Los sujetos responsables en la Ley de Infracciones y Sanciones en

Los sujetos responsables
en la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social
LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE*
1. INTRODUCCIÓN
D
esde la aprobación de la Ley 8/1988,
de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, y del Real
Decreto 928/1998, de 14 de mayo1, se aprecia
con claridad el interés del legislador por identificar a los responsables de los incumplimientos o de las infracciones que pueden
cometerse en el ámbito social. Tal interés es
una muestra más de la misión que tiene el
Derecho del Trabajo, de ejercer una función
represiva o coercitiva a fin de tutelar los derechos de los trabajadores frente a la resistencia del empleador a cumplir con las normas
laborales2. Esta constatación se traduce en la
necesidad de que se establezcan las sanciones
que se impondrán al empresario en caso de
* Profesora Titular de Derecho del Trabajo, Universidad Rey Juan Carlos.
1
Por el que se aprueba el reglamento general sobre
procedimientos para la imposición de sanciones por
infracciones en el orden social y para los expedientes
liquidatorios de cuotas de Seguridad Social.
2
Ver con amplitud sobre esta cuestión ALONSO OLEA,
M., Introducción al Derecho del Trabajo, 5ª ed., Civitas,
Madrid, 1994, págs. 331 y sigs. MONTOYA MELGAR, A.,
Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España
(1873-1978), Civitas, Madrid, 1992, págs. 58 y sigs.
incumplimiento de sus obligaciones en materia laboral, de Seguridad Social, de empleo,
de extranjería, etc., persiguiéndose no la
imposición directa de sanciones frente a
incumplimientos, sino ante todo, «el cumplimiento de las normas sustantivas»3 por el
sujeto obligado.
Precisamente, una de las primeras medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las normas sustantivas, se concreta en la identificación de los responsables del
cumplimiento, o de la infracción como aparece en la rúbrica del artículo 2 LISOS. Por ello,
las normas que han regulado las infracciones
en el Orden Social han delimitado asimismo
al sujeto responsable. Así, la Ley 8/1988, de 7
abril, señalaba como sujetos responsables de
la infracción, en general, a «las personas físicas o jurídicas o las comunidades de bienes
que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción de la presente ley», y
en particular al «empresario en la relación
laboral. Los empresarios, trabajadores por
3
SEMPERE N AVARRO, A.V.; M ARTÍN J IMÉNEZ, R., en
AA.VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor,
2003, pág. 20.
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cuenta propia o ajena o asimilados, beneficiarios y peticionarios de las prestaciones de
Seguridad Social, así como las mutuas patronales, en el ámbito de la relación jurídica de
Seguridad Social. Los empresarios, trabajadores por cuenta propia o ajena, solicitantes y
perceptores de prestaciones y, en general, las
personas físicas o jurídicas, respecto de la
normativa de colocación y fomento del empleo
y formación profesional ocupacional, así como
de protección por desempleo. Los transportistas, agentes, consignatarios, representantes,
trabajadores y, en general, las personas físicas o jurídicas que intervengan en operaciones de emigración y movimientos migratorios. Los empresarios y trabajadores por
cuenta propia respecto de la normativa sobre
trabajo de extranjeros. Las cooperativas con
respecto a sus socios trabajadores y socios de
trabajo, conforme a la ley de cooperativas»
(art. 2 Ley 8/1988).
En la misma línea, el RD 928/1998, de 14
de mayo, identifica como responsables del
incumplimiento o de la infracción de las normas del orden social a «quienes puedan resultar imputados a tenor de lo establecido en la
Ley de Infracciones y Sanciones del Orden
Social, en la y en cualesquiera otras leyes del
orden social» y, respecto a las deudas por cuotas en materia de Seguridad Social, quienes
«resulten obligados a la cotización e ingreso
de cuotas en aplicación de lo establecido en la
correspondiente normativa específica reguladora de la materia» (art. 3).
También el Real Decreto Legislativo
5/2000, de 4 de agosto, opta por utilizar la técnica de identificar al sujeto responsable en
relación con la norma sustantiva cuya infracción se tipifica. Así, la norma parte de la indagación previa acerca del sujeto a quien las
normas sustantivas convierten en responsable del cumplimiento de las obligaciones
para, a partir de esa identificación, determinar la responsabilidad derivada del incumplimiento de un conjunto de sujetos. Con una
formulación amplia, los responsables son «las
personas físicas o jurídicas y las comunidades
94
de bienes que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción». De modo
más concreto, el artículo 2 LISOS identifica
como responsables a un amplísimo número
de sujetos, cada uno de ellos en su ámbito de
actuación y en relación con las obligaciones
que le imponen las normas laborales y de
Seguridad Social4. A pesar del amplio número de responsables ex artículo 2 LISOS, lo
cierto es que este precepto parte de una identificación en la que el empresario persona
física, jurídica o comunidad de bienes, como
sujeto de la relación laboral, asume un papel
protagonista5, convirtiéndolo por ello, en responsable de la mayoría de las infracciones
laborales que tipifica.
4
Los distintos apartados del artículo 2 LISOS se
refieren al empresario; trabajadores por cuenta propia o
ajena o asimilados, perceptores y solicitantes de las prestaciones de Seguridad Social, las Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales y demás entidades colaboradoras en la gestión, las entidades o
empresas responsables de la gestión de prestaciones;
solicitantes de subvenciones públicas; transportistas,
agentes consignatarios, representantes; cooperativas;
agencias de colocación; empresas de trabajo temporal;
empresas usuarias; promotores y propietarios de obra;
entidades especializadas que actúen como servicios de
prevención ajenos a las empresas; personas o entidades
que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de
prevención de las empresas; entidades acreditadas para
desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales; personas físicas o jurídicas
y comunidades de bienes titulares de los centros de trabajo y empresas de dimensión comunitaria; sociedades
europeas y las sociedades cooperativas europeas con
domicilio social en España, sociedades, entidades jurídicas y, en su caso, las personas físicas domiciliadas en
España que participen directamente en la constitución
de una sociedad europea o de una sociedad cooperativa europea, personas físicas o jurídicas o comunidades
de bienes titulares de los centros de trabajo situados en
España de las sociedades europeas y de las sociedades
cooperativas europeas y de sus empresas filiales y de las
sociedades y entidades jurídicas participantes, cualquiera que sea el Estado miembro en que se encuentren
domiciliadas y, en fin, empresas de inserción.
5
C AMAS R ODA, F., «Las infracciones y sanciones
administrativas del empresario en el orden social», CEF
Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 254, 2004,
pág. 7.
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2. LOS RESPONSABLES
EX ARTÍCULO 2 LISOS
2.1. La identificación por el tipo
de sujeto: persona física, jurídica
o desprovista de personalidad
2.1.1. La persona física, jurídica
o desprovista de personalidad
como responsable de las infracciones
en el orden social
Establece el artículo 2 LISOS que son
«sujetos responsables de la infracción las personas físicas o jurídicas y las comunidades de
bienes». Se trata de una formulación que
recuerda a la recogida en el artículo 1.2 ET
cuando establece que puede ser empresario
laboral no sólo una persona física, sino también las personas jurídicas y las comunidades
de bienes. Nada que objetar a esta identificación del sujeto responsable por parte del artículo 2 LISOS; al contrario, al acudirse a
esta formula genérica de identificación del
infractor el legislador consigue «abarcar a
todos los posibles sujetos infractores, que
siempre serán personas físicas, jurídicas o
comunidades de bienes»6.
En cualquier caso, se trata de una fórmula
ya conocida en el ámbito del Derecho del Trabajo, pues en la relación laboral no se vincula
la condición de empresario sólo a la persona
física; por el contrario, es indiferente el carácter del receptor de los servicios o el tipo de
empresario de que se trate, persona física,
jurídica o comunidad de bienes. En la medida
que cualquiera de los sujetos a que se refiere
el artículo 1.2 ET pueda convertirse en un
6
S EMPERE N AVARRO, A.V.; M ARTÍN J IMÉNEZ, R., en
AA.VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor,
2003, pág. 54. En particular, la inclusión de la referencia
a la comunidad de bienes como empresario obedece a
una finalidad clara: «asegurar la existencia de contrato
de trabajo aun careciendo de personalidad jurídica el
acreedor de trabajo», MONTOYA MELGAR, A., Derecho del
Trabajo, 28ª ed., Tecnos, Madrid, 2007, pág. 286.
centro de imputación de derechos y obligaciones debe ser considerado responsable del
incumplimiento de las normas laborales y de
Seguridad Social, y ser sancionado por ello. Y
en este sentido, también los entes sin personalidad se convierten en centro de imputación de responsabilidades a través de la previsión de responsabilidad, mancomunada o
solidaria, de quienes la forman7.
2.1.2. Sobre la posibilidad de imponer
sanciones a la persona jurídica
o a los entes sin personalidad
Mientras que nada hay que añadir al
hecho de que una persona física aparezca
como responsable frente a los incumplimientos de las normas sustantivas en el orden
social, la duda que se plantea de inmediato
surge con la previsión de que también las personas jurídicas y los entes desprovistos de
personalidad pueden ser imputados como
responsables de tales incumplimientos y sancionados por ello. En efecto, la máxima societas delinquere non potest indica una de las
características del sistema penal español, en
el que sólo pueden ser objeto de sanción las
personas físicas, pues sancionar a una persona jurídica supondría extender la sanción a
todas las personas físicas que la componen8.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que
la posibilidad de sancionar en el ámbito penal
se supedita a la concurrencia de los principios
7
Una detallada exposición de las clases de sujetos
desprovistos de personalidad que actúan en el tráfico
jurídico y del tipo de responsabilidad que puede exigirse a cada uno de ellos puede verse en PÁRAMO MONTERO,
P., «El empresario como sujeto imputable en la Ley de
Infracciones y Sanciones del Orden Social: especial referencia a las entidades desprovistas de personalidad jurídica», Actualidad Laboral, XVI, 1998, http://www.
laley.net.
8
LOZANO, B., «La responsabilidad de la persona jurídica en el ámbito sancionador administrativo (A propósito de la STC 246/1991, de 19 de diciembre)», Revista de
Administración Pública, núm. 129, 1992, págs. 212-213.
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de personalidad y de imputabilidad. El principio de personalidad, que entronca directamente con el de culpabilidad en la medida en
que deriva de éste, supone en el ámbito de las
sanciones administrativas, la posibilidad de
sancionar a todas las personas físicas que
integran la persona jurídica, sean o no culpables9. Esta posibilidad de sancionar a las personas jurídicas o a las entidades sin personalidad puede verse dificultada, pues la concurrencia de culpabilidad en el sujeto infractor
se convierte en requisito imprescindible para
imponerle una sanción, no sólo en el ámbito
penal, sino también en el administrativo y,
como se ha dicho, «no siempre es fácil determinar el grado de intencionalidad (culposa o
dolosa) de una persona jurídica o de una
comunidad de bienes»10. No obstante lo anterior, existe una diferencia fundamental entre
la culpabilidad exigida en el ámbito penal y la
exigida para sancionar administrativamente.
Mientras que no es posible imponer la sanción penal si no se demuestra la concurrencia
de culpa en el sujeto, en el ámbito de las sanciones administrativas, también las recogidas en la LISOS, la culpabilidad, lejos de ser
un requisito necesario para imponer la sanción, se convierte en un criterio para graduar
la sanción que habrá de imponerse11.
Así, aunque no se exime de la concurrencia
de culpabilidad para sancionar administrativamente a una persona jurídica o a una
comunidad de bienes, su exigencia se atenúa
en el ámbito de las sanciones administrativas12. El propio Tribunal Constitucional tuvo
9
Cfr. LOZANO, B., «La responsabilidad de la persona
jurídica en el ámbito sancionador administrativo (A propósito de la STC 246/1991, de 19 de diciembre)», Revista de Administración Pública, núm. 129, 1992, pág. 213.
10
SEMPERE NAVARRO, A.V., et al, Derecho Sancionador
del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pág. 45.
11
SEMPERE NAVARRO, A.V., et al, Derecho Sancionador
del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pág. 113.
12
En este sentido, se señala que «no es que se rechace la exigencia de culpa en el ilícito administrativo, sino
que se relativiza necesariamente la extensión de la misma (sobre todo en comparación con el ilícito penal): DEL
96
ocasión de señalar en la sentencia 246/1991,
de 19 de diciembre, que si bien es cierto que el
«principio de culpabilidad rige también en
materia de infracciones administrativas,
pues en la medida en que la sanción de dicha
infracción es una de las manifestaciones del
ius puniendi del Estado resulta inadmisible
en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa», esta exigencia de que concurra el principio de culpabilidad «no impide que nuestro Derecho
Administrativo admita la responsabilidad
directa de las personas jurídicas, reconociéndoles, pues, capacidad infractora. Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las
infracciones administrativas cometidas por
personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace
respecto de las personas físicas». Su responsabilidad, y por consiguiente su sanción, se
fundamentaría no tanto en la concurrencia
de culpabilidad, sino, como dijo el TC, en su
«capacidad de infringir las normas a las que
están sometidos».
