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LA CONSTRUCCION DE UNA CAPACIDAD DE INTELIGENCIA EN EL SENO
DE LA UNION EUROPEA*
Antonio M. Díaz Fernández
Universidad de Burgos
[email protected]
Facultad de Derecho
C/ Hospital del Rey s/n
09001 Burgos
Óscar Jaime Jiménez
Universidad de Navarra
[email protected]
Este paper analiza las necesidades de inteligencia que Europa tiene para
garantizar su seguridad y cómo las está afrontando. Para esto se hará un
breve repaso a cómo se ha abordado esta necesidad a lo largo de las últimas
décadas y la importancia del 11-S como punto de inflexión. Se realizará un
análisis de las diferentes evoluciones estructurales y normativas que
entonces surgen y cómo los atentados de Madrid y Londres suponen sendos
empujes en la senda trazada. Finalmente se analizará la posibilidad de
establecer una política europea de inteligencia y, como culminación de la
misma, una futura Agencia Europea de Inteligencia.
1. INTRODUCCIÓN. 2. COOPERACIÓN EN INTELIGENCIA: UNA VIEJA COSTUMBRE EN
EUROPA. 3. LA NECESIDAD DE INTELIGENCIA PARA EUROPA. 4. EL 11-S: UNA
LLAMADA DE ATENCIÓN PARA LOS EUROPEOS. 5. ATENTADOS DE MADRID Y
Este paper tiene como base el proyecto de investigación “Hacia una política europea de inteligencia:
¿reto comunitario o interestatal?, financiado por el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado y en
el que también participan los profesores Miguel Revenga, Óscar Jaime y Rafael Martínez.
*
1
LONDRES. 6. ¿NECESITA EUROPA UNA POLÍTICA DE INTELIGENCIA?. 7. LA CREACIÓN
DE LA AGENCIA EUROPEA DE INTELIGENCIA. 8. CONCLUSIONES. 9. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN.
La Unión Europea se enfrenta en estos últimos años a un escenario muy
cambiante. Por un lado, los cambios producidos en el escenario internacional, muy
especialmente en Europa Oriental y el Mediterráneo, que han variado las relaciones de
poder entre los Estados y le han supuesto nuevos retos y amenazas. Por otro, un
proceso de integración complejo de diez nuevos socios que ha mostrado la urgencia
de adoptar nuevos instrumentos jurídicos y modificar la estructura de la Unión para
hacerlo viable. Y por último, la nueva situación internacional que se dibuja con la
aparición de un terrorismo global.
En el proceso de toma de decisiones y la consiguiente aplicación y supervisión
de las políticas públicas, cualquier decisor político necesita información y, en esto, la
Unión Europea no es una excepción. Es decir, al igual que sucede a los gobiernos de
los Estados miembros todo el entramado institucional de la Unión necesita estar
suficientemente informado para poder tomar las decisiones adecuadas en cada
momento. Las necesidades a las que debe hacer frente la UE son aquellas que, entre
otras, se desprenden de las operaciones de gestión de crisis, el posicionamiento ante
foros internacionales, la política exterior de la Unión o el ejercicio de la diplomacia
preventiva. Pero su catálogo de cometidos no queda aquí. El cada vez mayor ámbito
de acción de la UE y el creciente proceso de comunitarización de algunas políticas
genera nuevas demandas de inteligencia como la necesaria para abordar la lucha
contra
el
terrorismo,
el
crimen
organizado,
los
movimientos
migratorios
descontrolados...
Puede entenderse que para dar cumplimiento a toda esta complejidad de
tareas, la Unión Europea no puede limitarse, ni estar supeditada, a la información que
puedan recibir las Instituciones y Organismos de la Unión Europea de los diferentes
Estados miembros de forma puntual y no planificada. Por este motivo, si la Unión
Europea ha de velar por los intereses que estos Estados le han asignado necesita ser
capaz de proveerse de la mayor y más precisa cantidad de información posible, o al
menos poder analizar aquella disponible bien a través de sus propios medios bien con
la colaboración de los Estados miembros; una dicotomía entre posicionamientos
comunitarizados o intergubernamentales habitual en el proceso de construcción
europeo.
2
Müller-Wille (2004) hablaba de que la UE requería cinco tipos de inteligencia (militar,
interior, protección civil y humanitaria, economía y político-diplomática). Si bien este
paper se centra en aquella necesaria para garantizar la seguridad de los ciudadanos
contra el terrorismo y la grave criminalidad. Estas amenazas estaban confinadas en el
tercer pilar de la Unión, sin embargo, la caída del Muro y sobre todo los atentados de
septiembre de 2001 han mostrado cómo es necesaria una aproximación común; se
impone de esta forma un análisis de los instrumentos y estructuras desarrolladas para
gestionar estas necesidades de seguridad.
2. COOPERACIÓN EN INTELIGENCIA: UNA VIEJA COSTUMBRE EN
EUROPA.
Aunque pudiera parecerlo a tenor del esfuerzo desplegado tras los atentados
del 11 de septiembre la cooperación europea en inteligencia no se inaugura en 2001
sino que siempre ha existido. Lo que el 11-S sí provoca es una escalada de la
cooperación interestatal en la agenda europea y, además, al plantearse la necesidad,
mejor dicho, la obligación de comunicarse y cooperar, se desmorona la falsa imagen
de contienda continuada entre los espías de los diferentes Estados europeos.
Por hacer un breve recorrido ilustrativo, en el siglo XIX, el servicio de
inteligencia de la Alemania Imperial cooperó muy estrechamente con sus contrapartes
egipcias y otomanas aunque no es hasta la Primera Guerra Mundial cuando se
produce una evolución importante en la naturaleza del espionaje1. Hasta ese
momento, éste se consideraba una actividad legítima, una muestra más de la
soberanía del Estado. A partir de entonces pasa a considerarse una actividad agresiva
contra los otros Estados. Será a mediados de la década de los cincuenta del siglo
pasado, tras dos guerras mundiales, cuando se adopta un marco más estable de
cooperación y se abandonan los acuerdos basados en necesidades puntuales, y
construidos en base a relaciones personalistas. La Segunda Guerra Mundial representa
un evidente punto y aparte. Tras la rápida ocupación nazi, muchos miembros de los
servicios de inteligencia de diferentes países escaparon a Londres donde desarrollaron
una potente colaboración con los servicios británicos mostrando, quizá por primera
vez, cómo unos intereses comunes podían hacen trabajar de forma conjunta a
inteligencias de diferentes países. No en vano, la entrada de los norteamericanos en la
guerra en 1941 supuso un incremento de este intercambio de información2. Por tanto,
Véase Shlomo Sphiro (2001) “Intelligence Media and Terrorism”, en The Journal of Intelligence History,
vol.1, nº 1, págs. 21-35.
2
Véase Michael Handel (1994) Intelligence and Strategy in the Second World War, Londres.
1
3
no es descabellado afirmar que la relación angloamericana es el germen de la
cooperación europea y mundial contemporánea en materia de inteligencia.
Finalizada la guerra, esta privilegiada relación se formaliza y, en 1947, se firma
el acuerdo UKUSA (nombre que recibe por las siglas de los dos socios fundadores
United Kingdom y United States of America); posteriormente Canadá, Australia y
Nueva Zelanda se convertirían en miembros del acuerdo3. Su objetivo era regular el
intercambio de inteligencia de señales (SIGINT) obtenida por medios técnicos
dividiendo para ello el mundo en diferentes sectores y quedando cada miembro
encargado de recopilar información sobre el sector asignado. Inmerso en la guerra
fría,
los
norteamericanos
fueron
quienes
financiaron
estas
actividades
y
desempeñaron el liderazgo del proyecto. La existencia de este acuerdo fue negada
durante toda la guerra fría;, sin embargo, sentó las bases para una cooperación
multinacional en temas de inteligencia (Richelson, 1995).
También en aquella relevante década de los cincuenta, pero en esta ocasión en
el marco de la incipiente OTAN, se desarrollan diversos mecanismos para el
intercambio de información, la mayoría de naturaleza militar. La Organización
Atlántica supuso un foro donde intercambiar información con el elemento diferencial
de que se contaba con un personal permanente e instalaciones para hacer disponible
esta información a pequeños Estados que no tenían capacidades, conocimiento o
recursos suficientes como para conocer, en aquellos momentos, qué ocurría más allá
del Muro. No obstante, la retirada de Francia en 1965 redujo el nivel de esta
cooperación y disminuyó la importancia que ésta tenía dentro del marco de la OTAN.
Todo esto, unido a los escándalos que surgen por casos de espionaje en diversos
países europeos, alteró aquella generosidad informativa y provocó una dinámica, que
continuará hoy en día y que explica por qué los pequeños Estados reciben poca
inteligencia de las grandes organizaciones. Es durante esta época cuando se consolida
en el seno de la OTAN la cooperación en pequeños grupos de trabajo informales
donde se recibe información en base al principio de “need to know”, esto es, no
suministrar toda la información disponible sino según la necesidad de saber que se
tenga, algo que ha permitido mantener esta función de intercambio de inteligencia
viva dentro de la OTAN al tiempo que se conservaba el secreto de redes y
procedimientos aunque, no obstante, a costa de los Estados pequeños.
Para un desarrollo de estos acuerdos véase Nicky Hager (1996) Secret Power. Nelson, Nueva
Zelanda, Craig Potton y Jeffrey T. Richelson; Desmond Ball (1985) The Ties that Bind.
Intelligence Co-operation Between the UKUSA Countries. United Kingdom, the United States of
America, Canada and New Zealand. Sidney, Allen & Unwin.
3
4
Pero estos marcos generados durante una grave contienda bélica, o bien más
institucionalizados en torno a una gran alianza militar, no han sido los únicos marcos
existentes de cooperación en inteligencia. Patrocinado por los servicios de inteligencia
de Israel, Turquía e Irán, y posteriormente Etiopía, se establece el acuerdo conocido
como TRIDENT o “Tratado de la Periferia”. El objetivo de este acuerdo era
proporcionar cooperación en inteligencia contra el naciente nacionalismo árabe. El
Reino Unido jugó un importante papel ya que no quería ver reducida su influencia en
la zona tras la pérdida del canal de Suez y, por su parte, los turcos e iraníes querían
gozar de mayor influencia por lo que cooperaron intensamente con servicios de
inteligencia de diferentes Estados europeos (Melman, 1979; Cockburn y Cockburn,
1991). Formalmente ningún Estado europeo formaba parte de él. Sin embargo, no
resulta anómalo dado que, como en otros muchos aspectos y conflictos durante los
tensos años de la guerra fría, los Estados europeos jugaban sus bazas en las partidas
mediante su influencia en territorios coloniales o en países satélites. Ya con la
participación de Estados europeos nace el KILOWATT. Acuerdo que reunía a los
servicios de inteligencia de Reino Unido, República Federal Alemana, Italia, Francia,
Bélgica, Holanda, Suiza, Dinamarca, Noruega, Irlanda e Israel y por el que se buscaba
intercambiar información sobre el terrorismo palestino y también sobre el naciente y
activo terrorismo internacional4.
Pero también se han generado acuerdos de tipo más político como el Grupo de Trevi o
el Club de Berna. Trevi se gesta oficialmente en la reunión de los ministros de Justicia
e Interior de las Comunidades Europeas de junio de 1976. Su origen estuvo en el
incremento de la actividad terrorista en Europa y en la consiguiente necesidad de
establecer un marco formal para encauzar la cooperación entre las policías de los
Estados miembros en el combate contra el extremismo, el radicalismo y el terrorismo
internacional. El acuerdo llevó a establecer un organismo multinacional dentro de la
Comunidad pero no se configuró como parte de su estructura por lo que la Comisión
no tenía ningún tipo de potestad sobre ella para coordinar o incitar a la cooperación
policial en temas específicos de interés común y contra amenazas comunes
(Woodward, 1993). Por su parte, el Club de Berna representa también un importante
marco de cooperación entre las agencias de seguridad internas de la Europa
occidental. Aunque carecía de un secretariado o un staff permanentes es sin duda un
sólido marco de cooperación para compartir objetivos e intereses comunes. El Club
opera de modo informal mediante reuniones de los máximos responsables de los
Ver Shlomo Sphiro (1995) European-Mediterranean Intelligence Co-operation: A Hidden Element in
Regional Security, RIEAS Working Paper.
4
5
servicios de seguridad en diferentes localidades y organizado por turnos por cada
Estado. En sus últimos tiempos, Berna ha lidiado con un amplio abanico de problemas
de seguridad interna como el terrorismo, inmigración ilegal y crimen organizado
transfronterizo (Sphiro, 2001) y aunque no sean especialmente útiles sí tienen una
gran importancia política ya que muestra cómo puede desarrollarse la cooperación
(Lefebvre, 2003:537). En resumen, diferentes formatos de acuerdos que se han
sucedido a lo largo de la Historia y que pueden englobarse en tres tipos esenciales:
acuerdos multilaterales,
cooperación multilateral y cooperación
bilateral como
veremos a partir de ahora.
3. LA NECESIDAD DE INTELIGENCIA PARA EUROPA.
Antes de comenzar a analizar la realidad y el futuro de la cooperación europea
en materia de información/inteligencia es necesario contar con alguna definición
operativa de la misma. En primer lugar hay que intentar hacer alguna distinción entre
los conceptos de información e inteligencia. De forma muy somera podemos indicar
que la información es cualquier dato no procesado mientras que la inteligencia sería
esa información evaluada tras seguir el ciclo de la inteligencia, esto es, tras ser
evaluada, procesada e integrada con otras (Godson, 1985; Díaz, 2001a). Ser
sometida a este proceso de elaboración no significa, como pudiera presuponerse, que
la inteligencia sea un instrumento de mayor calidad que la información sino que cada
una responde a necesidades diferentes y la utilidad es algo que marca cada
consumidor concreto. Si nos centramos en el tipo de apoyo a la decisión que
requieren diferentes consumidores nos podemos encontrar con que existen al menos
tres grandes necesidades que se cubren con sendos tipos de necesidades: la
inteligencia militar, la inteligencia estratégica y la información policial o criminal (Díaz,
2005). A su vez, si contemplamos los medios a través de los cuáles la obtiene
podemos dividir entre aquellas que generan inteligencia de fuentes humanas
(HUMINT),
señales
(SIGINT),
óptica
(MASINT),
electromagnética
(ELINT),
comunicaciones (COMINT), acústica (ACOUSTINT) y abiertas (OSINT) residiendo su
valor en la su cercanía al sujeto que la genera y su integración con otras de forma que
reduzca el nivel del incertidumbre con el cual el decisor político toma sus decisiones.
Como sucede con cualquier otro decisor la inteligencia que requiere la Unión es de
tipo estratégico y de tipo operativo. Con respecto a la primera, en la Recomendación
707 de la UEO se dice que el terrorismo y las numerosas crisis regionales tras la caída
del Muro han demostrado la necesidad de mejor inteligencia5. Distinguiría entre dos
Asamblea de la Unión Europea Occidental. Recomendación 707, “The new challenges facing European
intelligence – reply to the annual report of the Council”. DOC A/1775, de 4 de junio de 2002.
5
6
tipos de inteligencia: la que cubre aspectos políticos, sociales y económicos y que
tienen como misión proporcionar a los gobiernos con un alto volumen de información
concerniente a las esferas domésticas y externas, y su objetivo sería controlar
amenazas como el crimen organizado, inmigración ilegal o terrorismo internacional. El
segundo tipo es la inteligencia de defensa que se dirige a contribuir a la prevención de
crisis internacionales para asesorar a los gobiernos y define ésta como el material
básico esencial para los gobiernos. Es decir, estamos ante un documento que entiende
la inteligencia en su dimensión estratégica.
Pero la Unión también requiere de inteligencia más operativa y de información bruta,
de datos sin necesidad de que éstos sean procesados. No tanto para la toma de
decisiones políticas, sino para el desarrollo adecuado de alguna de las funciones de la
Unión y de los organismos de los Estados miembros y para el desarrollo de
operaciones concretas. Sin embargo, en los textos más recientes, se produce una
confusión
importante
al
definir
“información
pertinente”
como
la
inteligencia
relacionada con delitos de terrorismo que afectan o pueden afectar a dos o más
Estados miembros6.
No obstante en muy pocos documentos de la UE podemos encontrar referencias a qué
se entiende por información o por inteligencia y las que existen realizan una
sistemática confusión entre ambos conceptos. Así, en una Comunicación del Consejo
de junio de 2004 se explicita una definición de información como el ADN, huellas
dactilares, balística, información sobre matrículas de vehículos, números de teléfonos
o datos mínimos para la identificación de personas7. Esta definición sería adecuada si
no fuera porque continúa diciendo que, salvo indicación contraria, “datos” o
“información” significaría “datos, información e inteligencia”; es decir, una mezcolanza
en la que no se realizan distinciones que sirvan para hacerlas operativas.
En esta misma Comunicación la inteligencia se entiende como la ayuda a las
autoridades competentes en la ejecución de sus tareas estratégicas u operativas de
prevención y lucha contra el terrorismo y la delincuencia grave u organizada y las
amenazas que representan. Esta definición se ajustaría a lo que teóricamente está
Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la transmisión de la información resultante de las
actividades de los servicios de seguridad e inteligencia referentes a delitos de terrorismo. COM (2005)
695 final, 22 de diciembre de 2005.
