Política de saneamiento fiscal y financiero de los entes territoriales

DIRECCIÓN
SECTORIALES
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ESTUDIOS
POLÍTICA DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO DE LOS ENTES
TERRITORIALES
Elaboró: Orlando Meneses Lombana
Yilber Amado Gutiérrez
Gloria Cecilia González Vivas
Jhon Jairo Vergel Bayona
Álvaro Acevedo Gutiérrez
Álvaro Uriel Bueno
Armando Arias Pulido
Fecha: 3 de Diciembre de 2008
Ubicación: SCGES 141/d/Compartida
Revisión # 1: Alfredo José Delgado Dávila
Fecha de la Revisión: 20 de Enero de 2009
Revisión # 2: Laura Emilse Marulanda Tobón
Fecha de la Revisión: 09 de febrero de 2009
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1
RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE SANEAMIENTO FISCAL Y
FINANCIERO DE LOS ENTES TERRITORIALES ................................................... 4
1.1
Antecedentes ............................................................................................. 4
1.2
Análisis de los Resultados de la Aplicación de la Ley 550 de 1999 .......... 12
1.3
Análisis y Resultados de la Ley 617 de 2000 ............................................ 33
1.3.1 Categorización de los Entes Territoriales ................................................... 33
2
EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS TERRITORIALES 2002-2007 ............. 48
2.1
Estructura Tributaria.................................................................................. 48
2.1.1
Contexto Nacional ..................................................................................... 48
2.1.2
Contexto Internacional .............................................................................. 50
2.2
Los Ingresos en los Entes Territoriales ..................................................... 51
2.2.1
Comportamiento de los Ingresos Totales .................................................. 53
2.2.2
Ingresos Departamentales........................................................................ 54
2.2.3
Ingresos Municipales ................................................................................ 63
2.3
Gastos de los entes territoriales ............................................................... 77
2.3.1
Evolución de los gastos en la muestra seleccionada en el estudio............ 79
2.3.2
Composición del gasto en los municipios .................................................. 85
2.4
Superávit o Déficit Fiscal .......................................................................... 87
2.5
Deuda Pública Interna Territorial .............................................................. 92
2.6
Regalías ................................................................................................. 104
3
PASIVO PENSIONAL DE LOS ENTES TERRITORIALES ..................... 108
4
DEMANDAS Y CONDENAS ................................................................... 114
4.1
Las demandas ........................................................................................ 115
4.1.1
Evolución de las demandas por monto .................................................... 115
4.2
Las condenas ......................................................................................... 116
4.3
El pago de las condenas ........................................................................ 118
5
RESULTADOS DE AUDITORÍAS VIGENCIAS 2006 Y 2007 ................. 119
6
SANEAMIENTO CONTABLE ................................................................. 124
7
CONCLUSIONES: ................................................................................. 137
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................... 140
1
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INTRODUCCIÓN
Objetivos
Evaluar el impacto y resultados de la Política Pública adelantada con base en
las Leyes 550 de 1999, de reestructuración de pasivos, y 617 de 2000, de
Saneamiento Fiscal.
Analizar el estado actual de las finanzas territoriales y establecer si la
estructura tributaria de los entes territoriales es consistente y acorde con la
política fiscal definida para estos entes y su recaudo.
Analizar la estructura del gasto de los entes territoriales y su correspondencia
con las fuentes de financiación.
Analizar la situación del pasivo pensional y los resultados del proceso de
saneamiento contable.
Alcance
Los temas tratados en este estudio son circunscritos a los entes territoriales
que se acogieron a reestructuración de pasivos establecido en la Ley 550 de
1999 o firmaron un programa de saneamiento fiscal y de fortalecimiento
institucional conforme a la Ley 617 de 2000; los temas relacionados con
deuda interna, regalías, auditorías y demandas fueron abordados en forma
general para todos los entes territoriales, por ser temas que directamente
afectan sus finanzas. Se incluyen finalmente los resultados del proceso
auditor para algunas entidades territoriales.
Metodología
El trabajo se estructuró a partir de las diferentes denuncias y quejas que
llegan a la Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, de los
informes públicos con problemas planteados que la Dirección de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público publica en su portal
institucional, de los altos índices de incumplimiento de los topes sobre gastos
de funcionamiento de las entidades territoriales que se evidencian a través
de los informes de la Delegada de Economía y Finanzas Públicas, y sobre el
alto número de entidades que la Contaduría General de la Nación debe
categorizar y de los resultados de las auditorías realizadas por nuestra
Contraloría Delegada.
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Por lo anterior y con base en la normatividad existente y de la información
recopilada de estudios e información provenientes de entidades como el
DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Contaduría General de la
Nación, la Delegada de Economía y Finanzas Públicas, y de los entes
territoriales, obtenida a través de solicitud directa a cada entidad, se analizó
la situación financiera de cada ente, de manera general, para evidenciar su
estado financiero actual y determinar si la política pública ha arrojado
resultados favorables en su aplicación.
El análisis contempló un comparativo histórico sobre el estado de las
finanzas y cumplimiento de compromisos, para conocer si se ha producido un
mejoramiento o una persistencia en e manejó de gastos.
Las conclusiones del estudio servirán de apoyo para la toma de decisiones
gubernamentales en torno a la problemática financiera de los entes
territoriales.
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1
1.1
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RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE SANEAMIENTO FISCAL Y
FINANCIERO DE LOS ENTES TERRITORIALES
Antecedentes
La continuación del proceso de descentralización administrativa y fiscal del
Estado colombiano durante la década del ochenta y posteriormente con las
reformas contenidas en la Constitución Política de 1991, marcan uno de los
aspectos más interesantes de la historia de la democracia colombiana.
La elección popular de las autoridades locales abre nuevas posibilidades de
acercamiento entre la ciudadanía y la clase política, permitiendo el
surgimiento de otras alternativas de participación política encarnadas en
nuevos partidos y movimientos1. Con ello, se alteraban implícitamente las
reglas de juego tradicionales, ancladas en viejas prácticas de sujeción
patriarcal y de centralismo político, administrativo y fiscal.
Esta nueva situación en el panorama político colombiano incluye aspectos
tan importantes como la reforma en la administración local y el proceso de
descentralización2 y frente a lo cual, el Estado tiene retos relacionados con la
modernización del sistema político y administrativo 3.
De acuerdo con Bobbio4, las sociedades modernas deben generar espacios
y mejores medios para transitar hacia un modelo de organización política, en
el que la democracia formal se vuelva cada día más real, la democracia
política se extienda a la sociedad y, la democracia representativa se
complemente con verdaderos mecanismos de democracia directa5.
Los primeros esfuerzos de descentralización fiscal tuvieron lugar en 1968,
cuando mediante Acto Legislativo No. 1 se otorgaron transferencias
denominadas Situado Fiscal mediante las cuales, los departamentos y
municipios debían atender los servicios de salud y educación primaria. En la
misma línea, se posibilitó la participación en el recaudo del impuesto a las
ventas, (ley 33 de 1968).6
1
García Ricardo. “Las elecciones de Congreso: Entre el viejo y nuevo país”. Revista Foro Nacional por
Colombia. Bogotá, D. C. No. 16. Diciembre de 1991. Pp3-7
2
Op. Cit. P3.
3
Sánchez, Ricardo. “La organización del Estado en la Constitución”. Revista Foro Nacional por
Colombia. Bogotá, D. C. No. 16. Diciembre de 1991. pp. 9-14.
4
Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. F. C. E. México, 1986.
5
Velásquez. Fabio. Una democracia participativa para Colombia. Revista Foro Nacional por Colombia.
Bogotá, D. C. No. 16. Diciembre de 1991. p 63.
6
Análisis de la descentralización fiscal en Colombia, Documento Banco de la República, versión
preliminar, 2001, p. 5
4
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Es importante mencionar un conjunto de normas emanadas a partir de 1983
cuando se expidió la Ley 14 de ese año, “por medio de la cual se fortalecen
los fiscos de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”,
donde se estableció una descentralización fiscal en lo pertinente a impuesto
predial, industria y comercio e impuesto de renta y complementarios, de
circulación y tránsito y de timbre sobre vehículos automotores, impuesto al
consumo de licores y de cigarrillos, impuesto a la gasolina, así como las
sanciones pertinentes a los evasores.
Esta Ley, se adelanta al proceso de descentralización política aprobada a
partir del Acto Legislativo No. 01 de 1986 donde se aprueba la elección
popular de alcaldes; así mismo, la Ley 76 de 1985 avanzó en el tema de la
regionalización del país.7
Entre los que se consideran como avances más importantes logrados con la
Constitución Política que nos rige desde 1991, está la definición del Estado
Social de Derecho, y dentro de éste, la organización del Estado como una
“República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes
territoriales”8
A partir de allí, se les otorgaron competencias y recursos a los llamados
entes territoriales así como autonomía para el manejo de sus recursos y para
establecer los tributos requeridos para cumplir sus funciones.
Según la Constitución Política de Colombia, artículo 286, “Son entidades
territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y territorios
indígenas.” De igual manera, en el artículo 287 se afirma que las “entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos: 1. Gobernarse por autoridades locales.2. Ejercer las competencias
que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y 4. Participar en las
rentas nacionales.”
A los municipios se les fijó como responsables de la ejecución de las políticas
sociales relacionadas con la prestación de los servicios públicos
principalmente salud, educación y saneamiento básico, mientras que los
departamentos deben cumplir funciones de coordinación y de articulación
con el nivel central y el local.
7
Esta ley creó la Región de Planificación de la Costa Atlántica conformada por el territorio
correspondiente a los Departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba, Magdalena, Sucre, Guajira, Cesar
y San Andrés. Las Regiones de Planificación constituían divisiones del territorio en materia de
planificación y desarrollo económico.
8
Constitución Política de Colombia, artículo 1º.
5
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Es así como a través de la ley 60 de 1993, se asignaron competencias y
recursos a las entidades territoriales estableciendo su participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación, en cumplimiento de los artículos 356 y 357
de la Constitución
Por su parte, la ley 136 de 1994 dicta normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios, estableciendo las
funciones generales del alcalde municipal entre ellas las relacionadas con la
administración de los recursos.
Sin embargo, en menos de diez años de entrar en vigencia el nuevo
esquema de descentralización, los entes territoriales presentaron cifras
negativas en sus indicadores, ante el elevado endeudamiento y el rápido
crecimiento del gasto, hasta el punto, que fue necesaria la intervención del
gobierno nacional.
"Bajo el nuevo esquema, y especialmente a partir de 1995, se empieza a
evidenciar un deterioro en las finanzas del gobierno nacional y de los
gobiernos territoriales: mientras el déficit de los gobiernos territoriales pasó
del 0.3% del PIB en 1990 al 0.6% del PIB en 1999, el del gobierno central
pasó del 1.0% de PIB al 6.8% del PIB en el mismo período”. 9
Cuadro 1
Gobierno Nacional y Gobiernos Subnacionales
Déficit o superávit como porcentaje del PIB nacional
Algunos indicadores de la difícil situación de las finanzas territoriales, fueron
10
los siguientes para 1998 y 1999:
9
Análisis de la descentralización fiscal en Colombia, Documento Banco de la República, versión
preliminar, 2001, p. 2
10
Fuente: Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
Públicas
6
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


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Los ingresos tributarios municipales cubrían solo el 20% de los gastos
totales.
Las ciudades capitales tenían un déficit fiscal del 0,4% del PIB
La deuda de las ciudades capitales fue del 1.2% del PIB
El endeudamiento de los municipios como porcentaje de los ingresos
tributarios fue del 120% en 1999.
Ante esta situación el Gobierno Nacional, implementó una serie de medidas
que buscaban controlar el manejo fiscal y financiero por parte de los entes
territoriales, proceso que se inició con la Ley 358 de 1997 que reglamenta el
artículo 364 de la Constitución Política en materia de endeudamiento tanto
de la Nación como de los entes territoriales. La Ley 358, se convierte en la
norma marco en lo pertinente al control y manejo del endeudamiento y la
capacidad de pago de los municipios, que sería complementada a través de
la Ley 819 de 2003.
La Constitución Nacional establece que “El endeudamiento interno y externo
de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad
de pago. La Ley regulará en materia”. La ley determina el concepto de
capacidad de pago a partir del flujo mínimo de ahorro operacional 11 y el
establecimiento de la metodología conocida como del semáforo.
Para garantizar la capacidad de pago y el mejoramiento de los indicadores
de endeudamiento de las entidades territoriales, estas debían remitir
trimestralmente la información correspondiente a la evolución de los planes
de desempeño, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección
General de Apoyo Fiscal-DAF.
La norma estableció los indicadores de Liquidez y Solvencia 12, los cuales no
podían ser superiores a 60% y 80% respectivamente, caso en el cual debían
aplicar planes de desempeño, hasta recuperar la solvencia y no podían
contratar nuevos créditos.
Otro aspecto de suma preocupación, lo constituía el elevado pasivo
pensional, de los entes territoriales, que para 1999, se estimaba en $64
billones, es decir, el 39% del PIB.
Según Juan Camilo Restrepo, “(los departamentos)...dedican la mayor parte
de los ingresos corrientes al pago de las mesadas pensionales, y algunos de
11
El ahorro operacional, según el artículo 2 de la ley, consiste en el resultado de restar los ingresos
corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales.
12
El Indicador de Liquidez es la relación entre los intereses de la deuda y el Ahorro Operacional; el
Indicador de Solvencia relaciona el saldo de la deuda con los Ingresos Corrientes.