Como dato adicional debe tenerse en cuenta que las sanciones que se imponen en el
ámbito administrativo, a diferencia de las
penales, no se traducen en penas privativas
de libertad, sanción que sólo podría imponerse a una persona física y no a una jurídica o a
una comunidad de bienes. Las sanciones
administrativas, consistentes fundamentalmente en el abono de una cantidad en concepto de multa, pueden imponerse a las personas
jurídicas o a las comunidades de bienes. De
hecho, siguiendo con este planteamiento,
debe destacarse que cuando el Código Penal
tipifica los «delitos contra los derechos de los
trabajadores» y los sanciona con pena de prisión, destaca que si los hechos delictivos pre-
ma (sobre todo en comparación con el ilícito penal): DEL
REY GUANTER, S.; VALVERDE ASENCIO, A.J., «La responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos
laborales», Alcor de mgo, núm. 1, 2004, pág. 31.
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vistos «se atribuyeran a personas jurídicas,
se impondrá la pena señalada a los administradores o encargados del servicio que hayan
sido responsables de los mismos y a quienes,
conociéndolos y pudiendo remediarlo, no
hubieran adoptado medidas para ello».
En fin, no puede olvidarse que una vez que
el ordenamiento laboral ha reconocido la
posibilidad de que tanto las personas jurídicas como las comunidades de bienes, o cualquier otro ente desprovisto de personalidad,
sean parte de la relación laboral asumiendo
la posición del empresario y ostentando el
conjunto de derechos y obligaciones que derivan de esa condición, la consecuencia inmediata pasa por el reconocimiento de su capacidad para convertirse también en centro de
imputación de responsabilidades y de sanciones, en caso de incumplimiento.
2.2. La identificación por el ámbito
de la infracción
Junto con la referencia de carácter general
a la persona física, jurídica o comunidad de
bienes como posibles sujetos responsables de
los incumplimientos de las normas laborales
y de Seguridad Social (art. 2 LISOS), se incluye una identificación pormenorizada de los
sujetos responsables de la infracción en cada
ámbito concreto: la relación laboral, Seguridad Social, migraciones, etc. La razón de tan
detallada identificación responde a la necesidad de garantizar el principio de seguridad
jurídica en materia sancionadora, de forma
que sólo los sujetos mencionados en el artículo 2 LISOS, y no otros, serán sancionados
como consecuencia del incumplimiento de las
obligaciones en que hayan incurrido en los
ámbitos establecidos13. Al tiempo, en virtud
13
En este sentido GARCÍA BLASCO, J., en referencia al
artículo 2 de la Ley 8/1988, Infracciones y sanciones en
materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de
abril, Civitas, Madrid, 1989, pág. 57. También, con cita
del anterior, CAMAS RODA, F., «Las infracciones y sancio-
del principio de tipicidad, sólo podrá imponerse una sanción cuando coincidan la conducta y el sujeto infractor14.
Por otro lado, debe llamarse la atención
acerca del hecho de que desde la LISOS originaria de 1988, se ha incrementado considerablemente tanto el número de sujetos responsables15 (que han pasado de los seis originarios a los trece actuales), como el número de
ilícitos, dando cabida a incumplimientos no
previstos por la norma sancionadora de 1988;
así, por ejemplo, los de las normas específicas
de empresas de trabajo temporal y usuarias,
los incumplimientos de la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, o los incumplimientos
de las normas contenidas en la legislación
específica de las empresas de inserción, entre
otras.
2.2.1. En la relación laboral: el empresario
como sujeto infractor
En primer lugar, el artículo 2.1 LISOS se
refiere al empresario como sujeto infractor en
el ámbito de la «relación laboral». La delimitación de la persona concreta que pueda ser
considerado como infractor en este ámbito
pasa, con carácter previo, por identificar qué
es empresario a efectos laborales y por delimitar qué se consideran obligaciones laborales conforme a la LISOS.
nes administrativas del empresario en el orden social»,
CEF, Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 254,
2004, pág. 19.
14
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en
AA.VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor,
2003, pág. 57.
15
CAVAS MARTÍNEZ, F., «La tutela sancionadora en
materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre
infracciones y sanciones en el orden social, al Real
Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, núm. 14,
2000. http://www.westlaw.es, BIB 2000/1596.
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ESTUDIOS
A. El empresario en la relación laboral:
identificación de su concepto
Sabido es que el Derecho del Trabajo admite una noción propia y específica de empresario, que no necesariamente coincide con la
noción dada en otros sectores del ordenamiento jurídico. Al contrario, cada área de
conocimiento ofrece una definición del
empresario sustancialmente distinta. Los
requisitos que condicionan la atribución de la
condición de empresario varían en los diversos sectores del Ordenamiento, siendo el
motivo de tal disparidad la necesidad de identificar la persona que ha de someterse a las
previsiones jurídicas de cada sector aisladamente considerado.
En el ámbito del Derecho del Trabajo no
existe una definición de empresario, su concepto se extrae de la noción de trabajador al
referirse el artículo 1.2 ET a «las personas
físicas, jurídicas o comunidades de bienes que
reciban la prestación de servicios de las personas referidas en el apartado anterior, así
como de las personas contratadas para ser
cedidas a empresas usuarias por empresas de
trabajo temporal legalmente constituidas».
El empresario laboral, conforme a sus
notas caracterizadoras en el Estatuto de los
Trabajadores, no requiere de la realización de
una actividad económica o que sea el propietario de los medios adscritos a la organización
productiva. Al contrario, es ya una cuestión
incontrovertida que para ser considerado
empresario en el ámbito de la relación laboral
no hay que realizar actividad productiva
alguna, ni tampoco es necesario que haya una
organización en forma de empresa, ni que el
empresario ostente la titularidad dominical
de los medios de producción16, ni, en suma,
que persiga la obtención de un lucro17.
16
Destaca MONTOYA MELGAR de la noción de empresario a efectos laborales que son irrelevantes para conceptuarlo «circunstancias como las siguientes: la naturaleza de dicha titularidad (es irrelevante que el empresa-
98
Sin contener alusión alguna a las notas
antes señaladas, el Estatuto de los Trabajadores refiere la condición de empresario a
quien recibe la prestación de servicios bajo
las notas de voluntariedad, personalidad,
remuneración, ajenidad y dependencia (arts.
1.1 y 1.2 ET). En el ámbito laboral, debe por
tanto ser considerado empresario quien
«organiza y recibe efectivamente la prestación de servicios»18. Aunque todo ello, teniendo en cuenta que la mera recepción de los servicios no convierte al receptor en empresario
laboral, dada la existencia de relaciones de
trabajo que se caracterizan precisamente por
que quien recibe materialmente los servicios,
no puede considerarse empresario a efectos
de la aplicación de las normas laborales y de
Seguridad Social. Es por ello, que la recepción
de los servicios a la que alude el artículo 1.2
ET, precisa de un origen de índole jurídico
que le atribuya la condición de empresario.
Es necesario, en suma, que exista un previo
vínculo jurídico entre quien produce los bienes o presta los servicios –trabajador–, y quien
los recibe –empresario–. Este vínculo se
encuentra en el contrato de trabajo, como instrumento en virtud del cual empresario y trabajador asumen los derechos y las obligaciones correspondientes a su relación contractual.
rio sea propietario, arrendatario, cesionario, usufructuario, etc., de la explotación)», Derecho del Trabajo, 28ª
ed, Tecnos, Madrid, 2007, pág. 287.
17
ALONSO OLEA, M.; CASAS BAAMONDE, M.E., Derecho del Trabajo, 24ª ed., Civitas, Madrid, 2006, págs.
172-173, en nota a pie núm. 1. También como viene
manteniendo de manera unánime la doctrina jurisprudencial «el término empresario..., debe equipararse al
de empleador, y no limitarse, restrictivamente, al titular
de una organización económica específica, que proyecte la existencia de una empresa en sentido económico o
mercantil» [SSTS de 15 de julio de 1996 (RJ 1996,
5990); de 14 de diciembre de 1996 (RJ 1996, 9464); de
23 de diciembre de 1996 (RJ 1996, 9844); de 3 de marzo de 1997 (RJ 1997, 2194); de 18 de marzo de 1997
(RJ 1997, 2572) y de 31 de diciembre de 1997 (RJ 1997,
9867].
18
SSTS de 8 octubre 1987 (RJ 1987, 6937) y 3 mayo
1990 (RJ 1990, 3946).
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LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
En otro orden de consideraciones, a los efectos de que pueda ser tenido por empresario
laboral, resulta indiferente que concurran en
un sujeto ciertas notas adicionales, como pueden ser la oferta de empleo y la posterior contratación, pues en ocasiones quien oferta el
empleo y se obliga en virtud del contrato no es
la persona a quien puede atribuirse la condición
de empresario conforme a criterios jurídicos.
Asimismo, constatada la concurrencia de
las notas antes señaladas, es igual que el
empresario en el ámbito de la relación de trabajo por cuenta ajena sea un sujeto de Derecho Privado, como uno de Derecho Público
(Estado, Comunidad Autónoma, Ente Local,
por ejemplo). En efecto, como señaló el Tribunal Constitucional hace tiempo «en cuanto
parte de las relaciones laborales (…) la Administración está sujeta a las mismas reglas
jurídicas que los demás empleadores» (STC
206/1987, de 21 de diciembre)19, por lo que
debe añadirse al régimen de responsabilidad
derivado de una infracción de las normas
laborales y de Seguridad Social previsto en la
LISOS. No obstante lo anterior, lo cierto es
que la igualdad que se proclama entre empresarios privados y empresarios públicos no se
aprecia en el terreno de las sanciones por
incumplimiento de las normas laborales;
sobre la base de la dificultad de «admitir la
autosanción desde la perspectiva Ontológica
de la unidad del poder ejecutivo»20, se prevé
que los sujetos de Derecho Público no pueden
tener la condición de sujetos activos de la
infracción ni ser sometidos, por tanto, a procedimiento sancionador alguno.
19
Como también ha señalado algún Tribunal Superior de Justicia: a efectos de la mera atribución de la condición jurídico-laboral de empleador es irrelevante tanto la naturaleza pública (sujeción al Derecho Público) o
privada (sometimiento a un régimen de Derecho Privado) de la condición de empresario, STSJ Cataluña de 17
febrero 2004 (JUR 2004, 117723).
20
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en
AA.VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor,
2003, pág. 59.
Esta misma exención de responsabilidad
se aprecia en las normas reglamentarias en
materia de infracciones y sanciones. Así, el
RD 928/1998, de 14 de mayo21, prevé la responsabilidad frente al incumplimiento o
infracción de las normas del orden social conforme a lo que establezca la LISOS, previsión
en la que tendrían cabida como responsables
tanto los de Derecho Privado como los de
Derecho Público (art. 3.4). Sin embargo, en el
concreto ámbito de la prevención de riesgos
laborales en la Administración Pública, el RD
707/2002, de 19 de julio22, parece moverse en
la dirección contraria a la imposición de sanciones, y simplemente regula un sistema de
requerimientos para subsanar los posibles
incumplimientos en materia de prevención
de riesgos cometidos por las Administraciones Públicas. Este tipo de previsiones marcan
la diferencia esencial entre empresarios privados y públicos, al menos en el ámbito de las
normas preventivas, al instaurar, como se ha
dicho muy acertadamente, «un régimen privilegiado para las Administraciones infractoras»23.
B. Las obligaciones «en la relación laboral»
en la LISOS
Con una formulación muy amplia, el artículo 5 LISOS conceptúa como infracciones
laborales «las acciones u omisiones de los
empresarios contrarias a las normas legales,
reglamentarias y cláusulas normativas de los
convenios colectivos en materia de relaciones
21
Por el que se aprueba el Reglamento general
sobre procedimientos para la imposición de sanciones
por infracciones de orden social y para los expedientes
liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.
22
Por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en
materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito
de la Administración General del Estado.
23
MONTOYA MELGAR, A.; PIZÁ GRANADOS, J., Curso de
Seguridad y Salud en el trabajo, 2ª ed., Mc Graw Hill,
Madrid, 2000, págs. 263-264.
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99
ESTUDIOS
laborales, tanto individuales como colectivas,
de colocación, empleo, formación profesional
ocupacional, de trabajo temporal y de inserción sociolaboral, tipificadas y sancionadas
de conformidad con la presente Ley. Asimismo, tendrán dicha consideración las demás
acciones u omisiones de los sujetos responsables y en las materias que se regulan en el
presente Capítulo». Una interpretación más
restrictiva, conduce a la identificación de las
obligaciones contraídas en el marco de la
relación laboral como el conjunto de obligaciones derivadas de la existencia de la prestación de servicios por cuenta ajena de un trabajador a un empresario.