7
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la mejora del acceso a la
información por parte de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley. COM (2004)
429 final, de 16 de junio de 2004, p. 5. En su artículo 3a) se indica que información es aquello que se
recoge en el Anexo II de la misma norma. Con respecto a este último término, el informe explicativo de
la Decisión del Consejo sobre la mejora de la cooperación policial entre los Estados miembros de la Unión
Europea, especialmente en las fronteras interiores y que modifica la Convención Schengen establece que
“datos personales” significa cualquier información relativa a una persona identificada o identificable, en
particular con referencia a un número de identificación o a uno o más factores específicos de su identidad
física, psicológica, mental, económica, cultura o social. COM (2005)317 final, de 18 de julio de 2005.
6
7
aceptado aunque tenga una clara orientación de lucha contra la delincuencia. Es fácil
por lo tanto, desde un primer momento, comprobar cómo desde la Unión, y también
la UEO, se tiene clara la diferencia entre datos, información e inteligencia como
producto elaborado y sobre todo la clara orientación que tienen para el combate
contra las amenazas del terrorismo y el crimen organizado8.
Sin embargo, esta Comunicación se complementa con una posterior Decisión Marco
que define “información e inteligencia” como “todo tipo de información o datos
existentes, recabados, elaborados y analizados o no, que puedan ser utilizados en una
investigación penal o en una operación de información criminal para prevenir, localizar
o investigar un delito o una actividad delictiva” 9. Esto incluiría:
“i) la información e inteligencia en registros o ficheros conservados por los cuerpos de
seguridad competentes,
ii) la información conservada por otras autoridades en registros o ficheros a los que
los cuerpos de seguridad tienen acceso directo o indirecto,
iii) la información sobre titulares de números de teléfono, teléfono móvil, télex, fax,
direcciones de correo electrónico o suscripciones a sitios web contenidos en guías o
listas conservadas por operadores de telecomunicaciones,
iv) la información sobre personas y mercancías conservada pro empresas de
transportes,
v) cualquier otra información o inteligencia recabada, elaborada, analizada o no,
obtenida en el marco de una investigación penal o de una operación de información
criminal, o que pueda ser obtenida sin recurrir a medidas coercitivas.”
Por lo tanto de nuevo nos encontramos con una evidente imprecisión terminológica al
entremezclar
información
con
inteligencia
cuando
corresponden
a
productos
claramente diferenciados. Asumiendo esta confusión lo que con toda claridad
“Un mejor acceso a los datos, la información y la inteligencia facilitará la actividad represiva
en cada Estado miembro y en la UE con el fin de prevenir y combatir el terrorismo y otras
formas de delincuencia grave u organizada, así como las amenazas que representa. El valor
añadido aparecerá cuando se analicen metódicamente los datos para producir una inteligencia
de primera clase. Con el fin de fundamentar el sistema represivo europeo basado en la
inteligencia, deberían adoptarse normas mínimas para los sistemas nacionales que permitan
realizar evaluaciones de amenaza compatibles a escala europea”. Comunicación de la Comisión
al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la mejora del acceso a la información por parte de
las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley. COM (2004) 429 final. 16
de junio de 2004, p. 8; Asamblea de la Unión Europea Occidental. Recomendación 707, “The
new challenges facing European intelligence – reply to the annual report of the Council”. DOC
A/1775 de 4 de junio de 2002, puntos 26 y 55, y Consejo de la Unión Europea, Coordinador
Contraterrorismo “Provisional findings of the two “peer evaluation” mechanisms affecting the
Union´s fight against terrorism”, 26 de mayo de 2004, págs. 5-7.
8
Decisión Marco sobre la simplificación del intercambio de información e inteligencia entre los cuerpos de
seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, en particular en relación con delitos graves,
incluidos los actos de terrorismo. DOC 10215/04, de 4 de junio de 2004.
9
8
apreciamos es que el caudal informativo que produce, recibe o emplea la Unión tiene
la pretensión de ser empleado en la lucha contra el crimen más que con una visión
estratégica tal y como se concibe el trabajo de los servicios de inteligencia. Esta
inteligencia criminal se dividirá, a su vez, en estratégica y operativa (o táctica). La
primera de ellas estudiaría cuáles son las amenazas y los delitos que hay que afrontar
y la operativa ofrecerá asesoramiento táctico sobre cómo abordarlos y priorizarlos.
El comisario de Justicia e Interior Antònio Vitorino ha manifestado que la inteligencia
criminal puede ser definida como la “inteligencia designada para el uso de los cuerpos
de aplicación de la ley” o más explícitamente como “la información obtenida,
explotada y protegida por los servicios de investigación y en base a la cual se toman
decisiones y apoyo a investigaciones criminales”; además la inteligencia estratégica
en la UE debe permitir a cada Estado miembro conjugar sus prioridades estratégicas
para combatir la amenaza terrorista en línea con las de otros Estados miembros 10.
Pero también es necesario el desarrollo de capacidades de inteligencia operativas
compartidas, proporcionando información sobre amenazas específicas en un lugar y
momento determinados. Esta visión de Vitorino es muy importante ya que, como hace
la Comunicación de junio de 2004, entrega a la inteligencia un papel relevante en la
“detección precoz de amenazas a la seguridad y de los delitos y para la condena y el
castigo de los culpables”11.
El subdirector de Europol, Willy Bruggeman, ha salido al paso de estas disquisiciones
avanzando que, en lo que concierne a la policía, “los procesos de información están
empezando a formar el núcleo de la organización, desarrollo debido, parcialmente, a
las estrategias de prevención por parte de las autoridades encargadas de hacer
cumplir la ley y al impacto generalizado de los ordenadores. De hecho, diversos
análisis de gestión han descrito a las organizaciones encargadas de hacer cumplir la
ley como los sistemas en los que es más esencial un método eficiente de adquirir,
presentar y transmitir la información para una eficaz toma de decisiones y para tener
éxito en la ejecución de sus tareas” (2002a:216). Para él, la falta de reflexión sobre la
misma tiene como consecuencia que no haya intercambio entre fuerzas policiales y de
inteligencia, sobre todo, porque nunca se ha definido ni prestado suficiente atención al
trabajo policial proactivo. En definitiva, la necesidad de información e inteligencia es
una realidad para la Unión en sus diferentes dimensiones de prevención y gestión de
Testimonio de Antònio Vitorino, comisario de Justicia e Interior de la UE ante la Cámara de los
Comunes. Comité para la Unión Europea. After Madrid: the EU´s response to terrorism. Report with
Evidence, 5th Report Session 2004-05.
11
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la mejora del acceso a la
información por parte de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley. COM (2004)
429 final, de 16 de junio de 2004
10
9
crisis, diplomacia preventiva o seguridad, sin embargo, es difícil encontrar una
definición operativa de la misma.
4. EL 11-S: UNA LLAMADA DE ATENCIÓN PARA LOS EUROPEOS.
Como indicaba, la cooperación en materia de información e inteligencia se ha
ido fraguando lentamente en el entramado comunitario y cómo un buen número de
iniciativas ya estaban, si no adoptadas, al menos pergeñadas con anterioridad a los
atentados del 11-S (Cardona, 1992:252; Den Boer y Monar, 2002:21 y Catalina,
2006:9) aunque también hay autores que no dan carta de naturaleza a esta
cooperación hasta tiempos más recientes (Messervt-Whiting, 2004:83). Sin embargo,
los ritmos de adaptación no eran todo lo adecuado que se requería. Es por esto cómo
los diferentes atentados que se producen a partir de septiembre de 2001 marcan con
claridad los estadios que habrá de vivir la cooperación en materia de inteligencia.
Tras la conmoción de los atentados a ambos lados del Atlántico se produce un
intenso desarrollo de los mecanismos de cooperación. El 19 de septiembre la Comisión
presentó dos propuestas de Decisión Marco del Consejo: una sobre la lucha contra el
terrorismo, que tiene por objeto aproximar las legislaciones de los Estados miembros
en materia de delitos y penas en este ámbito, y otra sobre la Orden de Detención
Europea y los procedimientos de entrega de personas entre Estados miembros que
prevé un nuevo sistema que sustituya a los mecanismos actuales de extradición
basado en el principio de reconocimiento automático o casi automático de las
decisiones judiciales de detención tomadas en otro Estado miembro. Con diversas
enmiendas, estas propuestas recibirían el dictamen favorable del Parlamento Europeo
el 20 de noviembre. En la primer ocasión que tuvieron de verse juntos, durante el
Consejo extraordinario de Gante de 19 de octubre de 2001, se decidió incorporar la
lucha contra el terrorismo a la cooperación policial acordado en el Tratado de
Ámsterdam y el Consejo de Tampere.
Estas reuniones e iniciativas culminaron en la reacción más contundente y
concreta a los atentados contra los Estados Unidos. El 21 de septiembre y a propuesta
de Alemania se celebra un Consejo Europeo extraordinario para reafirmar la
solidaridad de la UE hacia los Estados Unidos y durante el cual se aprueba el Plan de
acción contra el terrorismo12. La presidencia de turno belga agrupó todas las tareas en
un Plan de Acción de la Unión con más de 70 medidas individuales que desde
entonces está siendo constantemente actualizada. Además de los proyectos judiciales
y de política interior, estas medidas individuales incluyen tareas de política exterior,
12
http://www.europarl.eu.int/summits/pdf/bru_fr.pdf
10
transporte y financieras relativas a la guerra contra el terrorismo como por ejemplo la
estabilización de la situación en Afganistán. Muchas de las medidas de este Consejo
Europeo extraordinario no están estrictamente diseñadas contra el terrorismo aunque
sí pueden tener una cierta influencia en el mismo; sin embargo, otra cuestión a
analizar es su excesivo coste en materia de derechos y libertades13.
De este Consejo Europeo surge el compromiso de que “los Estados miembros
compartan con la Oficina Europea de Policía (Europol) sistemáticamente y sin retraso,
toda la información útil relativa al terrorismo”14. Por su parte, un día antes, y también
reunidos en sesión extraordinaria, los ministros de Justicia e Interior habían elaborado
unas conclusiones relativas a la mejora de la cooperación judicial, policial y entre los
servicios de información y seguridad del Estado, la lucha contra la financiación del
terrorismo así como medidas de protección de las fronteras enfatizando la necesidad
de la cooperación entre los servicios de inteligencia de los Estados miembros15. Se
decidió establecer dentro de Europol, y por un período inicial de seis meses, un Grupo
de Trabajo Contraterrorista (GTC) al cual los Estados miembros están invitados a
“designar a oficiales de enlace de la policía y los servicios de inteligencia
especializados en la lucha contra el terrorismo”16. Esto último era un importante logro
ya que el primer ministro belga Guy Verhofstadt se lamentó tras los atentados de que
durante los dos años anteriores había intentado establecer una política antiterrorista
empleando Europol sin alcanzar resultado alguno17. Por su parte, al Club de Berna se
le solicitó que guiara a los expertos contraterroristas de Europol formando un grupo
de consulta de los directores de los departamentos contraterroristas que habrían de
reunirse trimestralmente. Este mandato incluye las siguientes tareas18:
Recopilar de forma adecuada toda la información e inteligencia relevante concerniente
a las amenazas actuales.
Analizar la información colectiva y llevar a cabo análisis estratégicos y operativos.
Realizar un borrador de un documento de amenazas basado en la información
recibida.
Actualizar el directorio de competencias, habilidades y conocimiento experto en
contraterrorismo.
http://www.statewatch.org/news/2004/mar/sw-analysis.pdf
Conclusiones y Plan de Acción para el Consejo Europeo Extraordinario, de 21 de septiembre de 2001,
http://ue.eu.int/eu/Info/eurocouncil/index.html, parágrafo 3.
13
14
Consejo de Justicia e Interior de 20 de septiembre de 2001, DOC SN 3926/6/01 REV 6.
Véase sobre todo el apartado “Cooperation between police and intelligence services”.
15
Consejo de Justicia e Interior, 20 de septiembre de 2001, DOC SN 3926/6/01 REV 6.
http://www.eupolitix.com
18
Conclusiones y Plan de Acción para el Consejo Europeo Extraordinario, de 21 de septiembre de 2001,
http://ue.eu.int/eu/Info/eurocouncil/index.html, parágrafo 10.
16
17
11
Otra de las medidas que brotan al albur de los atentados es la Decisión
2003/48/JAI del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, relativa a la aplicación de
medidas específicas de cooperación policial y judicial en la lucha contra el terrorismo
de acuerdo con el artículo 4 de la Posición Común 2001/931/PESC19 y que marca el
inicio de una importante y aún inconclusa etapa que tendrá su continuación con la
iniciativa sueca de mejorar el intercambio de información e inteligencia y que
trataremos en el siguiente epígrafe20. La persistencia de la amenaza terrorista y la
complejidad del fenómeno requieren mayores intercambios de información. El ámbito
de aplicación de los intercambios de información debe extenderse a todas las etapas
del proceso penal, incluidas las condenas penales, y a todas las personas, grupos o
entidades que sean objeto de una investigación, de un proceso, o de una condena por
un delito de terrorismo.
Sin embargo, la conciencia de la necesidad de incrementar este intercambio ha
llevado a que el Consejo adopte la Decisión 2005/671/JAI, de 20 de septiembre de
2005, relativa al intercambio de información y a la cooperación sobre delitos de
terrorismo. En su consideración 5ª se establece que “dado que los objetivos de la
presente Decisión no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros y, por consiguiente, debido a la necesaria reciprocidad, pueden lograrse
mejora a nivel de la Unión, ésta puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de
subsidiariedad. De conformidad con el principio de proporcionalidad, la presente
Decisión no excede de lo necesario para lograr estos objetivos.” Su artículo 2 indica
que cada Estado miembro designará entre sus servicios policiales un servicio
especializado u otras autoridades responsables del cumplimiento de la ley, que, de
conformidad con la legislación nacional, tendrá acceso a toda la información
pertinente relativa a las investigaciones criminales por delitos de terrorismo, recabará
esa información y la remitirá a Europol.
Es cierto que los atentados del 11-S hicieron caminar muy aceleradamente el
tercer pilar pero también se intentó trasladar el combate antiterrorista al segundo
pilar. Esto lleva a Fernández Sola (2003:3) a sostener que si bien los problemas
exógenos suponen un significativo impulso en la PESD, por sí sólo, no desencadenan
en cambios institucionales. Así, en el Consejo Europeo de Sevilla en junio de 2002 se
adoptó una declaración sobre la contribución de la PESC, incluida la PESD, a la lucha
contra el terrorismo, que ha permitido avances sustantivos en cuestiones como la
Posición Común 2003/402/PESC del Consejo de 5 de junio de 2003 por la que se actualiza la Posición
Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas contra el terrorismo y se deroga la
Posición Común 2002/976/PESC, DO L 16 de 22 de enero de 2003, pág. 68.
20
Esta iniciativa se recoge en el Programa de la Presidencia Sueca (primer semestre de 2001), pág. 19.
19
12
cooperación en materia de inteligencia, la evaluación común de la amenaza planteada
por el terrorismo, la confección de un catálogo de medios y capacidades militares
disponibles para la protección de la población civil y de las fuerzas de la UE contra los
efectos de ataques terroristas y la elaboración, en el contexto de la cooperación con la
OTAN, de un inventario de medios y capacidades para la protección civil así como
reforzar la política común de emigración y asilo21.
En línea con los objetivos de la política biométrica acordada por los ministros de
Justicia e Interior del G8 en mayo de 200322, el Consejo Europeo de Tesalónica
llamaba a “una aproximación coherente […] en la Unión Europea en identificadores
biométricos o datos biométricos que pueda llevar a soluciones armonizadas de
documentos para nacionales de terceros países, pasaportes de ciudadanos de la UE y
los sistemas de información (Visa Information System y SIS II)”23. A finales de
septiembre de 2003, la Comisión adoptó dos borradores de Reglamentos requiriendo a
las autoridades de los Estados miembros para que integren identificadores biométricos
(incluyendo huellas dactilares que permitan búsquedas en las bases de datos) dentro
de cada visa o permiso de residencia emitido para un nacional de terceros países24. La
Comisión propuso también la introducción de identificadores biométricos dentro de los
pasaportes de los ciudadanos comunitarios que será presentado a finales de 2003 con
vistas a cumplir la fecha límite marcada por el gobierno norteamericano25. Este
aspecto aún por desarrollar plenamente se ha visto relanzado tras el descubrimiento
en agosto de 2006 de una trama terrorista en el Reino Unido que pretendía hacer
explotar diversos aviones comerciales en pleno vuelo.
5. ATENTADOS DE MADRID Y LONDRES.
La amenaza se materializó en territorio europeo una mañana del mes de marzo
de 2001 avocando a la Unión a centrar sus esfuerzos en inteligencia a la seguridad
pública. Precisamente tres días antes del 11-M, Javier Solana había finalizado un
informe interno en el que se identificaban tres grandes carencias en los esfuerzos
Declaración del Consejo Europeo sobre la contribución de la PESC, incluida la PESD, en la lucha contra
el terrorismo. Anexo V de las Conclusiones de la Presidencia, SN200/02, Sevilla, 21 y 22 de junio de
2002.
