CONCLUSIONES 6

CONCLUSIONES
6.1 BALANCE DE LA SITUACION EDUCATIVA
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E
l análisis de los indicadores considerados en
este informe permite identificar, con relación a la
situación educativa de la región, tres aspectos
particularmente importantes que pueden contribuir
en la toma de decisiones por parte de los gobiernos
y ayudar en el cumplimiento de las metas de la Cumbre
de las Américas en el plazo previsto. Estos aspectos
están vinculados a los resultados educativos obtenidos
en términos de los niveles de cobertura y años
de escolaridad alcanzados por la población de 25
años y más, a la inequidad entre los países y al interior
de ellos y, por último, a la constatación de que a
pesar de las restricciones estructurales que muchos
países de la región enfrentan, existen espacios y
oportunidades para el desarrollo de políticas educativas
efectivas.
Resultados educativos
Los niveles de escolaridad alcanzados en América
Latina son bajos e inferiores al límite mínimo de 12
años que, de acuerdo a la CEPAL, requieren las
personas para superar la condición de pobreza. Esa
realidad persiste aún en los países con mayores niveles
educativos, como Argentina y Chile en donde apenas
alrededor de un cuarto de la población entre 25 y
59 años posee 12 años de estudio. En países como
Brasil, Honduras y El Salvador, menos del 10 por
ciento de la población adulta posee este nivel educativo
lo que significa que la probabilidad de que la gran
mayoría de la población rompa el ciclo de la pobreza
es menor.
Sin embargo, se aprecian mejorías en el perfil educativo
de la nueva generación. Es decir, hay menos personas
con bajos niveles de escolaridad –5 o menos años de
estudio– en la población entre 15 a 24 años que
entre la población mayor. Asimismo, el número de
años de escolaridad de las personas ha cambiado a
ritmos distintos en los países, lo que probablemente
se explique, al menos parcialmente, por las diferentes
políticas educativas adoptadas y los distintos contextos
socioeconómicos en que se han desenvuelto.
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Asimismo, se observa la permanencia de importantes niveles de analfabetismo absoluto que en 10 países
supera el 10 por ciento, registrándose en total alrededor de 41 millones de personas que no saben leer y
escribir. La diferencia en las tasas de analfabetismo absoluto entre los países es muy marcada. Por ejemplo,
en Haití 1 de cada 2 personas es analfabeta, mientras que en Guyana sólo 1 de cada 50 lo es. Es importante
destacar que aún en los países con bajos niveles de analfabetismo, las mujeres representan la mayoría de los
analfabetos. Sin embargo, el analfabetismo es menor en poblaciones más jóvenes, lo que reflejaría los efectos
positivos de acciones de incorporación de la población al sistema escolar realizadas tanto por los gobiernos
como por la propia sociedad civil en las últimas décadas.
Existe una brecha entre lo deseado –los años de escolaridad obligatoria– y lo realizado en términos de años
de escolaridad alcanzados por la población. Ningún país ha logrado universalizar los años de escolaridad
obligatoria establecidos en sus propias normativas. Sin embargo, se aprecia progresos en esa dirección pero
con diferentes ritmos.
Aunque, en general, no existen problemas graves de acceso a primer grado de educación primaria, la magnitud
de la repetición, principalmente en los primeros grados de educación primaria, revela puntos débiles del
sistema y conspira contra la posibilidad de término de la educación primaria. Es decir, si bien se ha logrado
un acceso prácticamente universal a la educación primaria, aún se requiere un importante esfuerzo adicional
para asegurar, para el año 2010, tanto el acceso como la permanencia universal en este nivel, según lo
acordado en la Cumbre de las Américas.
El atraso y abandono de los estudios en educación primaria y la limitada oferta de educación secundaria,
usualmente concentrada en los centros urbanos, conlleva a que sólo asista a este nivel educativo el 54 por
ciento de los jóvenes latinoamericanos en edad de hacerlo. Esto hace más difícil cumplir el compromiso de
la Cumbre de las Américas, que establece que por lo menos el 75 por ciento de los jóvenes acceda a una
educación secundaria de calidad, con crecientes índices de culminación de dichos estudios. Por lo tanto, esto
demandará, por parte de los países, esfuerzos de gran magnitud y constancia en el tiempo.