7
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ellos se enfrentan todos los meses al dilema de pagar los salarios a sus
funcionarios activos o pagar las mesadas a los pensionados, porque sus
ingresos corrientes no les alcanzan para las dos cosas.”13
Para atender este frente, fue expedida la Ley 549 de 1999, que establece las
normas para financiar el pasivo pensional territorial en un horizonte de 30
años, creando como instrumento para ello al Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales, el cual se alimentará de diversas fuentes tanto
del nivel nacional como territorial.
En el marco del proceso mencionado, en 1999 se expide la Ley 550, de
intervención económica, que sustituyó los mecanismos concursales, en la
que fueron incluidos los entes territoriales, y que reglamenta los acuerdos de
reestructuración de pasivos de dichos entes.
En virtud del Acuerdo de Reestructuración, se determinan la forma de
atender los gastos corrientes, de acuerdo al siguiente orden de prioridades:







Mesadas pensionales.
Servicios personales,
Transferencias de nómina,
Gastos generales,
Otras transferencias.
Intereses de deuda, amortización de deuda.
Financiación del déficit de vigencias anteriores e inversión.
Igualmente, la norma prevé un conjunto de medidas para facilitar el
cumplimiento de los acuerdos, entre las que se destacan:





Suspensión del término de prescripción y no opera la caducidad
de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad
territorial.
No habrá lugar a la iniciación de procesos ejecutivos ni
embargos.
De hallarse en curso tales procesos o embargos, se
suspenderán de pleno derecho.
No se le puede suspender la prestación de servicios públicos.
Los créditos que se originen con posterioridad a la iniciación del
acuerdo, no dan derecho a voto, pero se pagarán con
preferencia.
13
Restrepo, Juan Camilo, Intervención en el Foro Nacional de Secretarios de Hacienda
Departamentales, Ibagué, febrero 19 de 1999
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Los efectos prácticos de la Ley que son objeto del presente estudio, tienen
limitaciones surgidas de la misma ley, pues no fija un adecuado régimen
sancionatorio por incumplimiento.
“Al no fijarse sanción alguna para castigar el incumplimiento de los acuerdos
de reestructuración, ni señalar el ente gubernamental encargado de
imponerla, se generó un vacío jurídico, permitiendo que su cumplimiento
quedara a discreción de los administradores de los entes acogidos a ella.” 14
La política de ajuste y saneamiento de las finanzas territoriales, continuó con
la expedición de la Ley 617 de 2000, donde “se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.
La ley entre otras cosas reglamentó la categorización de las entidades
territoriales; el saneamiento fiscal de las entidades territoriales; la creación de
municipios y la racionalización de los fiscos municipales y departamentales;
reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital;
alivios a la deuda territorial; régimen para el Distrito Capital y disposiciones
finales.
La categorización de los municipios y departamentos se establece de
acuerdos con el nivel de ingresos corrientes de libre destinación y la
población, y los gastos de funcionamiento quedan atados a dicha categoría;
así mismo, se limitan los gastos de asambleas, concejos, contralorías y
personerías.
En caso de incumplimiento de los límites señalados en esta ley, los entes
territoriales deben adelantar un programa de saneamiento fiscal tendiente a
lograr los porcentajes autorizados.
En relación con lo anterior, un programa de saneamiento fiscal debe tener
en cuenta lo expuesto en la Ley 617 de 2000, en lo relacionado con el
fortalecimiento de la descentralización y la racionalización del gasto público.
De igual manera en lo establecido en el artículo 11 del Decreto 192 de 2001,
donde se refiere a los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero.
Como controles al incumplimiento se establecieron los siguientes:
1. Descenso de una categoría.
14
Arias P, Armando. Borrador sobre el Contenido y Alcances de la Ley 550 de 1999
9
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2. La Contraloría General de la República certificará el cumplimiento de los
límites. En estos casos la CGR gozará del control extendido sobre las E.T.
3. Restricción al apoyo financiero de la Nación.
4. Acción de cumplimiento.
5. Calificación como falta gravísima.
6. Prohibición de créditos del sector financiero.
Otro de los aspectos a evaluar, consiste en las fuentes de financiamiento de
los entes territoriales, como es el caso de la Ley 715 de 2001, donde se
dictan disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, entre otras.
En la señalada ley, se reglamenta el Sistema General de Participaciones, el
cual reemplaza el anterior régimen de transferencias previsto en la Ley 60 de
1993 y se encuentra constituido por los recursos que la Nación transfiere por
mandato constitucional, según los artículos 356 y 357, a las entidades
territoriales para la financiación de los servicios cuya competencia se le
asigna en la misma ley. Dichas asignaciones son de destinación específica
para los sectores de educación, de salud y de propósito general; este último
incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, como se
señala en el artículo tercero de la ley.
El Sistema General de Participaciones se convirtió en la principal fuente de
ingresos de las entidades territoriales; sin embargo, fue objeto de una nueva
reforma mediante el Acto Legislativo 004 de 2007, la cual tendrá efecto a
partir de la vigencia 2008.
Entre los cambios introducidos, se destaca la priorización del tema del
saneamiento básico, como uno de los componentes más importantes junto
con el de salud y educación; así mismo, se prevé la implementación de una
estrategia de control y seguimiento por parte del gobierno nacional;
igualmente, se modificaron los porcentajes de incremento anual de los
recursos, atándolos al crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación.
Por su parte, la Ley 819 de 2003, dicta normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y otras disposiciones,
donde es importante resaltar la obligatoriedad para gobernadores y alcaldes
de presentar ante las respectivas asambleas y concejos, un Marco Fiscal de
Mediano Plazo junto con el proyecto de presupuesto. El Marco Fiscal, se
convierte en una herramienta fundamental en el proceso de saneamiento
fiscal de las entidades territoriales y como se reseña en los artículos 14 y 16
de la Ley, permite medir la capacidad de pago y la calificación de crédito
territorial.
10
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En relación con el saneamiento fiscal y financiero de las entidades
territoriales, es importante comprender también la legislación pertinente a
otras fuentes de financiamiento de dichas entidades, como son los recursos
condicionados, créditos, regalías y recursos de cooperación internacional
que tienen su propio marco normativo15.
En el caso de las Regalías, que se definen como una contraprestación
económica por la explotación de un recurso natural no renovable y son
autorizadas y reglamentadas por la ley, existe la Ley 141 de 1994 que regula
lo pertinente a la materia y crea el Fondo Nacional de Regalías y la Comisión
Nacional de Regalías, norma que fue modificada y complementada por la
Ley 756 de 2002.
A su vez el Plan Nacional de Desarrollo en los artículos 5 y 6 de la Ley 812
de 2003, estableció una vinculación y armonización del Plan Nacional de
Desarrollo con la inversión territorial y su distribución se efectuará de manera
plurianual por programas y regiones como también por programas
específicos y región de trabajo.
La cofinanciación, se convierte en otro de los recursos importantes de los
entes locales mediante la participación de entidades como: el Fondo
Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE, Fondo Nacional AmbientalFONAM, y Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER.
Para los programas de inversión a largo plazo, las entidades del orden
territorial acuden a los Recursos del Crédito, reglamentados por la Ley 80 de
1993 y por los decretos 1222 y 1333 de 1986 donde se reglamenta las
operaciones de crédito público interno de los departamentos y los municipios
respectivamente, y el decreto 2681 de 1993 que reglamenta parcialmente la
Ley 80 de 1993 en lo pertinente a las operaciones crédito público.
De manera similar las entidades territoriales acuden como otra alternativa de
financiación de sus programas a los recursos provenientes del Crédito
Externo. Estos tienen como características los de tipo bilateral con los
gobiernos o de país a país, los de la banca multilateral o de organismos
internacionales de fomento como el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento-BIRF, Banco Interamericano de Desarrollo-BID, Corporación
Andina de Fomento-CAF y Banco Europeo de Inversiones.
15
Departamento Nacional de Planeación. “ Oferta de Financiación a Entidades Territoriales”. Dirección
de Desarrollo Territorial. Bogotá, D. C. 2004.
11
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También se acude a la banca privada o comercial, a proveedores de
servicios y a la emisión de bonos, como medios directos de financiación de
las entidades territoriales.
En cuanto al Crédito Interno las entidades territoriales buscan recursos en
los bancos locales, la banca oficial de desarrollo16, las corporaciones
financieras, compañías de financiamiento comercial, cooperativas financieras
y la llamada banca de segundo piso.
1.2
Análisis de los Resultados de la Aplicación de la Ley 550 de 1999
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS LEY 550 DE 1999
Con los acuerdos de reestructuración de pasivos establecidos por la ley 550,
las entidades se comprometen a cumplir con los plazos estipulados en el
mismo para pagar las diferentes acreencias pecuniarias establecidas a la
fecha de suscripción del acuerdo, las cuales se dividen en cuatro grupos así:
1
2
3
4
Obligaciones laborales
Entidades públicas y de seguridad social
Entidades financieras
Otros acreedores externos.
En este mismo orden se establecen las prioridades para la cancelación de
las obligaciones.
A julio de 2008 se firmaron 1.273 Acuerdos de Reestructuración de Pasivos,
la composición se puede observar en el siguiente cuadro sinóptico:
16
Se destacan entidades como el Fondo de Financiamiento del Sector Agropecuario-FINAGRO,
Instituto de Fomento Industrial-IFI, Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A.-BANCOLDEX,
Financiera Energética Nacional-FEN, Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER y el Fondo
Nacional de Desarrollo-FONADE.
12
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Gráfica 1
LEY 550 DE 1999
1.273 empresas y entidades firmaron
Acuerdos de Reestructuración de Pasivos.
1.202 Acuerdos de Empresas Privadas
71 Acuerdos de Entes Territoriales
53 Acuerdos en Ejecución
18 Acuerdos Finalizados
12 Acuerdos con Éxito
6
Acuerdos
Incumplimiento
por
Teniendo en cuenta que para los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos
que suscriben las Entidades Territoriales el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público además de acreedor actúa como promotor del mismo, desde la
promulgación de la Ley 550 y hasta julio de 2008, ese Ministerio recibió 79
solicitudes de entes territoriales para la promoción de acuerdos en el marco
de la Ley 550 de 1999, correspondientes a 11 Departamentos y 68
17
Municipios o Distritos . De estas 79 solicitudes, 71 han logrado finalmente la
suscripción del respectivo acuerdo, en otros 5 casos fracaso la etapa de
negociación del acuerdo y los 3 casos restantes aun se encontraban en
etapa de negociación a julio de 2008.
De los 71 acuerdos suscritos seis han fracasado en su ejecución por el
incumplimiento de lo pactado en el acuerdo por parte del ente territorial, 12
terminaron con éxito y 53 se encuentran en ejecución.
17
www.minhacienda.gov.co, Acuerdos de reestructuración de pasivos. Es decir, los 71 acuerdo
mencionados inicialmente corresponden a los acuerdos efectivamente suscritos por los entes
territoriales, los ocho (8) restantes corresponden a tres (3) entes territoriales que a julio de 2008
estaban preparando la reunión de determinación de acreencias, donde se establecerá si el acuerdo
finalmente se suscribe, correspondientes al Departamento de Córdoba y a los municipios de
Casablanca (Tolima ) y La Jagua de Ibiríco (Cesar); los otros cinco (5) son aquellos en los cuales se
solicito al MHCP la promoción del acuerdo pero el proceso fracaso en la etapa de negociación, es
decir, el acuerdo nunca se concreto.
13
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Los Entes Territoriales que lograron terminar exitosamente el Acuerdo de
Reestructuración lo hicieron en un plazo promedio de 6 años (2001-2007),
mientras que 30 de los 53 acuerdos que actualmente están en ejecución (con
o sin modificaciones), han establecido un lapso de ejecución del acuerdo de
11 años en promedio, con casos como el de Salamina, Riohacha y Tolú,
donde la ejecución de los acuerdos se proyectó para un plazo de 30, 23 y 16
años, respectivamente.
Es importante resaltar que la suscripción de acuerdos de reestructuración
con plazos de ejecución mayores a cuatro años implica que tanto
gobernadores como alcaldes recién elegidos, en diferentes periodos,
encuentren las entidades a su cargo dentro de la Ley 550, ya que sus
antecesores comprometieron al departamento o municipio en un acuerdo de
pagos con los acreedores. Con esto, los nuevos mandatarios tienen
garantizado que los diferentes acreedores no acudirán al mismo tiempo para
reclamar sus acreencias, sino con los plazos establecidos en el acuerdo.
Sin embargo, esto implica que los mandatarios recién posesionados deben
afrontar que buena parte de los ingresos corrientes del ente territorial,
excepto los de destinación especifica, como los recibidos por el Sistema
General de Participaciones -SGP- para salud, educación, agua potable y
saneamiento básico, se encuentran reorientados al pago de las deudas,
reduciéndose tanto el margen de inversión como de gestión administrativa y
financiera para el gobernante en ejercicio.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN EJECUTADOS EXITOSAMENTE
El grupo de entidades que han culminado exitosamente la ejecución del
acuerdo de reestructuración por haber realizado el pago de todas las
acreencias, se relacionan en el siguiente grafico. Ver grafico 2.
14
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Fuente: www.minhacienda.gov.co
En su mayoría, los entes territoriales que terminaron exitosamente la
ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos iniciaron el proceso
en el 2001 y lo culminaron entre 2006 y 2007, es decir, cumplir con los
compromisos del acuerdo les tomo entre 5 y 6 años. Estos entes (12 en total)
cancelaron pasivos reestructurados por un valor de aproximadamente
18
$140.000 millones . Sin embargo, a pesar de haber culminado exitosamente
la ejecución del acuerdo, a junio de 2007 tres de estos entes territoriales ya
presentaban resultados financieros desfavorables. Ver cuadro 2.