De la apreciación conjunta del contenido
de los artículos 2.1 y 5 LISOS, resulta que el
empresario se convierte en responsable del
incumplimiento de las normas legales, reglamentarias o convencionales que regulan el
contenido de la relación laboral. Así, algunas
de las tipificadas en los artículos 6 a 8 LISOS;
por ejemplo, no exponer en lugar visible del
centro de trabajo el calendario laboral vigente o no entregar puntualmente al trabajador
el recibo de salarios o no utilizar el modelo de
recibo de salarios aplicable, oficial o pactado
(art. 6.1 y 2 LISOS); no formalizar por escrito
el contrato de trabajo cuando este requisito
sea exigible o cuando lo haya solicitado el trabajador; transgredir la normativa sobre
modalidades contractuales, contratos de
duración determinada y temporales, mediante su utilización en fraude de ley o respecto a
personas, finalidades, supuestos y límites
temporales distintos de los previstos, la
transgresión de las normas y los límites legales o pactados en materia de jornada, trabajo
nocturno, horas extraordinarias, horas complementarias, descansos, vacaciones, permisos y, en general, el tiempo de trabajo (art.
7.1, 2 y 5 LISOS) o el impago y los retrasos
reiterados en el pago del salario debido, la
transgresión de las normas sobre trabajo de
menores (art. 8.1 y 4 LISOS), entre otras.
Desde la perspectiva de las infracciones en
el ámbito de la relación laboral, se identifica
100
nuevamente al responsable como la parte del
contrato de trabajo que ha incumplido la previsión legal, reglamentaria o convencional
que concierne a algunas de las obligaciones
derivadas del contrato de trabajo24. Responsable en este caso, se reitera, es sólo el empresario persona física, la propia entidad en el
caso del empresario persona jurídica o las
personas, físicas o jurídicas, que formen la
entidad sin personalidad. Nótese, por otro
lado, que la LISOS no contempla la posibilidad de imputar responsabilidad alguna a los
directores o a los consejeros de una sociedad25.
2.2.2. En materia de Seguridad Social
En relación con las infracciones producidas respecto de las normas de Seguridad
Social, el artículo 2.2 LISOS ha efectuado
una ampliación de los sujetos responsables.
Ya no van a ser sólo los empresarios, como se
prevé en el ámbito de la relación laboral, sino
cualquier sujeto que efectúe algún tipo de
24
Clasifica JULIA LÓPEZ las infracciones laborales del
empresario en el marco del contrato de trabajo en
incumplimientos de obligaciones formales o documentales e infracciones que afectan a incumplimientos de
normas sobre condiciones de trabajo y contratación.
Entre las primeras se incluyen, entre otras, los defectos
de forma en el período de prueba y en la formalización
del despido, en el salario, en materia de información al
trabajador sobre las condiciones de trabajo, sobre el
calendario laboral…; entre las segundas, por ejemplo, la
cesión ilegal de trabajadores, tiempo de trabajo, modalidades contractuales, establecimiento de condiciones
de trabajo inferiores a las debidas o trabajo de menores.
LÓPEZ LÓPEZ, J., «Las infracciones laborales del empresario (en torno a los artículos 93, 94, 95, 96 y 97)», Revista
Española de Derecho del Trabajo, núm. 100, 2000.
25
Véase sobre la posibilidad de extensión de responsabilidad PÁRAMO MONTERO, P., «Puntos conflictivos
en torno al poder sancionador de la Administración
Laboral», Relaciones Laborales, núm. 11, 2001, págs. 39
y sigs. CAMAS RODA, F., «Las infracciones y sanciones
administrativas del empresario en el orden social», CEF
Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 254, 2004,
pág. 20.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
actuación vinculada con la Seguridad Social.
Los responsables enumerados por el artículo
2.2 LISOS lo son en relación con las infracciones tipificadas en el ámbito de la Seguridad
Social. Por ello, la identificación de los sujetos
responsables se extrae de la consideración
conjunta de las previsiones de los artículos
2.2 y 20 a 32 LISOS.
Antes de identificar los posibles sujetos
responsables, conviene señalar que la LISOS
establece dos tipos de responsabilidades en
materia de Seguridad Social y, por tanto, dos
colectivos distintos; por un lado, los responsables del incumplimiento de las obligaciones
en el ámbito de las relaciones de Seguridad
Social, que serían los sujetos enumerados en
la primera parte del artículo («empresarios,
trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, perceptores y solicitantes de las
prestaciones de Seguridad Social, las Mutuas
de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales y demás entidades colaboradoras en la gestión»); y, por otro lado, los responsables del incumplimiento de los deberes
de carácter informativo («entidades o empresas responsables de la gestión de prestaciones en cuanto a sus obligaciones en relación
con el Registro de Prestaciones Sociales
Públicas y demás sujetos obligados a facilitar
información de trascendencia recaudatoria
en materia de Seguridad Social»).
A. Sujetos responsables en el ámbito
de las relaciones de Seguridad
Social
El artículo 2.2 LISOS articula la responsabilidad en lo que se ha denominado «molde
tripolar», esto es, identifica a quienes aparecen en cada uno de los tres vértices y los convierte en posibles responsables del incumplimiento tipificado: 1) los empresarios, 2) los
trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, perceptores y solicitantes de las
prestaciones, y 3) las Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales y
demás entidades colaboradoras en la gestión26.
* El «empresario». En un sistema de Seguridad Social como el español, construido
sobre la histórica protección del trabajador
por cuenta ajena, el concepto de empresario
debe tomarse en el sentido en que lo define el
artículo 99.3 LGSS: «toda persona natural o
jurídica, pública o privada, por cuya cuenta
trabajen las personas incluidas en el artículo
97», aunque su actividad no esté motivada
por ánimo de lucro. Al igual que ocurre en el
ámbito del Derecho del Trabajo, también en
el de la Seguridad Social la noción de empresario se construye con referencia al trabajador por cuenta ajena, pues tanto la Ley de
Accidentes de Trabajo de 1900 como el paso a
la obligatoriedad del aseguramiento perfilaron ya «desde mucho antes de que pueda
hablarse en España de un Sistema de Seguridad Social, el papel protagonista llamado a
desempeñar por el empresario respecto del
aseguramiento de los riesgos laborales»27. La
consideración conjunta de los artículos 97 y
99.3 LGSS permite conceptuar al empresario
a los efectos de la Ley General de Seguridad
Social, como la persona por cuya cuenta prestan servicios aquellos sujetos que por sus
características queden comprendidos en el
Régimen General de la Seguridad Social, con
independencia de que el empresario sea una
persona física, jurídica o una comunidad de
bienes, que sea, o no, el titular de una organización productiva, y que persiga con su actividad la obtención de un lucro.
El concepto de empresario en el ámbito de
la Seguridad Social se define con mayor detalle en el artículo 10 del RD 84/1996, de 26 de
enero, por el que se aprueba el Reglamento
26
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en
AA.VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor,
2003, pág. 60.
27
AA.VV., Curso de Seguridad Social, (director A.
M ONTOYA M ELGAR ), Thomson-Civitas, 3ª ed., Cizur
Menor, 2005, pág. 436.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
101
ESTUDIOS
General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de
trabajadores en la Seguridad Social. La persona del empresario se define como «toda persona física o jurídica, pública o privada, a la
que presten sus servicios, con la consideración de trabajadores por cuenta ajena o asimilados, las personas comprendidas en el
campo de aplicación de cualquier Régimen de
los que integran el Sistema de la Seguridad
Social»28.
En lo que concierne al ámbito de su responsabilidad, las normas de Seguridad Social
imponen al empresario que emplea trabajadores por cuenta ajena29, un conjunto de obligaciones que se concretan fundamentalmente en la constitución de su relación jurídica
con la Seguridad Social, a través de los actos
sucesivos de inscripción de empresa, afiliación de trabajadores, altas, bajas y variaciones de datos. A ello, debe añadirse la obligación del empresario de cotizar a la Seguridad
Social, que incluye tanto la retención de las
cuotas correspondientes del salario del trabajador, como el ingreso de las mismas y de las
suyas en la Tesorería General de la Seguridad Social dentro del plazo reglamentario
establecido.
Por otra parte, y dado que en el sistema
español de Seguridad Social el empresario
puede asumir un papel muy activo en orden al
28
Esta definición se completa con la identificación
de la persona que tiene la condición de empresario respecto de las distintas clases de trabajadores por cuenta
ajena. Véase el contenido del artículo 10 del RD
84/1996, de 26 de enero.
29
En los términos en que los define el artículo 7.1.a)
LGSS: «Trabajadores por cuenta ajena que presten sus
servicios en las condiciones establecidas por el artículo
1.1 del Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas
de la actividad económica o asimilados a ellos, bien sean
eventuales, de temporada o fijos, aun de trabajo discontinuo, e incluidos los trabajadores a domicilio, y con
independencia, en todos los casos, de la categoría profesional del trabajador, de la forma y cuantía de la remuneración que perciba y de la naturaleza común o especial de su relación laboral».
102
reconocimiento del derecho del trabajador al
cobro de prestaciones, incurre en la responsabilidad prevista en el artículo 2 LISOS el
empresario que realice cualquier actuación
lesiva de los intereses de la Seguridad Social.
Se trata, en particular, de los actos del empresario que posibiliten que el trabajador cobre
una prestación por parte del trabajador que,
de otra forma, no tendría derecho a percibir.
Las infracciones del empresario que tipifica
la LISOS se incluyen en los artículos 21 a 23.
Se concretan, por ejemplo, en la omisión de su
obligación de comunicar en tiempo y forma su
inscripción en la Seguridad Social, la apertura
y cese de actividad de los centros de trabajo a
efectos de su identificación, la afiliación inicial
o el alta de los trabajadores que ingresen a su
servicio, las bajas de los trabajadores; en la
omisión del deber de comunicar a la entidad
correspondiente cualquier cambio en los documentos de asociación o de adhesión para la
cobertura de las contingencias de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales, o,
entre otros, en su omisión de la obligación de
remitir a la Entidad correspondiente las
copias de los partes médicos de baja, confirmación de la baja o alta de incapacidad temporal facilitadas por los trabajadores.
* Los «trabajadores por cuenta propia o
ajena o asimilados». En primer lugar, los trabajadores por cuenta propia, y los asimilados
a estos, se convierten en los responsables del
cumplimiento de muchas de las obligaciones
que las normas de Seguridad Social imputan
al empresario respecto de sus trabajadores
por cuenta ajena. Sobre la base de que en la
relación de trabajo autónomo no hay otro sujeto a quien imputar la responsabilidad más que
al propio trabajador, las normas de Seguridad
Social parten de la premisa de que es éste
quien debe constituir su relación jurídica con
la Seguridad Social, así como ingresar las cuotas debidas. Así, se prevé en el RD 84/1996,
donde se dispone que «los trabajadores por
cuenta propia o asimilados comprendidos en
el campo de aplicación del Sistema de la Seguridad Social que inicien su actividad como
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
tales y no se encuentren ya afiliados estarán
obligados a solicitar su afiliación a la misma
en la forma, lugar y plazos establecidos» (art.
25.1) y que «los trabajadores por cuenta propia o autónomos, además de solicitar su afiliación, estarán asimismo obligados a comunicar
directamente el inicio o cese de sus actividades, a efectos de las altas y bajas de los mismos
en el Régimen en que figuran incluidos» (art.
29.1.2). También en relación con la obligación
de cotizar el artículo 43.1 del RD 2064/1995,
de 22 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento General sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad
Social, establece que «en el Régimen Especial
de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos son sujetos de la obligación de cotizar,
(…) las personas que, en razón de su actividad, se encuentran obligatoriamente incluidas en su campo de aplicación. Los sujetos de
la obligación de cotizar son también responsables de su cumplimiento como obligados directos respecto de sí mismos».