22
Declaración final de la reunión de los ministros de Justicia e Interior del G8 en París, 5 de mayo de
2003. http://www.g8.fr/evian/english/home.html
23
Consejo Europeo. Conclusiones de la Presidencia, Tesalónica, 19 y 20 de junio de 2003.
24
Propuesta de la Comisión sobre identificadores biométricos para las visas y permisos de residencia para
nacionales de terceros países. Documento IP/03/1289, de 24 de septiembre de 2003.
21
Éste es un tema aún no resuelto. Véanse los actuales desarrollos en DOC 15000/05 de 25 de
noviembre de 2005, DOC 10540/06, de 14 de junio de 2006 en los que se habla de la falta de
poderes del Consejo para introducir esta obligación. El anexo del DOC 8943/1/06 titulado
“Mínimos estándar de seguridad para tarjetas de identidad para viajeros expedida por los
Estados miembros” propone unos mínimos con el objetivo de ser aceptados por todos los
Estados miembros.
25
13
antiterroristas: algunos Estados miembros no había implementado acuerdos de la
Unión tales como la orden de detención europea, había carencia de recursos para
jugar un papel significativo en la lucha contra el terrorismo y la coordinación entre los
funcionarios de la Unión trabajando en campos policiales, asuntos exteriores y
políticas de defensa era muy pobre.
No es así extraño que tras los atentados, la Comisión Europea en su reunión de
18 de marzo de 2004 confeccionara un Plan de Acción en respuesta a los atentados
terroristas en Madrid con el objetivo de realzar la coordinación operativa y la
cooperación y que formula con claridad los puntos clave que la Unión contempla para
el tema de la inteligencia que, en esencia, representa el mea culpa por lo no avanzado
desde el 11-S26. Se muestran las carencias que hasta entonces existían y se presentan
a su vez los elementos que a partir de entonces van a diseñar el creciente proceso de
cooperación en inteligencia. La posterior Declaración del Consejo Europeo sobre el
combate al terrorismo del 25 de marzo de 2004 reafirma esta voluntad de avanzar en
el camino trazado y sobre todo, con los instrumentos ya existentes. Se plantea el
desarrollo de instrumentos legales que favorezcan el intercambio de información ante
los problemas “legales, técnicos y prácticos que dificultan el intercambio entre los
Estados miembros”27.
Por una parte se centra en establecer un nuevo mecanismo de coordinación en
el que Europol y Eurojust deben implicarse plenamente. Estructuralmente estamos
hablando de implicar a organizaciones como Europol y el compromiso de los Estados
de ayudarla con información a través, posiblemente, del Grupo de Trabajo
Contraterrorista creado el 25 de marzo. También implicar a Eurojust y al Grupo de
Trabajo de Jefes de Policía (GTJP). La coordinación política deberá venir del interior de
la Comisión a través de una red liderada por los directores generales de Justicia e
Interior y de Relaciones Exteriores supervisado por sus comisarios y el presidente de
la comisión que se encargará de engrasar esta coordinación. En el plano de la
coordinación, el Consejo Europeo de marzo de 2004 acordó que el Coreper tuviera un
papel mucho más importante en la coordinación de los pilares en la lucha
contraterrorista algo en lo que la información ocupa un destacado papel.
Por otra, camina la Unión en su visión hacia un mayor intercambio de
información basado una visión comprensiva sobre la metodología de este intercambio
que va a ser la base de esta dinámica en la que no entraré y, por último, mejorar el
MEMO/04/66, European Commission action paper in response to the terrorist attacks on Madrid,
Bruselas, 18 de marzo de 2004.
27
Nota del Coreper al Consejo. Informe al Consejo Europeo sobre la implementación de la Declaración
sobre el combate del terrorismo. DOC 10009/3/04, de 11 de junio de 2004.
26
14
almacenamiento y explotación de las bases de datos. El gobierno sueco sale a la
palestra proponiendo que las agencias policiales pudieran acceder a información e
inteligencia entre las agencias de seguridad de otros países a un nivel no diferente al
que se aplica entre agencias nacionales agencias policiales bajo condiciones no más
estrictas que aquellas que funcionan entre las agencias del mismo Estado28; este
relevante principio de “acceso equivalente”, y que ya había sido objeto de interés
durante su presidencia de turno de la Unión en el primer semestre de 2001, aún
habría de tener más recorrido29. El 6 de abril de 2004 la Unión encarga a Javier Solana
que estudie cómo mejorar la cooperación entre los Estados miembros y en el seno de
la Unión para que, en el plazo de seis meses, haga una propuesta. Ese mismo mes
Francia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido propone la aproximación de las legislaciones
de los Estados miembros relativas al almacenamiento de datos de comunicaciones y
hablan de la posibilidad de establecer una Política Europea de Información e
Inteligencia30 y se comienza a hablar de establecer unos Puntos Nacionales Centrales
de Contacto (PNCC) de los que posteriormente se hablaría en el Programa de La Haya.
Toda esta toma de conciencia sobre lo deficiente de la cooperación en
información e inteligencia fraguó en la propuesta de Decisión Marco del Consejo de 4
de junio de 2004, sobre la simplificación del intercambio de información e inteligencia
entre los cuerpos de seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, en
particular en relación con delitos graves, incluidos los actos de terrorismo 31. Para
alcanzar un intercambio se hace fundamental “el acceso rápido a una información e
inteligencia fiables y actualizadas para que los cuerpos de seguridad puedan prevenir,
localizar e investigar con éxito delitos y actividades delictivas, en particular en una
zona en la que se han suprimido los controles en las fronteras interiores y de nuevo
apela a procedimientos formales, estructuras administrativas obstáculos jurídicos.
Puesto que el terrorismo y otras actividades delictivas graves se cometen de forma
clandestina, es necesario controlarlas, e intercambiar con especial rapidez la
información sobre los sospechosos”.
Secretaría de Consejo. DOC 6888/1/05 CRIMORG 20 REV1 LIMITE, de 19 de abril de 2005.
Decisión Marco sobre la simplificación del intercambio de información e inteligencia entre las
autoridades policiales de los Estados miembros de la Unión Europea, en particular en referencia a los
graves crímenes incluido los actos terroristas. DOC 10215/04 y 10215/04 ADD 1, de 4 de junio de 2004.
30
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la mejora del acceso a la
información por parte de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley (Política de
información de la UE). COM/2004/429 final, de 16 de junio de 2004.
31
Propuesta de Decisión Marco del Consejo sobre la simplificación del intercambio de información e
inteligencia entre los cuerpos de seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, en particular
en relación con delitos graves, incluidos los actos de terrorismo. DOC 10215/04, de 4 de junio de 2004. A
efectos de su gestación, véase la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “Hacia
el fortalecimiento del acceso a la información por parte de las fuerzas policiales”. DOC 10745/04
ENFOPOL 77, de 22 de junio de 2004.
28
29
15
Pero ahí no pararon las iniciativas. A la hora de hacer más operativo una
Comunicación al Consejo y al Parlamento europeo se busca crear una Política Europea
de Información que permitiría optimizar el acceso a la información, garantizar el
empleo de estos datos facilitando una acción coordinada para prevenir o investigar el
terrorismo32. Aparece aquí el principio de “acceso equivalente” que significa que las
agencias policiales pudieran acceder a información e inteligencia entre las agencias de
seguridad de otros países a un nivel no diferente al que se aplica entre agencias
nacionales agencias policiales bajo condiciones no más estrictas que aquellas que
funcionan entre las agencias del mismo Estado. Estas normas establecen qué tipos de
datos, metodología de recogida… En abril de 2005 de produce la aprobación del
borrador33, y, en mayo de 2006, el Supervisor Europeo de Protección de Datos realiza
un dictamen en el que puntualiza algunos aspectos como cuáles serían las autoridades
competentes, el peligro de la transmisión de estos datos a países fuera del marco de
la Unión, la ausencia de control democrático por parte del Parlamento Europeo y la
ausencia de control judicial34.
Mientras esta propuesta de Decisión Marco seguía su proceso de aprobación, el
Consejo Europeo de 4 de noviembre de 2004 aprobó un nuevo programa para el
desarrollo de un área de Libertad, Seguridad y Justicia en la Unión conocido como el
Programa de La Haya que establece la agenda en el campo de la Justicia e Interior
para los próximos cinco años35. Un área que se inauguró en Ámsterdam en 1999
cruzando los pilares primero y tercero y proporcionando un programa coherente para
la acción de la Unión en materia de asilo, inmigración, policía, cooperación judicial en
temas criminales y cooperación judicial en materia civil y de familia. Éste fue uno de
los proyectos más discutidos de Ámsterdam por la erosión que podía suponer de las
soberanías nacionales y la entrada de la UE en temas como asilo o policía36. Allí se
recomienda la interoperabilidad de las bases de datos y la designación de unos Puntos
Nacionales Centrales de Contacto (PNCC) para el intercambio internacional de
32
COM (2004) 429 final, de 16 de junio de 2004.
Conferencia de primavera de las Autoridades de Protección de Datos, Cracovia (Polonia), 25
y 26 de abril de 2005. https://www.agpd.es/upload/Internacional/swedish.proposalfinal
%20version%20-%20adopted.pdf
34
Dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la propuesta de Decisión
Marco del Consejo sobre el intercambio de información en virtud del principio de disponibilidad.
COM (2005) 490 final, de 17 de mayo de 2006, punto 48.
33
Consejo Europeo. Conclusiones de la Presidencia, 4 y 5 de noviembre de 2004. DOC 14292/04, pág.
27-28. http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/EU_4.5-11.pdf
36
La House of Lords también elaboró informe relativo a estos programas en la subcomisión “Law and
Institutions y Home Affairs”.
35
16
información que implica a las unidades de Europol, Sirena (Schengen), Aduanas e
Interpol y ya propuesto en otros documentos anteriores37.
En su punto segundo (consolidación de la seguridad) el programa de La Haya se
dedica a la mejora del intercambio de información. Se sostiene que el Consejo
entiende que es necesario un planteamiento innovador del intercambio transfronterizo
de información policial. Por este motivo se establece que a partir del 1 de enero de
2008 el intercambio de información deberá regirse respecto al principio de
disponibilidad, lo que significa que, en todo el territorio de la Unión, un funcionario de
policía de un Estado miembro que necesite información para llevar a cabo sus
obligaciones pueda obtenerla de otro Estado miembro y que el organismo policial del
otro Estado miembro que posea dicha información la facilitará para el propósito
indicado, teniendo en cuenta el requisito de las investigaciones en curso en dicho
Estado. Y se vuelve de nuevo a insistir en el control en el que eso debe hacerse.
Y fuera de la Comisión Europea también se han producido ciertos avances. El 15
de marzo de 2005, el G5 decidió en una cumbre informal en Granada crear una base
de datos conjunta de los sospechosos de actividades terroristas y establecer un único
punto de contacto por el robo o pérdida de explosivos, armas o sustancias nucleares,
radiológicas, biológicas o químicas susceptibles de ser utilizadas en atentados
terroristas. El 15 de abril de 2005 se reunieron Europol y el Sitcen para informarse de
sus planes sobre el combate terrorista. Pero poco después tiene lugar un acuerdo
entre diferentes Estados miembros muy significativo a nuestros efectos. El 27 de
mayo de 2005, Bélgica, Alemania, España, Francia, Luxemburgo, Holanda y Austria
firman en Prüm (Alemania) un Tratado relativo a la profundización de la cooperación
transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia
transfronteriza y la migración ilegal. Entre otras cosas, este Tratado introduce
medidas para la mejora del intercambio de información sobre ADN y huellas
dactilares. El Tratado está abierto a la adhesión de cualquier Estado miembro de la
Unión Europea y las partes contratantes tienen como objetivo incorporar las
disposiciones del Tratado al marco jurídico de la Unión Europea38.
Los atentados de julio de 2005 en Londres no hacen más que confirmar la
necesidad de encontrar en la UE el marco para garantizar nuestra seguridad. En julio
de 2005 el comisario Antònio Vitorino afirmaba que “escaseando el compartir
información, la verdadera llave maestra de la lucha conjunta contra el terrorismo” no
Sobre estos PNCC véase el informe del Parlamento británico “HM Customs and Excise and the European
Police Office” (EUROPOL) (PAC 97-98/434). Report by the Comptroller and Auditor General.
38
Secretaría del Consejo, “Tratado de Prüm”. DOC 10900/05, de 27 de mayo de 2005.
37
17
es posible ningún sistema de seguridad europeo efectivo39; no es así de extrañar que
la Comisión sugiriese la máxima expansión del intercambio de información sobre
terrorismo y especialmente el desarrollo de bases de datos de personas y
organizaciones sospechosas de terrorismo y la confección de un dossier europeo de
personas condenadas para finales de 2004. La Unión continúa trabajando en medidas
que ya han sido aprobadas o propuestas en ocasiones anteriores como son la inclusión
de pasaportes biométricos para reforzar el control de las fronteras, la adhesión de los
Estados al Plan de Acción y especialmente a la orden de detención europea y a los
equipos de investigación conjuntos, facilitar la formación conjunta de miembros de
policía y equipos de emergencia y, finalmente, fortalecer las capacidades de la Unión
para combatir el financiamiento y lavado de dinero. Sólo dos meses después de las
contundentes
declaraciones
del
comisario
Vitorino
se
producen
los
primeros
resultados. La Decisión Marco del Consejo 2005/671/JAI de 20 de septiembre de 2005
establece que los Estados miembros transmitirán información a Europol y Eurojust
referente a investigaciones, procesamientos y condenas penales correspondientes a
delitos de terrorismo40. Esta Decisión también prevé que un Estado miembro pero no
se refiere específicamente a los servicios de seguridad e inteligencia que también
desempeñan un cometido esencial en la prevención del terrorismo en el marco de sus
actividades de recogida y producción de inteligencia para preservar la seguridad
nacional.
En la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo al Consejo Europeo y del
Consejo sobre el intercambio de información y cooperación relativo a amenazas
terrorista se establece que dada la importancia de los datos de tráfico para la
prevención, investigación, detección y enjuiciamiento de delitos graves, como el
terrorismo y la delincuencia organizada, según demuestran la investigación y la
experiencia práctica de varios Estados miembros, existe la necesidad de asegurar que
los datos tratados por proveedores de comunicaciones electrónicas al ofrecer servicios
públicos de comunicaciones electrónicas o redes públicas de comunicación se
conservan durante un determinado periodo de tiempo41.
Y un mes después ve la luz una propuesta de Decisión Marco relativa a la protección
de datos personales tratados en el marco de la cooperación policial y judicial en
materia penal que desarrolla el principio de disponibilidad apuntado en el Programa de
Declaraciones del Comisario de Justicia e Interior. IP/04/425.
DO L 253, de 29 de septiembre de 2005, p. 22.
41
Recomendación del Parlamento Europeo al Consejo Europeo y al Consejo sobre el intercambio de
información y cooperación relativo a amenazas terrorista COM (2005) 438 final, de 21 de septiembre de
2005, punto 11.
39
40
18
La Haya42. Se debía a la petición que el Consejo de Justicia e Interior había realizado
el 13 de julio en su Declaración sobre la respuesta de la UE a los atentados de
Londres. Cuando sea aprobada se mejorará la cooperación garantizando el respeto de
los derechos fundamentales en la Unión Europea, especialmente el derecho a la
intimidad y a la protección de datos personales, con vistas a la aplicación del principio
de disponibilidad, y evitará que el intercambio de información pertinente entre los
Estados miembros se vea obstaculizado por la existencia en ellos de niveles diferentes
de protección de datos.
En el mes de noviembre se produce otra Decisión del Consejo sobre el intercambio de
información extraída de los archivos penales que pretende cerrar el sistema de
intercambio y control de los delincuentes43. La Decisión busca mejorar la operatividad
de los mecanismos existentes para transmitir información sobre condenados. Se
establece que cada Estado miembro deberá designar a uno o más autoridades
centrales para recibir y enviar esta información. En caso de una condena en un Estado
miembro, la autoridad nacional debe informar a la contraparte de cuyo Estado es
nacional el condenado.
La Presidencia finlandesa de la Unión iniciada el 1 de julio de 2006 vuelve a
dejar claro que para luchar contra el terrorismo y prevenir la radicalización y el
reclutamiento es necesario un mejor intercambio de información entre las fuerzas
policiales y las autoridades judiciales44. Reaparece una vez más el principio de
disponibilidad para iluminar esta relación de la que dice debe convertirse en la piedra
angular del intercambio de información para principios de 2008 sin descuidar la debida
atención a la protección de datos que este intercambio puede generar antes de aplicar
este principio. Finalmente se reproduce el compromiso de impulsar la cooperación
operativa a nivel de la Unión y en cuya base está una buena relación entre Europol y
Eurojust45.
6. ¿NECESITA EUROPA UNA POLÍTICA DE INTELIGENCIA?
Propuesta de Decisión Marco del Consejo COM (2005) 475 final, de 4 de octubre de 2005,
relativa a la protección de datos personales tratados en el marco de la cooperación policial y
judicial en materia penal.
43
Decisión del Consejo 2005/876/JAI de 21 de noviembre de 2005 sobre el intercambio de
información extraída de los archivos penales.