Lo anterior tiene fuertes implicancias para el desarrollo de la región, especialmente en el caso de los países
de menor capacidad económica y mayores niveles de dependencia demográfica. El esfuerzo que éstos tendrán
que realizar, a fin de alcanzar la meta de ampliar el acceso y permanencia en la educación secundaria, será
aún mayor en la medida que cuentan con altas proporciones de población localizada en las zonas rurales y
en edad escolar.
Por último, ofrecer oportunidades de educación a lo largo de la vida para la población en general es una
meta aún más compleja de alcanzar para todos los países de la región.
Inequidad
Es importante enfatizar el hecho que los avances logrados en materia educativa se dan de modo muy desigual
en la región. Esta desigualdad está vinculada tanto a las diferencias en los niveles de desarrollo relativo de
los países, como a las profundas desigualdades sociales internas que caracterizan a las Américas y, en particular,
a América Latina.
Coexisten países con altos niveles de ingreso por habitante, que muestran mejores indicadores de cobertura,
principalmente en la educación secundaria, y mayores niveles de escolaridad, con países pobres que registran
altos índices de dependencia demográfica. Por ejemplo, entre los países se observa diferencias de hasta 21
veces en el PIB per cápita, mientras al interior de éstos, prácticamente la mitad del ingreso está concentrado
en el 10 por ciento más rico de la población, como es el caso de Brasil, Chile, Colombia, Guatemala y Paraguay.
Estos dos factores afectan los avances y logros educativos de los países ya que un mayor PIB per capita
significaría una mayor capacidad de invertir en educación; y una mayor equidad en la distribución del ingreso
implicaría una mayor equidad en los años de estudio obtenidos por la población.
La desigual riqueza entre los países se refleja también en el gasto por alumno. Por ejemplo, Argentina gasta
alrededor de 1.300 dólares PPA por alumno al año, mientras que Bolivia gasta 5 veces menos (247 dólares
PPA). Esto se explica por las diferencias en los niveles de riqueza, ya que estos países invierten proporciones
iguales del PIB per capita por alumno en educación primaria.
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Asimismo, en el caso de EEUU el gasto público por alumno alcanza cerca de 5.500 dólares PPA, es decir alrededor
de 4 veces el de Argentina y alrededor de 22 veces el de Bolivia. Dichas proporciones tienden a aproximarse a las
diferencias en la riqueza media por habitante de estos países (2,5 y 13 veces, respectivamente).
El gasto más importante en educación está dado por las remuneraciones de los docentes, que también presenta
desigualdades al interior de la región. El salario inicial anual de los docentes -con formación mínima- en educación
primaria (sector público) con relación al PIB per capita varía entre 1,2 y 0,6 veces el valor de éste. Además el nivel
salarial del profesor depende también del nivel de riqueza del país. Es decir, aunque con relación al PIB per capita
el salario inicial del docente en EEUU (0,8 veces el PIB per capita) es más bajo que en Chile (1,1 veces), en dólares
PPA, dicho salario es mayor ya que el PIB per capita de EEUU es más de 4 veces el de Chile.
Por último, con relación a los desafíos de equidad, es necesario recapitular que los países más pobres tienen la
mayor proporción de niños en edad escolar y presentan más limitaciones en la disponibilidad de recursos necesarios
para emprender y sostener cambios sustantivos, que garanticen mayores niveles de cobertura y calidad en la
educación.
Oportunidades y desafíos
El análisis desarrollado muestra que aunque algunos países enfrentan limitaciones estructurales, existe espacio para
el desarrollo de políticas educativas eficaces. En efecto, algunos países han mostrado una importante capacidad
para alcanzar cierto desarrollo en su sistema educativo, mostrando así que dichas limitaciones no son condicionantes
rígidos.