Cuadro 2: Acuerdos de reestructuración de pasivos terminados
exitosamente, cifras en $millones y %
Pasivos
Reestr.
(2)
DPTO GUAINIA
(1)
DPTO VICHADA
BECERRIL
BELEN DE LOS
ANDAQUIES
CAUCASIA
CONDOTO
CORDOBA
Composición de los ingresos
Trans. Trib.
No Cap.
trib.
Ley
617
(3)
Ley
358
(3)
Súper
Total
(4)
Bal.
P/tal
Aho
Cte.
Super
Prim.
7,682
12,493
1,715
77%
53%
ND
3%
4%
ND
3%
0%
ND
17%
43%
ND
NO
SI
ND
SI
SI
ND
+
+
ND
+
+
ND
+
+
ND
+
+
ND
1,469
29,722
4,942
726
87%
56%
42%
52%
12%
12%
4%
6%
1%
7%
0
2%
0
12%
54%
40%
SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
+
+
+
+
+
+
+
+
+
-
+
+
+
18
Este valor fue tomado principalmente de los informes de viabilidad financiera elaborados por el
MHCP-DAF. En el caso del Departamento de Guainía se tomo el informe a diciembre de 2006, para
Becerril y Belén de los Andaquies se utilizó la información contenida en las actas de terminación de los
acuerdos y para el resto de los casos los informes con corte a junio de 2007.
15
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
LETICIA
6,190
48%
45%
6%
1% SI
SI
+
+
+
MAICAO
34,186
87%
5%
1%
7% SI
NO
MARIQUITA
9,321
41%
24%
1%
34% SI
SI
+
+
+
PROVIDENCIA
14,000
66%
2%
1%
31% SI
SI
+
+
+
CARTAGO
17,959
64%
26%
3%
7% NO
NO
+
TOTAL
140,406
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, DAF, Informes de Viabilidad Financiera de
departamentos y municipios a junio de 2007. (1) Para el Departamento de Guainía se utilizo el
Informes de Viabilidad Financiera con corte a diciembre de 2006. (2) En pesos corrientes
correspondientes al año en que se suscribió el respectivo acuerdo. (3) indica si cumple con los
indicadores establecidos por la respectiva norma. (4) el signo (+) indica superávit y el signo (–) indica
déficit. ND: No disponible.
Como se puede observar, el municipio de Maicao presenta déficit total,
presupuestal, corriente y primario, en igual situación se encuentran los
municipios de Belén de los Andaquies y Cartago, salvo que estos dos últimos
19
presentaron ahorro corriente a junio de 2007 . Estos tres municipios no
presentan capacidad de endeudamiento a junio de 2007, y adicionalmente
Cartago no cumple con los límites a los gastos de funcionamiento
establecidos por la Ley 617. Ver cuadro 2.
Respecto a la composición de los ingresos, se observa que una gran parte
de los mismos se concentran en las transferencias que reciben los
municipios y departamentos. En este sentido se observa que la participación
de las transferencias dentro de los ingresos totales de este grupo va, desde
un mínimo del 41% hasta un 87%, mientras que los recursos propios
(tributarios y no tributarios) solo alcanza una participación máxima del 29%
(en el caso de Cartago), con la excepción del municipio de Leticia, donde
representan el 51%, mientras que en el resto de los casos la participación de
los recursos propios oscila entre 4% y 25%. Es decir, el hecho de haber
culminado con éxito la ejecución del acuerdo no implicó que en el proceso se
hubiera presentado una mejora en el recaudo de recursos propios, como
podría esperarse, dado que una mayor generación de recursos propios
permite al ente territorial una menor dependencia de los recursos de capital y
de las transferencias, generando por tanto una mayor estabilidad en los
ingresos territoriales.
Con base en lo anterior, resulta valido plantear el interrogante sobre si los
acuerdos de reestructuración suscritos por los entes territoriales en el marco
de la Ley 550 inculcan en los entes territoriales una disciplina fiscal y
financiera permanente, que evite que en el mediano y largo plazo se incurra
nuevamente en los errores que en el pasado llevaron al departamento o
municipio a una situación de inestabilidad financiera, o si por el contrario los
19 www.minhacienda.gov.co: Tomado de los informes de viabilidad financiera de departamentos y
municipios con corte a junio de 2007, así como los respectivos acuerdos de reestructuración
correspondientes a los entes territoriales.
16
+
+
+
-
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
efectos de la aplicación de los acuerdo son solo transitorios y se disuelven
una vez culmina la ejecución del mismo.
ACUERDOS
DE
MODIFICACIÓN
REESTRUCTURACIÓN
EN
EJECUCIÓN
SIN
Actualmente hay 44 entidades con acuerdos de reestructuración de pasivos
en ejecución sin que se les haya realizado ninguna modificación, lo cual está
relacionado con una proyección adecuada del escenario financiero, un
manejo adecuado de las obligaciones propias del ente territorial y el
cumplimiento de lo inicialmente acordado para cada grupo de acreedores. La
mayoría de estos entes territoriales iniciaron sus procesos de
20
reestructuración entre el año 2000 y 2004 .
Entre los entes territoriales con Acuerdo de Reestructuración sin modificación
se encuentran 4 departamentos y 40 municipios, como se observa en el
cuadro 3.
Cuadro 3: Acuerdos en ejecución sin modificación.
DEPARTAMENTOS
Amazonas
Magdalena
Nariño
Tolima
MUNICIPIOS
Zaragoza - Antioquia
Achí - Bolívar
Salamina -Caldas
Patía el Bordo - Cauca
Popayán - Cauca
Agustín Codazzi - Cesar
Astrea - Cesar
Bahía Solano - Chocó
Novita - Choco
Nuquí - Choco
Pto. Libertador - Córdoba
Cereté - Córdoba
Montería - Córdoba
Inírida - Guainía
Distracción - Guajira
El Molino - Guajira
Fonseca - Guajira
Villanueva - Guajira
Fundación - Magdalena
Santa Ana -Magdalena
El Reten - Magdalena
Santa Marta - Magdalena
Aracataca - Magdalena
Tumaco - Nariño
Sandoná - Nariño
Pamplona -N. Santander
Puerto Asís - Putumayo
Galeras – Sucre
Guaranda - Sucre
Majagual - Sucre
Tolú - Sucre
Tolú Viejo - Sucre
Ambalema - Tolima
Lérida - Tolima
Líbano - Tolima
Rovira - Tolima
Palmira - V. del Cauca
Pradera - V. del Cauca
Dagua - V. del Cauca
Ciénaga – Magdalena*
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. *El municipio de Ciénaga Magdalena fracaso
inicialmente en 2005 un proceso de negociación de acuerdo de reestructuración de pasivos, sin
embargo, a principios de 2007 inicio nuevamente el proceso y para mediados de 2008 el acuerdo
finalmente se suscribió. Por lo anterior se observara que mas adelante en este estudio el municipio de
Ciénaga también es incluido dentro de los casos en los cuales fracasó la promoción de los acuerdos en
su fase de negociación.
Los pasivos reestructurados por este grupo de entes territoriales ascienden a
un monto aproximado de $1.05 billones21 y a junio de 2007 se habían
realizado pagos por alrededor de $570.349 millones, con lo cual el saldo
20
En este periodo se registraron un total de 38 casos así: 2 en 2000, 14 en 2001, 6 en 2002, 7 en 2003
y 9 en 2004. En 2005 y 2006 se registraron 2 casos en cada año.
21
Para el cálculo de este monto se utilizo la información registrada en los informes de viabilidad
financiera del MHCD-DAF con corte a junio de 2007, con la excepción de los casos de Bahía Solano,
Cereté y Lérida, en los cuales se utilizo los informes a diciembre de 2006. Este monto no incluye el
valor de los pasivos reestructurados por los municipios de El Molino y Puerto Libertador.
17
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
pendiente por pagar a esa fecha ascendía a aproximadamente $482.334
millones22.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN EJECUCIÓN – MODIFICADOS
Se han presentado casos en los que el acuerdo de reestructuración
inicialmente pactado debió ser modificado por la aparición de eventos no
previstos, o por el incumplimiento de lo acordado derivado generalmente de
una mala proyección del escenario financiero. Es de resaltar que las
modificaciones se realizan cuando se han presentado incumplimientos del
acuerdo por parte del ente territorial, y que eventualmente, si el comité de
acreedores no aprueba las modificaciones propuestas, el acuerdo se termina
23
por incumplimiento ; es decir, el hecho que origina la modificación implica el
riesgo de que el acuerdo fracase. A continuación se presentan los acuerdos
que han tenido modificación a julio de 2008, y las razones comunes en estas
modificaciones. Ver cuadro 4.
Cuadro 4: Acuerdos vigentes con modificación, cifras en millones de $
ACUERDOS EN EJECUCIÓN CON MODIFICACIONES
FECHA
RESOLUCIÓN
FECHA DE
PASIVO
NOMBRE DE LA ENTIDAD
DE INICIO
MODIFICACION REESTRUCTURADO
DEL PROCESO
DEPARTAMENTO DE BOLIVAR
10/07/2000
20/10/2005
167,568
DEPARTAMENTO DEL CAUCA
25/04/2000
27/06/2005
113,573
DEPARTAMENTO DE SAN ANDRES
11/07/2000
26/03/2007
74,000
BARRANQUILLA (ATLÁNTICO)
12/02/2001
28/12/2004
724,667
BUENAVENTURA (VALLE DEL C.)
05/02/2001
16/07/2004
77,000
LA PAZ (CESAR)
04/02/2002
21/07/2005
6,092
MAGANGUE (BOLIVAR)
14/05/2001
24/05/2006
35,570
RIOHACHA (GUAJIRA)
04/10/2000
05/10/2007
50,000
SAN BENITO ABAD (SUCRE)
29/06/2004
19/12/2007
5,940
TOTAL
1,254,410
Fuente: www.minhacienda.gov.co
El monto total de los pasivos reestructurados por este grupo de entidades
asciende a un valor aproximado de $1.25 billones (ver cuadro 3), de los
cuales el 58% corresponden a los pasivos reestructurados por Barranquilla
($724.667 millones)24. No fue posible determinar el valor del saldo total actual
de estos pasivos debido a que no se encontró la información correspondiente
22
El cálculo de estos valores se determinó a partir de las cifras registradas en los informes de viabilidad
financiera del MHCD-DAF con corte a junio de 2007, con la excepción del caso de Bahía Solano en el
cual se utilizó el informe a diciembre de 2006. Este monto no incluye el valor de los pagos realizados
por los municipios de Cereté, El Molino, Lérida y Puerto Libertador.
23
Art. 35, Ley 550 de 1999.
24
Este valor fue calculado con base en la información reportada en los informes de viabilidad financiera
del MHCP-DAF, con corte a 2006 para los casos de San Andrés, Barranquilla y Buenaventura, y con
corte a junio de 2007 para el resto de los casos.
18
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
a los pagos realizados por San Andrés, Barranquilla y Buenaventura. Sin
incluir estas entidades el valor del pasivo de este grupo ascendía a junio de
2007 a $108.653 millones.
Las causas de las modificaciones a los acuerdos se pueden resumir de la
siguiente manera:
- Asunción del pago de mesadas pensiónales de jubilados y pensionados de
entidades descentralizadas (Bolívar-Industria Licorera de Bolívar)
- Incorporación de nuevas acreencias como producto del proceso de
saneamiento contable (Bolívar, Cauca y Magangue)
-Asunción del pago de sentencias judiciales (decisiones judiciales en firme)
cuyo monto supera las provisiones del fondo de contingencia con el cual
deben atenderse (Cauca)
-Generación de déficit corriente (Magangue y Riohacha)
- Incumplimiento de los límites de gastos de funcionamiento establecido por
la Ley 617 de 2000 (Barranquilla, La Paz, Riohacha San Benito Abad)
-Deficiente proyección del escenario financiero: lo cual se refleja en hechos
como la Incorporación de nuevas fuentes de financiación para cumplir con lo
pactado en el acuerdo (Buenaventura), utilización de recursos destinados al
cumplimiento del acuerdo para pagar otros gastos (San Benito Abad),
Incumplimiento de los compromisos adquiridos en el acuerdo (Riohacha y
San Benito Abad).
Como consecuencia de las causas anteriores en todos estos entes
territoriales se hizo necesaria la realización de ajustes al escenario financiero
planteado inicialmente en el acuerdo de reestructuración.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN FRACASADOS
Por las exigencias de la Ley para acogerse a los Acuerdos de
Reestructuración de Pasivos, algunos entes territoriales han fracasado tanto
en el proceso de negociación del acuerdo (por lo cual finalmente no se
firmó), como en la ejecución del mismo.
19
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Fracasos por Incumplimiento:
En el siguiente cuadro se observa el listado de entidades territoriales en las
cuales fracasó la ejecución del acuerdo de reestructuración de pasivos. Ver
cuadro 5.
Cuadro 5: Entes territoriales donde fracaso la ejecución del acuerdo.