Por su parte, en relación con los trabajadores por cuenta ajena y asimilados a éstos, su
noción viene establecida en las normas de
Seguridad Social. Así, trabajadores por cuenta ajena son quienes «presten sus servicios en
las condiciones establecidas por el artículo
1.1 del Estatuto de los Trabajadores en las
distintas ramas de la actividad económica o
asimilados a ellos, bien sean eventuales, de
temporada o fijos, aun de trabajo discontinuo,
e incluidos los trabajadores a domicilio, y con
independencia, en todos los casos, de la categoría profesional del trabajador, de la forma y
cuantía de la remuneración que perciba y de
la naturaleza común o especial de su relación
laboral» [art. 7.1.a) LGSS]. Por su parte, asimilado a trabajador por cuenta ajena, sería el
sujeto que se considera como trabajador por
cuenta ajena a los efectos de la aplicación de
las normas de Seguridad Social, pero no de
las normas laborales30. Así, por ejemplo, los
30
En este sentido SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN
JIMÉNEZ, R., en AA.VV., Comentarios a la Ley de Infraccio-
sujetos previstos en el artículo 97.2.j) LGSS «los
miembros de las corporaciones locales y los
miembros de las Juntas Generales de los Territorios Históricos Forales, Cabildos Insulares
Canarios y Consejos Insulares de Baleares que
desempeñen sus cargos con dedicación exclusiva o parcial»31, o también, «los consejeros y
administradores de sociedades mercantiles
capitalistas, siempre que no posean el control
de éstas en los términos establecidos en el apartado uno de la disposición adicional vigésimo
séptima de la presente Ley, cuando el desempeño de su cargo conlleve la realización de las funciones de dirección y gerencia de la sociedad,
siendo retribuidos por ello o por su condición de
trabajadores por cuenta de la misma». En particular, en relación con estos últimos el Tribunal Supremo ha establecido en una pacífica y
constante doctrina que «la asimilación de las
Administradores Societarios a trabajadores
por cuenta ajena es una ficción legal al solo
efecto de su inclusión en el Régimen General de
la Seguridad Social, la aplicación de normas
laborales y por tanto del ET, están excluidos
para regular la relación del Administrador con
la empresa, dada la naturaleza mercantil de la
relación» [art. 97.2.k) LGSS]32.
A pesar de que en el ámbito de su prestación de servicios es el empresario quien asunes y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi,
Cizur Menor, 2003, pág. 60.
31
En concreto, en relación con éstos, algún Tribunal
Superior de Justicia ha establecido que los miembros de
las Corporaciones Locales que desempeñan sus cargos
con dedicación exclusiva deben estar obligatoriamente
incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social,
pero que la relación jurídica que une al Concejal con la
Corporación Local es de naturaleza política y, por tanto,
en modo alguno equiparable al trabajador por cuenta
ajena (STSJ Castilla La-Mancha 25 de mayo de 1998 [AS
1998, 2528]).
32
STS 1 julio 2002 (RJ 2002, 9088), 5 noviembre
2002 (RJ 2003, 468), 23 diciembre 2002 (RJ
2003,3524), 21 enero 2003 (RJ 2003, 3200), 11 febrero
2003 (RJ 2003, 9066), 19 febrero 2003 (RJ 2003, 3246),
18 marzo 2003 (RJ 2003, 3582), 26 mayo 2003 (RJ
2003, 5033), 23 septiembre 2003 (RJ 2003, 7313), 20
noviembre 2003 (RJ 2003, 8970), 15 julio 2004 (RJ
2004,7290).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
103
ESTUDIOS
me el cumplimiento del conjunto de obligaciones relativas a la afiliación y alta y a la cotización, se prevén ciertos incumplimientos
que pueden ser imputados a los trabajadores
por cuenta ajena o a los asimilados a éstos.
En particular, la LISOS tipifica como infracciones de los trabajadores, por ejemplo, no
facilitar a la entidad correspondiente o a la
empresa, cuando le sean requeridos, los datos
necesarios para su afiliación o su alta en la
Seguridad Social; no comparecer, previo
requerimiento, ante la entidad gestora de las
prestaciones en la forma y fecha que se determinen, salvo causa justificada, o no comparecer a los reconocimientos médicos ordenados
por las entidades gestoras o colaboradoras;
efectuar trabajos por cuenta propia o ajena
durante la percepción de prestaciones, cuando exista incompatibilidad legal o reglamentariamente establecida, o, entre otras, actuar
fraudulentamente con el fin de obtener prestaciones indebidas o superiores a las que
correspondan (arts. 24 a 26 LISOS).
* Los solicitantes o los beneficiarios de
prestaciones. No sólo en el ámbito de una
prestación de servicio –laboral o extralaboral– pueden producirse incumplimientos en
materia de Seguridad Social. Al contrario,
también los solicitantes o quienes ya tienen
la condición de beneficiarios en el ámbito de
la Seguridad Social se consideran como sujetos susceptibles de incurrir en responsabilidad. En concreto, los artículos 24 a 26 LISOS
al regular las infracciones de trabajadores o
asimilados, incluyen también a los «beneficiarios y solicitantes de prestaciones». Además, estos artículos tipifican las infracciones
que sólo pueden imputarse a estos sujetos.
Así, los artículos 24 y 25, bajo la rúbrica «solicitantes o beneficiarios de prestaciones por
desempleo de nivel contributivo o asistencial», contempla, entre otras, las siguientes
infracciones: no comparecer, previo requerimiento ante el servicio público de empleo, las
agencias de colocación sin fines lucrativos o
las entidades asociadas de los servicios integrados para el empleo, o no renovar la
104
demanda de empleo en la forma y fechas que
se determinen en el documento de renovación
de la demanda, salvo causa justificada; no
devolver en plazo al servicio público de
empleo el correspondiente justificante de
haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por aquéllos, o, no cumplir las exigencias
del compromiso de actividad, salvo causa justificada.
* Las «Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales y demás entidades colaboradoras en la gestión». Sabido es
que la gestión de la Seguridad Social no sólo
se lleva a cabo por las Entidades Gestoras,
como sujetos de Derecho Público creados con
tal objeto. Al contrario, desde hace ya tiempo
se admite en el sistema de protección social la
participación de sujetos de Derecho Privado
que auxilian o ayudan a las Entidades Gestoras en su actividad. En los términos previstos
por el artículo 67.1 LGSS, «la colaboración en
la gestión del Sistema de la Seguridad Social
se llevará a cabo por Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social y por empresas, de acuerdo
con lo establecido en la presente sección». No
son sólo estas entidades las autorizadas para
colaborar con las Entidades Gestoras Públicas, sino que el artículo 67.2 permite que colaboren en la gestión «asociaciones, fundaciones y entidades públicas y privadas, previa su
inscripción en un registro público».
– Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
Definidas como «las asociaciones debidamente autorizadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que con tal denominación se constituyan, sin ánimo de lucro y
con sujeción a las normas reglamentarias que
se establezcan, por empresarios que asuman
al efecto una responsabilidad mancomunada
y con el principal objeto de colaborar en la
gestión de la Seguridad Social, sin perjuicio
de la realización de otras prestaciones, servicios y actividades que le sean legalmente atri-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
buidas» (art. 68.1 LGSS), las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, se incluyen entre el elenco de sujetos
susceptibles de incurrir en la responsabilidad
derivada del incumplimiento de las previsiones legales que regulan sus obligaciones en
relación con la Seguridad Social.
Al tratarse de entidades que sólo colaboran o ayudan en la gestión, pero no gestionan,
permanecen en un nivel distinto al previsto
para las Entidades Gestoras33, ciñéndose su
ámbito de colaboración al previsto en las normas de Seguridad Social. En particular, las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales tienen atribuida la gestión, de principio a fin, del accidente de trabajo y la enfermedad profesional: incluyendo
altas o bajas, prestaciones económicas, asistencia sanitaria y rehabilitación, que correspondan por las contingencias de incapacidad
temporal, incapacidad permanente y muerte
y supervivencia derivadas de accidente de
trabajo o de enfermedad profesional. Pueden
gestionar asimismo, la prestación económica
de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes34. Y, en fin, tras la aprobación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres, las prestaciones por riesgo durante
el embarazo y por riesgo durante la lactancia
natural pasan a configurarse como contingencias profesionales35.
33
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en
AA.VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor,
2003, pág. 62.
34
La disposición adicional 11ª LGSS autoriza a las
Mutuas para gestionar la cobertura que dispensa el Sistema de la Seguridad Social frente a la incapacidad temporal derivada de contingencias comunes, respecto de
los trabajadores al servicio de empresas asociadas, cuando éstas formalicen la protección de las contingencias
profesionales en las mismas y opten por que la cobertura de la prestación económica de esta situación se lleve
a efecto por la Mutua correspondiente.
35
El artículo 135.4 LGSS dispone que «la gestión y el
pago de la prestación económica por riesgo durante el
embarazo corresponderá a la Entidad Gestora o a la
Como infracciones susceptibles de ser
cometidas por las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social, se incluyen, entre otras, no
remitir al organismo competente, dentro del
plazo y debidamente cumplimentados, los
partes de accidentes de trabajo; no informar a
los empresarios asociados, trabajadores y
órganos de representación del personal, y a
las personas que acrediten un interés personal y directo, acerca de los datos a ellos referentes que obren en la entidad; o, en fin, llevar a cabo operaciones distintas a aquellas a
las que deben limitar su actividad.
– Empresas
Las empresas «individualmente consideradas y en relación con su propio personal
podrán colaborar de forma voluntaria u obligatoria en la gestión de ciertas prestaciones
de la Seguridad Social» (art. 77.1 LGSS). Su
ámbito de actuación en la gestión estaba inicialmente previsto en la Orden de 25 de
noviembre de 1966, que desarrolló las previsiones establecidas en la materia en el artículo 208 de la Ley de Seguridad Social de 1966.
La disposición transitoria Sexta de la Ley
66/1997, de 30 de diciembre restringió la colaboración que implicase prestación de asistencia sanitaria. Y en la actualidad, la vigente
Orden Ministerial de 20 abril 1998 (BOE de 8
de mayo), establece el ámbito de colaboración
de las empresas en la gestión de la Seguridad
Social.
Como es sabido, este ámbito de colaboración de los empresarios, se limita a las
siguientes posibilidades:
– anticipo de las prestaciones por incapacidad temporal y por desempleo parcial, con
cargo a la Entidad Gestora o colaboradora
correspondiente,
Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social en función de la entidad
con la que la empresa tenga concertada la cobertura de
los riesgos profesionales».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
105
ESTUDIOS
– abono a su exclusivo cargo del subsidio
por incapacidad temporal derivada de accidente no laboral o de enfermedad común,
correspondiente a los días cuarto a decimoquinto,
– abono de las prestaciones por incapacidad temporal, cualquiera que sea su causa,
percibiendo por ello una participación en la
cuota que deben ingresar en la Seguridad
Social por tal contingencia.
Como sujetos autorizados para gestionar
prestaciones de la Seguridad Social, los
empresarios también son susceptibles de
incurrir en infracciones en el ámbito de la
relación jurídica de la Seguridad Social. En
este caso, su responsabilidad no viene determinada por el hecho de tener la condición de
empresario, sino por su colaboración en la
gestión de prestaciones. Las infracciones,
tipificadas en los artículos 30 a 32 LISOS, se
refieren, entre otras, a no llevar en orden y al
día la documentación reglamentariamente
exigida; no mantener las instalaciones sanitarias propias en las condiciones exigidas
para la prestación de la asistencia, o, en
suma, no coordinar la prestación de asistencia sanitaria con los servicios sanitarios de la
Seguridad Social.
B. Sujetos responsables en relación
con las obligaciones registrales
y de información
Con una formulación abierta, la segunda
parte del artículo 2.2 LISOS se refiere a los
sujetos responsables de unas obligaciones
adicionales en el ámbito de la Seguridad
Social: las relacionadas con el Registro de
Prestaciones Sociales Públicas y las que se
refieren a la información de trascendencia
recaudatoria.
En cuanto a la primera obligación, sin más
concreción, se consideran sujetos responsables cualquier entidad, pública o privada, así
como los empresarios con responsabilidad en
106
la gestión de prestaciones. De esta forma,
cualquier sujeto o entidad facultados para
gestionar prestaciones del Sistema de la
Seguridad Social, debe cumplir las obligaciones establecidas en relación con el Registro
de Prestaciones Sociales Públicas36. El carácter abierto de la referencia a los sujetos responsables en este caso, se subsana al acudir
al RD 397/1996, de 1 de marzo. Su artículo 8
especifica quiénes son los obligados a proporcionar la información: «a) Los órganos competentes de la Administración General del
Estado, así como las entidades de derecho
público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de la misma, que tengan a su cargo el reconocimiento, el mantenimiento o el abono de las prestaciones sociales
públicas incluidas en el articulo 3. b) Los
órganos competentes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las
Corporaciones locales, así como las entidades
de Derecho Público con personalidad jurídica
propia vinculadas o dependientes de las mismas, que reconozcan, mantengan o abonen,
en todo o en parte, las prestaciones sociales
públicas relacionadas en el articulo 3. c) Las
mutualidades, montepíos, entidades de previsión social, entidades sustitutorias de las
entidades gestoras del Sistema de la Seguridad Social, Mutuas de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social y, en general, cualesquiera otros
entes que reconozcan, mantengan o abonen
prestaciones sociales públicas que se financien, en todo o en parte, con recursos públicos.
d) Y las empresas o sociedades con participación mayoritaria, directa o indirectamente,
en su capital del Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones locales u organismos,
36
El Real Decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el
que se regula el registro de prestaciones sociales públicas, establece que este Registro «[RTF bookmark end:
A1]tiene por objeto la inscripción de las prestaciones
sociales de contenido económico, destinadas a personas y familias, con cargo a recursos de carácter público»
(art. 1).