42
Agenda preliminar para la presidencia finlandesa de la Unión Europea del segundo semestre de 2006.
http://www.eu2006.fi/the_presidency/en_GB/presidency_agenda/_files/75429538661335079/default/pre
liminary_agenda.pdf
45
Un repaso sobre las actividades de la Comisión en la lucha contra el terrorismo y fija la lista de tareas
pendientes puede verse en MEMO/06/323, de 11 de septiembre de 2006.
44
19
“Es inconcebible que los servicios de inteligencia sean la última y única área no
afectada por el proceso de integración europea”46. Así se manifestó el Parlamento
Europeo con anterioridad a los atentados contra los Estados Unidos a raíz de la
investigación de la red de escuchas Echelon. Años antes, en 1998, Alessandro Politi,
uno de los pioneros en el estudio de este tema, ya veía claro los pasos que habría de
seguir una Política Europea de Inteligencia (PEI) cuya inexistencia denunciaba la
Eurocámara. El primer paso sería la creación de grupos de trabajo ad hoc para
estudiar los problemas a medio plazo, un centro conjunto de entrenamiento de
analistas estratégicos y el incremento de la cooperación en amenazas no tradicionales
con el establecimiento de un mecanismo cooperativo como podría ser Europol. En un
momento posterior y más ambicioso, Politi indicaba que se establecería una red de
gestión de crisis y especialización de trabajo entre estadounidenses y europeos.
Una sucesión de condicionantes muy similar sigue manteniéndose en la
actualidad cuando se habla de profundizar en la cooperación europea en inteligencia
(Coosemans, 2004:23-49). Para este autor aparece en lugar preeminente la
necesidad de contar con una voluntad política fuerte. En segundo lugar, el
establecimiento de estructuras de cooperación realistas y eficaces. En tercero, definir
las necesidades de la UE en materia de inteligencia; por otro lado, la necesidad de una
aproximación diferenciada (Humint, Osint…); y, finalmente, pero no por esto menos
importante, la necesidad de garantizar el control democrático de los servicios de
inteligencia a nivel europeo.
Nada diferente a lo que otros han propuesto si bien con matizaciones. El
Parlamento
británico
recomienda
seguir
cuatro
principios
para
alcanzar
esta
cooperación: confianza en la inteligencia humana, conciencia de que inteligencia y
política van intrínsecamente unidos, importancia de la ética y, finalmente, la
necesidad de que la UE tenga capacidades conjuntas accesibles a todos47. Por su parte
la Unión también ha indicado los cinco principios básicos que conducirían al desarrollo
de esta política como son la solidaridad entre los Estados miembros de la Unión,
naturaleza voluntaria de las contribuciones de estos Estados, clara comprensión de la
amenaza terrorista y pleno uso de los análisis de amenazas disponibles, coordinación
entre pilares en apoyo del común objetivo de la Unión de combatir el terrorismo,
colaboración con socios relevantes, naturaleza complementaria de la contribución de
la PESC con respecto a las responsabilidades de los Estados miembros en la lucha
Informe del Parlamento Europeo sobre la existencia de un sistema global de interceptación de
comunicaciones privadas y comerciales (Echelon). DOC A5-0264/2001, de 11 de julio de 2001.
47
House of Lords. European Union Committee. Informe con testimonios “After Madrid: the EU´s response
to terrorism”, 5th Report Session 2004-05.
46
20
contra el terrorismo y el consiguiente respeto a la propiedad y efectividad de las
mismas48.
Este necesario recurso a las capacidades exteriores de la Unión ha supuesto que
más recientemente, Weisse (2006) haya perfilado el camino a seguir por los Estados
miembros para desarrollar y potenciar sus capacidades en lo relativo a:
Alcanzar una concepción global sobre la obtención de inteligencia operativa y
estratégica.
Crear una Agencia Europea de Inteligencia con el establecimiento de sus funciones y
responsabilidades y la introducción de una “Arquitectura de Inteligencia Común”
basada en unos requisitos revisados de la OTAN. Su estatus sería similar al de Europol
pero sin poder influir en las agencias nacionales policiales o de justicia.
Dividir las responsabilidades entre los órganos de la UE/OTAN, plantillas y naciones de
acuerdo con sus responsabilidades y funciones y, posiblemente, áreas de interés.
Potenciar la distribución a tiempo de inteligencia e información UE/OTAN y las
naciones participantes dentro de la organización durante el proceso de planeamiento y
ejecución de las operaciones.
Fusionar toda la inteligencia relevante y disponible de la UE/OTAN y las naciones
participantes para crear a tiempo una imagen conjunta y común.
Desarrollar sus propias capacidades en el campo de la “Network-Centric-Warfare”.
Por lo tanto, se puede concluir que en vistas a un necesario incremento en la
cooperación en información e inteligencia, desde hace años y desde diferentes
esferas, se plantean caminos muy similares. Esto no indica que deban concluir en la
misma dirección y ni tan siquiera que deba alcanzarse como tal una Política Europea
de Inteligencia, algo que requiere de una fuerte voluntad política. Pero sí muestra que
indefectiblemente hay elementos como conciencia global de la necesidad de esta
cooperación, cierta homogeneidad en las estructuras nacionales en lo que respecta a
sus métodos, legislación..., responsabilidad operativa sobre los servicios nacionales,
desarrollo de estructuras y no utilizar estos argumentos para escapar del obligado
control del poder legislativo nacional y europeo, que permean en todos los
posicionamientos. Por lo tanto, como decía Villadsen, los expertos no dudan sobre la
consecución de esta política sino sobre cómo se producirá su desarrollo (2000:81).
Este proceso de podría componer de cuatro fases.
Fase 1: Conciencia de su necesidad y voluntad política para su
construcción.
“Conceptual Framework on the European Security and Defence Policy (ESDP). Dimension of the fight
against terrorism”, aprobado en el Consejo de PESC, 22 de noviembre de 2004, pág. 4.
48
21
Como punto de partida debe alcanzarse un alto y amplio consenso sobre su
necesidad. La crisis de los Balcanes de los años 1991-92 y la falta de asesoramiento a
tiempo y compartido llevó a una divergencia de criterios y a una nefasta gestión de
esta crisis que avergonzó a Europa y a los europeos. Esto supuso un deterioro de la
imagen de la Unión enfatizado por la necesidad de esperar a la intervención de los
Estados Unidos para la resolución del problema. Pero este sentimiento, que no era
igualmente sonrojante para todas las capitales europeas, se ha homogeneizado
bruscamente tras los atentados del 11-M que muestran cómo el territorio de la Unión
es un objetivo claro de los terroristas. Si la reacción a la insuficiencia es la no
cooperación mal se camina ya que el primer requisito es la conciencia de la
incapacidad para abordar un problema por sí mismo. Por esto son motivadoras las
declaraciones del canciller Gerhard Schröeder tras la atrocidad de Madrid cuando
afirmó que “los europeos están comenzando a comprender que son mutuamente
interdependientes y que Europa no es sólo un área de libertad, seguridad y justicia,
sino también un área donde los europeos se enfrentan amenazas comunes y donde
ninguno puede asumir que puede escaparse por sí mismo a costa de otros”49.
Esta reflexión política es esencial ya que sería demoledor que, tras un
devastador atentado terrorista, se descubriese que algún servicio europeo disponía de
información que podría haber ayudado a su desactivación. En uno de estos primeros
documentos sobre la consecución de una política común en inteligencia, Charles Baker
(2001) concluía que “la confianza en el desarrollo de una política europea de
inteligencia sólo puede venir de los políticos, generando un nivel de acuerdo para
hacer esto posible, tal y como hemos extraído de sus declaraciones públicas. Esto
puede ser el principio pero, esperanzadoramente, no el final de una política europea
de inteligencia”. También Politi (1998) llamaba a salir de esta dimensión nacional, no
mediante la imposición sino a través del convencimiento de que es necesario un
planeamiento conjunto porque serán luego los respectivos servicios nacionales los
encargados de poner en práctica esta PEI.
Aunque una cosa es ser conscientes de lo rentable de una colaboración y otra
bien diferente la necesidad de un trabajo conjunto para confeccionar un catálogo de
amenazas para fijarles objetivos a las diferentes estructuras de seguridad estatales y
europeas. El intercambio de conocimiento es el primer paso para negociar visiones,
crear e implementar políticas comunes y generar y usar posibles sinergias en la lucha
contra las amenazas comunes (Müller-Wille, 2004). El profesor Herman indicaba que
“los Estados guían a los demás hacia percepciones comunes a través del intercambio
49
Declaraciones del Canciller Gerhard Schröeder recogidas en Die Zeit, nº 14, de 25 de marzo de 2004.
22
de inteligencia y del diálogo […] La educación mutua y también la promoción hacia la
acción común simplemente teniendo una base común de conocimientos de inteligencia
favorece decisiones consensuadas” (1996:217). Para esto “compartir conocimiento es
el primer paso para negociar puntos de vista, para configurar e implementar políticas
y hacer uso de las posibles sinergias en la lucha contra estas amenazas”, como indica
Müller-Wille (2004:13). Diagnóstico similar ha realizado Javier Solana en su European
Security Strategy de diciembre de 2003 cuando afirmaba que “asesoramientos
comunes sobre las amenazas es la base para acciones comunes y esto requiere de
mejoras en el intercambio de inteligencia e información entre los Estados miembros”.
Por esto la necesidad de establecer una Política Europea de Inteligencia vendría
condicionada por la resolución de una cuestión previa: ¿cuál sería el objeto de dicha
política?. La primera vez que se plantea esta pregunta por parte de la Asamblea de la
UEO la respuesta es clara: servir de bagaje técnico para la PESC50, algo que han
continuado defendiendo con insistencia otros autores al sostener que debería servir
para homogeneizar y estandarizar evaluaciones e información que lleguen a la elite
europea como condición indispensable para alcanzar una identidad de defensa y una
política exterior común (Dolan, 1997; O´Brien, 2001:23 y Podolsky, 1998 y 2004).
Sin embargo, la difuminación de los pilares saca a la luz una realidad superior:
la aparición de importantes y polimorfas fuentes de riesgo para los ciudadanos de la
Unión. Por esto, si a mediados de la década de los noventa podía ser adecuado este
argumento de la PEI como soporte técnico a la PESC hoy en día se antoja claramente
insuficiente. Se busca por lo tanto un marco más amplio e “incluso se habla de
desarrollar un ‘modelo europeo de inteligencia’ para tratar asuntos como los
productos, servicios y acciones de información coherentes de los órganos nacionales y
comunitarios que actúan en el ámbito de la justicia, libertad y seguridad, la
sincronización de las evaluaciones nacionales de riesgos conforme a una metodología
común apoyada por estudios sectoriales de vulnerabilidad, la producción de
información cuantitativa y cualitativa por el sector privado y otros datos relevantes de
las estadísticas europeas sobre la evolución de la delincuencia. Un elemento clave del
modelo será la evaluación europea de la amenaza que representa la delincuencia
organizada, que efectuará Europol conforme al programa de La Haya y basándose en
evaluaciones nacionales sincronizadas”51.
Informe de 1996 del Comité de Defensa de la Unión Europea Occidental “European Intelligence Policy”,
Documento 1517, Asamblea Unión Europea Occidental, 13 de mayo de 1995.
51
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “Desarrollo de un concepto
estratégico para hacer frente a la delincuencia organizada”, COM (2005) 232 final, de 2 de junio de 2005,
punto 9.
50
23
Por estos motivos una Política Europea de Inteligencia pasa necesariamente por
tener, al menos, una faceta que aborde aquellos requerimientos que plantea la
amenaza terrorista52; de hecho, la European Security Strategy manifiesta la necesidad
de una acción concertada de Europa contra el terrorismo. Aunque la intensa presión
terrorista no debe llevar a los políticos a pensar que únicamente la coordinación debe
reducirse a la lucha contraterrorista y el intercambio de inteligencia a conocer y
desactivar estas redes. Ésta es sólo una de las amenazas a las que se enfrenta Europa
por lo que un mayor y ambicioso ámbito de referencia para la PEI es ya indudable. De
hecho, hace casi una década un grupo de expertos se reunió con el objetivo de
realizar una tarea prospectiva y contempló la necesidad de profundizar en la mejora
de la cooperación más allá del intercambio de información para el mantenimiento de
la ley y el orden y profundizar en el intercambio de inteligencia teniendo en cuenta las
amenazas emergentes53.
Pero sin duda hay otro objetivo para los servicios de inteligencia que es
informar de acciones políticas. Y este planteamiento también lo comparte la Unión
desde hace años: “el posterior desarrollo de la PESC no es el factor que lidere una
mayor cooperación entre los servicios de inteligencia de la Unión. Más allá, la
integración económica en el seno de la Unión requerirá una mayor y más intensa
cooperación en el campo de la captación. Una política económica conjunta por parte
de la Unión implica una percepción conjunta de la realidad económica en el mundo
más allá de la Unión Europea. Una posición conjunta en las negociaciones de comercio
en el marco de la Organización Mundial del Comercio o con terceros países llama a
una protección conjunta de las posiciones negociadoras. Las fuertes industrias
europeas necesitan protección conjunta contra el espionaje económico que viene de
fuera de la Unión”54; y no perdamos de vista que el Consejo de Lisboa estableció como
uno de sus objetivos situar a Europa dentro del dinamismo y la competitividad de la
economía mundial. Estamos sin duda ante una dinámica diferente de la que supone
contemplar exclusivamente a la inteligencia como apoyo del político contra las
amenazas; una aproximación que Solana (2004a) siempre ha tenido meridianamente
clara.
Establecido que hay conciencia de la necesidad de una posible PEI y sobre qué
tipos de inteligencia habría de centrarse deberemos pasar a ver cómo y quién sería
European Commission action paper in response to the terrorist attacks on Madrid, MEMO/04/66, de 18
de marzo de 2004, pág. 6.
53
Conclusiones del Meeting of legal experts from the European Intelligence Services, Gruges, 23-25 de
septiembre de 1998.
54
Informe sobre la existencia de un sistema global de interceptación de comunicaciones privadas y
comerciales (Echelon). Parlamento Europeo. DOC A5-0264/2001, de 11 de julio de 2001. Punto 12.1
52
24
responsable de fijar esa comunidad de intereses y amenazas. Rudner deja claro que el
riesgo de la cooperación en inteligencia no es sólo el servir información a los
gobiernos aliados sino que la inteligencia compartida puede ser manipulada y dirigida
a determinar e influir la dirección de la política (2004:213). Por esto es necesario
contar con un consenso político como requisito previo para poder definir la agenda e
identificar posibles formas de evolución de estos objetivos. Como ve bien Arteaga
(2002:4), algunos actores son más sensibles que otros y viven la cooperación a
diferente ritmo e intensidad dependiendo de su capacidad y posición, pero esta mera
constatación también muestra la necesidad de la cooperación. Y esta percepción
diferenciada no sólo es de las elites nacionales sino que incluye a los órganos de la
PESC, el Sitcen o la Uppat que son muy diferentes entre ellos; en una palabra, la
integración funcional intergubernamental no siempre sigue la misma lógica de las
instituciones. Pero sobre todo, aunque se creen estas estructuras, esta cooperación
habrá de fundamentarse en una cultura alternativa que deberán desarrollar los
actores de alto nivel.
Esta realidad lleva a Politi (1998) a sostener que “la política europea de
inteligencia necesita ser un asunto altamente formalizado e institucionalizado”. Para
materializarlo, Becher (1998) habla de la posibilidad de establecer un grupo amplio de
expertos seleccionados por los países de la UE y la UEO con amplio bagaje y que no
provengan del gobierno o la administración. Algunos autores están proponiendo la
creación de un Comité de Seguridad Europea (CSE) con la misión de asesorar a los
jefes de Estado y de Gobierno de la Unión sobre materia de seguridad cuyo presidente
rotaría entre el Alto Representante y el presidente de turno del Consejo de Justicia e
Interior. Con reuniones, al menos mensuales, informaría al Consejo Europeo en sus
reuniones y su papel sería muy útil para coordinar las políticas de seguridad internas y
externas de la Unión (Keohane y Townsend, 2003).
Fase 2. Armonizar las diferentes estructuras nacionales.
Asumida la primera fase hay que pasar a buscar el cómo llevar a la práctica
esta Política Europea de Inteligencia. En esto tienen un papel destacado y preferente
las diferentes estructuras nacionales ya que sin duda alguna la seguridad seguirá
recayendo en manos de los Estados miembros. En consecuencia, favorecer su
cooperación pasa porque las diferentes inteligencias nacionales vivan un proceso de
europeificación de algunos de sus mecanismos de colaboración y respuesta como una
condición necesaria para alcanzar este fin que implica, como vimos en el capítulo 2,
un acercamiento en dimensiones como la estructural, la cultural o la jurídica.
25
Este recurso a los instrumentos nacionales es muy visible en el caso de la
amenaza terrorista. El propio Javier Solana (2004b) sostiene que el primer objetivo de
la inteligencia debe ser encontrar a los terroristas, prevenir sus acciones y
perseguirlos después de que nos ataquen y esta clase de inteligencia operacional es
evidentemente mejor desarrollada a nivel nacional. En su parcela, Den Boer
(2001a:259) deja claro que las diferencias entre las estructuras policiales y judiciales
son tan amplias que aun queda tiempo para que se armonicen. También indica que los
cambios producidos en las autoridades de investigación y enjuiciamiento no están
directamente relacionados con los impulsos realizados desde la Unión, aunque sin
duda han influido en ellos (2001a:271). Pero hay que ser claros. En el actual sistema
intergubernamental de toma de decisiones los Estados miembros son reticentes a
aceptar las influencias de arriba abajo desde la UE.