FRACASO POR INCUMPLIMIENTO DEL ACUERDO
FECHA RESOLUCIÓN DE
INICIO DEL PROCESO
NOMBRE DE LA ENTIDAD
DEPARTAMENTO DE CHOCO
COROZAL (SUCRE)
MALAMBO (ATLÁNTICO)
PLATO (MAGDALENA)
ISTMINA (CHOCO)
TADO (CHOCO)
29/03/2001
28/02/2001
20/09/2004
14/05/2001
06/11/2002
14/06/2001
Fuente: www.minhacienda.gov.co
En los entes territoriales donde fracasó la ejecución del acuerdo de
reestructuración de pasivos se pueden destacar las siguientes situaciones
como las causas más comunes:
-Incumplimiento de las cláusulas establecidas en
reestructuración por parte del ente territorial, tales como:
el
acuerdo
de
-Generación de déficit corriente con posterioridad a la suscripción del
acuerdo (Corozal, Malambo, Tadó);
-Incumplimientos relacionados con los plazos establecidos para realizar
el encargo fiduciario así como pagos y manejo de los ingresos
redireccionados realizados por fuera de éste (Malambo, Tadó);
-Incumplimientos de los límites de gasto de funcionamiento establecidos
en el escenario financiero (Plato);
-Retraso en el pago a los acreedores, en parte por el crecimiento de los
gastos y porque la provisión de las rentas reorientadas se realizaban
por debajo de lo contemplado (Plato, Tadó);
-Información incompleta e inexacta que impedía la aceptación por parte
de los acreedores de una modificación al acuerdo.
20
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
- Fallos de tutela que han obligado al ente territorial a cancelar obligaciones
no incorporadas en el acuerdo, y a cancelar obligaciones reestructuradas con
remuneraciones no previstas (como intereses, sanciones, etc.),
- Fallos de tutela para asumir mesadas pensionales (como en el caso de la
fábrica de licores del Chocó), impidiendo la utilización de los recursos
disponibles para la financiación de las acreencias reestructuradas.
- Iniciación, contra expresa prohibición legal, de procesos ejecutivos y
embargos contra las rentas del ente territorial, obligándolo a cancelar
obligaciones que afectaban las condiciones pactadas en el acuerdo (Chocó,
Tadó, Corozal).
Estos últimos factores afectaron los escenarios financieros desarrollados por
la entidad con el fin de dar cumplimiento al cronograma de pagos que fue
establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos, ocasionando que
dicho cronograma no se pudiera cumplir a cabalidad.
Fracasos en la negociación del Acuerdo:
Los entes territoriales donde fracasó la negociación del acuerdo de
reestructuración de pasivos se relacionan en el cuadro 6.
Cuadro 6: Entes territoriales donde fracasó la negociación del acuerdo
FRACASÓ EN LA NEGOCIACIÓN DEL ACUERDO
FECHA RESOLUCIÓN DE INICIO
DEL PROCESO
NOMBRE DE LA ENTIDAD
GUAPI (CAUCA)
CIENAGA (MAGDALENA)*
MOCOA (PUTUMAYO)
SABANALARGA (ATLÁNTICO)
SOLEDAD (ATLÁNTICO)
30/06/2004
01/09/2004
07/11/2001
27/09/2004
06/09/2004
Fuente: www.minhacienda.gov.co. *como se menciono anteriormente, en 2007 el municipio de
Ciénaga inicio nuevamente un proceso de negociación de acuerdo el cual termino exitosamente en
2008 con la suscripción del acuerdo de reestructuración de pasivos.
Entre las causas más comunes para el fracaso del proceso de negociación
del Acuerdo en estos entes territoriales se destacan:
- Inexistencia de información básica requerida por la ley 550/99 para suscribir
un acuerdo de reestructuración de pasivos, como por ejemplo el estado de
relación de acreedores, el inventario de acreencias y los estados financieros
de la entidad presentados conforme con los requerimientos establecidos por
el sistema general de contabilidad pública, lo cual es indispensable para
21
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
establecer las acreencias y los derechos de votos de los correspondientes
acreedores.
Con respecto a lo anterior, la Contraloría General de la República se ha
pronunciado a través de un control de advertencia que, aunque fue dirigido al
alcalde de Ciénaga, Magdalena, es aplicable para todos los casos de
25
negociación de un acuerdo de reestructuración de pasivos . En términos
generales el control de advertencia hace referencia a la necesidad de que el
ente territorial tenga certeza del monto de sus acreencias y contingencias al
momento de la negociación, verificando la existencia de los soportes
26
necesarios y realizando la depuración pertinente , para evitar el fracaso en
la negociación del acuerdo por deficiencias en la información o que una vez
aprobado este tenga que ser sometido a modificaciones por la misma razón.
- Incumplimiento de los compromisos acordados en el acta de determinación
de actividades, suscrita entre la administración territorial y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en la que se establecen las recomendaciones
para el ajuste institucional y financiero.
- Incumplimiento de los límites de gasto establecidos por la ley 617
- Falta de priorización del gasto conforme a lo establecido en la ley 550, en
el sentido de limitar su gasto al nivel estrictamente necesario para garantizar
su normal funcionamiento y operación.
- Inviabilidad del escenario financiero presentado por las administraciones
para cumplir con los límites de gasto establecidos por la ley 617 y/o que los
ICLD o rentas reorientadas eran insuficientes para financiar el acuerdo de
reestructuración de pasivos.
- En algunos casos se agotan los términos establecidos por la ley 550 sin
que se haya suscrito el respectivo acuerdo, debido a que la propuesta
presentada por el ente territorial no ofrece incentivos a los acreedores para la
formulación del acuerdo de reestructuración, ya que en las proyecciones
realizadas no se registran fuentes ciertas y sostenible de financiamiento de
acreencias exigibles y de las contingencias.
25
Oficio N° 2008EE29565 del 6 de mayo de 2008, originado por la Contraloría Delegada para el Sector
Social.
26
Ibíd.
22
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
EL ENCARGO FIDUCIARIO EN LA LEY 550 DE 1999
La Ley 550 de 1999 permite la realización de diversas actividades por parte
de las entidades fiduciarias, por ejemplo el artículo 35 de la misma, que trata
sobre las “causales de terminación del acuerdo de reestructuración” para el
caso de entidades privadas, inclusive confía la administración de las
sociedades en trámites concursales y de promoción empresarial a
sociedades fiduciarias en caso de remoción de los administradores “cuando
el incumplimiento del acuerdo tenga su causa en el incumplimiento grave del
código de conducta empresarial, o en el incumplimiento grave del empresario
en la celebración o ejecución de actos previstos en el acuerdo...”27.
De igual forma, para el caso de la los entes territoriales, la ley 550 en su
artículo 58 establece que para garantizar la prioridad y pago de estos gastos,
el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto
una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos
que perciba, el cual generalmente es aprobado previamente por la Nación a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Mediante esta figura, la fiduciaria administra unos determinados bienes de la
entidad pública, sin transferencia de la propiedad, con el fin dar cumplimiento
a los acuerdos de reestructuración de obligaciones suscritos por los
fideicomitentes con sus acreedores, bajo el marco de la ley 550 de 1999. En
desarrollo del fideicomiso la Fiduciaria realizará los pagos de funcionamiento,
y el pago de los acreedores establecidos en el acuerdo.
En general, la actuación de las Fiduciarias en los acuerdos de
reestructuración de pasivos de los Entes territoriales ha permitido el
cumplimiento del recaudo de los dineros correspondientes a los Ingresos
entregados por el fideicomitente, la Constitución de los Fondos con los
recursos y porcentajes previstos en el Acuerdo, entre ellos el Fondo de
Contingencias destinado a cubrir los pasivos contingentes y litigiosos
discriminados en los acuerdos y el Fondo de Cuentas Por Pagar, de igual
forma, efectuar el pago del servicio de la deuda a cargo del fideicomitente en
los términos y condiciones establecidas en el acuerdo y el pago a los demás
acreedores atendiendo la prelación establecida en el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos.
Sin embargo, los inconvenientes en el cumplimiento de los contratos de
Encargo Fiduciario radican principalmente en falencias de los Entes
Territoriales, dentro de las que se pueden resaltar las siguientes:
27
Ley 550 de 1999; CAPITULO V. Terminación de los Acuerdos de Reestructuración, Artículo 35,
parágrafo 3.
23
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
 El Ente Territorial no efectúa las consignaciones en las cuentas
destinadas para el manejo de los recursos establecidos en el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos, como por ejemplo el municipio de Malambo
-Atlántico- que suscribió un primer contrato de encargo fiduciario con la
Fiduciaria del Banco Popular el 26 de enero del año 2006, el cual no entró
a operar y posteriormente suscribió un segundo contrato de Encargo
Fiduciario con la Fiduciaria de Occidente S. A. firmado el 23 de mayo del
año 2007, el cual no se cumplió debido a que el Municipio no realizó los
aportes monetarios estipulados; el Acuerdo de este municipio finalizó por
los incumplimientos presentados.
De igual forma, en el municipio de Tadó -Chocó- no se giraron los
recursos necesarios, situación que impidió dar cumplimiento a lo
acordado en el encargo fiduciario, en el cual se estableció como
remuneración mensual por la gestión fiduciaria el equivalente de 4
SMMLV, por lo cual al 9 de julio de 2007 el municipio adeudaba por
concepto de comisiones la suma de $48.4 millones28.
 En el contrato fiduciario generalmente se estipulan reuniones periódicas
de seguimiento por parte del Comité Fiduciario, sin embargo los entes
territoriales no cumplen con las reuniones, en el Departamento de Chocó,
por ejemplo, el Encargo Fiduciario se suscribió en junio de 2002 y en él
se establecieron reuniones mensuales de seguimiento, para julio de 2007
solo se habían llevado a cabo 8 reuniones, situación que debilitó el
control de la ejecución tanto del Acuerdo de Reestructuración como el del
Encargo Fiduciario.
 El contrato de encargo fiduciario es de recaudo, administración, garantía
y pagos de acreencias incluidas en el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, sin embargo se han presentado pagos efectuados directamente
por los Entes Territoriales violando la prelación establecida en la Ley
550/99, por ejemplo en el 2004 el Gobernador del Chocó, autorizó
desembolsos sin el visto bueno del Comité de Vigilancia ya que los
beneficiarios presentaron reclamación administrativa y a la vez,
renunciaron a intereses de mora, pero estos pagos no se efectuaron por
mandato judicial, violaron la prelación establecida y contravinieron las
cláusulas tanto del acuerdo de reestructuración como del Encargo
Fiduciario.
 Las fiduciarias cumplen con la rendición periódica de Informes sobre
ingresos y pagos efectuados en virtud del Acuerdo de Reestructuración
28
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento
financiero CGR, vigencia 2006, Abril de 2008.
24
del programa de saneamiento fiscal y
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
de Pasivos, sin embargo, los Entes Territoriales presentan deficiencias en
el análisis de los informes al no conciliar los saldos de las cuentas para
retroalimentar y subsanar las diferencias de cifras con las Fiduciarias, por
ejemplo en el Departamento del Magdalena al comparar los ingresos
totales de la ejecución presupuestal, frente a los reportados en el informe
de la Fiduciaria para las vigencias 2006 y 2007, se presentan diferencias
como se observa en el cuadro No. 7
CUADRO 7: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA
COMPARATIVO DE INGRESOS TOTALES
En millones de pesos
CONCEPTO
Ingresos Totales 2006
Ingresos Totales 2007
INGRESOS
INGRESOS SEGÚN
EJECUCIÓN
INFORME
PRESUPUESTAL (*)
FIDUCIARIA
69.201
58.970.4
72.962.9
73.240.4
DIFERENCIAS
10.230.6
277.5
Fuente : Informe Fiduciario y presupuesto del Departamento
Elaboró: Equipo Auditor CGR
(*) Se toman los ingresos sin las transferencias.
De igual forma, se presentan diferencias entre la Gobernación de Chocó y la
Fiduciaria Fiduagraria como se evidencia en el cuadro No. 8
CUADRO 8: DIFERENCIAS EN LOS VALORES REGISTRADOS
ENTRE LA FIDUCIA Y LA GOBERNACIÓN DE CHOCÓ
Cifras en millones de pesos
AÑO
2004
2005
2006
2007
REGISTRO
FIDUCIA (1)
$1,185
$1,086
$2,454
$2,215
REGISTRO
GOBERNACIÓN (2) DIFERENCIA
$8,381
-7,196
$1,086
0
$2,616
-162
$2,036
179
Fuente: Informe Fiduagraria S. A (1) -Informe Gobernación del Chocó (2)
Elaboró: Equipo Auditor CGR, marzo de 2008
LA LEY 550 DE 1999 Y LOS EMBARGOS
Con la Ley 550 de 1999, se pretendió garantizar un lapso de administración
de las finanzas de los Entes Territoriales sin la presión jurídica de los
acreedores, con el propósito de superar los problemas económicos
inmediatos generando viabilidad financiera a largo plazo, sin la interrupción
de la prestación adecuada de los servicios sociales que le competen a los
mismos, por tanto, el artículo 58 de la Ley 550 estableció que “Durante la
negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración...no habrá lugar a la
iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de
25
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán
de pleno derecho”29. Es preciso aclarar que la prohibición de ejecución y
embargo aplica a los créditos causados y exigibles con anterioridad a la
iniciación de la negociación.
Sin embargo, no siempre los jueces toman en consideración que la entidad
territorial está en un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos y proceden a
fallar las demandas con embargos, inclusive contraviniendo la jurisprudencia
y sentencias de la Corte Constitucional que ha reiterado que la Acción de
Tutela no procede para obtener el pago de obligaciones contractuales a
cargo de las Entidades Territoriales que hayan suscrito Acuerdos de
Reestructuración de Pasivos bajo la Ley 550 de 1999 y que la ley no
constituyen una forma de extinción de las obligaciones a cargo de los
departamentos, distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir
con ellas como lo expresó en el análisis de constitucionalidad del texto
consignado en el numeral 13 del artículo 58 de la 550, mediante Sentencia
C-493 de 2002, de cuyo texto se destaca lo siguiente:
“…las medidas del numeral 13 en referencia, es decir, la suspensión de
términos de prescripción, la no operancia de la caducidad de las acciones
respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, la no iniciación de
procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y
la suspensión de tales procesos o embargos, lejos de configurar la
vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las obligaciones
del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los
extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la
finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de
las entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las
necesidades básicas de la población. Además, estas medidas no constituyen
una forma de extinción de las obligaciones a cargo de los departamentos,
distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la
medida en que se recupere la capacidad de gestión administrativa y
financiera de la respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la
Corte que el legislador atiende adecuadamente la tensión que pudiese existir
entre la prevalencia del interés general y los derechos que asisten a los
acreedores del respectivo ente seccional o local que, en aplicación de la Ley
550, acude a un acuerdo de reestructuración…”
De igual forma, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de mayo de 2005
manifestó: “Durante la Negociación y ejecución del acuerdo de
reestructuración no hay lugar a iniciar procesos ejecutivos, ni embargos de
los activos y recursos de la entidad”.