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LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
de uno y otras, que reconozcan, mantengan o
abonen prestaciones sociales».
En relación con las obligaciones de información de trascendencia recaudatoria en
materia de Seguridad Social, se opta de nuevo por una fórmula muy amplia, referida en
esta ocasión, a cualquier sujeto obligado a
facilitar tal información. Su concreción habrá
de hacerse a través del análisis conjunto de
las normas sustantivas que determinen la
información que pueda resultar relevante a
estos efectos y de la identificación de los obligados a proporcionarla que contengan tales
normas37.
2.2.3. En la colocación, fomento del empleo
y formación
Los empresarios, los trabajadores, los solicitantes de subvenciones públicas y, en general, las personas físicas o jurídicas, son los
sujetos responsables del incumplimiento o de
la infracción de las normas relativas a la colocación de trabajadores, al fomento del empleo
y la formación profesional ocupacional o continua (art. 2.3 LISOS). Debe entenderse así,
conforme a esta previsión legal, que cualquiera de los sujetos enumerados es susceptible
de cometer una infracción de las normas dictadas en materia de colocación, de empleo, y
de formación de trabajadores. La delimitación que hace el artículo 2.3 LISOS, debería
haberse completado con la referencia expresa
a los entes sin personalidad jurídica, pues
aunque éstos quedarían tácitamente comprendidos en la referencia al empresario –
persona física, jurídica o entidad sin personalidad–, lo cierto es que hay incumplimientos
de las normas sobre colocación, empleo y for-
37
Como señalan SEMPERE NAVARRO y MARTÍN JIMÉNEZ,
se puede «pensar que la Ley abandona su pretensión
enumerativa y se rinde a la mera conexión con las normas sustantivas o su respaldo sancionador»: Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden
Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003, pág. 63.
mación que pueden ser también cometidos
por entes desprovistos de personalidad que
no tienen la condición de empresario.
Una mayor concreción de los posibles responsables de este tipo de incumplimientos se
contiene en los artículos 14 a 19 LISOS, al
ponerse en relación el sujeto susceptible de
cometer la infracción, con el incumplimiento
tipificado en las materias de colocación,
fomento del empleo y formación.
En este sentido, los empresarios, las agencias de colocación y los beneficiarios de ayudas y subvenciones en materia de empleo,
ayudas de fomento del empleo en general y
formación profesional ocupacional y continua son los únicos responsables de las
siguientes infracciones: no comunicar a la
oficina de empleo las contrataciones realizadas en los supuestos en que estuviere establecida esa obligación; incumplir, los empresarios y los beneficiarios de las ayudas y subvenciones Públicas, las obligaciones de
carácter formal o documental exigidas en la
normativa específica sobre Formación Profesional Continua u Ocupacional; o, entre
otras, el incumplimiento de las medidas de
reserva, duración o preferencia en el empleo
(arts. 14-16 LISOS).
Por su parte, sólo los trabajadores por
cuenta propia o ajena serían responsables
frente a los incumplimientos tipificados en el
artículo 17 LISOS en materia de colocación,
empleo y formación. En particular, el artículo
mencionado convierte al trabajador, y no a
otro, en responsable de las siguientes infracciones, entre otras, no comparecer, previo
requerimiento, ante el servicio público de
empleo, o no renovar la demanda de empleo
en la forma y fechas que se determinen en el
documento de renovación de la demanda salvo causa justificada; no devolver en plazo,
salvo causa justificada, el correspondiente
justificante de haber comparecido en el lugar
y fecha indicados para cubrir las ofertas de
empleo facilitadas por aquéllos; rechazar una
oferta de empleo adecuada, ya sea ofrecida
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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107
ESTUDIOS
por el servicio público de empleo o por las
agencias de colocación sin fines lucrativos, o
negarse a participar en programas de
empleo, incluidos los de inserción profesional,
o en acciones de promoción, formación o
reconversión profesional, salvo causa justificada, ofrecidos por el servicio público de
empleo o por las entidades asociadas de los
servicios integrados para el empleo.
En fin, también en materia de colocación y
empleo surge la responsabilidad de otros
sujetos. Posiblemente bajo esa referencia
amplia a las personas físicas o jurídicas, aluda el legislador tanto a las Empresas de Trabajo Temporal, como a las Empresas Usuarias. Aunque las Empresas de Trabajo Temporal son también susceptibles de cometer las
infracciones reservadas a los empresarios en
cuanto que ellas son el empresario de los trabajadores contratados para ser cedidos, las
infracciones que delimita el artículo 18
LISOS lo son en relación con su condición de
sujeto legitimado para ceder trabajadores.
En cualquier caso, sin perjuicio de lo anterior,
serían también exigibles a las Empresas de
Trabajo Temporal por su condición de empresario las responsabilidades derivadas de las
infracciones tipificadas en los artículos 14 a
16 LISOS, referidos a las infracciones en
materia de empleo.
Las infracciones específicas de las empresas de trabajo temporal y de las empresas
usuarias, se regulan en los artículos 18 y 19
LISOS, y tales infracciones se refieren, invariablemente, a incumplimientos de las obligaciones que impone a ambas la Ley 14/1994,
de 1 de junio, en relación con la contratación,
cesión y puesta a disposición de trabajadores
en el marco del contrato de puesta a disposición38.
38
A modo de ejemplo, el artículo 18 LISOS tipifica
como infracciones de la ETT: No cumplimentar, en los
términos que reglamentariamente se determine, los
contratos de puesta a disposición. No incluir en la publicidad de sus actividades u ofertas de empleo su identificación como empresa de trabajo temporal. No entregar
108
2.2.4. En operaciones de migración
y de movimientos migratorios
Son varios los sujetos a los que el artículo
2.4 LISOS atribuye la responsabilidad frente
a las infracciones cometidas en el marco de
movimientos migratorios: transportistas,
agentes consignatarios, representantes, trabajadores y, en general, las personas físicas o
jurídicas que intervengan en movimientos
migratorios. La LISOS pretende así proteger
a los trabajadores emigrantes, mediante la
imputación de responsabilidad a todos los
que puedan participar, de forma directa o
indirecta, en la organización de movimientos
migratorios, en el reclutamiento o contratación y en las condiciones de trabajo ofertadas
para emigrar39. De nuevo se echa aquí de
a la empresa usuaria la copia básica del contrato de trabajo de los trabajadores puestos a disposición de la misma. No formalizar por escrito los contratos de trabajo o
contratos de puesta a disposición. Formalizar contratos
de puesta a disposición para supuestos distintos de los
previstos en la Ley por la que se regulan las empresas de
trabajo temporal, o para la cobertura de puestos de trabajo respecto de los que no se haya realizado previamente la preceptiva evaluación de riesgos. Por su parte,
el artículo 19 LISOS tipifica como infracciones de las
empresas usuarias: No cumplimentar, en los términos
que reglamentariamente se determine, el contrato de
puesta a disposición. No facilitar los datos relativos a la
retribución total establecida en el convenio colectivo
aplicable para el puesto de trabajo en cuestión. No formalizar por escrito el contrato de puesta a disposición, o
los actos del empresario lesivos del derecho de huelga,
entre otras obligaciones.
Un detallado análisis de las obligaciones de empresa
de trabajo temporal y de empresa usuaria puede verse
en: BARRIOS BAUDOR, G.; CANO GALÁN, Y.; LASAOSA IRIGOYEN; E., PÉREZ CAMPOS, A.I.; SAN MARTÍN MAZZUCCONI, C.,
y SEMPERE NAVARRO, A.V.; Comentarios a las normas sobre
empresas de trabajo temporal, Thomson-Civitas,
Madrid, 2004, págs. 127-140 y 160-174.
39
CAMAS RODA, F., «La dispersión de las infracciones
laborales relativas al trabajo de extranjeros: análisis de
las compatibilidad entre las sanciones derivadas de la
comisión de infracciones previstas en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social y en la Ley Orgánica de Extranjería», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 116, 2003, pág. 193.
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LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
menos una referencia expresa a las comunidades de bienes, o en general a cualquier ente
desprovisto de personalidad. Inclusión que,
por otra parte, sería plenamente coherente
con la previsión general del artículo 2 LISOS
al referirse de forma amplia a los sujetos responsables de la infracción como «las personas
físicas o jurídicas y las comunidades de bienes».
* Transportistas. En su acepción más
común el término transportista define a la
persona que se encarga de trasladar bienes
o personas de un lugar a otro. Dada que esta
es precisamente una de las actividades que
sanciona la LISOS, cuando concurren determinadas circunstancias, la identificación de
este primer sujeto debe efectuarse en el sentido señalado de quien transporta trabajadores al exterior, en las condiciones sancionadas en los artículos 33 y siguientes
LISOS.
Su inclusión expresa como posibles infractores plantea dos interrogantes, el primero, si
la responsabilidad de los transportistas se
condiciona al hecho de que se dediquen de forma organizada al transporte de migrantes, o
si no es necesaria tal organización ni tampoco
su pertenencia a red alguna de tráfico de trabajadores. La segunda, consecuencia de lo
anterior, si es preciso que la conducta sea culposa, esto es, que haya una intención de realizar tal actividad, dejando fuera de responsabilidad a los sujetos que desconocen que
han incurrido en la actividad objeto de sanción. En relación con el primero de los interrogantes planteados, puede mantenerse que
dado que la LISOS sanciona la actividad en sí
misma, no sería necesario que el transportista perteneciera a una red organizada de
transporte de emigrantes para declarar su
responsabilidad. Por su parte debería resolverse el segundo interrogante en el sentido de
entender que debe tratarse de una conducta
culposa. Lo contrario supondría, como se ha
dicho, convertir a los transportistas «por
imperativo legal en un servicio de policía de
fronteras, lo que significa agravar la respon-
sabilidad contractual de los trabajadores de
estas empresas»40.
* Agentes consignatarios. La referencia a
estos sujetos ha sido modificada por la disposición final 1ª.Uno de la Ley 40/2006, de 14 de
diciembre. Antes de su modificación, la referencia era doble, por un lado a los agentes,
por otro a los consignatarios41. Son agentes
consignatarios quienes se dedican de forma
profesional, como colaboradores dependientes o independientes del titular de la empresa, a gestionar los intereses generales del
empresario. En tanto que el artículo 2.4
LISOS se refiere expresamente a los agentes
consignatarios, debe entenderse que entre
estos intereses generales se pueden incluir
los relativos a la custodia de los trabajadores.
* Representantes. Bajo el término representante se comprende la persona que actúa
por cuenta de otra persona. Bien bajo la apariencia de que actúa en su propio nombre,
representación indirecta, bien manifestando
su condición de representante al actuar en
nombre y por cuenta de un tercero, representación directa. En cualquiera de los dos
supuestos, dado el carácter antijurídico de su
actuación, pueden ser imputados como responsables de la infracción representante y
representado, aun cuando éste actúe en virtud de una relación de representación directa
40
MOLINA NAVARRETE, C., «Las formas de tutela del
estatuto jurídico de los trabajadores inmigrantes: avances y retrocesos», ponencia presentada al XII Congreso
Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, Santander, 8 y 9 de junio de 2001, pág. 54.
41
La referencia aislada a los agentes permitía entender incluidos a los funcionarios «como agentes de la
autoridad que velan precisamente por el cumplimiento
de la Leyes en materia de extranjería»: SEMPERE NAVARRO,
A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en AA. VV., Comentarios a la Ley
de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003, pág. 64. Tras la modificación operada por la DF 1ª.Uno Ley 40/2006, y la
unión de ambos sujetos, agentes y consignatarios, en
uno solo «agentes consignatarios», se elimina la posibilidad de entender comprendidos en el concepto a los
funcionarios públicos.
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78
109
ESTUDIOS
sin ocultar en ningún momento su condición
de representante de otro sujeto.
* Trabajadores. Los trabajadores, por
cuenta propia o ajena, aparecen también
como posibles responsables de los incumplimientos en materia de movimientos migratorios, aunque sólo y exclusivamente, respecto
del incumplimiento tipificado en el artículo
35.3 LISOS, referido en concreto, al «desplazamiento del trabajador al país de acogida sin
la documentación necesaria».
También en este supuesto la identificación
del sujeto responsable en cada caso pasa, previamente, por delimitar a la persona que conforme a lo dispuesto en los artículos 34 a 36
LISOS, puede incurrir en el incumplimiento
o en la infracción prevista. Así, por ejemplo,
los transportistas serían responsables de la
conducta tipificada en el artículo 34.3 LISOS
relativa a la «inaplicación de los descuentos
establecidos para el transporte de los emigrantes». Mientras que los agentes consignatarios o los representantes lo serían de «la
contratación de marinos españoles por cuenta de empresas armadoras extranjeras realizada por personas o entidades no autorizadas
por la autoridad laboral para realizar ese
cometido» (art. 35.5 LISOS) o del «cobro a los
trabajadores de comisión o precio por su
reclutamiento» (art. 36.4 LISOS).