Las principales limitaciones estructurales en la región están vinculadas a varios factores, entre los que destacan: el
nivel de riqueza, la presión demográfica y la inequidad. En efecto, el nivel de riqueza de los países condiciona de
modo importante las posibilidades que éstos tienen de invertir en términos absolutos en educación y, en particular,
se observa que el nivel de gasto por alumno en dólares PPA está fuertemente asociado al PIB per capita. Asimismo,
los países que enfrentan una mayor presión por servicios educativos, ya que la población en edad escolar representa
una fracción mayor del total de los habitantes, son los más pobres de las Américas. Del mismo modo, los problemas
de equidad en la distribución del ingreso en cada país están asociados a la distribución desigual de los beneficios
de la educación. En efecto, el desempeño de los sistemas educativos nacionales ha tendido a reproducir las diferencias
económicas y sociales a lo largo del tiempo.
Sin embargo, se constata que países con niveles similares de riqueza muestran diferencias en el nivel de gasto público
en educación como porcentaje del PIB, así como en el gasto por alumno (dólares PPA) y en el gasto en educación
respecto del gasto público total. Esto muestra que los recursos destinados a educación no están determinados
exclusivamente por el nivel de riqueza de los países, lo que abre un espacio aprovechable por la política educativa.
Adicionalmente, las posibilidades de gasto en educación también están limitadas por la existencia de importantes
niveles de repetición, que imponen la necesidad de destinar recursos extra. De esta manera, una eventual reducción
de la repetición en el nivel primario, permitiría contar con mayores recursos sin que esto represente una presión
fiscal adicional1 . Estos recursos permitirían o bien mejorar el servicio en educación primaria o ampliar la oferta de
educación pre-primaria o secundaria. La mejora en la educación primaria ayudaría a lograr que el 100 por ciento
de la población concluya una educación primaria de calidad, así como afectaría favorablemente los niveles de acceso
y conclusión de la educación secundaria, metas establecidas por la Cumbre de las Américas.
Asimismo, es posible observar que algunos de los países con condiciones de contexto más desfavorables han logrado
importantes progresos en aspectos como los niveles de cobertura en educación secundaria, el perfil educativo de
la población adulta y la reducción del analfabetismo adulto. En estos casos, ha sido posible constatar que dichos
progresos alcanzan o superan aquéllos de países con más favorables condiciones de contexto.
Así, el sistema educativo como espacio para la creación de igualdad de oportunidades no sólo se mantiene vigente,
sino también muestra ser de gran importancia para la región, dadas las brechas mencionadas y la existencia de
oportunidades que pueden beneficiar el desarrollo de las políticas educativas.
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La repetición no sólo produce un gasto adicional sino que, al generar atraso, incrementa las probabilidades de que las personas deserten sin
haber concluido sus estudios, lo que tiene un impacto importante y directo sobre los niveles medios de escolaridad de la población y sobre las
diferencias existentes en torno a éste ya que el atraso escolar no se produce de manera homogénea entre todos los sectores sociales.
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6.2 PROXIMOS PASOS DEL PRIE
De la experiencia del primer año de ejecución del PRIE, una primera línea de acción se refiere al perfeccionamiento
de la construcción de los 25 indicadores previstos inicialmente en el proyecto.
Se ha observado dificultades en la construcción de éstos ya sea por vacíos de información, falta de recolección
sistemática de la misma, incomprensión de definiciones y conceptos, así como dificultades en términos de la
recolección de datos. Lo anterior limita la comparabilidad internacional.
Un ejemplo de esto es el tema relativo a recursos en educación y, en especial, a docentes y gasto. En el caso
de la información relativa a docentes, llama la atención la falta de información que permita construir indicadores
comparables respecto a calificación formal y, en los temas de gasto, la información referida a gastos de capital
o gastos privados en educación constituyen importantes sectores con vacíos.
En forma especial, se aprecia la necesidad de construir indicadores comparables para toda la región en la
categoría de calidad de la educación. Pese a los esfuerzos individuales, hechos en esta materia en la mayoría
de los países, y del avance en la comparabilidad internacional para un conjunto importante de éstos a través
del Laboratorio Latinoamericano, ésta es un área que requiere especial atención.