Con respecto al ámbito de la inteligencia, cada Estado ha generado su
inteligencia en torno a la organización de la comunidad de inteligencia nacional y del
tipo de amenazas que debía afrontar, algo que depende también de en qué momento
histórico se generó su sistema de inteligencia (Díaz, 2006a). No todas las
comunidades de inteligencia están constituidas de la misma forma y por lo tanto no
todas las agencias tienen una contraparte con la cual comunicarse y colaborar;
además, en algunos países existe una rivalidad y un solapamiento entre diferentes
agencias. Las diferencias en los servicios de inteligencia y de seguridad de los
diferentes Estados no son, por lo tanto, un obstáculo menor a la hora de desarrollar
una verdadera cooperación. Algunos avances como los realizados por los Estados
Unidos tras el 11-S para simplificar sus agencias pueden ser una ayuda al disminuir el
número de actores, sin embargo no ha eliminado los problemas de cooperación entre
agencias como ponen de manifiesto Keohane y Townsend (2003), Podolski (2004) o
Chalk y Rosenau (2004).
Winn (2003) ha demostrado cómo el proceso de europeificación en el área de
Justicia e Interior y de la Política Exterior y de Seguridad se produce desde el nivel
comunitario al nacional y viceversa, o dentro-fuera como él la denomina; aunque
posiblemente la dimensión de cooperación policial sea en la que con mayor claridad se
ve esta aproximación (Den Boer, 2001b:37). Podría decirse que el proceso de la
europeificación de la inteligencia será similar al vivido por la PESC que supuso
cambios al nivel nacional originado por presiones y nuevas oportunidades que
generaba el proceso de integración; ahora, el terrorismo, podría convertirse en esa
variable explicativa, sin olvidar, como sostiene Radaelli, que este proceso debe ser
visto como “algo a ser explicado, no algo que explica” (2004:2).
26
Los gobernantes van a exigir a sus agencias mayor y mejor inteligencia ante un
escenario cada día más complejo. Es un hecho que hay mucha más información
disponible, clasificada y no clasificada, de la que cualquier agencia de inteligencia
puede procesar tanto por sí misma como si participa en un acuerdo o intercambio
bilateral. Además, como la propia Eurocámara ha manifestado, “esta cooperación
representa ventajas profesionales, financieras y políticas”55 difíciles de acometer
individualmente. Pero la propia Comisión Europea es consciente de las dificultades
estructurales presentes. El contraterrorismo ocupa parcelas que están en la base de la
soberanía estatal y además cubre un amplio espectro de actividades y agencias más
allá de la policía por lo que la cooperación no es tan fácil y los Estados se muestran
muy reacios a dar poderes a la Unión. La Comisión sostenía, aproximándose bastante
a la plural realidad que supone hacer generalizaciones sobre sistemas de inteligencia
tan diversos y pertenecientes a contextos políticos y tradiciones burocráticas tan
diferentes, que los Estados miembros que tradicionalmente se han visto confrontados
con amenazas terroristas internas han desarrollado servicios de inteligencia dentro de
la policía, encontrándose éstos en la vanguardia de la lucha antiterrorista 56. En estos
países es habitual que las estructuras de inteligencia de la policía tengan que hacer
frente a amenazas terroristas, mientras que los servicios de inteligencia tradicionales
centran más su atención en las amenazas externas para la seguridad nacional. Por el
contrario, en los Estados miembros que no tienen antecedentes de terrorismo interior,
la responsabilidad de recopilar, analizar y difundir los datos de inteligencia en la lucha
contra el terrorismo es responsabilidad de los servicios de seguridad e inteligencia.
El establecimiento a nivel europeo de cuerpos policiales y el incremento del
papel de la Comisión y, en alguna medida, del Parlamento Europeo, se dirige hacia
una mayor aproximación supranacional para tratar con el crimen organizado
trasnacional. De esta forma, la Unión ha empezado a trabajar en una importante
armonización de ciertos aspectos sustantivos y procedimentales de la ley criminal
(Colvin, 2002). Asimismo, la combinación de nuevos programas de formación y foros
para el intercambio de buenas prácticas y la aproximación de la ley penal está
mostrando una gradual europeificación de la lucha contra el crimen transfronterizo,
inexistente cuando en 1993 nace el tercer pilar. Junto a la europeificación funciona
una especie de socialización de los profesionales que ven cómo disponen de nuevos
medios y los integran en sus trabajos en aquellos niveles inferiores donde la
Informe sobre la existencia de un sistema global de interceptación de comunicaciones privadas y
comerciales (Echelon). Parlamento Europeo. DOC A5-0264/2001, de 11 de julio de 2001. Punto Z.
56
Comunicación de la Comisión al Parlamento “Reforzar la cooperación policial y aduanera en la Unión
Europea”. COM (2004) 376 final, de 18 de mayo de 2004.
55
27
cooperación es muy importante por ser la más eficaz; se recorre así el camino hacia el
proceso de cambio cultural en las organizaciones de inteligencia que demanda MüllerWille (2006a).
La
diseminación
de
información
puede
producirse
bien
entre
agencias
nacionales y agencias UE, bien entre agencias de la UE, bien entre agencias de la UE
con otros cuerpos UE y autoridades nacionales o bien entre agencias UE y agencias de
terceros países. Por esto resulta esencial armonizar las clasificaciones de seguridad
para facilitar la cooperación y acercar a los diferentes sistemas nacionales. En este
sentido, un mes después de los atentados de Madrid, Francia, Irlanda, Suecia y los
Estados Unidos proponen la aproximación de legislaciones en lo referente al
almacenamiento de datos, llamadas de teléfono, Internet y reducir la diferencia entre
las legislaciones para incrementar la cooperación prejudicial entre los cuerpos de
seguridad57. Sin duda poco y mucho ha cambiado del planteamiento de Longo (2001)
estableciendo dos ejes para entender el modelo cooperativo dentro de la Unión:
cooperación judicial y policial y aproximación de procedimientos y leyes penales.
Ésta es la dinámica para acercar a las diferentes estructuras nacionales y
hacerlas trabajar de forma conjunta. El listado de puntos que deben centrar esta fase
de aproximación entre las inteligencias nacionales lo aporta el documento final de la
Cumbre de los ministros de Justicia e Interior del G8 celebrada en Sea Island
(Washington) el 11 de mayo de 200458. Allí se apunta que los Estados deben continuar
mejorando el intercambio de información e inteligencia sobre las actividades,
capacidades, planes e intenciones de los terroristas. Para favorecer este efectivo y
eficiente intercambio de información, así como la protección apropiada de información
e inteligencia de seguridad nacional en procesos penales, los Estados deben:
Adoptar los mecanismos legales y operativos que permitan un intercambio seguro de
inteligencia entre y en el interior de las comunidades de inteligencia y con las fuerzas
del orden y el sistema judicial.
Adoptar medidas legislativas o establecer mecanismos operativos que permitan que la
información e inteligencia de seguridad nacional sea usada en el enjuiciamiento de
terroristas al tiempo que se protege tal información, incluidos los métodos de
obtención y las fuentes.
Borrador de Decisión Marco de retención de datos procesados y almacenados en relación con la
provisión de servicios o datos de comunicaciones electrónicas públicamente disponibles con fines de
prevención, investigación, detención y persecución de crimen y ofensas criminales, incluido el terrorismo.
DOC 8958/04, de 28 de abril de 2004.
58
http://www.g7.utoronto.ca/summit/2004seaisland/index.html
57
28
Adoptar medidas legislativas o establecer mecanismos operativos para garantizar que
la inteligencia recibida es usada de la forma adecuada y acordada.
Maximizar el uso de los canales existentes para el intercambio de información,
mejorarla cuando sea necesario y explorar el uso de canales adicionales.
Revisar cuando sea necesario los resultados para detectar los problemas que puedan
surgir y resolverlos.
Garantizar que en todas las medidas anteriores se da el debido respeto a las
libertades civiles y los principios fundamentales del Derecho.
Fase 3. Crear una comunidad europea de estructuras de seguridad e
inteligencia.
El establecimiento del espacio de libertad, seguridad y justicia representa
posiblemente el primer paso coordinado para crear una comunidad de estructuras
hacia un fin. Al realizar un balance de éste, la Comisión Europea manifestó que “los
logros alcanzados son consecuentes”; si bien de forma muy realista indicaba que “con
todo, el grado de ambición inicial se ha visto limitado por dificultades de carácter
institucional y, a veces, también por un insuficiente consenso político. La política del
paso a paso ha sido la única opción posible para progresar. Para la Comisión,
establecer el espacio de libertad, seguridad y justicia ha sido una prioridad estratégica
a la que también han contribuido varias políticas de la Unión”59. Dificultades de
carácter institucional, descoordinación de varias políticas e insuficiente consenso
político se vislumbran así como los principales obstáculos para la configuración de esta
comunidad. La cooperación en contraterrorismo es compleja porque no es un área
bien definida sino que está compuesta por toda una serie de políticas que van más
allá de las autoridades de fronteras, policía, inteligencia o seguridad. La Presidencia
española de la Unión durante el primer semestre de 2002 segmentó la lucha contra el
terrorismo involucrando a diferentes partes del Consejo: Asuntos Generales, Ecofin,
conjunta Justicia e Interior/Ecofin, Transportes y Telecomunicaciones y Defensa. Esto
obligó a hacer una lectura en términos de combate antiterrorista de cualquier medida
que a partir de entonces se tomara.
Esta forma de gestionar la lucha contra la criminalidad ya había sido
denunciada contundentemente por el Alto Representante. Solana se quejaba de que
“la
continuada
diversificación
de
las
actividades
del
Consejo,
incluido
el
establecimiento de estructuras civiles y militares de gestión de crisis, en un ambicioso
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia: balance del programa de Tampere y futuras orientaciones. COM (2004) 401 final, SEC (2004)
680 y SEC (2004) 693, de 2 de junio de 2004, pág. 5.
59
29
programa de trabajo acordado en Tampere para crear un área de libertad, seguridad y
justicia confirma la tendencia hacia la creciente segmentación del trabajo con el
presente riesgo de contradicción, incoherencia e ineficiencia”60. Podríamos sin duda
volver a la ya clásica afirmación de Cohen et al. (1972): el proceso político de la Unión
puede mostrar las mejores galas de una coalición estable transnacional y en el peor
mostrar aspectos del garbage can model.
Es complejo configurar una comunidad de inteligencia europea en torno al
contraterrorismo ya que ésta es un “área política concurrida que da cobijo a una
multiplicidad de actores que puede que no estén todos buscando los mismos objetivos
políticos lo que es muy ineficiente y lleva a la duplicación” (Den Boer, 2003) y la
separación en pilares había forzado en alguna medida la duplicación de instrumentos
persistente hoy en día. Quizá por esto el informe del Parlamento británico afirme que
precisamente “en un área donde la claridad de roles y responsabilidades es vital nos
encontramos cómo la estructura dentro de la Unión Europea para combatir el
terrorismo es compleja y confusa”61. Por todos estos motivos es “esencial crear una
genuina comunidad de inteligencia europea [y] lo que es más, esta comunidad
debería ser capaz de extenderse en un futuro a toda la comunidad transatlántica” 62.
Pero para crear esta comunidad hay que comprender que no se está ante una
obligación sino ante un compromiso moral63.
La UE no es un poder estatal y son las diferentes policías y agencias quienes
finalmente realizan el trabajo. Por esto la Declaración sobre la lucha contra el
terrorismo afirma con rotundidad que el objetivo es que sean los Estados los que
dirijan la acción ya que son quienes tienen los recursos; algo que ha sostenido Solana
(2004a) al declarar que “la parte operativa de la inteligencia la hacen mejor los
servicios nacionales”. Por lo tanto hay gran conciencia de que para realizar estas
operaciones habrá que acudir a la cooperación bilateral más que a la comunitaria.
Para esto el siguiente paso sería distribuir tareas conforme a capacidades operativas y
de información de los diferentes servicios nacionales. Los Estados deberían aportar
personas, información clasificada, imágenes y recursos; por esta razón no tiene
sentido alguno que las estructuras comunitarias tiendan a replicar estructuras que ya
existen en los Estados miembros. Sin embargo, esto no evita que a través de
Informe del Secretario General/Alto Representante al Consejo Europeo “Preparing the Council for
Enlargement”, DOC 9518/01, de 7 de junio de 2001.
61
House of Lords. European Union Committee. Informe con testimonios “After Madrid: the EU´s response
to terrorism”, 5th Report Session 2004-05.
62
Recomendación 763 de la Asamblea de la UEO “The fight against international terrorism: defence
aspects”. Documento A/190014, de 14 de junio de 2005.
63
Manifestaciones de Javier Solana durante la reunión ministros de Justicia e Interior, Luxemburgo, 8 de
junio de 2004.
60
30
instrumentos jurídicos e iniciativas políticas, la Unión Europea pueda hacer mucho
para ayudar a las autoridades nacionales a actuar conjuntamente, como indicaba el
coordinador antiterrorista de la UE64.
Establecer esta coordinación y distribución de responsabilidades y cometidos no
es sencillo. Hace una década, Hebenton y Thomas hablaban ya de la existencia de un
“espacio policial abarrotado” (1995:40), algo que es mucho más evidente en el tema
de la inteligencia de los diferentes Estados. Así que cierta convergencia debe
conseguirse ya que son las autoridades nacionales, regionales y locales quienes deben
implementar todas estas medidas algo que Kassim et al. (2000) ven como la
tendencia habitual en otras muchas políticas europeas. La rápida sucesión de
acuerdos y regulaciones ha supuesto una dificultad para profundizar en ellas por lo
que no se ha consolidado la coordinación operativa transfronteriza con un paralelo
control judicial y democrático.
Ninguna agencia de inteligencia puede saberlo todo y no sólo por una cuestión
del tamaño del servicio o de recursos, ya que pequeñas estructuras pueden
proporcionar muy buena inteligencia humana. Tampoco nadie duda de que los
beneficios de la cooperación son indudables puesto que nos permite tener acceso a
lugares a los cuáles por diversos motivos les está vetado a algunas agencias, rellenar
huecos, reducir costes operacionales y reemplazar relaciones diplomáticas. Pero los
potenciales riesgos son también evidentes aunque recubramos esta cooperación de un
compromiso dentro del marco de la Unión Europea y de esa dimensión moral de la
que hablábamos.
Aparecen así la seguridad y la confianza como los problemas que deben
solventarse para conseguir esta comunidad de inteligencia europea. La falta de
seguridad es algo que ha cambiado mucho en los últimos años. Hoy en día las
relaciones se guían por la necesidad de una cooperación global y no como durante la
guerra fría cuando ésta era guiada esencialmente por la ideología. Pero ni la
conciencia de su utilidad ni declaraciones políticas son suficientes como para salvar
con éxito estos obstáculos. El ministro irlandés de Interior, Michael McDowell que
presidía la reunión de Bruselas del consejo de ministros de Justicia e Interior de la
Unión apuntaba muy bien los problemas cuando afirmaba: “necesitamos algo que
funcione y sabemos que estamos hablando de intercambiar información secreta, pero
hay que mejorar la confianza mutua; se necesita generosidad y confianza.”65
Gijs de Vries. “Contribution to the hearing by the subcommittee on Europe of the Committee of
International Relations”, U.S. House of Representatives, 14 de septiembre de 2004, págs. 7-8.
64
Nota de Prensa. Consejo Extraordinario de Justicia e Interior. DOC 11116/05 (Presse 187),
de 13 de julio de 2004.
65
31
A pesar de esta clara voluntad política del ministro irlandés, en el mundo de la
inteligencia se dice que “no hay servicios de inteligencia amigos sino servicios de
inteligencia de Estados amigos” o, como Smith ha acuñado más elegantemente, “la
inteligencia es un juego para ser jugado contra todos los que llegan, y ningún
partenariado o relación amistosa otorga inmunidad a ninguno de ellos” (1996:235).
Por lo tanto para alcanzar esta comunidad deben generarse ciertas garantías y
eliminar ciertos condicionantes que suavicen las reticencias existentes (Tabla 5).
Por todos estos motivos, las agencias nacionales de inteligencia que colaboran
en el marco de Europol y otras agencias europeas sólo proporcionan inteligencia
depurada. Pero aunque el acceso a inteligencia bruta será casi nulo y sólo se
compartan análisis y asesoramientos, éstos serán muy beneficiosos para persuadir a
las autoridades nacionales de que impulsen la colaboración con otros Estados.
Tabla 1. Condicionantes para alcanzar la cooperación en inteligencia
entre Estados.
Aspectos estatales
que afectan a la
cooperación
Diferencias
en
percepciones
de
amenaza
y
Aspectos que
Aspectos que
generan reticencias favorecerán la
en las agencias
cooperación
las Preocupación
por Ganancias en reducción
una posibles revelaciones y de costes y ampliación
de
los el compromiso de las de conocimiento sobre
objetivos de la política fuentes.
exterior
fijados
a
más áreas.
los
respectivos servicios de
los Estados.