29
Ley 550 de 1999, Capitulo V, artículo 58, numeral 13
26
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ESTUDIOS
Generalmente los fallos judiciales, además de contravenir la Ley y la
jurisprudencia, ocasionan mayores costos para los Entes Territoriales ya que
ordenan el pago de intereses, costas e indexaciones que podrían evitarse si
las acreencias producto de los fallos estuvieran contempladas en el Acuerdo
de Reestructuración de Pasivos, para lo cual podría efectuarse una
modificación del Acuerdo en los términos previstos en el parágrafo 3° del
artículo 29 de la Ley 550 de 1999.
La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público ha emitido oficios dirigidos a los jueces para que dentro de los
términos constitucionales y legales contribuyan con el cumplimiento de los
objetivos previstos en la Ley 550 de 1999, sin embargo, los fallos se siguen
profiriendo.
Por ejemplo, el municipio de Santiago de Tolú se ha visto avocado a la
modificación de la prioridad y montos de las acreencias establecidas en el
acuerdo, por los fallos judiciales en los cuales se ha tutelado derechos
fundamentales, ordenando la cancelación inmediata de las acreencias, en
contravía de lo previsto en el acuerdo.
Con estas actuaciones judiciales se han embargado inclusive los recursos
provenientes del Sistema General de Participaciones que tienen una
destinación específica, contraviniendo lo establecido en el artículo 21 del
Decreto 028 de enero de 200830.
Esta situación genera, entre otras, las siguientes consecuencias:




Violación de la prelación pactada en el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos para el pago de las obligaciones de acuerdo con los grupos
establecidos.
Violación del principio de igualdad de los demás acreedores que hacen
parte del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, ya que en el
Acuerdo se determina el momento en el cual se iniciaron los pagos de
los grupos establecidos.
Riesgo de terminación del Acuerdo debido a que los recursos de rentas
reorientadas destinadas a cumplir con el Acuerdo de Reestructuración
de Pasivos, son embargadas y deben ser destinadas al cumplimiento de
los fallos judiciales proferidos.
Riesgo en la continuidad, cobertura y calidad de los servicios
financiados con cargo a los recursos del SGP comprometidos con
medidas cautelares adoptadas por las autoridades judiciales.
30
Decreto 028 de enero de 2008, Capítulo VII, Artículo 21. Inembargabilidad: Los recursos del Sistema
General de Participaciones son inembargables...
27
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ESTUDIOS
Lo anterior, se agrava con las deficiencias de archivo y registro contable de
los Entes Territoriales que les impiden conocer los procesos judiciales que
cursan en contra, el estado de cada uno de ellos y por ende estimar
adecuadamente las pretensiones pecuniarias de los accionantes y realizar
las actuaciones pertinentes contra las sentencias proferidas, así como la
aplicación de los procedimientos promulgados por la Contaduría General de
la Nación a fin de revelar adecuadamente estas situaciones.
Por ejemplo, en Santa Marta D.T., existen 102 procesos judiciales en contra
de la Administración, en los cuales se evidencia que no se ha determinado el
valor de las pretensiones, actuaciones efectuadas e instancias que surtieron,
estableciendo el monto del proceso cuando ya se va a cancelar con base en
la sentencia en firme, así mismo, no existe comunicación entre la oficina
jurídica y el área contable31.
Finalmente, en los contratos de Encargo Fiduciario generalmente se
contempla la constitución de un Fondo de Contingencias para atender, entre
otros, fallos judiciales y reajustes sobre pasivos proferidos con posterioridad
al inicio del Acuerdo de Reestructuración, previa revisión por parte del
Comité de Vigilancia del Acuerdo, pero si los fallos judiciales que
eventualmente se presenten superan los recursos del Fondo de
Contingencias, los Entes Territoriales deben afectar su presupuesto corriente
mediante adiciones presupuestales a fin de cubrir los montos necesarios y
evitar el embargo de las cuentas que administran recursos reorientados al
cumplimiento del Acuerdo, lo que termina debilitando aun más las finanzas
del Ente Territorial.
El municipio de Montería se ha visto afectado con Sentencias y Tutelas
durante la vigencia del acuerdo, situación que no ha afectado el normal
funcionamiento y cumplimiento del Acuerdo de Reestructuración de pasivos
debido a que se han utilizado los recursos del Fondo de Contingencias, sin
embargo, municipios como Santiago de Tolú -Sucre- y Sandoná -Nariño- se
han visto abocados a modificar la prioridad y montos de las acreencias
establecidas en el acuerdo o realizar adiciones presupuestales con el fin de
atender las obligaciones derivadas de fallos judiciales a través del Fondo de
Contingencias, además de presentar los problemas derivados de la falta de
seguimiento de los procesos judiciales.
Por lo anterior, se hace prioritario que los Entes Territoriales fortalezcan las
oficinas jurídicas a fin de estructurar adecuadamente la Defensa Técnica
contra los eventuales procesos judiciales que puedan afectar el cumplimiento
de los acuerdos suscritos.
31
Informe evaluación y verificación del cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero y
acuerdo de reestructuración de pasivos, municipio de Santa Marta D.T., Vigencia 2007, Julio de 2008.
28
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EL ESCENARIO FINANCIERO EN LOS ACUERDOS DE LA LEY 550 DE
1999
Con la realización de un análisis prospectivo es factible formular escenarios
financieros futuros para evaluar el impacto y resultados que tendrán las
políticas, planes y decisiones de una empresa o ente territorial sobre la
situación financiera en el mediano y largo plazo y por tanto verificar el
cumplimiento de lo estipulado o realizar los ajustes que se consideren
pertinentes para conseguirlo.
La Ley 550 de 1999 exige para el desarrollo de la negociación y
determinación de los derechos de voto de los acreedores que se entregue un
estado de inventario en donde se detallen y valúen los activos y pasivos, de
igual forma, exige la presentación del Escenario Financiero32 con la
proyección de recaudos y pagos a realizarse durante los años que dure el
acuerdo de pasivos, para lo cual los entes territoriales pueden solicitar
asistencia técnica a la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Sin embargo, debido a las falencias de orden administrativo que presentan la
mayoría de entes territoriales, es común que incumplan las metas planteadas
en el procesos de planeación del escenario financiero del acuerdo, tanto por
sobrestimación como por subestimación de las partidas que contempla el
mismo.
Por ejemplo, el municipio de Santa Marta que suscribió un acuerdo de
Reestructuración de Pasivos en enero de 2004 para cancelar acreencias en
un escenario financiero a 14 años (2004-2017), proyectó para la vigencia
2007 obtener Ingresos Corrientes de Libre Destinación por $18.490 millones
de los cuales se obtuvieron $32.699.8 millones, es decir, un 76.85% más de
lo propuesto como se relaciona a continuación:
32
Ley 550 de 1999, artículo 20 Estado de relación de acreedores e inventario de acreencias
29
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Cuadro 9
Municipio de Santa Marta
Comportamiento Ingresos Vigencia 2007
En millones de pesos
ESCENARIO RECAUDADO
%
DEPURADO VARIACIÓN
Total Ingresos Corrientes de Libre Destinación
18.490.00
32.699.80
76.85
Ingresos Tributarios
17.064.00
27.800.26
62.92
Ingresos no Tributarios
1.426.00
4.899.54
243.92
Total Rentas Reorientadas
4.766.00
11.454.32
140.33
TOTAL
INGRESOS
CTES
LIBRE
23.566.00
44.154.12
89.86
DESTINACIÓN Y RENTAS REORIENTADAS
Fuente: Escenario y Ejecución Presupuestal, Informe evaluación y verificación del cumplimiento del
programa de saneamiento fiscal, CGR, Julio de 2008
En lo que respecta a los gastos de funcionamiento, el municipio de Santa
Marta en el escenario financiero proyectó $13.016 millones, de los cuales
fueron ejecutados $15.632 millones, presentándose un incremento del
20.1%.
De igual forma, se presentan casos en que los ingresos proyectados en el
escenario financiero no se logran recaudar, como evidencia el Informe sobre
la Viabilidad Fiscal y Financiera a 30 de junio de 2007 del municipio de San
Sebastián de Mariquita (Tolima) en el cual se estableció:
“De acuerdo con la ejecución presupuestal, con corte a 30 de Junio de 2007
se recaudaron ICLD por $1.568 millones, 85% de la meta del Escenario
Financiero. Por gastos de funcionamiento (sector central y órganos de
control) se han causado $836 millones, 65% de la meta para toda la vigencia.
La relación entre GF (incluyendo órganos de control) / ICLD se ubicó en el
53% dando cumplimiento al límite del Acuerdo (70%). No obstante el
cumplimiento del porcentaje señalado en el Acuerdo, el cual se debe al buen
comportamiento del recaudo de los ingresos tributarios, el Municipio registra
una ejecución de gastos del sector central mayor a lo estipulado en el
Acuerdo, especialmente en lo referente a los gastos generales, los cuales
llevarán a que al finalizar la vigencia no se cumpla con límite proyectado en
el escenario financiero”.
Cuando en el desarrollo del Acuerdo, los Municipios superan las metas frente
a los ingresos proyectados en el escenario financiero del Acuerdo, se han
atendido oportunamente el pago de los pasivos e inclusive se han
adelantado los pagos de acuerdo con los grupos de acreedores que se han
establecido, como es el caso de Villanueva -Guajira, que a Junio de 2007
había atendido el 85% del pasivo establecido en el Acuerdo de
reestructuración lo cual equivalía a 18 puntos porcentuales por encima de lo
previsto en el Acuerdo.
30
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Sin embargo, cuando no se superan las metas de ingresos propuestos en el
acuerdo, si no que por el contrario son los gastos los que sobrepasan lo
proyectado, el municipio se ve obligado a realizar ajustes al escenario
financiero, realizando nuevamente diagnósticos sobre los objetivos,
estrategias y metas de ingresos y gastos a fin de cumplir lo establecido,
como en el caso de Santa Marta D.T. o el del municipio de Santiago de Tolú
–Sucre, donde el seguimiento efectuado por la CGR para las vigencias 2006
y 2007 refleja un porcentaje inferior en ingresos y superior en los gastos con
respecto al escenario financiero planteado, como se observa a continuación:
Cuadro 10
Municipio de Santiago de Tolú
Escenario Financiero
(en millones de Pesos)
Conceptos
Escenario
2006
Ingresos corrientes de Libre 538
Destinación
Gastos de Funcionamiento 431
Gastos Órganos de Control 108
2007
Ingresos Corrientes de Libre 560
Destinación
Gastos de Funcionamiento 448
Gastos Órganos de Control 112
Ejecución
%
de
Ejecución
1.055
196.0
1.053
163.0
244.3
150.9
862.0
153.9
1.394.0
147.0
311.1
131.2
Fuente: Secretaria de Hacienda Municipio de Santiago de Tolú
Elaboró: Equipo Auditor CGR, Julio de 2008
Esta situación pone en riesgo el cumplimiento del Acuerdo de
Reestructuración de pasivos y compromete la viabilidad del Municipio en el
corto y mediano plazo, además evidencia las falencias que presentan los
entes territoriales en la estimación tanto de Ingresos como de Gastos, debido
en general a la inexistencia de bases de datos actualizadas sobre
contribuyentes, gestiones de recaudo y ausencia de políticas de austeridad
del gasto.
31
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Análisis al Proyecto de Ley 155 de 2008
Comentario del Proyecto de Ley 155 “por la cual se dictan disposiciones en
relación con los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos adelantados por
las entidades territoriales”
Actualmente cursa en el congreso el proyecto de ley 155 de 2008 el cual
comprende dos artículos, con los cuales se pretende que las entidades
territoriales que han fracasado en la negociación o ejecución de acuerdos de
reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999, puedan
iniciar nuevamente y por única vez la promoción de un acuerdo de este tipo.
Pretende además, otorgarle a los promotores de los acuerdo, además de las
atribuciones conferidas por la Ley 550, las otorgadas por el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 1122 de 2007 a los agentes
especiales en los procesos de intervenciones técnicas con fines de
administración, con lo cual se busca que el promotor tenga un papel más
activo en la promoción y ejecución del acuerdo de reestructuración de
pasivos.
Adicionalmente, el proyecto de Ley contempla que, si el acuerdo de
reestructuración finaliza por incumplimiento o la entidad territorial agota el
trámite sin suscribirlo, el Gobierno Nacional podría intervenir para asegurar la
continuidad en la prestación de los servicios a cargo de la respectiva entidad
territorial financiados con recursos de destinación especifica, ejerciendo las
atribuciones correspondientes a la formulación, aprobación y ejecución
presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y
administración del personal con cargo a los respectivos recursos.