2.2.5. En relación con el trabajo
de extranjeros
Conforme al artículo 2.5 LISOS sólo los
empresarios y los trabajadores por cuenta
propia podrían incurrir en la responsabilidad
derivada del incumplimiento de las normas
sobre el trabajo de extranjeros. Esta escueta
previsión se ve completada con el artículo 37
LISOS que tipifica tanto las infracciones
como los sujetos susceptibles de cometerlas.
En cuanto al empresario, cuando los artículos 2.5 y 37 LISOS se refieren a él, lo
hacen en la acepción laboral de su concepto
110
como la persona física, jurídica o comunidad
de bienes que emplee a trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo el
preceptivo permiso de trabajo, o su renovación. Esta definición de la noción de empresario como el receptor del trabajo prestado por
cuenta ajena, sin exigir ningún requisito adicional, permite considerar como responsable
de la infracción a cualquier persona que
ostente la condición de empresario a efectos
laborales, incluyendo desde el titular de una
organización empresarial hasta el titular del
hogar familiar42, pasando por empresarios en
cualquiera de los sectores de la producción.
Esta conducta infractora puede también
ser imputada al trabajador por cuenta propia
cuando ejerza en España cualquier actividad
lucrativa, laboral o profesional, sin haber
obtenido el preceptivo permiso de trabajo, o
sin haberlo renovado. En relación con la prestación de servicios de trabajadores por cuenta
propia, llama poderosamente la atención la
referencia legal a la posibilidad de que éstos
realicen una actividad lucrativa de carácter
laboral. Como es conocido, la prestación de
servicios laboral presupone la existencia de
un contrato de trabajo; la persona que realiza
el trabajo tiene la condición de trabajador por
cuenta ajena y no por cuenta propia. Si un
extranjero realiza una actividad laboral en
España sin contar con el preceptivo permiso
de trabajo, nos encontraríamos en el primero
de los supuestos regulados por el artículo 37
LISOS, por lo que la responsabilidad se imputaría al empresario que empleó al extranjero.
Al margen de esta apreciación, nada más
puede añadirse a la previsión del artículo
37.2 LISOS, pues el autónomo que pretenda
ejercer en España una actividad profesional
42
Véase en este sentido, la STSJ Castilla y León de
22 de mayo de 2000 (AS 2000, 2553), que declaró la
responsabilidad por incumplimiento de las normas en
materia de extranjería del titular del hogar familiar para
quien prestaba servicios una ciudadana ecuatoriana que
carecía del preceptivo permiso de trabajo. En el mismo
sentido STSJ Andalucía (JUR 2001, 326942).
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LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
debe encargarse de tramitar y obtener el preceptivo permiso para prestar aquí sus servicios. Lo contrario hace que incurra en la responsabilidad prevista en la LISOS y que pueda ser sancionado por ello.
El artículo 37.3 LISOS añade un sujeto
más a los listados en el artículo 2.5, que puede ser considerado responsable en materia de
trabajo de extranjeros. Se trata de «las personas físicas o jurídicas que promuevan,
medien o amparen el trabajo de los extranjeros en España sin el preceptivo permiso de
trabajo», incluyéndose bajo este concepto a
cualquier sujeto que realice algunas de las
actuaciones tipificadas 43 . El artículo 37.3
LISOS no introduce elemento subjetivo alguno para convertir a quien lleva a cabo esa
actividad en responsable, ni exige tampoco
que quien incurre en tal conducta pertenezca
a «una estructura organizativa o asociativa,
independientemente de su vocación de permanencia o complejidad organizativa» 44 .
Serían, pues, responsables de promover,
mediar o amparar el trabajo irregular de los
extranjeros, no sólo los empresarios laborales, sino «cualquier persona física o jurídica
que participe de la conducta recogida en el
tipo»45. La regla para determinar la responsa-
43
Se trataría, como indica CAMAS RODA, de mafias
organizadas que actúan como intermediarias en el mercado de trabajo y de falsas agencias de colocación que
ofertan puestos de trabajo inexistentes: «La dispersión
de las infracciones laborales relativas al trabajo de
extranjeros: análisis de las compatibilidad entre las sanciones derivadas de la comisión de infracciones previstas
en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social y
en la Ley Orgánica de Extranjería», Revista Española de
Derecho del Trabajo, núm. 116, 2003, pág. 217.
44
MOLINA NAVARRETE, C., «Las formas de tutela del
estatuto jurídico de los trabajadores inmigrantes: avances y retrocesos», ponencia presentada al XII Congreso
Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, Santander, 8 y 9 de junio de 2001, pág. 51.
45
MOLINA NAVARRETE, C., «Las formas de tutela del
estatuto jurídico de los trabajadores inmigrantes: avances y retrocesos», ponencia presentada al XII Congreso
Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, Santander, 8 y 9 de junio de 2001, pág. 48.
bilidad de cada uno de los sujetos responsables es la fundada en la solidaridad «en atención a lo establecido en el art. 130.3 de la
LRJAP-PAC, de aplicación en virtud de la
cláusula de supletoriedad recogida por el
TRLISOS»46.
Nuevamente se encuentra aquí la omisión
en la que ha incurrido el legislador, al no
incluir entre el elenco de responsables a las
comunidades de bienes, o en general a cualquier ente desprovisto de personalidad, que
pueden promover, mediar o amparar el trabajo en España sin contar con el preceptivo
permiso. Se trataría, por ejemplo, del efectuado por un grupo de empresas o por una unión
temporal de empresas. Aunque tal omisión se
resuelve a través de la imputación general de
responsabilidad que hace el artículo 51 LO
4/2000, conforme a la cual «incurrirán en responsabilidad administrativa quienes sean
autores o participen en cualquiera de las
infracciones (…)». Esta identificación tan
general de los sujetos responsables, permite
incluir no sólo a las personas físicas y a las
jurídicas, sino también a los entes sin personalidad. Todos ellos son susceptibles de incurrir en la responsabilidad derivada de la
infracción tipificada en el artículo 54.1.b) LO
4/2000: «inducir, promover, favorecer o facilitar con ánimo de lucro, individualmente o formando parte de una organización, la inmigración clandestina de personas en tránsito o
con destino al territorio español o su permanencia en el mismo, siempre que el hecho no
constituya delito».
En fin, conviene recordar que las infracciones en materia de extranjería se regulan
también en los artículos 52 a 54 de la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Por lo que los sujetos identificados en el artículo 2.5 LISOS no
son sólo responsables de las infracciones tipificadas en la LISOS, sino también de las pre-
46
Ibidem.
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78
111
ESTUDIOS
vistas en la Ley 4/2000, tal y como parece
indicar el artículo 2.5 LISOS al responsabilizar a empresario y trabajador por cuenta propia de los incumplimientos de «la normativa
sobre trabajo de extranjeros»47.
2.2.6. En el trabajo en cooperativas
Sobre la propia cooperativa, o sobre sus
órganos de gobierno48, recae la responsabilidad de las infracciones tipificadas en el artículo 38 LISOS. La responsabilidad se refiere
tanto a las infracciones cometidas con respecto a sus socios trabajadores como a los socios
de trabajo. El artículo 80 de la Ley 27/1999, de
16 de julio, de Cooperativas, define a las cooperativas de trabajo asociado como «las que
tienen por objeto proporcionar a sus socios
puestos de trabajo, mediante su esfuerzo personal y directo, a tiempo parcial o completo, a
través de la organización en común de la producción de bienes o servicios para terceros.
También podrán contar con socios colaboradores. La relación de los socios trabajadores con
la cooperativa es societaria».
47
De hecho, un importante sector de la doctrina
defiende la aplicación preferente de la LO 4/2000 frente a la LISOS en relación con las infracciones en materia
de trabajo de extranjeros sobre la base de los principios
de Ley posterior y de especialidad. Véase en este sentido, CAVAS MARTÍNEZ, F., «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto
Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el texto
refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el
Orden Social (I)», Aranzadi Social, núm. 14, 2000.
http//www.westlaw.es, BIB 2000/1596. PURCALLA BONILLA, M.A., «La regulación de los derechos y libertades de
los extranjeros en España y su integración social: la reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, a través
de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social, núm. 122, 2001, pág. 59. CHARRO BAENA, P.,
«El trabajo de los extranjeros en España: una lectura desde el ordenamiento laboral», Revista del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 63, 2006, pág. 28.
48
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en AA.
VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en
el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003,
pág. 65.
112
Por otra parte, en las sociedades cooperativas cuyos Estatutos lo hayan previsto, con
excepción de las cooperativas de trabajo asociado o las cooperativas de explotación comunitaria de la tierra, puede haber socios de
trabajo. Éstos son personas físicas cuya actividad cooperativizada consiste en la prestación de su trabajo personal en la cooperativa
(art. 13.4 Ley 27/1999).
La razón de que se impute responsabilidad
a la cooperativa por una norma de carácter
laboral como es la LISOS se fundamenta en
«la condición de trabajador del socio, de forma
tal que son aquellos aspectos de su relación
que lo aproximan al trabajador titular de un
contrato de trabajo los que definen la calidad
del asunto a efectos de determinar el alcance
de la competencia laboral»49. La responsabilidad se impone a la cooperativa con un importante matiz, sólo estará sujeta a las previsiones del artículo 38 LISOS cuando «la legislación autonómica se remita al respecto a la
legislación del Estado, cuando no se haya
producido la referida legislación autonómica
o cuando aquéllas desarrollen su actividad
cooperativizada en el territorio de varias
Comunidades Autónomas, de conformidad
con lo establecido en la Ley 27/1999, de 16 de
julio, de Cooperativas».
2.2.7. En prevención de riesgos
Sumamente amplio es el elenco de sujetos
que conforme a las previsiones del artículo 2
LISOS pueden incurrir en la responsabilidad
derivada de infracciones en materia de prevención de riesgos laborales. Cada uno de
estos sujetos tiene atribuido un específico
ámbito de la actividad preventiva, que desborda con mucho la tradicional imputación de
49
ORTIZ LALLANA, C., «Problemas procesales en relación con las cooperativas de trabajo asociado», Revista
Española de Derecho del Trabajo, núm. 43, 1990, pág.
413.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
responsabilidad del empresario en el ámbito
de la relación laboral, para incluir a nuevos
sujetos no previstos hasta ahora. Aunque
esta importante ampliación no significa, en
opinión de algún sector de la doctrina, alteración alguna de «la consideración del empresario a estos efectos como sujeto responsable
originario»50.
expuesto», en caso de que el trabajador no
tenga la formación requerida, la empresa
queda obligada «a facilitar dicha formación al
trabajador, con medios propios o concertados,
y durante el tiempo necesario, que formará
parte de la duración del contrato de puesta a
disposición, pero será en todo caso previo a la
prestación efectiva de los servicios».
Al margen del empresario laboral que se
convierte en responsable directo por aplicación del deber de seguridad previsto en el
artículo 14 LPRL51, siguiendo el orden establecido en el artículo 2, se alude a los siguientes sujetos:
La empresa usuaria como receptora de los
servicios prestados por el trabajador cedido y
titular del lugar donde se lleva a cabo el trabajo, asume una responsabilidad ciertamente
importante en materia preventiva. El artículo 16.1 Ley 14/1994, de 1 de junio, impone a la
empresa usuaria la obligación de «informar
al trabajador sobre los riesgos derivados de
su puesto de trabajo así como las medidas de
protección y prevención contra los mismos»
antes de que comience su prestación de servicios. Al mismo tiempo, el artículo 16.3 LISOS
convierte a la empresa usuaria en responsable de la protección en materia de seguridad e
higiene en el trabajo y del «recargo de prestaciones de Seguridad Social derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional
que tenga lugar en su centro de trabajo
durante la vigencia del contrato de puesta a
disposición y traigan su causa de falta de
medidas de seguridad e higiene».
* Empresas de trabajo temporal y empresas usuarias «respecto de las obligaciones que
se establecen en su legislación específica y en
la de prevención de riesgos laborales». A la
empresa de trabajo temporal como empresario del trabajador contratado para ser cedido,
se le imponen un conjunto de obligaciones
derivadas de tal condición de empresario,
entre ellas, las relativas a la protección de la
seguridad y salud de los trabajadores que
contrata. En particular, el artículo 12.3 Ley
14/1994, de 1 de junio, obliga a las empresas
de trabajo temporal a «asegurarse de que el
trabajador, previamente a su puesta a disposición de la empresa usuaria, posee la formación teórica y práctica en materia de prevención de riesgos laborales necesaria para el
puesto de trabajo a desempeñar, teniendo en
cuenta su cualificación y experiencia profesional y los riesgos a los que vaya a estar
50
DEL REY GUANTER, S.; VALVERDE ASENCIO, A.J., «La
responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos laborales», Alcor de mgo, núm. 1, 2004,
pág. 32.