Modificaciones
distribución
en
global
regional de poder.
la Temor
a
que
tomen Institucionalización de
o acciones con base a la mecanismos de
inteligencia recibida y cooperación que
que vaya en contra de conduce a condicionar y
los intereses del Estado canalizar su actividad.
que la remitió.
El escaso respecto a los Temor a revelar errores Desarrollo
Derechos Humanos para o
vacíos
algunos de los Estados inteligencias
participantes.
verían
la
en
una
sus dependencia mutua.
que
luz
de
si
no
no
hubiese esta voluntad
32
de compartir.
Dejar
de
Condicionantes
ser
el Presión
motivados
por
la relevante al perder el pública.
diferencia
en
el monopolio
la
opinión
de
ordenamiento jurídico y conocimiento
estructura
de
de
una
zona.
administrativa.
Dudas respecto a que la Ninguno quiere perder Mejora de la eficiencia.
información no caerá en las
manos
de
países.
Potencial
uso
relaciones
terceros privilegiadas
con
los
Estados Unidos.
diferente Los pequeños Estados Se
aporta
un
valor
del para que se entrega podrán tener el miedo añadido al producto que
la inteligencia.
de ser infiltrados por por
sí
sólo
grandes potencias
generar.
Los Estados se resistirán Existe una especie de Situaciones
al
cambio
institucional espíritu de cuerpo que emergencia
puede
de
y
graves
que pueda comportar la hace que sólo se fíen crisis.
cooperación
conlleva
si
altos
para su soberanía.
esto de lo que ellos obtienen
costes pero hace difícil que los
agentes
necesitan
vean
que
información
de otros para hacer su
trabajo.
Fuente: Elaboración propia.
La cooperación sigue siendo claramente intergubernamental y liderada por los
diferentes Estados aunque no se puede dudar del claro incremento de la colaboración
supranacional desde los tiempos de Trevi (Occhipinti, 2004:238). Los servicios de
inteligencia han preferido la cooperación formal a la informal ya que aquélla les
proporciona una mayor protección y una base para un intercambio igual (quid pro
quo) (Lefebvre, 2003:536-37). Esta situación se produce, por una parte, porque como
sostiene Bures (2006:72), la cooperación bilateral sigue siendo la predominante y, por
otra, porque los servicios de inteligencia son conscientes de que las imposiciones de
sus gobiernos o la UE son más costosas que la colaboración de geometría variable que
ellos desarrollan. Por su parte, los gobiernos nacionales están de acuerdo con la
33
necesidad de cooperar pero parece que son reticentes a la hora de entregar poderes a
los organismos comunitarios. Bruggeman (2002b) sí cree que efectivamente se
empieza a generar esta cooperación y comienza a vivirse un fuerte incremento del
intercambio de información; sin embargo para mantenerlo en un deseado alto nivel
habrá que otorgar garantías en tres momentos: los métodos de recogida de
información, las fuentes de información y la confidencialidad permanente de los datos
después del intercambio, como ya había apuntado Richelson (1990).
La información no fluye en el éter de forma desordenada sino que, para que sea
eficaz, debe transmitirse a través de ciertos canales y cumpliendo ciertos requisitos.
Dentro de esta comunidad que pretende gestarse, todas las agencias deben estar
comunicadas de una u otra forma y debe existir tanto a nivel nacional como
comunitario suficiente capacidad para controlar este almacenamiento y difusión de
datos. Antes del 11-S había una gran prevención en lo que concernía a la acumulación
y acceso a información por parte de los servicios de inteligencia, algo en lo que
influían las organizaciones de protección y garantía de las libertades civiles; sin
embargo, a partir de entonces tanto uno como otro fenómeno se han desarrollado,
pero con cierto desorden.
Como indica Bruggeman, la duplicación de estructuras que existe tiene un claro
inconveniente
al
provocar
un
almacenamiento
redundante
de
información,
vislumbrándose esenciales acuerdos como Schengen para mantener la cooperación
policial bajo completo control político (2001:285). Tras el 11-S los Estados han
realizado indicaciones expresas a sus servicios de inteligencia para que se coordinen
interna e internacionalmente (Aus, 2003); pero sin conseguir armonizar estas
informaciones será muy difícil hablar de una coordinación de servicios con diferentes
poderes a nivel europeo (Bruggeman, 2002a:225). Un intento de recopilación de estas
bases de datos de las que estamos hablando podría ser el siguiente:
Europol Information System (EIS): intercambio de información entre los Estados
miembros y terceros países para colaborar en investigaciones en temas criminales.
Europol Analysis System: permite a los analistas autorizados a almacenar datos y
explotar la información relevante de patrones criminales y relaciones que puedan
establecerse.
Europol Index System: permite a los usuarios autorizados verificar si los datos
incluidos en el Europol Analysis System sobre su Estado miembro, y sólo se confirma
su existencia no su contenido.
Eurodac: asiste en la gestión de las múltiples peticiones de asilo a través de la
comprobación de huellas dactilares y facilita la aplicación de la Convención de Dublín.
34
Customs Information System (CIS): incrementa la efectividad de la cooperación así
como los procedimientos de control de las diferentes autoridades aduaneras.
Customs File Identification Database (FIDE): su objetivo es permitir que las
autoridades nacionales responsables para llevar a cabo las investigaciones aduaneras
identifiquen a las autoridades responsables de llevar a cabo tales investigaciones en
otros países.
Europol Secure Communication Network (ESCN): proporciona infraestructura técnica
para dar apoyo al intercambio encriptado de datos e información de voz entre Europol
y las respectivas unidades nacionales.
European Anti-Fraud Office (OLAF): fortalece los medios contra la prevención del
fraude y combate de la corrupción y cualquier otra actividad irregular incluyendo
conductas impropias en las instituciones europeas.
Anti-Fraud Information System (AFIS): gestionado por OLAF, asiste en la prevención,
investigación y persecución de operaciones que están en la base de la vulneración de
las legislaciones de aduanas a través de un procedimiento más rápido.
Europol INFOEX/Liaison Network: sistema empleado para el intercambio de
información entre las oficinas de enlace y las oficinas de Europol.
Por esta pluralidad, es perentoria una red que interconecte a todas las
organizaciones que potencialmente pudieran ser interesantes, algo que es una
quimera ante una complejidad administrativa tan grande como la que muestran los
Estados desarrollados como aquellos pertenecientes a la UE. Sin embargo aunque su
existencia no implicara que automáticamente se intercambiase información ni que
abarcase a todas las posibles, esta red sí sería un precipitante. Para Den Boer
(2002:151) el modelo de intercambio de inteligencia presente en la actualidad en la
Unión tiende a la centralización como método de coordinación. Esta situación habrá de
generar
cierta
desconfianza
que
se
verá
atenuada
por
ciertas
formas
de
descentralización como la regionalización y la creación de unidades especializadas que
mantendrán la inteligencia sensible cerca de las fuentes. Se presentan así diferentes
retos para que este flujo de información sea eficaz: establecer una agencia que las
coordine
y
la
estandarización
de
procedimientos66;
alcanzar
una
mínima
homogenización de legislaciones en temas como la conservación de datos sobre
comunicaciones,
y,
por
último,
definir
método, formato
y contenido de las
transmisiones amén de la difícil misión de alcanzar la cooperación con terceros
Por ejemplo, el Plan de Acción para combatir el Crimen Organizado se habla en primer lugar de crear
órganos nacionales para coordinar el intercambio de información y algunos Estados efectivamente lo han
creado.
66
35
Estados, los Estados Unidos o la OTAN; retos, algunos de los cuales, ya se están
acometiendo.
La
Comisión
Europea
ha
tomado
cartas
en
el asunto
llamando
a
la
interoperabilidad de las bases de datos de la Unión y motivado, entre otras cosas, por
la discusión que tuvo lugar durante el Consejo Europeo de 2002 que sacó a la luz el
elevado número de diferentes bases que eran usadas por las fuerzas del orden. Con el
objetivo de precisar cuántas en concreto existían y evitar en un futuro su
superposición, la Comisión Europea encargó a un grupo ad hoc bajo el mandato del
comité del artículo 36 que realizase un informe que se finalizó en mayo de 2003. En él
se concluye que el solapamiento existe pero que es limitado y enfatiza la ausencia de
enlaces entre ellos identificando tres posibilidades para fortalecer las sinergias entre
los diferentes sistemas67:
1) fusionar los diferentes sistemas y establecer un único sistema europeo.
2) mantener el status quo y crear nuevos sistemas sólo conforme a necesidades
claramente identificadas.
3) desarrollar la interoperabilidad de los sistemas.
La Comisión Europea se ha mostrado favorable a esta tercera opción. Considera
que aunque no hay necesidad de establecer una base de datos centralizada para
mejorar
el
acceso
a
la
información
disponible
sí
es
necesario
facilitar
la
interoperabilidad entre los sistemas de datos existentes. Además comparte la falta de
deseo de crear nuevos organismos que se refleja en el Programa de La Haya cuando
declara que “sólo deberán crearse nuevas bases de datos europeas centralizadas
sobre la base de estudios que hayan demostrado su valor”68. Por lo tanto, las bases de
datos nacionales deberán seguir existiendo pero se hace necesario alcanzar una
efectiva interrelación. Sin embargo, surgen dificultades debido al entorno en que debe
aplicarse el principio de disponibilidad al que ya nos hemos venido refiriendo y que
está en la base de este intercambio:
la organización heterogénea de policía y Poder Judicial en los Estados miembros, con
controles y equilibrios diferentes.
la inclusión de diversos tipos de información sensible como es el ADN o las huellas
dactilares.
las diferentes formas de acceso de las autoridades competentes a la información
pertinente, incluso dentro de los Estados miembros.
67
68
DOC 8857/03 LIMITE JAI 118.
Declaración sobre la lucha contra el terrorismo adoptada el 25 de marzo de 2004, DOC 7906/04, pág 8.
36
la dificultad de garantizar que la información procedente de otro Estado miembro se
interprete correctamente debido a las diferencias lingüísticas, de sistemas técnicos y
de ordenamientos jurídicos.
la necesidad de incluir este principio de disponibilidad en el extenso mosaico existente
de disposiciones legales sobre intercambio de información policial y judicial entre los
distintos países.
Fase 4. Estableciendo estructuras en la Unión.
Siguiendo la dinámica de estas fases queda claro que una posible Política
Europea de Inteligencia no puede ser un mero conjunto de acuerdos más o menos
informales de relaciones e intercambio de información. Las estructuras que habría de
generar la UE en esta cuarta fase se agrupan en torno a dos opciones. Por una parte,
como veremos en el siguiente epígrafe, la posible creación de una Agencia Europea de
Inteligencia en un estadio final y, por otra, la entrega a la Unión de un claro rol
coordinador de las estructuras nacionales y comunitarias existentes, un rol que puede
ser de coordinación política o ejecutivo. Por lo tanto es necesario e importante
distinguir nítidamente entre los dos planteamientos: cooperación supranacional en
inteligencia y la creación de una estructura formal dentro del entramado comunitario
que desempeñé sus propias tareas de inteligencia, especialmente en el plano
operativo.
Tanto el Consejo Europeo de Tampere como el 11-S han supuesto un ímpetu
decisivo para el crecimiento de las estructuras institucionales ya que la Unión vive con
toda crudeza el importante vacío que tiene en materia de seguridad. Reorganizar la
seguridad interior para Europa y transferir las nuevas competencias al nivel de la UE
sin duda no es la última respuesta a la cuestión de cómo proteger la población civil
europea
de
manera
efectiva.
Sin
embargo,
estas
medidas
al
menos
han
institucionalizado la seguridad interior como una preocupación a largo plazo de la
Unión, crea instituciones dedicadas al desafío, proporcionan una forma más racional y
efectiva de aproximarla, y garantiza que este asunto no cae o se sale de la agenda
política en tiempos de relativa calma (Dalgaard-Nielsen, 2004:178).
El Consejo Europeo así como otros muchos actores nacionales y comunitarios
han manifestado en diversas ocasiones su preferencia por dotar de contenido a los
acuerdos previos antes que en profundizar en la vía institucional. Pero sobre todo
dejan claro que la coordinación supranacional debe complementar y no reemplazar a
la coordinación intergubernamental. Así que el papel que deben asumir estas
organizaciones europeas no es el de suplir a las nacionales ni duplicar su trabajo sino
37
el de fomentar la participación entre las nacionales, algo que en todos estos años
nadie ha puesto en duda (Oberson, 1998; Browne, 2006). Esto supone la potenciación
de las estructuras existentes, la eventual creación de alguna nueva y, como último
estadio, la posible creación de una Agencia Europea de Inteligencia que ya hemos
indicado.
Sea cuál sea el camino es necesario realizar muchos desarrollos. Como indicaba
el objetivo 3 del Plan de Acción contra el terrorismo “un número de instrumentos
existen ya en la Unión para mejorar la cooperación operativa y la coordinación. Sin
embargo están mal empleados, la ratificación de convenciones es lenta y los
instrumentos están pobremente empleados y/o pobremente concebidos por las
fuerzas del orden y las autoridades judiciales en algunos Estados miembros”;
exactamente la misma redacción del informe preparado por el equipo de Solana antes
del 11-M, a tenor de lo declarado por éste al Financial Times.
Una agencia central es útil si produce algo que no se puede generar a nivel
nacional o si se transfiere la responsabilidad de cierta forma de inteligencia a la Unión
sean estas responsabilidades operativas o de coordinación. Müller-Wille concluye que
lo que la UE necesita son agencias de inteligencia más poderosas y con una mayor
cooperación con las nacionales y esa cooperación debería realizarse fuera de las
Instituciones europeas (2004:45). Asumido que el principal enfoque va a ser entregar
a la Unión un papel de coordinación debemos comprender que ésta se produce de dos
formas diferentes. La coordinación horizontal que no necesita de una cabeza a nivel
europeo y basada en acuerdos de geometría variable y la vertical que sí requiere de
bien un órgano político bien un órgano administrativo de coordinación. La estructura
actual de la Unión permite conjugar ambos tipos de coordinación y de hecho es la que
se va a producir como muestra la Tabla 2 para el área de Justicia e Interior. La
dimensión horizontal ha sido ya tratada en los apartados anteriores por lo que el
interés se centra ahora en analizar la cooperación vertical a través del papel que
diferentes órganos pueden jugar.
Tabla 2. Tipos de colaboración en seguridad interior de la UE.
Aparien
cia
Colaboración vertical
Colaboración
horizontal
Europol
Schengen
OLAF
Acuerdos bi y
38
instituci
onal
Nivel de
coopera
ción
Eurojust
multilaterales
Grupo de Trabajo
Formal
Predominantemente
Elaboración de políticas
informal,
Estratégico
Elaboración de políticas
Semioperativo
Intercambio de
información
Cooperación operativa
Actores
Políticos nacionales
transfronteriza
Políticos y altos
Altos funcionarios
funcionarios nacionales
(Directores generales,
regionales y locales y
secretarios generales,
profesionales (policía,
diplomáticos de Coreper)
oficial, inmigración y
aduanas a nivel local y
Objetivo
Búsqueda centralizada de
regional)
Aproximación
inteligencia, objetivos de
descentralizada a la
alto nivel (crimen
seguridad interior,
organizado, terrorismo)
flexibilidad, foco en la
bajo el principio de
cooperación regional en
subsidiariedad
Fuente: Den Boer (2004:4)
seguridad
Con anterioridad a la cadena de atentados masivos que se inician en 2001 el
enfoque que se proponía era, en lo institucional, fortalecer las aproximaciones
orientadas según el problema y las aproximaciones horizontales intrapilar quedando
los grupos de trabajo cross-pillar dentro de las estructuras del Consejo, especialmente
en lo que respecta al Grupo mulitidisciplinario sobre el crimen organizado y, con
respecto al papel de liderazgo, el Comité Estratégico y el Comité del Artículo 36. En
segundo lugar, se dirigía a clarificar la relación del Grupo de Trabajo de Jefes de
Policías (GTJP) con los con los grupos de trabajo del Consejo en el tercer pilar
(Ehrentraut, 2001:35). Anderson publicaba en 2002 que la cooperación entre servicios
de seguridad en Europa tienen lugar en tres niveles: bilateral, el desempeñado por el
GTC y Europol, así como a través del Sitcen (2002:37); sin embargo las evoluciones
producidas a través de diversos comités, la creación de la figura del coordinador
39
antiterrorista y el potencial papel que pueda jugar el GTJP comporta que su análisis
sea ahora incompleto.
Con luz propia ha evolucionado el Centro de Situaciones; de hecho, en la
cumbre europea de marzo de 2004 se anunció el mayor papel que debería de jugar en
el campo de asesoramiento sobre amenazas69. Incluso Solana y De Vries propusieron
que se incorporaran al Sitcen miembros de los servicios de inteligencia de los Estados
miembros de forma que esta organización se transmutase en una capaz de crear
análisis y asesoramientos completos de amenazas a la seguridad interior y exterior de
la Unión, sobre todo en el tema del terrorismo70, e incluso se habló de la posibilidad de
incluir miembros de la CIA estadounidense. Desde inicios de 2005, miembros de los
servicios de seguridad europeos y expertos de los servicios de inteligencia analizan
conjuntamente la amenaza terrorista siendo la primera vez que los decisores políticos
europeos tiene una visión integrada de esta amenaza.