En la actualidad, cuando un ente territorial fracasa en la ejecución de un
acuerdo de reestructuración de pasivos, lo cual se ha dado en varias
ocasiones, queda, por un lado sin opciones legales para negociar sus
acreencias de forma que obtenga una viabilidad a mediano y largo plazo, y
por otro lado, no puede volver a negociar un acuerdo en el marco de Ley 550
de 1999, perdiendo los beneficios que ofrece esta norma, especialmente la
protección contra procesos judiciales, lo cual tiende agravar aún más la
situación fiscal del ente territorial ya que generalmente mediante las
decisiones judiciales se obliga a pagar los fallos en contra, los cuales, de no
ser cancelados oportunamente, genera un costo adicional representado por
los intereses de mora.
Por lo anterior, se considera pertinente que los entes territoriales cuenten con
una segunda oportunidad para acogerse a un acuerdo de reestructuración de
pasivos. Sin embargo, en el proyecto de Ley se debe establecer condiciones
rigurosas tales como la depuración de la información contable, compromisos
con el cumplimiento de los límites del gasto, entre otras, para evitar que se
32
DIRECCIÓN
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DE
ESTUDIOS
puedan presentar de parte del ente territorial un menor grado de seriedad y
compromiso para cumplir con lo pactado en el acuerdo, bajo el entendido de
que en caso de fracaso se puede negociar nuevamente otro acuerdo.
Por otra parte, el proyecto de Ley establece la intervención del Gobierno
Nacional, lo cual va en contravía del proceso de descentralización territorial
que se viene fortaleciendo desde la década del 80, atentando contra la
autonomía e independencia de los entes territoriales. Además el proyecto no
especifica el tiempo durante el cual la administración central intervendría en
los asuntos administrativos y financieros del ente.
Finalmente, nada garantiza que, aun con la intervención del Gobierno
Nacional se logra recuperar la situación financiera y fiscal del ente territorial,
una vez las autoridades locales recuperen plenamente el control y la gestión
de sus recursos la situación no se deteriorará nuevamente, teniendo en
cuenta que la viabilidad de los entes territoriales depende en gran medida de
que estos sean capaces de gestionar sus recursos con responsabilidad,
eficiencia y eficacia.
1.3
Análisis y Resultados de la Ley 617 de 2000
1.3.1 Categorización de los Entes Territoriales
A partir de la vigencia de la Ley 136 de 1994, los municipios y distritos están
obligados a categorizarse y con la expedición de la Ley 617 de Octubre de
2000, la obligación se extendió a los departamentos; por lo cual los
mandatarios locales expedirán mediante decreto, a más tardar al 31 de
octubre de cada año, la categoría que regirá para el siguiente año, teniendo
en cuenta dos variables del año anterior: población certificada por el Dane e
ingresos corrientes de libre destinación certificados por la Contraloría
General de la República33. Estos últimos fueron definidos en el parágrafo
primero del art. 3º de la Ley 617 como los ingresos tributarios y no tributarios
que se perciben en forma regular y que no tienen destinación específica por
Ley o acto administrativo.
Cuando el Gobernador o el Alcalde no cumplen con la expedición del
decreto, el Contador General de la Nación es quien debe expedir en el mes
de noviembre la certificación sobre la categoría a la cual pertenece la
respectiva entidad territorial34.
33
Art. 1 y 2 de la Ley 617 de 2000.
Competencia otorgada al Contador en los parágrafos 4 y 5 de los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de
2000
34
33
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ESTUDIOS
La categorización de los departamentos, distritos y municipios se constituye a
partir del 2002, y exclusivamente con Ley 617 a partir del 2004, siempre y
cuando no sobrepasen los límites previstos en el artículo 89 de la Ley 617 de
200035.
Departamentos:
De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 617, los departamentos pueden
clasificarse en cinco (5) categorías, así:
Cuadro 11
Requisitos para Categorización de Departamentos
CATEGORÍA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
POBLACIÓN
Mayor a 2.000.000 Hab.
Entre 700.001 y 2.000.000
Hab.
Entre 390.001 y 700.000
Hab.
Entre 100.001 y 390.000
Hab.
= 0 y menor a 100.000
Hab.
INGRESOS S.M.L.V.
Superiores a 600.000
Superiores a 170.001 y
Hasta 600.000
Superiores a 122.001 y
Hasta 170.000
Superiores a 60.001 y
hasta 122.000
No superiores a 60.000
Fuente: Ley 617 de 2000
Si bien los Decretos 3202 de 2002 y el 3968 de 2004 reglamentarios de la
Ley 617 de 2000, establecieron el procedimiento36 para categorizar y remitir
la información de los entes territoriales al Ministerio del Interior y de éste a la
Contaduría, no estableció el responsable de la consolidación definitiva,
situación que dificulta realizar un análisis integral, ó hacer seguimiento ó
establecer responsabilidades.
En general los departamentos no han dado cumplimiento al parágrafo cuarto
del artículo 1 de la Ley 617 de 2000, sobre la expedición del decreto de
categorización de su departamento y el envío de este al Ministerio del
Interior, es así, que para el 2008 de los 32 Departamentos, el 71.8% (23) no
lo hizo.
35
Indica que los Entes Territoriales que a la entrada en vigencia la Ley, tuvieran gastos por debajo de
los establecidos, no podían aumentarlos aunque los límites se los permitiera.
36
El artículo 3ª del Decreto 3202, a la letra dice: “El Ministerio del Interior consolidará la información
remitida por los gobernadores, alcaldes y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con fundamento
en la misma, enviará a más tardar dentro de los primeros cinco (5) días del mes de noviembre de cada
año, al Contador General de la Nación, la relación de los departamentos, distritos y municipios y su
categoría vigente, así como los que omitieron la obligación legal de categorizarse para que dicho
funcionario los categorice”, A su vez, el art. 4º refiere que los categorizados por el Contador General,
serán publicados en el diario oficial.
34
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Así las cosas, se efectuó un cuadro que integra la información suministrada
por el Ministerio del Interior y la contenida en las resoluciones emitidas por la
Contaduría General de la Nación37 de las vigencias 2002 al 2007 obteniendo
los siguientes resultados:
Cuadro 12
Categorización de los Departamentos 2002-2007
DEPARTAMENTO
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlántico
38
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Choco
Córdoba
Cundinamarca
Guainía
Guaviare
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
39
Norte de Santander
Putumayo
Quindío
Risaralda
San
Andrés
Y
Providencia
Santander
Sucre
Tolima
40
Valle del Cauca
4
E
4
1
N
1
1
4
N
3
N
N
N
N
4
N
2
N
N
N
3
2
4
N
2
N
4
1
4
1
2
1
2
4
4
3
3
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2
E
4
4
2
3
4
2
2
2
4
3
2
3
4
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4
1
1
1
2
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2
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1
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4
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E
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1
2
1
2
4
4
3
3
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E
4
4
3
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4
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3
N
N
1
3
3
E
1
3
2
E
1
3
2
N
1
3
2
E
1
3
2
E
1
3
2
E
37
Contaduría General de la Nación, Resoluciones: 415 de noviembre de 2002, 576 y 596 de noviembre
de 2003, 494 de Noviembre de 2004 y 2005, 544 de Noviembre de 2006 y 523 de Noviembre de 2007.
Se precisa que la categoría rige para la siguiente vigencia de la fecha de expedición; Para la vigencia
2002, no hay dato oficial por parte de la Contaduría General de la Nación para algunos
departamentos
38
Bolívar para la vigencia 2006, Según Resolución 494 de Noviembre de 2005 se encuentra en
categoría 1, no obstante el Departamento cuenta con el Decreto 578 de 2005 categorizándolo en 3.
39
Norte de Santander y Valle se acogieron al artículo 1° del decreto 192 de 2001 para efectos de su
categorización. Nota de la Certificación presentada por la Delegada de Economía y Finanzas.
40
Ídem
35
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DE
ESTUDIOS
Vaupés
4
4
4
4
4
4
Vichada
N
4
4
4
4
4
4
Fuente: CGR, con información del Ministerio del Interior y Contaduría General
N= No reportaron
Del cuadro anterior, se infiere:

El Departamento de Nariño presenta crecimiento al pasar de categoría
3 en 2002, a 2 en 2003, y a 1 para las siguientes vigencias;
Magdalena pasó de categoría 4 en 2003, a 3 para las siguientes
vigencias; contrario ocurrió con Huila que de categoría 2 que tenía
hasta el 2004, quedo en categoría 3 para los siguientes años.

Los Departamentos más inestables han sido Bolívar y Casanare, el
primero estaba en categoría 2 en 2003, pasó a 1 por 2 vigencias, para
el 2006 por decreto de la Gobernación se ubicó en categoría 3 y luego
regresó a 2 en 2007 y 2008, y el segundo ha variado entre las
categorías 4 y 3.

A partir del 2004, la variación en categoría fue limitada, básicamente
cambiaron 3 departamentos Bolívar, Huila y Casanare, los dos
primeros pasan a categoría inferior, indicando la inestabilidad de sus
finanzas, caso especial es Casanare, que aparece en 2004 en
categoría 4 y pasa a 3 en las tres siguientes vigencias, finalmente en
2008, vuelve a ubicarse en categoría 4.
Composición de los departamentos por categorías
A continuación se presenta el número de departamentos ubicados en cada
una de las categorías a partir de 2004 y hasta 2008, donde se muestra que
en general han permanecido estables. El cuadro 13 y la Gráfica 4, muestran
esta composición.
Cuadro 13
Número de Departamentos por categorías 2004-2008
CATEGORIA
2004
Part
%
2005
Part
%
2006
Part
%
2007
Part
%
Especial
3
9%
3
9%
3
9%
3
9%
3
9%
3
9,38
Categ. 1
5
16%
5
16%
5
16%
4
13%
4
13%
5
14,38
Categ. 2
7
22%
6
19%
6
19%
7
22%
7
22%
7
20,63
Categ.3
6
19%
8
25%
7
22%
8
25%
7
22%
7
22,50
Categ. 4
11
34%
10
31%
11
34%
10
31%
11
34%
11
33,13
Totales
32
100
32
100
32
100
32
100
32
100
32
100%
Cálculos: CGR – DES Gestión Pública
36
2008 Part Prom.
% en No.
% Part.
Prom.
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Al agrupar el número de departamentos en cada una de las categorías se
obtiene que para el 2008, el 56.25% (18) de los departamentos corresponden
a las categorías 3 y 4, seguido por el 21.7% (7) departamentos que
pertenecen a la categoría 2; 12.50% (4) a la categoría 1 y sólo el 9.38% (3)
son de categoría especial, indicando que en Colombia, la gran mayoría de
departamentos no alcanzan a percibir en ICLD los 60.000 S.M.L.V.41
reflejando el bajo nivel de ingresos.
Gráfica 3
Elaboró: CGR –DES Gestión Pública
Límite a los gastos en los departamentos:
De acuerdo a la categoría en que se ubique el departamento para una
vigencia fiscal, sus gastos de funcionamiento para esa vigencia no pueden
superar los límites señalados en el artículo 4 de la ley 617 de 2000 en
relación con los Ingresos Corrientes de Libre destinación, para las vigencias
fiscales 2001, 2002 y 2003 tanto para Departamentos como para Municipios
y Distritos se aplicó un régimen gradual y diferencial por categorías, hasta
llegar a los porcentajes de 2004 aplicables para las siguientes vigencias;
estos porcentajes se presentan en el cuadro 14:
41
Para el 2006, el tope es de $24.480 millones, dado que la categorización para el 2008, depende de
los Ingresos Corrientes de Libre Destinación certificados para el 2006.
37
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 14
% Límite de Gasto para los Departamentos
Categoría
Especial
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
2001
2002
2003
65
70
75
85
60
65
70
80
55
60
65
75
y
2004 y
Siguientes
50
55
60
70
Fuente: Ley 617 de 2000
Teniendo en cuenta la regla anterior y la categorización del cuadro 12 42,
a continuación se presenta para cada uno de los departamentos y para
las vigencias 2001 a 2007 la relación de los gastos frente a los ingresos
corrientes de libre destinación enfrentado con el límite establecido según
la categoría. Cuadro 15
Cuadro 15
Cumplimiento a Límites de Gastos en los Departamentos 2001-2007
Cumplimiento de Límites al Gasto Según Ley 617 de 2000
2001
DEPARTAMENTO
AMAZONAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
ATLANTICO
BOLIVAR
BOYACA
CALDAS
CAQUETA
CASANARE
CAUCA
CESAR
CHOCO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
GUANIA
GUAVIARE
HUILA (*)
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIÑO
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
QUINDIO
RISARALDA
SAN ANDRES Y PROVID.
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE
VAUPES
VICHADA
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Relación
Relación
Relación
Relación
Relación
Relación
Relación
Limite S/N
Limite S/N
Limite S/N
Limite S/N
Limite S/N
Limite S/N
Limite S/N
Gasto/ICL
Gasto/ICL
Gasto/ICL
Gasto/ICL
Gasto/ICL
Gasto/ICL
Gasto/ICL
Categ.
Categ.
Categ.
Categ.
Categ.
Categ.
Categ.