51
Desde hace tiempo mantiene el Tribunal Supremo que es obligación del empresario «emplear todos los
medios previsibles de seguridad en beneficio de los trabajadores, proclamando incluso que debe defender al
trabajador hasta de su propia imprudencia profesional»:
IGLESIAS CABERO, M., «La responsabilidad civil en la prevención de riesgos laborales», Alcor de mgo, núm. 1,
2004, pág. 70.
El conjunto de obligaciones de empresa de
trabajo temporal y usuaria respecto de los
trabajadores afectados por el contrato de
puesta a disposición, se completa con las obligaciones previstas tanto en el RD 4/1995, de
13 de enero, como en la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales y en el RD 216/1999, de 5
de febrero, sobre disposiciones mínimas de
seguridad y salud en el trabajo en el ámbito
de las empresas de trabajo temporal52.
52
Un detallado análisis sobre el alcance de las responsabilidades de cada una de las empresas puede verse en MONTOYA MELGAR, A.; PIZÁ GRANADOS, J.; ALZAGA
RUIZ, I., Curso de Seguridad y Salud en el Trabajo, Editorial Universitaria Ramón Areces, Madrid, 2004, págs.
129 y sigs. MIÑARRO YANINI, M., La prevención de riesgos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
113
ESTUDIOS
* Empresarios titulares de centro de trabajo, promotores, propietarios de obra y trabajadores por cuenta propia
El empresario en cuanto parte del contrato
de trabajo asume el cumplimiento del conjunto de obligaciones que le imponen las normas
laborales, de ahí su obligación de garantizar
la seguridad y salud de los trabajadores por él
contratados. Sin embargo, en la formulación
del artículo 2.8 LISOS, la delimitación del
empresario no se restringe necesariamente a
su identificación con una de las partes de la
relación laboral. Al contrario, la referencia a
la «titularidad del centro de trabajo» parece
indicar que la intención del legislador va más
allá, optando por una fórmula amplia para
considerar incluido en este concepto al titular
de un centro de trabajo en el que prestan servicios trabajadores por cuenta ajena53, con
independencia de que al tiempo sea empresario laboral.
laborales en la contratación temporal, empresas de trabajo temporal y contratas y subcontratas, Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2002. MOLTÓ GARCÍA, J.I., La prevención de riesgos laborales de los trabajadores de las empresas de trabajo temporal en las empresas usuarias, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,
Madrid, 2003. PÉREZ CAMPOS, A.I., «Prevención de riesgos laborales y empresas de trabajo temporal: obligaciones y responsabilidades», Anuario Jurídico y Económico
Escurialense, núm. 38, 2005, págs. 209-243.
53
En relación con la referencia al «titular del centro
de trabajo» se señala que la modificación de la LISOS
en este punto, se ha concretado en imputar la infracción «a un único empresario, el titular del centro de trabajo, coherentemente con la obligación establecida en
el artículo 24.2 LPRL a la que se refiere, que sólo menciona a éste como sujeto obligado»: MIÑARRO YANINI,
M., «La prevención de riesgos laborales en los supuestos
de coordinación de actividades empresariales: el desarrollo del art. 24 de la Ley 31/1995, de prevención de
riesgos laborales», Aranzadi social, núm. 9, 2004, http://
www.westlaw.es, BIB 2004/900. Por otra parte, señala
GARCÍA VIÑA el carácter no sustancial de la referencia en
la medida en que «la figura del empresario titular del
centro de trabajo y del promotor suelen confundirse»:
«Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de
diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», Aranzadi Social, núm. 19,
2004, http://www.westlaw.es, BIB 2003, 1546.
114
Conviene hacer dos concreciones a la
noción de «titularidad del centro de trabajo».
La primera, titularidad no se vincula a «titularidad dominical» o a propiedad del centro
de trabajo, sino que la referencia es a quien
controla la actividad en ese ámbito, conoce los
riesgos y las medidas de protección específicas54. La segunda, el concepto de centro de
trabajo que se utiliza en la LISOS, desborda
el previsto en el artículo 1.5 ET en la medida
en que se identifica más con el lugar de trabajo, con una ubicación geográfica, que con
«una unidad productiva con organización
específica»55 y permite entender bajo tal concepto un espacio físico localizado, en el que
prestan sus servicios trabajadores de uno o de
más empresarios.
Esta acepción amplia del concepto de
empresario en el ámbito de la prevención,
permite entender comprendidos en su noción
tanto al empresario principal en los supuestos de contratas o subcontratas, como al titular de un centro de trabajo, aun cuando no se
haya celebrado la contrata. El artículo 24 de
la LPRL se refiere específicamente al «empresario titular del centro de trabajo» a fin de
que adopte «las medidas necesarias para que
aquellos otros empresarios que desarrollen
actividades en su centro de trabajo reciban la
información y las instrucciones adecuadas,
en relación con los riesgos existentes en el
54
PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F., «La prevención de
riesgos laborales en las estructuras empresariales complejas», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 48, 2003, pág. 73.
55
En este sentido, MIÑARRO YANINI, M., «Obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales en los
supuestos de coincidencia física en un mismo lugar de
trabajo de trabajadores de distintas empresas», Aranzadi
Social, núm. 11, 2001, http://, BIB 2001/1117. PÉREZ DE
LOS COBOS ORIHUEL, F., «La prevención de riesgos laborales en las estructuras empresariales complejas», Revista
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 48,
2003, pág. 71. RODRÍGUEZ RAMOS, M.J., «La coordinación
de actividades en materia de prevención de riesgos
laborales en caso de contratas o subcontratas de obras o
servicios: el reparto de obligaciones entre las empresas
concurrentes», Alcor de mgo, núm. 3, 2005, pág. 29.
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LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
centro de trabajo y con las medidas de protección y prevención correspondientes, así como
sobre las medidas de emergencia a aplicar,
para su traslado a sus respectivos trabajadores»56. También es responsable el empresario
principal en los casos en que la actividad no
se realice en su centro de trabajo pero se utilicen máquinas, herramientas, útiles de trabajo, materias primas, etc. proporcionadas
por aquél57.
En relación con las contratas y subcontratas de obras y servicios, el problema añadido
que se plantea es el relativo a la determinación del alcance de la responsabilidad de cada
uno de los empresarios que concurre en relación con una prestación laboral, porque aunque los artículos 12.13 y 13.7 LISOS declaran
la responsabilidad de «los empresarios» de no
adoptar medidas de cooperación y coordinación necesarias para la protección y prevención de riesgos laborales, lo cierto es que de
esta afirmación se desgaja todo un régimen
56
Existe una extensísima bibliografía sobre el tema,
véanse, entre otros, DOMÍNGUEZ PEREJÓN, C., «La coordinación de actividades empresariales en materia de prevención de riesgos laborales», Temas laborales, núm. 64,
2002. MARTÍN TOVAL, E., «La coordinación de actividades
empresariales en materia de prevención de riesgos laborales», Temas laborales, núm. 71, 2003. MATEOS BEATO,
A., «Coordinación de actividades empresariales en la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales», Información
laboral, núm. 11, 2003. PÉREZ DE LOS COBOS, F., «La prevención de riesgos laborales en las estructuras empresariales complejas», Revista del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, núm. 48, 2004. MERCADER UGUINA,
J.R., «Responsabilidades administrativas en materia de
prevención de riesgos laborales y coordinación de actividades empresariales», Revista de derecho administrativo, núm. 32, 2006. GARCÍA NINET, J.I., «Cuestiones de
especial interés en materia de prevención de riesgos
laborales en el Convenio Colectivo General del Sector
de la Construcción (2007-2011)», Tribuna social, núm.
202, 2007.
57
Véase al respecto RODRÍGUEZ RAMOS, M.J., «La
coordinación de actividades en materia de prevención
de riesgos laborales en caso de contratas o subcontratas
de obras o servicios: el reparto de obligaciones entre las
empresas concurrentes», Alcor de mgo, núm. 3, 2005,
pág. 31.
de responsabilidades exigibles a los distintos
empresarios participantes en la contrata, que
está en función del papel que asuma en aquélla. Aunque una autorizada corriente doctrinal aboga por considerar que todas las
empresas que participan en la contrata se
sitúan en el mismo plano, debiendo asumir
cada una de ellas la responsabilidad derivada
de su propio incumplimiento de una obligación legal58, aunque no han faltado tampoco
quienes defienden la solidaridad como criterio de imputación de responsabilidades a los
infractores59.
Los promotores. Bajo el concepto promotor
se comprende «cualquier persona física o jurídica por cuenta de la cual se realice una obra»
[art. 2.1.c) Real Decreto 1627/1997, de 24 de
octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las
obras de construcción]. En las obras de la
construcción, el promotor se convierte en el
responsable de un conjunto de obligaciones
58
MONEREO PÉREZ, J. L., La responsabilidad empresarial en los procesos de subcontratación: puntos críticos,
Madrid, 1994, pág. 99. GARCÍA MURCIA, J., Responsabilidades y sanciones en materia de seguridad y salud en el
trabajo, Aranzadi, Pamplona, 1998, pág. 170. GODINO
REYES, M.; SAGARDOY DE SIMÓN, I., Contrata y subcontrata
de obras y servicios. La cesión de trabajadores a través de
empresas de trabajo temporal, CISS, Valencia CISS,
1998, pág. 65. GARCÍA NINET, J.I., «Obligaciones y responsabilidades en materia de seguridad y salud en los
supuestos de contratas y subcontratas. Consideraciones
en torno al art. 24 (coordinación de actividades empresariales) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales»,
en AA.VV.; Descentralización productiva y protección
del trabajo en contratas, Tirant lo Blanch, Valencia,
2000, pág. 279. MIÑARRO YANINI, M., «Obligaciones en
materia de prevención de riesgos laborales en los
supuestos de coincidencia física en un mismo lugar de
trabajo de trabajadores de distintas empresas», Aranzadi
Social, núm. 11, 2001, http://, BIB 2001/1117.
59
VALVERDE ASENSIO, A., La responsabilidad administrativa laboral en los supuestos de pluralidad de empresarios, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pág. 103. CORDERO SAAVEDRA, L., «La responsabilidad empresarial por
incumplimiento en materia de prevención de riesgos
laborales», Revista Española de Derecho del Trabajo,
núm. 83, 1997, pág. 423.
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78
115
ESTUDIOS
como son nombrar un coordinador de seguridad y salud en el trabajo, elaborar el estudio
de seguridad y salud laboral o, en fin, asegurarse de que los empresarios que desarrollan
alguna actividad en la obra reciban toda la
información necesaria para la prevención de
riesgos. El conjunto de obligaciones que le
impone el RD 1627/1997, de 24 de octubre,
determina que el promotor se convierta en el
responsable directo en materia de seguridad
y salud en el trabajo, sin que opere como eximente de tal responsabilidad el hecho de que
el promotor designe un coordinador de seguridad y salud; al ser éste un mero mandatario
de aquél la responsabilidad continua imputándose al promotor de la obra60. Aunque ello,
sin perjuicio de que el coordinador en materia
de seguridad y salud pueda resultar responsable, en vía civil o penal, como consecuencia
de su actuación61.
El propietario de obra, normalmente coincide con el promotor, aunque el artículo 2.8
LISOS los diferencia, probablemente a los
efectos de garantizar que en el caso de coincidencia entre promotor de la obra y propietario, no quede ningún espacio falto de imputación de responsabilidad en el ámbito de la
prevención de riesgos.
En cuanto al trabajador por cuenta propia,
se define como «la persona física distinta del
contratista y del subcontratista, que realiza
de forma personal y directa una actividad
profesional, sin sujeción a un contrato de tra-
60
MOLTÓ GARCÍA, J.I., Prevención de riesgos en las
obras de construcción, AENOR, Madrid, 1998, pág. 55.
MIÑARRO YANINI, M., «Obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales en los supuestos de coincidencia física en un mismo lugar de trabajo de trabajadores de distintas empresas», Aranzadi Social, núm. 11,
2001, http:// , BIB 2001/1117.
61
Véase en este sentido MIÑARRO YANINI, M., «Obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales
en los supuestos de coincidencia física en un mismo
lugar de trabajo de trabajadores de distintas empresas»,
Aranzadi Social, núm. 11, 2001, http:// , BIB 2001/1117,
y los autores que allí cita.
116
bajo, y que asume contractualmente ante el
promotor, el contratista o el subcontratista el
compromiso de realizar determinadas partes
o instalaciones de la obra» [art. 2.1.j) Real
Decreto 1627/1997, de 24 de octubre]. Como
sujeto que realiza por sí mismo una parte de
la obra, la LISOS le convierte en responsable
de algunas de las obligaciones en el ámbito de
la prevención. En concreto de las previstas en
los artículos 12.13 y 13.7 LISOS, referidas a
la falta de adopción por parte de los empresarios y de los trabajadores por cuenta propia
que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo de «las medidas de cooperación
y coordinación necesarias para la protección y
prevención de riesgos laborales».