El producto del Sitcen de distribuye a otros órganos comunitarios, estatales y
parte de la estructura de la PESD. No hay agencias nacionales que abarquen todo el
planeta que es donde se encuentran las necesidades de la PESC y las existentes lo
hacen para sus propias necesidades de política exterior. Por este motivo, los Estados
miembros pueden llegar a suministrar la inteligencia que favorece sus posiciones
siendo el riesgo del Sitcen de ser desinformado alto. Por esto, como en el caso de las
ADM de Irak, es necesario contrastar aunque quizá sin llegar como dice el adagio que
se le atribuye a Ronald Reagan: “Confianza, pero verificándolo”. Por este motivo este
organismo ha ser capaz de crear análisis y asesoramientos completos sobre amenazas
a la seguridad tanto interna como externa de la Unión, en particular en el campo de la
amenaza terrorista71.
El coordinador antiterrorista es otra figura que nace para auxiliar al Alto
Representante y ante la conciencia de que en un “área donde la claridad de papeles y
responsabilidades es vital encontramos cómo las estructuras dentro de la Unión para
el combate de terrorismo es complejo y confuso”72. Su designación no ha sido la
solución para la cooperación entre los servicios policías del tercer pilar y la
Declaración del Consejo Europeo sobre el combate del terrorismo, 25 de marzo de 2004, Anexo I,
Objetivo 7.
70
Consejo Europeo de Bruselas de los días 17 y 18 de junio de 2004, Conclusiones de la Presidencia, pág.
3; Resumen de las conclusiones de Javier Solana. Consejo de Justicia e Interior de 8 de junio de 2004,
SO 6159/04; Declaración del Consejo Europeo para el combate terrorista, 25 de marzo de 2004, Anexo I,
objetivo 7 y Consejo Europeo. Coordinador Contraterrorista, “Working structures of the Council in
terrorism matters-Options paper”, 25 de mayo de 2004, pág. 4.
71
Consejo Europeo de Bruselas, 17 y 18 de junio de 2004. Conclusiones de la Presidencia, pág. 3.
Resumen de las conclusiones de Javier Solana. Consejo de Justicia e Interior, 8 de junio de 2004,
SO159/04; Consejo de la Unión Europea, Coordinador contraterrorista, Paper “Working structures of the
Council in terrorism matters-Options”, de 25 de mayo de 2005, p. 4.
72
http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200405/ldselect/ldeucoms/53/53.pdf
69
40
cooperación en inteligencia en el marco de la PESC, las unidades del Secretariado
General y el EMUE. No obstante, sí puede ayudar a crear ciertos mecanismos y de
hecho las recomendaciones de De Vries se encaminan no sólo a coordinar el sistema
de la Unión sino a proponer cómo racionalizar las instituciones y comités existentes.
Es por lo tanto necesario una mayor dirección superior a las diferentes partes y
actores involucrados. Con claridad parece que la Comisión está dispuesta a aceptar un
papel mucho más destacado en el combate contra el terrorismo en todas las
dimensiones de prevención, preparación y respuesta, sin embargo, su tiempo y su
estructura no lo favorecen. El Coreper ha de monitorizar el progreso de esta
Estrategia europea contra el terrorismo con seguimientos regulares y actualizaciones
por parte de la Comisión y el Coordinador contraterrorista, pero lamentablemente el
Coreper no tiene tiempo para coordinar esta tarea tan importante.
Los canales no oficiales siempre han sido clave en la coordinación de la política
europea (Peters y Wright, 2004:161) y si esta comunicación se realiza entre Estados
miembros o a través de la Unión eso es algo que los Estados han decidido siempre.
Pero como bien apunta Duke (2006) se están generando necesidades de inteligencia
en la Unión que van más allá de lo que la colaboración bi o multilateral pueden
aportar. Se han propuesto algunas fórmulas para coordinar a grupos como el COTER o
el GTC73; así por ejemplo Lugna (2006:122) habla de un Comité Contraterrorista entre
pilares de alto nivel presidido por el GTC que podrá hacer propuestas al Coreper. Sin
embargo no podemos olvidar que los grupos de trabajo son idóneos para resolver
cuestiones técnicas pero quedan los problemas políticos para el nivel ministerial
(Nilsson, 2002:9). Por lo tanto Direcciones generales como la de Justicia e Interior y
la de Relaciones Exteriores deben mantener una mayor coordinación interna de todos
los aspectos de la actividad institucional relacionada con el terrorismo y adoptar un
mayor peso político74. Se evitarían así problemas de coordinación, que también se
producen a nivel nacional, a la hora de acordar los objetivos políticos para ser
alcanzados a nivel europeo75; si bien Arteaga (2004:11) teme que los Estados puedan
verse desplazados por estos grupos a la hora de, por ejemplo, establecer las cláusulas
de cooperación y asistencia.
Consejo de la Unión Europea, Coordinador Contraterrorismo “Provisional findings of the two “peer
evaluation” mechanisms affecting the Union´s fight against terrorism”, 26 de mayo de 2004, p. 7.
Consejo de la Unión Europea, Coordinador Contraterrorista “Working structures of the Council in
terrorism matters- Options paper”, 25 de mayo de 2004, pág. 2.
74
European Commission action paper in response to the terrorist attacks on Madrid, MEMO/04/66, 18 de
marzo de 2004, apartado “Internal coordination within the commission needs to be fostered”.
75
Informe del Secretario General al Coreper, DOC 7177/04, de 8 de marzo de 2004.
73
41
Para superar esta complejidad institucional también se ha sugerido ir más allá y
que la Unión crease un cuerpo interinstitucional, una especie de European Security
Committee (ESC) (Keohane, 2005:20). Su papel sería asesorar a los jefes de Estado y
de Gobierno en materia de seguridad y la presidencia se alternaría entre el Alto
Representante y el presidente del consejo de ministros de Justicia e Interior.
Compondrían también este comité el Coordinador antiterrorista, el jefe del EMUE, el
director de Europol, el comisario de Justicia e Interior y el responsable del Sitcen,
pudiendo el presidente solicitar la presencia de otros funcionarios que se considerase
de interés. El Comité se reuniría al menos una vez al año e informaría al Consejo
Europeo en las cumbres cuatrimestrales.
El ESC tendría como papel identificar y cuantificar las amenazas, y sugeriría a
su vez posibles respuestas. El autor entiende que así los jefes de Estado y de
Gobierno tendrían más fácil el adoptar medidas comunes al existir un diagnóstico
común. El ESC confiaría en el Sitcen para obtener información y, si bien no es una
panacea, sí serviría para coordinar las políticas internas y externas (Keohane et al.,
2004). Ésta es una idea que ya se discutía por ciertos círculos políticos y académicos y
que parece haber cuajado en el Comité de Seguridad Interior que propone el artículo
III-261 de la futura Constitución Europea. Sin embargo el texto constitucional va
mucho más allá de lo que este autor imaginaba al entregársele capacidades de
coordinación operativa, a lo que hay que unirle el papel que pueda jugar el GTJP, si
bien es cierto que desde mayo de 2003 los cinco grandes han emprendido operaciones
multilaterales.
Precisamente el aspecto operativo es algo que ha coleado en muchos análisis
realizados en los últimos años. Afirmaba De Vries que “los mecanismos habituales de
cooperación de la Unión estaban guiados por la legislación y ciertas decisiones de
carácter político, sin embargo, en los últimos años y, sobre todo tras los atentados de
Madrid, la Unión ha entregado responsabilidades adicionales e incrementado su
naturaleza operativa”76. La coordinación operativa de los títulos IV del TCE y del VI del
TUE es más necesaria tras el final del período de transición del 1 de mayo de 2004 y
sobre todo lo será tras la entrada en vigor del Tratado Constitucional que diluirá
mucho más la compartimentalización entre pilares.
El papel de la Unión en materia contraterrorista no será ejecutivo (dirigiendo el
trabajo de las agencias nacionales) pero su papel operativo (coordinando las agencias
a través de las fronteras) continuará creciente. Hay muchas voces que quieren
Conferencia “The European Union and the fight against terrorism” impartida por Gijs de Vries
en el Centro para la Reforma Europa, 19 de enero de 2006.
76
42
entregar a Europol un papel más predominante en esta área, pero también en otras.
Europol debería transformarse en un auténtico centro de inteligencia antiterrorista en
el que tuviera cabida la creación de una base de datos común sobre terrorismo
(personas, incidentes, indicaciones, operaciones, etc.) sustituyendo el sistema de
información a través de los funcionarios de enlace. Por ejemplo, la Recomendación del
Consejo relativa a la constitución de equipos multinacionales para la captación de
información sobre terroristas (joint intelligence teams)77 debería sustituirse por un
instrumento jurídicamente vinculante que permitiera a los servicios de inteligencia
(independientemente de si son estructuras policiales o no) y a Europol trabajar
conjuntamente.
“Los Estados miembros necesitan proporcionar a Europol la información y la
inteligencia que necesita para hacer su trabajo adecuadamente, en particular, en el
área de la prevención e investigación de los ataques terroristas. Los Estados
miembros deben considerar su deber de entregar al GTC de Europol toda la
información
operativa,
no
sólo
la
limitada
y
filtrada
inteligencia
técnica
y
estratégica”78; algo que de lo que ya se quejaba Müller-Wille (2004:35) y que
explicaba por qué a su juicio Europol no podía alcanzar un puesto central en el
entramado informativo de la Unión.
Alcanzar este papel también se lograría fortaleciendo el sistema de información
de Europol. Permitiría que periódicamente se realizasen evaluaciones estratégicas y
operativas. Estas últimas estarían a disposición del GTJP que contaría así con los
mejores conocimientos tácticos para prevenir o combatir las amenazas o los delitos,
incluso el terrorismo, según las prioridades establecidas por el Consejo. Para todo ello,
a corto plazo, los servicios de inteligencia de los Estados miembros deberían reunirse
mensualmente para discutir sus evaluaciones estratégicas y operativas nacionales. La
información resultante se cotejaría para elaborar evaluaciones estratégicas de la UE,
por ejemplo, bianuales, y evaluaciones operativas mensuales. Toda esta primera
etapa estaría fundamentada en la información en materia criminal a la que Europol y
las autoridades de los Estados miembros tengan legalmente acceso con arreglo a la
legislación vigente. A más largo plazo, los servicios nacionales de inteligencia podrán
empezar a producir información recurriendo a los sistemas analíticos normalizados79.
Recomendación del Consejo de Justicia e Interior, de 13 de junio de 2002.
“Non-confidential Europol report on terrorist activity in the European Union from October 2002 to
October 2003”. DOC 15877/2/02, de 3 de diciembre de 2003.
79
Los métodos son el análisis de resultados, los modelos delictivos, los mercados ilegales, las redes de
delincuencia, los riesgos (que se utilizan como herramienta de gestión en sí), los perfiles diana (llamados
a menudo “definición de perfiles”), los perfiles de negocios delictivos y las tendencias demográficas y
sociales.
77
78
43
La calidad de la inteligencia y la importancia de Europol aumentarían sustancialmente
puesto que los datos y los procedimientos serán más europeos.
Actualmente el debate institucional europeo muestra, por una parte, el
incremento de la colaboración entre las fuerzas de seguridad y el cuerpo judicial que,
inicialmente, tenían menos experiencia que el militar en cooperación extensiva. Sin
embargo las líneas de trabajo están acercándose no para establecer una CIA europea
sino claramente dirigidas a fortalecer Europol y consciente de que la cooperación en
inteligencia continuará siendo informal80. Sin embargo el papel de liderazgo que
Europol pueda llevar a cabo en la colaboración vertical no está tan claro. Su
aportación es limitada no por incapacidad de sus oficiales o de falta de recursos sino
por un déficit conceptual.
A diferencia de otros organismos, los suministradores de inteligencia a Europol
son similares a sus principales consumidores (las agencias nacionales). La inteligencia
que entra en Europol no es procesada y enviada a otro grupo de consumidores sino
reenviada a los propios Estados. Por este motivo no puede aligerar a las agencias
nacionales produciendo algo que no hacen éstas. Al no depender de Europol no
pueden achacarle a ésta fallos en su seguridad, así el incentivo de las agencias
nacionales para suministrar inteligencia a Europol es limitado por lo que de nuevo el
intercambio a nivel bilateral se convierte en el recurso. Por otra parte, policía, y muy
particularmente los servicios de inteligencia de los Estados miembros, consideran con
frecuencia que Europol carece de la capacidad de ejercer el liderazgo en este terreno
y que su sistema de intercambio de información es demasiado rígido.
Por todos estos motivos parece que Europol, a pesar de tener capacidad legal,
no ha querido adoptar un papel central en la coordinación de la lucha contra el
terrorismo posiblemente por la falta de confianza en ella; esto es algo que también se
desprende de algún contundente informe81. Además no se le ha querido entregar
poderes de investigación82. Motivos más que suficientes como para que su propio
director hable de que este organismo no está preparado para ser un FBI europeo ya
que no tiene poderes ejecutivos y por lo tanto no es adecuado poner demasiadas
expectativas en este cuerpo (Storbeck, 2000:186), algo que comparte Occhipinti
(2003:236).
80
81
Ver www.statewatch.org/news/2004/mar/10eu-intel-centre.htm
House of Lords. Europol´s role in fighting crime, 5th Report, 2002-03, HL Paper 43
House of Commons European Scrutiny Committee “The EU´s Justice and Home Affairs work
programme for the next five years”. Twenty–eighth Report of Session 2003–04, Report,
together with formal minutes. Ordered by the House of Commons to be printed 14 July 2004.
82
44
En consecuencia, si una agencia no toma el liderazgo la posibilidad de que
diferentes comités acaben proliferando es alta. Europol no ha sido de momento capaz
de reclamar el liderazgo en parte porque las fuerzas policiales y los servicios de
seguridad e inteligencia no comparten información con ella y, en parte, porque los
servicios estadounidenses no le entregan el marchamo de agencia de nivel. Una
muestra de la falta de seriedad con la que los propios europeos se han tomado a
veces a esta agencia es que entre junio de 2004 y febrero de 2005 la dirección estuvo
vacante por disputas entre Francia y Alemania que querían colocar a su candidato.
7. LA CREACIÓN DE LA AGENCIA EUROPEA DE INTELIGENCIA.
La idea de una organización de inteligencia a nivel europeo no es nueva. Ya en los
primeros años de la década de los sesenta algunos oficiales de la OTAN plantearon la
necesidad de establecer una forma más coordinada de compartir inteligencia en
Europa. No obstante los intereses durante la guerra fría eran muy diversos y
diferencias de opinión entre Estados Unidos y Francia abortaron esta idea.
Los pilares, en diferentes proporciones, niveles e intensidades han conseguido
la obtención de cierta inteligencia y generado algunos instrumentos más sofisticados
que otros. Pero a pesar de los a veces interesantes resultados de la división del
trabajo en estas tres áreas no ha dejado de plantearse la necesidad de organizar un
servicio propio de inteligencia. Recién desplomado el Muro ya había autores que
propugnaban la creación de una Organización de Inteligencia de la Comunidad
Europea. Su papel, decían, sería el de coordinación pasando del análisis de la
información suministrada por otros organismos y servicios de inteligencia extranjeros
a posteriormente realizar su propia captación de información, según las versiones más
arriesgadas (Donath, 1993:16); algo que, sin mayor sentido ni desarrollos, Nomikos
(2005) ha pretendido seguir defendiendo en la actualidad.
Tras los atentados de Madrid resurge el tema de la Agencia Europea de Inteligencia,
esta vez de manos de los belgas, y como bálsamo de Fierabrás para resolver todos los
problemas de coordinación que la Declaración del Consejo Europeo de 25 de marzo de
2004 denunciaba. Justo antes de los atentados de Madrid, y con la vista puesta en los
atentados de 2001 contra los Estados Unidos, el primer ministro de Bélgica Guy
Verhofstadt retomó la idea de establecer un servicio de inteligencia europeo. Pero
finalmente el proyecto sería liderado por la Presidencia austríaca que intentó el
establecimiento de una “agencia europea de inteligencia que tendrá capacidad para
45
adquirir la información necesaria para los asesoramientos ante las amenazas” 83. Si
bien es cierto, como sostiene Jochen Thies (2004:57), que no todos los colaboradores
del primer ministro austríaco estaban de acuerdo con la creación de este servicio de
inteligencia a nivel europeo.
A partir de la intensidad que cobran estas propuestas se manifiestan dos posiciones
claramente diferenciadas. Por una parte los pequeños Estados quienes, conscientes de
su falta de capacidad para hacer frente a todas las necesidades de inteligencia que
tienen, buscan externalizar sus problemas de seguridad en la Unión Europea; una
dinámica muy propia de la construcción europea, sobre todo en materia de seguridad
y política exterior como ha apuntado Torreblanca (2001). No olvidemos que la
europeificación tiene una parte de transferencia de problemas y otra de convergencia
de políticas y, éstas dos vertientes reflejan, conducen y refuerzan un único proceso de
europeificación que aquí se percibe.