D
D
D
D
D
D
D
104
67
77
58
89
63
70
57
84
68
85
66
41
61
63
71
75
60
97
69
69
56
104
73
39
67
54
57
86
64
92
77
85
65
85
70
70
70
70
85
85
85
85
85
75
65
85
85
75
85
85
75
75
75
85
85
75
85
70
85
70
65
85
85
64
57
71
55
63
63
58
64
58
67
74
96
56
51
74
63
83
98
64
68
54
51
103
70
36
77
60
60
73
58
122
104
80
60
80
65
65
65
65
80
80
80
80
80
70
60
80
80
70
80
70
70
70
70
80
80
70
80
65
80
80
60
80
80
Fuente: Información presupuestal de los Departamentos
93
50
63
53
57
58
59
68
53
64
50
104
65
54
71
74
56
110
62
64
45
52
94
63
44
58
52
65
67
56
69
102
75
55
75
60
65
60
65
75
75
75
75
75
65
55
75
75
65
75
75
65
65
65
75
75
65
75
60
75
75
55
75
75
65
44
65
51
53
52
53
68
62
61
43
59
49
66
60
55
70
64
63
33
57
86
56
31
59
51
68
60
48
50
54
70
50
70
55
55
55
60
70
70
70
70
70
60
50
70
70
60
70
70
60
55
60
70
70
60
70
55
70
60
50
70
70
60
48
55
52
57
48
58
70
67
53
41
60
43
65
59
66
58
60
46
57
86
58
37
66
55
54
66
47
51
46
70
50
70
55
55
55
60
70
70
70
70
70
60
50
70
70
70
70
70
60
55
60
70
70
60
70
55
70
60
50
70
70
75
46
55
51
59
44
52
78
77
56
43
57
41
50
60
75
60
57
49
52
87
59
38
67
55
51
72
48
50
48
70
50
70
55
55
55
60
70
70
70
70
70
60
50
70
70
70
70
70
60
55
60
70
70
60
70
55
70
60
50
70
70
79%
49%
65%
53%
69%
42%
53%
64%
56%
53%
43%
59%
49%
69%
54%
61%
87%
73%
59%
53%
48%
94%
67%
41%
62%
60%
48%
72%
48%
42%
42%
Cálculos: DESGP - CGR
42
Para efectos de establecer los límites para las vigencias 2001 y 2002, se tomo la categoría
suministrada por la Delegada de Economía y Finanzas de la CGR.
38
70
50
70
55
55
55
60
70
70
70
70
70
60
50
70
70
70
70
70
60
55
60
70
70
60
70
55
70
60
50
70
70
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Del cuadro anterior se deducen los departamentos que incumplieron los
limites al sobrepasar los gastos de funcionamiento frente a lo permitido por la
ley, además, que los departamentos de Santander, Caquetá, Córdoba y Meta
en 2004, 2005 y 2006 cumplieron los límites pero en la relación 1 a 1, esta
situación demuestra la carencia de planes que mitiguen el saneamiento de
las finanzas territoriales.
A continuación se presentan los departamentos que incumplieron los límites
de gastos en cada una de las vigencias:
Cuadro 16
Departamentos que han incumplido los límites
2001 – 2007
Vigencias
2001
Amazonas
Antioquia
2002
Departamentos Que Incumplieron
Choco
Bolívar
Huila
Choco
2004
Choco*
2005
2006
2007
Amazonas
Amazonas
Choco*
Bolívar
Choco*
Bolívar
Caquetá
Caquetá
Casanare
Choco*
Bolívar
Huila
Córdoba
Guajira
Magdalena
Putumayo
Putumayo
Guajira
Putumayo
Tolima
Vaupés
Total Dptos.
2003
Amazonas
8
Vaupés
Vichada
6
Guajira
Guajira
Guainía*
Guajira
Meta
Guainía *
Meta
Putumayo
Putumayo
Putumayo
Magdalena
Putumayo
Tolima
Tolima
Santander
Tolima
Santander
Tolima
Santander
5
9
9
8
Vichada
Valle
6
%
25%
19%
19%
16%
28%
28%
25%
* Choco y Guainía, no reportaron información a la Delegada de EC de la CGR Elaboró: DES GPEIFCGR
Los departamentos que merecen atención debido a los incumplimientos
reiterativos son en su orden: Chocó, Putumayo, Guajira, Tolima, Bolívar,
Amazonas y Santander. El Chocó, en 2002 y 2003 incumplió los limites y a
39
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
43
partir de 2004 no ha reportado información , caso parecido ocurre con
Guainía que no incumplió limites, no obstante para las vigencias 2005 y 2006
no reportó información.
Entre las vigencias 2001 al 2007, el porcentaje de departamentos que
incumplieron los limites fue en promedio del 23% (7) con una variación entre
el 16% y el 28%, evidenciando el mayor porcentaje de inobservancia a la Ley
en el período 2005 y 2006.
De otra parte, el 30% de los departamentos han estado en Acuerdo de
Reestructuración Ley 550 de 1999, ellos son: Amazonas, Bolívar, Cauca,
Choco, Guainía, Magdalena, Nariño, San Andrés, Tolima y Vichada, los
mismos que han incumplido los limites exceptuando a Cauca, Nariño y San
Andrés.
Al exceder los límites de los gastos establecidos para los Departamentos y
Municipios se genera gran parte de los incumplimientos en el pago de los
pasivos y obligaciones que dan origen a la suscripción de programas de
saneamiento fiscal y a un posible acuerdo de reestructuración.
Consecuencias por Incumplimientos
Frente a los incumplimientos presentados, la Ley 617 de 2000, estableció las
siguientes consecuencias:
a) Obligación de clasificarse en una categoría inferior a la resultante de la
aplicación de las variables ordinarias –Población –Ingresos en SMLV- con
efectos sobre los salarios de gobernadores y alcaldes y los que dependan
de éstos.(parágrafo 2 del artículo 1, Parágrafo 3 del artículo 2 )
b) Adelantar un programa de saneamiento, durante una vigencia fiscal como
mínimo, por parte de la respectiva entidad territorial. (Arts. 19 y 26).
c) Restricción al apoyo financiero de la Nación.(Art.80)
d) Sometimiento al control fiscal ejercido por la Contraloría General (Art. 81)
e) Acciones de cumplimiento por parte de terceros (Art. 83)
f) Aplicación del régimen disciplinario por incurrir en falta gravísima (Art. 84)
g) Limitación al otorgamiento de créditos por parte del sector financiero (Art.
90)
Obligación de disminuir de Categoría
No obstante las consecuencias mencionadas, el número de Departamentos
que incumplen los límites es cada vez, lo anterior considerando que al
43
Según las cifras mostradas e indagación con la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas.
40
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
ubicarse en una categoría menor, en lugar de ser un obstáculo para el E.T. a
la postre y dependiendo de sus ingresos podría resultarle mejor, por cuanto
el porcentaje que puede utilizar para los gastos de funcionamiento es mayor.
Así por ejemplo: un departamento ubicado en la categoría 1 en el 2005,
puede gastar el 55% de sus ICLD, es decir de 100 pesos puede gastar 55,
pero si lo sobrepasa entonces puede estar en categoría 2 ó 3 para la
siguiente vigencia, esto es para el 2006, si se categoriza en 3, podrá gastar
el 70% de sus ICLD, indica que tiene la posibilidad de gastar 70 en lugar de
55.
Lo anterior se evidenció con el departamento de Bolívar, que incumplió los
límites en 2005 estando en categoría 1, el gobernador expidió el Decreto 578
en tercera categoría para el 2006, al realizar los cálculos de crecimiento tanto
de ICLD como de gastos y teniendo en cuenta que para determinar el
incumplimiento en 2005 se tomó como referencia los ICLD de 2004, se tiene
que los ICLD crecieron el 22.47% del 2004 al 2006 pasando de $79.586
millones a $97.472 millones; mientras que los gastos de funcionamiento
crecieron en un 37% en el mismo período al pasar de $42.158 millones a
$57.815 millones.
Programa de Saneamiento Fiscal
La adopción de un programa de saneamiento fiscal con las exigencias de ser
integral, institucional, financiero y administrativo para restablecer la solidez
económica y financiera de la misma, reorganizándose administrativamente,
racionalizando el gasto, reestructurando las deudas y fortaleciendo sus
ingresos, no fue legislado como de obligatorio cumplimiento.
Al respecto, el Ministerio de Hacienda ha realizado seguimiento a los que le
han sido presentados, a agosto de 2008, se encontraba realizando
44
seguimiento a Atlántico, Valle, Santander y Guajira
Debe entenderse que las entidades que a la entrada en vigencia de la Ley
617 de 2000 tenían suscritos convenios o planes de desempeño de
conformidad con la Ley 358 de 1997 o suscribieron acuerdos de
reestructuración en virtud de la Ley 550 de 1999, se encontraban en
programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, siempre y cuando tuvieran
concepto favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su
adecuada ejecución; en este sentido no se concentró en dejar un solo
programa que reuniera las tres leyes, por el contrario el nombre se utiliza
44
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal –Relación de entidades
Territoriales en Ajuste Fiscal, Agosto de 2008.
41
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
indistintamente pero con objetivos diferentes que tiende a confundir, y un
mismo ente territorial puede estar en las tres leyes en una vigencia.
Ahora bien, la Ley 617 de 2000, en el segundo párrafo del artículo 26,
establece que: “A partir de 2001, el congreso de la República, a iniciativa del
Presidente de la República, procederá a evaluar la viabilidad financiera de
aquellos departamentos que en la vigencia fiscal precedente hayan
registrado gastos de funcionamiento superiores a los autorizados en la
presente ley. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
identificará los departamentos que se hallen en la situación descrita, sobre la
base de la valoración presupuestal y financiera que realice anualmente”.
Si bien el Ministerio ha evaluado la viabilidad financiera de los departamentos
que han incumplido los límites, no se han tomado medidas efectivas que
detengan los incumplimientos reiterados de algunos departamentos como
son: el Putumayo, Chocó, Guajira, Tolima, Bolívar y Guainía. Como ejemplo
citamos lo expresado en el informe de viabilidad financiera de los
departamentos45 respecto a Putumayo: “El Departamento suscribió un
Convenio de Desempeño el 18 de julio de 1995, el cual ha sido modificado
en cuatro oportunidades. En marzo de 2001 suscribió con la Nación un
contrato de reestructuración de créditos de presupuesto, mediante el cual se
modificaron las condiciones del pago de los créditos. Posterior a esta fecha,
se realizaron amortizaciones a través de recursos del FAEP y regalías”.
“Al cierre de la vigencia 2005 el Departamento presentó superávit total,
presupuestal y primario, mejoró el perfil de la deuda y recuperó la capacidad
de pago. No obstante, se reiteró el incumplimiento de los límites de gasto de
funcionamiento tanto para su sector central como para sus órganos de
control, así como con las transferencias al Fonpet. Entre las causas de
incumplimiento se encuentra el incremento de los gastos de servicios
personales y mesadas pensionales”. En el informe 2007, la situación es la
misma.
Lo anterior evidencia la falta de efectividad en las medidas adoptadas y la
toma de decisión por parte del gobierno Nacional para los departamentos
reiterativos en los incumplimientos.
De otra parte, los departamentos no han ejercido las acciones que la misma
ley les dio en el artículo 25, donde el legislador los autoriza para contratar
con otros Departamentos o con la Nación para la prestación de los servicios
a su cargo, la ejecución de obras, o el cumplimiento de funciones
45
Página web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Entes territoriales, Informe de Viabilidad
Financiera de los Departamentos 2006.
42
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
administrativas, de forma que su atención resulte más eficiente y a un menor
costo.
Así mismo, en el artículo 74, se les dio la potestad a los gobernadores y
alcaldes en ejercicio de las funciones establecidas en los Artículos 305
numeral 7º y 315 numeral 7º de la Constitución Política respectivamente,
tanto de crear, pero también de suprimir y fusionar los empleos de sus
dependencias.
Consolidado ICLD y gastos de funcionamiento de los departamentos
No obstante, los casos particulares de falta de cumplimiento a los límites de
los gastos, el panorama de los ICLD comparado con los gastos de
funcionamiento del total de los Departamentos para las vigencias 2001 a
2006, muestra que en términos reales los ingresos han ido creciendo,
mientras que los gastos han menguando, teniendo su mejor comportamiento
en el 2004, cuadro 17, gráfica 4
Cuadro 17
Comparativo Total Ingresos Corrientes Libre Destinación Vs. Gastos de
Funcionamiento 2001 –2007
Millones $ Precios Constantes 2008
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Total I C L D
2.397.468
2.413.334
2.613.154
2.971.293
2.862.124
2.866.142
Total Gastos de Func.
1.572.747
1.439.330
1.452.519
1.416.696
1.449.069
1.436.554
Relación Gastos/ICLD
66%
60%
56%
48%
51%
50%
Fuente: CGR, Delegada de Economía y Finanzas, Cálculos: Des Gestión Pública
43
2007
3.159.604
1.699.553
54%
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfica 4
INGRESOS CORRIENT ES LIBRE DEST INACION VS. GAST OS DE
FUNCIONAMIENT O
3.500.000
3.000.000
MILLONES $
2.500.000
2.000.000
T otal I C L D
T otal Gastos de Func.
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Categorías Distritos y Municipios
De conformidad con el artículo 2º de la Ley 617 de 2000 (que modifico la ley
136 de 1994) la categorización de los distritos y municipios se estableció en
siete categorías, así:
Cuadro 18
Categorías de los Municipios
CATEGORÍA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QUINTA
SEXTA
POBLACIÓN
> o = 500.001 hab.
Entre 100.001 y 500.000 hab.
Entre 50.001 y 100.000 hab.
Entre 30.001 y 50.000 hab.
Entre 20.001 y 30.000 hab.
Entre 10.001 y 20.000 hab.
= o < a y 10.000 hab.
44
INGRESOS S.M.L.V.
Más de 400.000
>100.000 y hasta 400.000
> 50.000 y hasta 100.000
> 30.000 y hasta 50.000
> 25.000 y hasta 30.000
> 15.000 y hasta 25.000
No >15.000
DIRECCIÓN
SECTORIALES

DE
ESTUDIOS
Categorización de los distritos y municipios46
Categorización por la Contaduría General de la Nación: De conformidad con
el parágrafo 5 del artículo 2 de la ley 617 de 2000 “Si el respectivo Alcalde no
expide la certificación en el término señalado en el presente parágrafo, dicha
certificación será expedida por el Contador General de a Nación en el mes
de noviembre”.
