de los votantes de elegir a los partidos políticos entre un determinado menú. Los partidos son grupos de líderes que compiten por la oportunidad de ocupar puestos en el gobierno y de adquirir responsabilidades en la siguiente elección. En cierto sentido, esto es simplemente una 16 exageración del partido atrapa-todo, o del modelo liberal- elitista de democracia, y su elemento definitorio central es lo que falta en esta formulación. La democracia reside en la búsqueda de beneficios públicos por parte de la cúpula partidaria, en vez de hacerlo en el grado de compromiso público en el armado de las políticas. Los votantes, por su parte, están más preocupados por los resultados de estas políticas que con su contenido -que es de exclusiva incumbencia de los profesionales-. Los partidos son sociedades de profesionales, no asociaciones de o para los ciudadanos. En otros aspectos, sin embargo, el modelo de democracia del partido cártel es fundamentalmente diferente. En los modelos anteriores, la idea de la alternancia en el gobierno era central –no solamente había partidos claramente “dentro” mientras otros estaban “fuera”, sino que también el temor a ser expulsado del gobierno por los votantes era visto como el mayor incentivo para que los políticos fueran responsables ante la ciudadanía. En el modelo del partido cártel, en cambio, ninguno de los partidos tradicionales está claramente “fuera”. Como resultado de ello, la democracia electoral puede ser vista como un medio por el cual los gobernantes controlan a los gobernados, más que al revés. A medida que los programas se hacen más parecidos, y las campañas están orientadas hacia metas consensuadas en vez de reñidos medios, hay un menor grado de determinación de los resultados electorales hacia las acciones de gobierno. Más aún, a medida que se hace más borrosa la distinción entre partidos en el gobierno y partidos fuera del mismo, se ve reducido el grado en que los votantes pueden castigar a los partidos, incluso cuando reina una generalizada insatisfacción. Al mismo tiempo, la participación en el proceso electoral involucra al votante, y al establecer a las elecciones como el canal más legítimo de la actividad política, otros canales potencialmente más efectivos se hacen menos legítimos. La democracia se transforma en un medio para alcanzar la estabilidad social en vez de lograr el cambio social, y las elecciones se convierten partes “dignificadas” de la constitución. Dicho de otro modo, la democracia deja de ser vista como un proceso por el cual la sociedad civil impone límites y controles al estado, y se transforma en un servicio provisto a la sociedad civil por el estado. La clase política necesita ser renovada, y las elecciones proveen un ritual pacífico por el cual esto puede ser logrado. La retroalimentación es necesaria si los gobernantes quieren hacer una gestión ampliamente aceptada, y la definición de esa satisfacción o insatisfacción con las políticas y sus resultados que es expresada durante las elecciones, provee esa retroalimentación. Es a raíz de esto que el estado garantiza elecciones competitivas. Y dado que las elecciones competitivas requieren partidos políticos, el estado también provee (o garantiza la provisión de) partidos políticos. En definitiva, son los partidos en el gobierno quienes conforman el estado y proveen este servicio, y es su propia existencia la que están garantizando. El reconocimiento de la actividad partidaria como una carrera full-time implica la aceptación y la incentivación de un número de tendencias que eran anteriormente consideradas como democráticamente indeseables. A pesar de que la relación de éstas con el partido cártel -ya sea como precondiciones o como probables consecuencias-, es directa, ellas aún implican una reorientación fundamental hacia los partidos y las elecciones. Más importante aún, los políticos sienten una necesidad creciente de bajar los costos de las derrotas electorales. Esto es, por supuesto, un deseo universal, que a menudo ha conducido a la completa suspensión de los comicios en países sin normas electorales fuertemente consolidadas. En las sociedades occidentales, donde esto claramente no es una opción 17 viable, la alternativa es proveer subvenciones y apoyo para todos, permitiendo a las diferentes coaliciones estar en el gobierno en diferentes niveles de la administración o en diferentes puestos. Un resultado de esto es la ponderación de la competencia. Así, a medida que los políticos llevan adelante largas carreras, ven a sus oponentes políticos como compañeros de la profesión, que están conducidos por el mismo deseo de cobijarse en la seguridad de su puesto, enfrentan el mismo tipo de presiones, y con quienes tendrán que negociar en el largo plazo. La estabilidad adquiere mayor importancia que el triunfo, y las políticas pasan a ser parte de un trabajo profesionalizado más que parte de una vocación. AMENAZAS AL PARTIDO CÁRTEL Pero mientras que los partidos cártel son capaces de limitar la competencia entre ellos mismos, están incapacitados para suprimir la oposición política más general. Los partidos ya sea cada uno por separado o como grupo- se conectan más estrechamente con el estado; y a medida que pasa el tiempo dejan de ser efectivos canales de comunicación entre la sociedad civil y el estado. En vez de llevar adelante demandas en nombre de algún grupo particular de la sociedad civil, estos grupos se encuentran con que deben ellos mismos canalizar sus demandas al estado/partido. De modo creciente, entonces, la articulación de demandas se transforma en el objetivo central de los grupos de interés. En algunos casos, y relación a los grupos de interés más grandes y consolidados (como los sindicatos y otras asociaciones de empleados), estos han trabado relaciones con el estado que no son diferentes de aquellas desarrolladas por los propios partidos. Este fenómeno ha sido denominado “neocorporativismo”, y entre otras cosas, consiste en una serie de garantías y privilegios que ciertos grupos obtienen a cambio de un “buen comportamiento”. Pero precisamente como estos grupos consolidados han sido cooptados por el sistema, a menudo se muestran incapacitados o desinteresados en expresar ciertas demandas, y esto, a su vez, puede generar la emergencia de organizaciones alternativas, que tienen a menudo corta duración. Esto sugiere que los mecanismos autoprotectores que los partidos cártel han creado tienen sus propias contradicciones internas. Esto es así al punto de que los partidos cártel limitan la posibilidad de que haya disensos intraorganizacionales, minimizan las consecuencias de la competencia al interior del cártel y se protegen a sí mismos de las consecuencias de la insatisfacción electoral, evitando que las elecciones cumplan la función de proveer el mínimo feedback que el nuevo modelo de democracia les asigna. Esto solamente es alentado si los principales grupos de interés también han sido albergados por el paraguas autoprotector de los arreglos neocorporativistas. Al mismo tiempo, sin embargo, el partido cártel no puede evitar la emergencia de amenazas desde afuera, aún cuando es posible poner barreras en el camino de los nuevos partidos, como favorecer el otorgamiento de subvenciones estatales según la performance electoral o restringirles el acceso a las boletas. Más aún, los intentos de exclusión pueden resultar contraproducentes, ofreciendo a los neófitos excluidos un arma con la cual movilizar el apoyo de los ciudadanos descontentos. Por esto, del mismo modo que los partidos de notables crearon condiciones sociales y políticas para la emergencia y éxito de los partidos de masas, del mismo modo que los partidos de masas las crearon para los partidos atrapa-todo, y que éstos lo hicieron con los partidos cártel, las últimas conquistas de los partidos cártel inevitablemente generan su propia oposición. 18 Los nuevos partidos que buscan entrar al sistema pueden, por supuesto, hacer campaña buscando apoyos en una base electoral ideológicamente amplia. Cada vez más, sin embargo, la experiencia sugiere que un ruidoso reclamo que es común a muchos partidos nuevos y que parece efectivo a la hora de movilizar apoyos, es su demanda para “romper el molde” de los partidos consolidados (véase, por ejemplo, Poguntke, 1994b; Scarrow, 1994b). En muchos casos, esta demanda es altamente retórica, y sus protagonistas, particularmente aquellos que buscan apoyo entre la clase media –partidos que van desde los Demócratas 66 en Holanda, pasando por los socialdemócratas en Gran Bretaña y llegando a los demócrataprogresistas en Irlanda- a menudo se muestran más que deseosos de unirse al sistema del cual renegaban en un principio. En otros casos, como lo es el de muchos partidos Verdes, -donde la oposición está más profundamente arraigada-, estas demandas también se han probado capaces de ser cooptadas y adaptarse. No obstante, en muchos casos, las protestas generan un descontento aún más radical. Este es ciertamente el caso de varios nuevos partidos extremistas de derecha, como el Vlaams Blok de Bélgica, el Frente Nacional de Francia, el Partido de Acción Nacional en Suiza o incluso del partido Nueva Democracia en Suecia -que parece estar siguiendo el camino de sus vecinos partidos progresistas en Dinamarca y Noruega-. Esto también es aplicable al tradicional pero actualmente excluido Partido de la Libertad (Freedom Party) en Austria. Todos ellos parecen propiciar una oposición xenófoba y antidemocrática al statu quo que actualmente reina sobre la mayoría de las democracias occidentales, lo cual les provee de una importante base de adeptos. Pero lo que es tal vez más llamativo es que muchos de estos partidos parecen estar ganando numerosos adeptos gracias a su autoproclamada capacidad de romper aquellos pactos “cómodos” que llevan a cabo los partidos tradicionales entre sí. En efecto, al operar como un cártel, intentan asegurarse de que no haya “perdedores” ni “ganadores” claramente definidos entre sí, y al explotar su control sobre la repartición de los recursos del estado, los partidos cártel proveen involuntariamente los argumentos con los cuales pelean los nuevos partidos de derecha. Estos nuevos enemigos no representan una amenaza a los partidos, al fin y al cabo su protesta está organizada por ellos. Pero sí es cierto que se ven a sí mismos representando una amenaza al partido cártel, una amenaza que puede ser alimentada por las acciones de los propios partidos cártel y que, en el largo plazo, puede ayudar a legitimar las protestas. Como fue sostenido al inicio del capítulo, mucha de la literatura contemporánea habla de la declinación o fracaso de los partidos, una proposición que desde esta perspectiva, ha sido malinterpretada. En los hechos existen pocas evidencias reales que muestren que la era de los partidos se ha terminado. Por el contrario, mientras en algunos aspectos los partidos son menos poderosos que antes –gozan de una menor lealtad de sus seguidores, tienen menos miembros y carecen de un alto grado de identidad partidaria-, en otros aspectos sus posiciones se han visto reforzadas, al mismo ritmo que se han incrementado los recursos con los que el estado (los partidos del estado) pone a su disposición (véase el capítulo 6). Es muy probable que si se toma el modelo de democracia de los partidos de masas, -como lo hace gran parte de la literatura-, la mayor parte de los partidos tienen menos poder que antes; esto es, son menos poderosos como partidos de masas. Pero este es un modelo inapropiado, que falla en considerar las formas en que los partidos pueden adaptarse para asegurar su propia supervivencia, y que ignora las nuevas ventajas que pueden adquirir en compensación por sus debilidades. Hay, a grandes rasgos, diferentes partidos. Hablar de una amenaza a los partidos políticos más que de su declinación o fracaso, es pisar en 19 terreno más seguro, aunque también es una mala interpretación. Ahora vemos que en las democracias occidentales, es menor la amenaza a los partidos políticos en general que a los partidos cártel en particular. 20