Del mismo modo, para el análisis de la equidad, se observa dificultades en la construcción de los indicadores
ya sea por falta de información desagregada según niveles de ingreso, o el no uso de ésta en el marco de
análisis comparados. Así mismo, otro desafío para el análisis de equidad se refiere a construir información
estadística desagregada según diversidad lingüística, étnica, racial, u otros aspectos culturales de la población.
Esto se explica tanto por la no recolección de estos datos por parte de muchos de los países, como por la
dificultad en la comparabilidad entre países, dados los problemas de contar con definiciones equivalentes.
Este ha sido uno de los temas abordados en la conformación de los grupos de trabajo de los países en el
marco del PRIE, cuyo desarrollo será estimulado.
Adicionalmente, otro problema importante en la construcción de indicadores educativos se vincula al manejo
de la información demográfica. Por una parte, el UIS utiliza datos poblacionales de la División de Población
de las Naciones Unidas. Estos no incluyen información desagregada por edades simples para muchos países
caribeños dado el tamaño limitado de su población que dificulta la elaboración de proyecciones. Esto impide
que el UIS calcule los indicadores de acceso, participación y cobertura para éstos. Por otra parte, en muchos
casos hay inconsistencia entre los datos de matrícula y los de población, lo que lleva a distorsiones en estos
indicadores.
Respecto a construir nuevos indicadores se trata de avanzar, por una parte, hacia el desarrollo de indicadores
de impacto social, que ayuden a identificar la relación entre el esfuerzo en educación y su impacto en la
sociedad. Esta preocupación del PRIE va más allá del efecto reconocido que la educación tiene en el mercado
laboral, buscando abordar aspectos demográficos y socio culturales, como la democratización, la participación,
la salud y en general, la calidad de vida de la población. Por otra parte, se trata de identificar nuevos indicadores
en las diferentes categorías de análisis que den cuenta, con mayor precisión, de los procesos y resultados de
la educación, así como de los avances en educación y del cumplimiento de los compromisos adquiridos en
la Cumbre de las Américas. Por ejemplo, indicadores de permanencia y conclusión de estudios, recursos
materiales, desempeño docente, entre otros.
Para esto, el PRIE fortalecerá el trabajo coordinado con el UIS a fin de identificar específicamente los problemas
y buscar las posibles soluciones. Asimismo, es necesario fortalecer la cooperación técnica a los países. Esta
debe estar dirigida a los países que enfrentan mayores debilidades en términos de recolección de información,
y debe responder a las demandas y necesidades específicas de éstos. Para ello se debe priorizar las acciones
de cooperación técnica a los países en función de sus resultados de producción de información estadística.
A menor disponibilidad de información, mayor prioridad para ofrecerles cooperación técnica.
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Por último, y no menos importante, un gran desafío del PRIE se refiere a promover el mayor uso de la
información e indicadores por los países de la región en la definición y evaluación de sus políticas educativas,
tanto en función de los compromisos internacionales contraídos en la Cumbre de las Américas, como en otros
ámbitos de acuerdos internacionales de la región. Se buscará estrategias de difusión y de sensibilización de
la importancia del análisis de los indicadores en responsables técnicos y tomadores de decisiones en los países.
Adicionalmente, existen desafíos vinculados al seguimiento del cumplimiento de las metas y al desarrollo de
las estrategias establecidas en los Planes de Acción de la Cumbre de las Américas, así como a la profundización
del análisis de la situación educativa en general.
Actualmente, el PRIE ya cuenta con indicadores en las categorías de acceso que muestran las coberturas
alcanzadas en los distintos niveles del sistema educativo. Sin embargo, aún se requiere disponer de indicadores
comparables en temas relativos a la permanencia en el sistema y a la calidad de la educación.
Lo anterior, permitirá que el Proyecto pueda contribuir al conocimiento y a la formulación de políticas a través
de indicadores pertinentes y consensuados entre los países, para observar el desarrollo de la educación en
sus diferentes dimensiones.
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