Por otra parte los grandes Estados, con suficientes capacidades de inteligencia como
para, en principio, abordar sus necesidades, no se han manifestado muy favorables a
compartir sus arcanos con Estados menores y a pagar su factura de seguridad. Así
pues sólo quedaba abierto el camino hacia la cooperación y, a esta opción por la
cooperación antes que por la creación de un órgano, sí se unieron voces destacadas
de las instituciones comunitarias. Javier Solana propuso tras los atentados de Madrid
que “deberíamos fortalecer las capacidades del Consejo para el análisis de inteligencia
en lo relativo al terrorismo [pero] no estableciendo una CIA europea” (2004a). El
Comisario Vitorino, al igual que otros como el ministro francés del Interior Sarkozy,
secundó este planteamiento y apostó por fortalecer las soluciones existentes antes
que establecer una nueva agencia84. Finalmente el Consejo Europeo en su sesión de
19 de febrero de 2004 rechazó con claridad el establecimiento de una CIA europea;
aunque siempre habrá voces como la de Gerhard Schröder que han manifestado que
“no debe descartarse del todo de cara al futuro” (Thies, 2004:57). Por lo tanto, como
resume Occhipinti (2004:181), tras los atentados no se produjo una precipitada
creación de nuevas formas de cooperación sino que se aceleró el desarrollo de
medidas largamente planeadas en lo relativo a la cooperación policial y judicial que
llevaban años larvándose.
Tras los atentados de Londres de 2005 se reproduce la dinámica. A lo largo de una
rueda de prensa celebrada el 10 de julio de 2005, el director general de Justicia e
Interior, Jonathan Faull sostiene que hay que continuar con lo que existe antes que
83
84
Sesión del Consejo del Justicia e Interior, de 19 de febrero de 2004.
BBC news, 19 de marzo de 2004.
46
inventarse nada ya que no estamos ante “un nuevo desafío político sino un continuo
desafío político”85. De hecho, Jack Straw, el ministro de Asuntos Exteriores británico
manifestó dos días después ante el Comité de Asuntos Exteriores del Parlamento
Europeo que “no hay necesidad de una nueva estructura dentro de la UE para el
intercambio de inteligencia [ya que] lo que se necesita es fortalecer la cooperación en
este campo”86. Por su parte, su compañero de gabinete y responsable del área de
Interior David Blunkett decía que “la prioridad debe ser implementar las medidas
antiterroristas ya existentes y acordadas tras los atentados terroristas del 11-S. No
necesitamos nuevas instituciones. En lo que estoy interesado es en una contundente
acción práctica. Dejémonos de rodeos y estemos seguros de lo que hacemos y que
pongamos en práctica aquello que predicamos en casa”87.
La posición de la UEO es mucho más convencida en pos de una estructura de
inteligencia común que la que tienen la elite comunitaria y algunas elites nacionales.
La Asamblea de la UEO sostiene que mirando al largo plazo es necesario establecer
una inteligencia europea con una estructura permanente88, siguiendo muy de cerca lo
planteado por Becher quien unos años antes había redactado un documento sobre el
tema para la UEO. En primer lugar, esta “estructura permanente” definiría una Política
Europea de Inteligencia, preparada y acordada al más alto nivel, esto es, por el
Consejo Europeo. Habría de establecer una alta autoridad europea de inteligencia
responsable de su gestión bajo la dirección del COPS teniendo, no obstante, los
Estados la responsabilidad de definir políticas nacionales de inteligencia armonizadas.
Por otra parte esta autoridad debería tener disponible a una Agencia Europea de
Inteligencia –aún por establecer– y que sería la responsable de la recolección, síntesis
y diseminación de inteligencia de los distintos servicios de los Estados miembros.
Este documento sugiere la importancia de contar con estructuras de inteligencia
similares
ya
que
esto
facilitaría
una
armonización
total
siendo
lo
ideal
el
establecimiento de una “Alta Autoridad Nacional de Inteligencia” en cada país. Los
recursos habrían de ser complementarios, capaces de trabajar conjuntamente y sus
actividades coordinadas, al menos en parte, por esta Agencia Europea de Inteligencia.
En este planteamiento de la UEO se pueden percibir las teorías de algunos
responsables políticos, y también académicos, de reflexionar sobre este futuro
85
Véase artículo “UK calls special EU anti-terror council”, en http://www.euroactiv.com
http://www.europarl.eu.int/news
87
Agencia France Presse, 19 de marzo de 2004.
88
Asamblea de la Unión Europea Occidental. Recomendación 707, “The new challenges facing European
intelligence – reply to the annual report of the Council”. DOC A/1775 de 4 de junio de 2002, puntos 111113. Véase también el Documento A/1783, de 3 de junio de 2002, p. 79, sobre las necesidades
generadas de esta inteligencia en las operaciones desarrolladas en la guerra contra el terrorismo y en
Afganistán.
86
47
realizando un paralelismo entre la UE y los Estados federales como hacen
personalidades tan destacadas como Fortescue (2004), quien había sido director
general de Justicia e Interior de la Comisión Europea. Finalmente para la UEO es
necesario establecer una verdadera “Oficina Europea de Imágenes” expandiendo el
Centro de Satélites de Torrejón al tiempo que éste debería realizar tareas tanto civiles
como militares como ya había propugnado Heisbourg (2000) y por la que los
franceses siguen apostando (Rudner, 2003).
Pero aunque hemos visto cómo el rechazo hacia este tipo de estructura fue
contundente tras las propuestas efectuadas a raíz del 11-M, incluidas las de la propia
UEO, esta organización ha continuado manteniendo su disposición y firme convicción
para alcanzarla. Para la Asamblea la lucha contra el terrorismo es un desafío para
toda Europa. Por esto considera que a pesar de las reticencias de algunas autoridades
nacionales con respecto a la posibilidad de crear una Agencia Europea de Inteligencia
y los argumentos contrarios a su utilidad, tales propuestas deben ser reexaminadas
con un espíritu constructivo. Por esto recomienda que el Consejo invite a los
miembros de la UEO como miembros de la UE y la OTAN a mejorar y fortalecer la
cooperación contraterrorista y continúen examinando la posibilidad de establecer en el
futuro una agencia europea de inteligencia contra el terrorismo89.
Es cierto que de momento la cooperación informal ha generado ciertos buenos
resultados por lo que quizá la creación de esta agencia no se vea tan necesaria. Los
mecanismos de intercambio y cooperación que se han sucedido desde inicios de los
años setenta han permitido compaginar cooperación con bajos niveles de apertura.
Pero es importante diferenciar los mecanismos de cooperación en inteligencia o
incluso integración (en el campo de los análisis y evaluaciones) de la creación formal
de una estructura implicada en sus propias tareas de inteligencia, especialmente
operativas. Como indicaba Clutterbuck “el principal valor de Trevi es probablemente
su papel en el desarrollo de los contactos y la confianza entre los oficiales de policía e
inteligencia”; sin embargo, como continúa señalando, son, “además de bilaterales,
inconsistentes en el tiempo por lo que esta organización de inteligencia podría permitir
hacerlas más permanentes” (1990:121).
Por
esto
aunque
las
elites
nacionales
y
comunitarias
han
dejado
meridianamente claro que de momento no hay lugar para esta Agencia Europea de
Inteligencia nos planteamos cómo podría ser ésta amén de nuestros razonamientos y
las voces que apuestan por ella. La AEI debería ser una agencia independiente y no
Resolución 775 adoptada por la Asamblea el 7 de diciembre de 2005 en su 10ª sesión. Documento
A/1914.
89
48
parte de ningún otro organismo y el catálogo de potenciales consumidores sería algo
que Comisión, Consejo y Parlamento habrían de establecer. Las funciones que se le
atribuirían dependería de qué visión se tenga de esta AEI. Los debates giran en torno
a si sería un centro de intercambio y fusión de inteligencia o bien obtendría sus
propios datos y haría su búsqueda ad hoc (Anderson, 2001). Aunque en la actualidad
el análisis y la síntesis que se realiza a nivel central es incipiente (Müller-Wille,
2003a), todo indica que se convertiría en un centro de fusión.
Pero junto al papel que haya que tener el Sitcen y Europol, algunos autores van
más allá en sus propuestas. Weisse (2006) sostiene que la búsqueda de inteligencia
en todas sus formas continuará siendo puramente una prerrogativa nacional, al
menos en el corto y medio plazo, y amén del refuerzo de las capacidades satelitales
comunes. Sin embargo entiende que para que se produzca un apoyo estratégico y
operativo para las operaciones militares o de mantenimiento de la paz habría de
crearse una agencia de inteligencia con un estatus similar a Europol pero sin poder
para influir sobre las agencias policiales y de justicia de los Estados miembros. No
debería obtener inteligencia en el interior de la Unión, y establecería lazos de
colaboración con otras agencias y acuerdos internacionales. Esta agencia supondría la
introducción de una arquitectura común de inteligencia basada en las necesidades
revisadas de la OTAN; unos planteamientos para los cuales la elite europea aún no
tiene ni un hueco en su agenda.
La obtención de información a través del proyecto Galileo (un proyecto de 30 satélites
que funcionará plenamente en 2008), junto al centro de Satélites de Torrejón
recopilará datos para la elaboración estratégica por parte de la AEI. Esta posibilidad
parece que ya empieza a ser empleado. Por ejemplo, tras la aparición de la noticia de
la existencia de centros de detención secretos de la CIA en algunos países europeos el
Consejo de Europa solicitó fotos al centro de satélites de Torrejón para comprobar la
veracidad de dichas informaciones90.
De las pocas reflexiones que se producen tendentes a la creación ex novo de una
agencia se refieren al establecimiento de una Agencia Espacial Europea que obtuviese
inteligencia aunando los esfuerzos y coordinando la inteligencia obtenida por los
Estados miembros. El actual Centro de Satélites, aunque no tiene capacidades
exclusivas, sí produce algún tipo de inteligencia que los Estados miembros no pueden
producir en el nivel nacional. Si bien los instrumentos espaciales son necesarios para
la seguridad colectiva en Europa no existe una conciencia Europea de los beneficios de
contar con sistemas espaciales comunes; algo que habría plantearse si la UE quiere
90
El País, 29 de noviembre de 2005.
49
tener su propia política exterior algo que el creciente papel internacional de la Unión y
la necesidad de complementarse con las capacidades de los Estados Unidos hace que
estas capacidades no permiten desdeñar (Bensahel, 2003:51)91.
En conclusión, de momento parece que sería demasiado ambicioso y no seguiría
ninguna lógica la creación de una agencia de inteligencia, compartir los arcanos del
poder, cuando, por ejemplo, ni siquiera se ha creado la figura del ministro de Asuntos
Exteriores de la Unión previsto en la Constitución Europea. Por otra parte, de
momento, la cooperación informal ha funcionado razonablemente bien sin tener que
introducir cambios legales ni cesiones en una parcela tan sensible.
8. CONCLUSIONES.
1.- La cooperación en materia de inteligencia siempre ha existido entre los países de
la Unión Europea, si bien sobre todo en amenazas más que en potencialidades. Los
diferentes acuerdos que desde los años setenta se han venido producido –el más
relevante el de Trevi– han supuesto la base para una cooperación que necesariamente
se ve incrementada con los atentados del 11 de septiembre contra los Estados Unidos.
Estos atentados suponen un punto de inflexión que se refuerza con los atentados de
Madrid y que implican una evolución desde los mecanismos informales iniciando un
proceso de institucionalización de la cooperación.
2.- El combate contra el terrorismo –un fenómeno cuya lucha engloba a multitud de
áreas y actores– ha puesto de manifiesto la ineficacia de la separación de las políticas
de la UE por pilares. Por esto con la creación en Maastricht del Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia se comienza a caminar en la difuminación de los pilares que vería
su culminación en Ámsterdam y pondrá su colofón con la aprobación de la
Constitución Europea. Surge de forma clara la necesidad de encontrar mecanismos
verticales de coordinación, amén de los horizontales más o menos desarrollados, que
en la actualidad están desarrollando grupos como el Coter o el Grupo de Trabajo
Contraterrorista.
3.- La selección de las fórmulas más adecuadas para desarrollar la cooperación en
información e inteligencia no se ha separado de aquella que hasta ahora había
Para un análisis detallado de la seguridad en el espacio véase Space and Security Policy in
Europe, European Space Agency e Instituto Affari Internazionali, Roma, noviembre de 2003.
Carl Bildt, Jean Peyrelevade, Lothar Spath, “Towards a Space Agency for the European Union,”
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de 2004 y Jean-Paul Poncelet, Anabela Fonseca-Colomb y Guilio Grillo, “Enlarging ESA?” ESA
Bulletin, noviembre de 2004.
91
50
caracterizado la historia del proyecto europeo. Antes que el establecimiento de
instrumentos supranacionales se ha dejado al compromiso intergubernamental el
logro de los avances al ritmo adecuado. Continúan los Estados miembros y sus
estructuras administrativas siendo la base del proceso de construcción europeo sobre
todo porque serán ellas sobre quienes recaiga el componente operativo, algo que la
Unión parece no estar ni en deseo ni en capacidad de absorber.
4.- La creación de una Política Europea de Inteligencia como punto que englobe a las
diferentes iniciativas y prácticas que se han ido gestando a lo largo de las últimas tres
décadas es incuestionable. Lo que debemos saber es cómo y quién llevará el liderazgo
porque su necesidad es clara. Todo indica que serán Europol y Eurojust los grandes
pilares. Se percibe de esta forma cómo muchos de los avances en esta área
provendrán no de las clásicas necesidades de inteligencia, sino que busca comenzar a
caminar en la amenaza criminal hasta ahora no objeto de la atención de la
cooperación europea en inteligencia y relegándose la inteligencia de tipo estratégico a
los ámbitos de la PESC y de la gestión de crisis.
5.- Lograr esta política requiere de un fluido intercambio de información. Para
favorecer la confianza y la seguridad se han asentado dos principios: el de acceso
equivalente y el de disponibilidad. Conforme al primero aquellos habilitados de una
agencia podrán acceder a las bases de datos en condiciones no más estrictas que para
las agencias nacionales, algo que no sería posible si no hubiera igualdad de formatos y
de traducciones. Por otra, la disponibilidad que permite que en todo el territorio de la
Unión, un funcionario de policía de un Estado miembro que necesite información para
llevar a cabo sus obligaciones pueda obtenerla de otro Estado miembro y que el
organismo policial del otro Estado miembro que posea dicha información la facilitará
para el propósito indicado, teniendo en cuenta el requisito de las investigaciones en
curso en dicho Estado.
6.- La creación de una Agencia Europea de Inteligencia que venía siendo reclamada
desde hace más de una década ha sido descartada. Reactivada su petición con los
atentados de Madrid el posicionamiento de los diferentes actores ha sido muy claro.
Los grandes países de la Unión confían en sus capacidades por lo que no pretenden
crear una gran agencia que esencia duplicaría sus capacidades nacionales y que
serviría para dar apoyo a los países pequeños. Estos, por su parte, reclaman este tipo
de agencia, muy conscientes de su incapacidad para garantizarse su seguridad en un
51
escenario tan complejo. Finalmente las instituciones comunitarias han optado por
seguir profundizando en la cooperación intergubernamental y en los instrumentos
existentes que en crear nuevos órganos y capas en la estructura de la Unión.
7.- La Constitución Europea cuya aprobación final aún colea viene a profundizar en la
línea de cooperación marcada. Se disuelve la estructura en pilares y se refuerza las
agencias Europol y Eurojust a las que se les entrega un papel que va más allá del
intercambio de información para permitirles iniciar investigaciones. Se favorece la
dinámica de que sean los Estados miembros quienes pongan los medios y se
coordinen para operaciones concretas. Finalmente, se comienzan a crear figuras con
un claro papel coordinador y orientador en el campo de la política exterior y seguridad
y en el de la seguridad interior. Para lo primero se configura un ministro de Asuntos
Exteriores de la Unión y para lo segundo un Comité de Seguridad Interior. Habrá por
lo tanto que esperar para ver cómo estos organismos se relacionan con el Sitcen, de
momento el principal llamado a convertirse en el centro del sistema de inteligencia de
la UE y si la coordinación queda a nivel técnico, sobre todo aprovechando el
intercambio de información, o algún órgano político complementa este rol fijando
objetivos y prioridades.
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Antonio M. Díaz Fernández es profesor de Ciencia Política y de la Administración
en la Universidad de Burgos. Doctor en Ciencia Política y de la Administración por la
Universidad de Barcelona. Licenciado en Derecho y en Ciencia Política. Master en Paz,
Seguridad y Defensa por el Instituto Universitario “General Gutiérrez Mellado”.
Investigador visitante del Centro de Estudios de Seguridad del King´s College
(Londres) y profesor visitante en el Brunel Centre for Intelligence and Security
Studies de la Universidad de Brunel (Londres) y del Centro de Estudos de Segurança e
Estratégia de la Universidade Independente de Lisboa. Premiado en 1997 y 2003 por
el ministerio de Defensa español por sus investigaciones sobre seguridad. Es profesor
del curso de experto universitario en “Servicios de Inteligencia” de la UNED y del
programa de doctorado “Análisis y prevención del terrorismo” de la Universidad Rey
Juan Carlos. Su última publicación es Los Servicios de Inteligencia españoles. Desde
la guerra civil hasta el 11-M. Historia de una transición, Madrid, Alianza Editorial,
2005, El papel de la comunidad de inteligencia en la toma de decisiones de la política
exterior y de la seguridad de España, Madrid, Fundación Alternativa, 2006 y Nuevas
preguntas, nuevas respuestas: Hacia una política europea de cooperación en
inteligencia, Aranzadi. Puede contactarse en [email protected]
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