Contratistas y subcontratistas. Tras la
aprobación de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el
Sector de la Construcción, deben considerarse también responsables en el ámbito de la
LISOS a los contratistas y subcontratistas,
respecto de los incumplimientos tipificados
en los artículos 12, apartados 27 y 28, y 13,
apartados 15 y 16, LISOS. Para la Ley
32/2006, de 18 de octubre, contratista o
empresario principal, es la persona física o
jurídica que asume contractualmente ante el
promotor, con medios humanos y materiales,
propios o ajenos, el compromiso de ejecutar la
totalidad o parte de las obras con sujeción al
proyecto y al contrato (art. 3.e). Por su parte,
subcontratista es la persona física o jurídica
que asume contractualmente ante el contratista u otro subcontratista comitente el compromiso de realizar determinadas partes o
unidades de obra, con sujeción al proyecto por
el que se rige su ejecución (art. 3.f).
También en relación con la garantía de la
seguridad y salud en el trabajo, el artículo 2.9
LISOS declara la responsabilidad de otros
sujetos que desarrollan determinadas actividades de prevención de riesgos laborales en el
ámbito de la empresa. Se trata de las entidades especializadas que actúen como servicios
de prevención ajenos, las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
y las entidades acreditadas para desarrollar
y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales.
Los servicios de prevención ajenos, representan «el conjunto de medios humanos y
materiales necesarios para realizar las actividades preventivas a fin de garantizar la
adecuada protección de la seguridad y la
salud de los trabajadores, asesorando y asistiendo para ello al empresario, a los trabajadores y a sus representantes y a los órganos
de representación especializados» (art. 31.2
LPRL). Su régimen jurídico se regula en detalle por el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los
Servicios de Prevención. Su ámbito de responsabilidad se refiere a las infracciones de los
artículos 12.21 y 12.22 y 13.11 y 13.12 LPRL.
Las personas o entidades que desarrollen
la actividad de auditoría, son, conforme al
artículo 32 RD 39/1997, de 17 de enero, las
personas físicas o jurídicas que posean un
conocimiento suficiente de las materias y
aspectos técnicos objeto de la misma y cuenten con los medios adecuados para ello. En su
actuación, los auditores de prevención son
susceptibles de incurrir en la infracción tipificada en los artículos 12.25 y 13 apartados 11
y 12 LPRL.
Las entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de
prevención de riesgos laborales, son las entidades públicas o privadas que desarrollen o
certifiquen actividades formativas en materia de prevención de riesgos laborales62. Su
régimen jurídico, incluyendo las condiciones
que deben cumplir a fin de que se les conceda
la correspondiente autorización, está regulado en la Orden de 27 de junio de 199763.
62
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en AA.
VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en
el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003,
pág. 69.
63
Por la que se desarrolla el Real Decreto 39/1997,
de 17 de enero por el que se aprueba el Reglamento de
En fin, a la vista del amplio elenco de sujetos responsables en el ámbito de las infracciones de normas de carácter preventivo, debe
concluirse que su responsabilidad lo es sólo
respecto de las conductas o acciones en las
que aquéllos aparecen como responsables.
Dicho en otras palabras, su responsabilidad
lo es sólo donde «la tipificación subjetiva se
reitera en el propio texto del tipo»64.
2.2.8. En relación con los derechos
de información y consulta
de los trabajadores
La relevancia que para la LISOS tienen
las infracciones en materia de los derechos de
información, consulta y participación de los
trabajadores, se manifiesta a través de la
garantía de su protección en dos ámbitos distintos y con la identificación de dos posibles
responsables de las infracciones tipificadas.
En primer lugar, el artículo 2.10 LISOS
delimita a los responsables de la infracción en
los centros de trabajo o de las empresas de
dimensión comunitaria situadas en territorio
español. En este primer supuesto, la responsabilidad se refiere tanto a las personas físicas
como jurídicas y a las comunidades de bienes
que ostenten la titularidad de los centros de
trabajo o de las empresas. Aunque esta referencia expresa a las personas físicas o a las
comunidades de bienes titulares de los centros
de trabajo o de las empresas, pudiera consti-
los Servicios de Prevención, en relación con las condiciones de acreditación de las entidades especializadas
como servicios de prevención ajenos a las empresas, de
autorización de las personas o entidades especializadas
que pretendan desarrollar la actividad de auditoría del
sistema de prevención de las empresas y de autorización
de las entidades públicas o privadas para desarrollar y
certificar actividades formativas en materia de prevención de riesgos laborales.
64
DEL REY GUANTER, S.; VALVERDE ASENSIO, A.J., «La
responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos laborales», Alcor de mgo, núm. 1, 2004,
pág. 33.
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117
ESTUDIOS
tuir, en opinión de una autorizada doctrina,
«una licencia excesiva, un levantamiento del
velo ex lege, tendente a asegurar el cumplimiento personal de las sanciones»65. Por lo
demás, el artículo 9 LISOS tipifica las infracciones en las que pueden incurrir los responsables, graduándolas en graves y muy graves66.
Los derechos de información, participación
y consulta de los trabajadores en el ámbito de
las sociedades europeas o de las cooperativas
europeas son también objeto de protección
por la LISOS67. El artículo 2.12 identifica
como posibles responsables de las infracciones en este ámbito a un amplio elenco de sujetos, a saber:
* Las sociedades europeas y las sociedades cooperativas europeas con domicilio
social en España.
* Las sociedades, entidades jurídicas y, en
su caso, las personas físicas domiciliadas en
España que participen directamente en la
constitución de una sociedad europea o de
una sociedad cooperativa europea.
* Las personas físicas o jurídicas o comunidades de bienes titulares de los centros de
trabajo situados en España de las sociedades
europeas y de las sociedades cooperativas
europeas y de sus empresas filiales y de las
65
SEMPERE NAVARRO, A.V.; MARTÍN JIMÉNEZ, R., en AA.
VV., Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en
el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003,
pág. 70.
66
Un estudio de las infracciones en CRISTOBAL RONCERO, M.R., «El Comité de Empresa Europeo en las
empresas o grupos de empresas de dimensión comunitaria», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 43, 2003, págs. 177-178.
67
Un estudio sistemático de la Ley 31/2006, de 18
de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las
sociedades anónimas y cooperativas europeas puede
verse en PÉREZ CAMPOS, A.I.; CANO GALÁN, Y.; MALÉNDEZ
MORILLO-VELARDE, L.; SAN MARTÍN MAZZUCCONI, C.; QUINTANILLA NAVARRO, Y., La implicación de los trabajadores en
las sociedades anónimas y cooperativas europeas, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2007.
118
sociedades y entidades jurídicas participantes, cualquiera que sea el Estado miembro en
que se encuentren domiciliadas.
Son tres son los aspectos de la identificación de los responsables sobre los que conviene llamar la atención.
El primero, la imputación de responsabilidad no sólo a la sociedad o a la cooperativa,
sino también a las entidades, personas jurídicas o físicas, participantes en la constitución
de la sociedad europea o de la cooperativa
europea, así como a los titulares de un centro
de trabajo de una sociedad europea o de una
cooperativa europea. Nótese que el legislador
trata de evitar que pueda quedar exento de
responsabilidad cualquier sujeto que tenga la
más mínima implicación en el proceso de creación de la sociedad europea o de la cooperativa europea, o, una vez creadas éstas, cualquier sujeto que participe en las mismas.
El segundo, la posibilidad de sancionar al
responsable por la infracción de los derechos
de información, consulta y participación en
este ámbito, se condiciona a que aquél presente algún tipo de vinculación con el Estado
español. En concreto, se pide que el domicilio
social esté en España, que la persona física
tenga su domicilio en España, o que se trate
de centros de trabajo situados en España (art.
10.12 LISOS).
El tercero, en fin, la responsabilidad se
extiende asimismo a las personas físicas que
hayan participado en la constitución de una
sociedad europea o de una sociedad cooperativa europea, así como a las personas físicas y/o
a las comunidades de bienes que ostenten la
titularidad de alguno de los centros de trabajo situados en España. Esta ampliación de
responsabilidad permite hacer aquí la misma
observación que se hizo en relación con los
derechos de información y consulta en las
empresas de dimensión comunitaria, el legislador ha optado en este punto por levantar el
velo de la persona jurídica a fin de asegurarse el cumplimiento personal de las sanciones,
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LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE
convirtiendo en responsables no sólo a la persona jurídica infractora, sino también a quienes forman la misma.
2.2.9. En el marco de prestaciones
de servicio transnacionales
Responsables de los incumplimientos producidos en relación con la prestación de servicios de carácter transnacional, son los empresarios incluidos en el ámbito de aplicación de
la normativa legal que regula el desplazamiento de trabajadores en el marco de una
prestación de servicios (art. 2.11 LISOS). A
estos efectos, la Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre el desplazamiento de trabajadores
en el marco de una prestación de servicios
transnacional, identifica como tales «las
empresas establecidas en un Estado miembro
de la Unión Europea o en un Estado signatario
del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo que desplacen temporalmente a sus trabajadores a España en el marco de una prestación de servicios transnacional, con exclusión
de las empresas de la marina mercante respecto de su personal navegante» (art. 1.2).
En coherencia con las infracciones tipificadas en el artículo 10 LISOS, referidas en su
totalidad a garantizar que ciertos derechos de
los trabajadores desplazados temporalmente a
España no sean inferiores a las previstas en la
legislación española68, sujeto responsable es
sólo el empresario, nacional o extranjero, que
desplaza trabajadores para que presten sus
68
Se trata en concreto, a tenor de lo previsto en los
artículos 3, 4 y 5 de la Ley 45/1999, de 29 de noviembre, del tiempo de trabajo, la cuantía del salario, la igualdad de trato y la no discriminación directa o indirecta
por razón de sexo, origen, incluido el racial o étnico,
estado civil, edad dentro de los límites legalmente marcados, condición social, religión o convicciones, ideas
políticas, orientación sexual, afiliación o no a un sindicato y a sus acuerdos, vínculos de parentesco con otros
trabajadores en la empresa, lengua o discapacidad,
siempre que los trabajadores se hallasen en condiciones
de aptitud para desempeñar el trabajo o empleo de que
se trate, el trabajo de menores, la prevención de riesgos
servicios para una empresa, nacional o extranjera, ubicada en territorio español. Se considera como empresario de los trabajadores desplazados quien «ordena» el desplazamiento.
2.2.10. En el trabajo en el ámbito
de empresas de inserción
Tras la aprobación de la Ley 44/2007, de 13
de diciembre, se incluye como posible responsable a las empresas de inserción. Tal y como
las define su norma reguladora, se trata de
una «sociedad mercantil o sociedad cooperativa legalmente constituida que, debidamente
calificada por los organismos autonómicos
competentes en la materia, realice cualquier
actividad económica de producción de bienes
y servicios, cuyo objeto social tenga como fin
la integración y formación sociolaboral de
personas en situación de exclusión social
como tránsito al empleo ordinario».
En cuanto a las infracciones previstas específicamente para ellas, el artículo 19 bis
LISOS tipifica las que pueden cometer las
empresas de inserción en relación con sus obligaciones de carácter administrativo y laboral.
En el administrativo, se tipifican infracciones
referidas a incumplimientos en materia de
autorizaciones, obligaciones de información o
requisitos para su funcionamiento.
En el laboral, al margen de sus posibles
incumplimientos como empresarios laborales
de los trabajadores que prestan servicios
para ellas, se incluyen, asimismo, las específicas referidas al proceso personal de inserción de cada trabajador o a la no puesta en
práctica de las medidas concretas previstas
en tal proceso de inserción.
laborales, incluidas las normas sobre protección de la
maternidad y de los menores, la no discriminación de
los trabajadores temporales y a tiempo parcial, el respeto de la intimidad y la consideración debida a la dignidad de los trabajadores, la libre sindicación y los derechos de huelga y de reunión.
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RESUMEN
120
Con la aprobación de la LISOS por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, el legislador dio un paso importante en la determinación y clarificación de los sujetos a los que
podía imputarse la responsabilidad derivada del incumplimiento de las obligaciones laborales y de Seguridad Social. El artículo 2 de la LISOS, modificado ya en varias ocasiones
tras su aprobación, ha experimentado un cambio sustancial cuando se compara con la
redacción originaria que contenía la Ley 8/1988, de 7 de abril.
Han sido muchos los cambios producidos en la delimitación de los sujetos responsables de
las infracciones en el orden social. Y cambios no sólo cuantitativos, pues de los siete previstos inicialmente se ha pasado a los trece que contiene la LISOS en la actualidad, sino
también cualitativos que han venido a cubrir los vacíos en materia de responsabilidad frente a determinados incumplimientos y a clarificar asimismo algunas dudas que se planteaban en relación con la identificación de ciertos responsables en materias muy concretas y
faltas, hasta el momento, de la debida regulación.
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