Adicionalmente y en concordancia con lo anterior el artículo primero del
Decreto 3968 de 26 de noviembre de 2004, estableció que cuando el
Contador General de la Nación deba ejercer la potestad de categorizar los
Departamentos, Distritos y Municipios, que no han procedido a ello antes del
31 de octubre de cada año, adoptará la respectiva categoría con fundamento
en la última información que exista en la base de datos de la Contaduría
General de la Nación – CGN, respecto a los Ingresos Corrientes de Libre
Destinación de la vigencia fiscal inmediatamente anterior, y en el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, referente a la
población para el año anterior.
Cuadro 19
Municipios por categorías 2003-2008
MUNICIPIOS CATEGORIZADOS POR LA CONTADURIA GENERAL DE LA NACIÓN POR RESOLUCIÓN (1)
CATEG.
ESP
1
2
3
4
5
6
TOTALES
MUNICIPIO
S DANE (2)
2003
% Munic.
Categ. por
CGN
2 0,18%
7 0,64%
5 0,45%
8 0,73%
11 1,00%
14 1,27%
539 49,04%
586 53,32%
1099
2004
% Munic.
Categ. por
CGN
3 0,27%
10 0,91%
11 1,00%
7 0,64%
9 0,82%
8 0,73%
494 44,95%
542 49,32%
1099
2005
% Munic.
Categ. por
CGN
1
0,09%
5
0,45%
6
0,55%
4
0,36%
4
0,36%
14
1,27%
678 61,69%
712 64,79%
1099
2006
% Munic.
Categ. por
CGN
3 0,27%
6 0,55%
8 0,73%
5 0,45%
7 0,64%
14 1,27%
709 64,51%
752 68,43%
1099
2007
% Munic.
Categ. por
CGN
2 0,18%
7 0,64%
5 0,45%
6 0,55%
5 0,45%
18 1,64%
716 65,15%
759 69,06%
1099
2008
% Munic.
Categ. por
CGN
1 0,09%
7 0,64%
3 0,27%
5 0,45%
9 0,82%
14 1,27%
674 61,33%
713 64,88%
1099
(1) Resolución que expide la C.G.N. para la vigencia tabulada en este cuadro
(2) Cantidad de Municipios de conformidad con las cifras del DANE
Fuente: Resoluciones Contaduría General de la Nación
Del cuadro se deduce que en promedio en los últimos cinco años (20042008) el 63.29% de los municipios han sido categorizados por la Contaduría
General de la Nación y se infiere que ese mismo porcentaje de Alcaldes
incumplen el parágrafo 5 del Artículo 2 de la Ley 617 que expresa “Los
alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del
46
La ley determina que los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto antes del 31 de
octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o
municipio.
45
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
treinta y uno de (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra
clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio”. Por lo
anterior falta aplicar con rigor el Artículo 84 de la Ley 617 que determina “El
incumplimiento de lo previsto en la presente Ley constituirá falta gravísima,
sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley”.
Con base en lo precedente la Contraloría General de la República informará
a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
Analizada la categorización de los municipios para el periodo 2002 al 2007 y
la información suministrada por el Ministerio del Interior y de Justicia y la de
Contaduría General de la Nación, se presentan entidades territoriales que
están incluidas en las categorizadas por decreto y al mismo tiempo en las
Resoluciones de la C.G.N. Por lo anterior no se logro consolidar la
información para establecer cuál había sido el comportamiento de
categorización en los últimos seis años.
Cuadro 20
Categorización para el año 200747
CANTIDAD DE DISTRITOS
O MUNICIPIOS
4
18
18
19
19
32
989
1099
CATEGORÍA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QUINTA
SEXTA
TOTAL
Para el 2007 se determinó que los municipios categorizados como
especiales y de categorías primera, segunda, tercera, cuarta y quinta fueron
ciento diez (110) municipios y dado que el DANE informa que hay mil
noventa y nueve (1.099) municipios se infiere que novecientos ochenta y
nueve (989) están en categoría sexta.
Del 89.99% de municipios en categoría sexta se deduce que los entes
territoriales para el 2007 no contaron con ingresos corrientes de libre
destinación que superaran los 15.000 SMLMV ($6.505,5 millones por
municipio)
47
Revisando y depurando la información del Ministerio del Interior y la Resolución 544 de 30 de
noviembre de 2006(Que rige para el año 2007), por cuanto existen municipios que expidieron decreto
para categorización y también están incluidos en la resolución de la CGN.
46
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
De la información se determino que para el año 2007 hay 40 municipios o
distritos que están en categorías especial, primera y/o segunda; y la ley 48 les
permite tener Contralorías y que existe el 96.36% (Categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª)
de los municipios del país a los cuales la norma no les permite tener
Contralorías.
Con lo analizado de la ley 617 de 2000, en cuanto a categorización y
cumplimiento a los limites del gasto establecido para los departamentos
podemos decir que esta ley les permitió ajustar los gastos de funcionamiento
a un 78% (25) de ellos y ello explica la recuperación fiscal de los mismos
vistos en su conjunto; el restante 22% (7) son los que por más de 3 vigencias
han incumplido y necesitan de una política de gobierno eficaz para su
viabilidad.
48
Artículo 21 de la ley 617 de 2000
47
DIRECCIÓN
SECTORIALES
2
DE
ESTUDIOS
EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS TERRITORIALES 2002-2007
2.1 Estructura Tributaria
2.1.1 Contexto Nacional
Los entes territoriales no cuentan con un estatuto unificado; cada
Departamento y Municipio aprueba uno para su región basado en las normas
que la constitución y la ley les permiten, en él se integran las normas
sustanciales y procedimentales de los impuestos, contribuciones y
sobretasas, ordenan exenciones tributarias y establecen sistemas de
retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.
Los elementos sustanciales para los tributos deben ser fijados por ley de
acuerdo a la Constitución y se refieren al sujeto activo y pasivo, la base, la
tarifa y el hecho generador; en la práctica, la ley autoriza unos rangos de
tarifa para cada impuesto y los entes territoriales a través de las Asambleas y
los Concejos determinan la tarifa que debe estar entre los rangos fijados.
La gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y
cobro de los tributos es deber de las administraciones municipales y
departamentales.
La CGR realizó visitas a cinco departamentos y cinco municipios de
diferentes categorías, evidenciando en ellos debilidades para la
administración tributaria, debido al gran número de impuestos a manejar y a
la complejidad para la liquidación, recaudo y distribución de los mismos, en
algunos casos se vieron forzados a ceder en terceros la administración de
uno o varios de los tributos, perdiendo el control y adecuado manejo de ellos.
La nación implementa normas y recauda impuestos, parte de los cuales gira
a departamentos y municipios para que éstos los administren en la
prestación de servicios de salud, educación, agua potable y propósito
general en porcentajes determinados por la Ley; los E.T. por su parte,
aplican y expiden normas generales y locales, también recaudan tributos y
distribuyen para los gastos de funcionamiento e inversión; situación que
conlleva a que el control de los recursos no sea unificado y por ende pueda
evadirse la vigilancia de los mismos.
Un ejemplo de lo compleja que es la norma para comprender y aplicar la
distribución de un solo impuesto, así como la dificultad y pérdida de control
por parte de los órganos de fiscalización la observamos en el parágrafo 2 del
48
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
numeral 10 del artículo 35, adicionado al Estatuto Tributario como artículo
463-3, el cual dispone: “a partir del 1o. de enero de 2003, el servicio de
telefonía móvil está gravado con la tarifa del 20%. El incremento del 4% a
que se refiere este parágrafo será destinado a inversión social y se distribuirá
así: 75% al nivel nacional y el 25% restante será girado a los departamentos
y al Distrito Capital para apoyar los programas de fomento y desarrollo
deportivo, atendiendo los criterios del Sistema General de Participación
establecido en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento, promoción y
desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana”
La falta de implementación de procedimientos unificados no ha permitido
tener regulaciones homogéneas en el manejo tributario que ayude a los E.T.
a obtener y administrar sus recursos de forma óptima; así por ejemplo, en el
departamento del Cesar el contrabando es una práctica que afecta los
recaudos del impuesto al consumo; por el contrario, en el departamento de
Caldas, los controles implementados para hacer frente al contrabando les
permiten obtener resultados superiores frente al tributo del consumo de
licores y sus derivados.
No obstante, los objetivos de las últimas reformas de racionalizar el sistema
tributario, neutralizar la asignación de recursos y aumentar la recaudación,
las facultades para los gobiernos territoriales son limitadas, en cuanto a la
determinación de bases imponibles, la introducción de nuevos gravámenes y
el destino de los recursos; es decir, la atribución encomendada se centra en
la administración tributaria, por cuanto la asignación previa es determinada
por el nivel central y no se les permite reflejar las necesidades de la
ciudadanía que conforman el territorio local.
Esta complejidad y delicado manejo del sistema tributario fue observado por
el Banco Mundial en su informe anual Doing Bussines en el 2006, el mismo
estudio clasificó a Colombia como uno de los países con mayor número de
impuestos, ubicándolo en el puesto 148 de los 155 calificados con mayores
impuestos49. También recomendó: “instaurar regulaciones que fomenten la
creación de empresas como factor clave en la creación del empleo, y con ello
promover un mayor crecimiento económico”50 .
El profesor Jorge Iván González, en uno de sus libros hace la siguiente
reflexión: No es posible que la totalidad de los recursos se obtenga de una sola
fuente de financiación 51 y cita a los autores Musgrave y Musgrave, así: “Aunque el
49
Doing Bussines: El sistema tributario Colombiano es demasiado complejo y engorroso para las
empresas, Estudio Doing Business 2006, en línea: www.actualicese.com, consultada el 15 de octubre
de 2008.
50
Ibídem.
51
González Jorge y Bonilla Edna, “El Principio de Capacidad de Pago y la Financiación de las
Universidades Públicas”, Universidad Nacional, Ministerio de Educación, Bogotá 2006, Página 7,
49
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
principio de beneficio puede ser aplicado directamente a la financiación de ciertas
funciones gubernamentales, no resuelve el problema general del diseño de la
estructura tributaria. La gama de gastos a los que puede aplicarse los impuestos
específicos sobre el beneficio es relativamente limitada y el grueso de los ingresos
tributarios no se deriva (ni es derivable) de una base específica de beneficio... Así
pues, es preciso aplicar un principio alternativo de imposición equitativa. Dicho
principio establece que la gente debería contribuir al coste de la administración de
acuerdo con su capacidad de pago (Musgrave y Musgrave, 1989, p. 271)”.
Los continuos cambios normativos causan inestabilidad e inequidad en los
contribuyentes, tanto directos como indirectos y complejidad para su
interpretación.
Concluimos que es necesario modificar la estructura tributaria de los entes
territoriales con un estatuto, integral y uniforme, con un reducido número de
tributos, tener simplicidad para entenderse, adecuado manejo de los
gravámenes, tener equidad, sistemas expeditos para las administraciones
locales como para los contribuyentes y aún para el ejercicio del control;
además, de mejorar los ingresos totales de las regiones, esta
implementación podría favorecer el crecimiento económico del país.
Para sustentar lo anterior, a continuación presentamos un panorama a nivel
internacional que muestra ejemplos de países que han logrado resultados
favorables en la recaudación y por ende en la economía con el manejo de un
reducido número de impuestos e incentivos tributarios.
2.1.2 Contexto Internacional
Un panorama muy similar presentan los países latinoamericanos, donde la
estructura tributaria local continúa siendo bastante precaria, con excesivos
tributos, obsoletos y difíciles de administrar. Dos casos que merecen
mencionarse son Paraguay con 40 gravámenes y República Dominicana que
tiene cerca de 70 tributos locales, el 90% tienen muy bajo potencial
recaudatorio52.
Contrario al caso colombiano y latinoamericano, Europa, goza de unos
sistemas tributarios que han tenido éxito como el Irlandés por la combinación
quienes citan a Musgrave y Musgrave, 1989, p. 271. En línea: www.lablaa.org/bibliotecavirtual.htm,
consultada en Octubre de 2008.
52
Gabriel Aghón, Economista de la Universidad de Los Andes (Colombia), con especialización en la
misma institución. Hasta su fallecimiento se desempeñó como especialista de la CEPAL en
Descentralización Fiscal y Experto Principal del Proyecto CEPAL/GTZ «Descentralización y Desarrollo
Económico Local en América Latina». En línea con página web femica.org, consultada el 28 de
noviembre de 2008.
50
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
de efectivos incentivos tributarios, junto a un elevado nivel de capital
humano, y un alto nivel de apertura económica.
Así también, las economías de Suecia, Rusia y Australia se destacan por sus
sistemas tributarios que favorecen el crecimiento, sin embargo, tienen
distintos niveles de recaudación tributaria e intervención en la economía.
Según la revista Forbes, la productividad laboral en Suecia aumentó en un
47% entre 1991 y 1999, mientras que en Estados Unidos y la Unión Europea
aumentó en un 37% y 31% respectivamente, se presume que estos
resultados positivos se debieron a los cambios en la composición de la
recaudación tributaria.
Otro modelo de recaudación tributaria es el Ruso, que a pesar de las
constantes reformas que han tenido a partir del 2000, año en que
centralizaron los ingresos de provincias al gobierno federal, en el 2001,
simplificaron la categorización de los ingresos al pasar de un sistema
progresivo de tres categorías donde la mayor tasa marginal era del 30% a un
solo impuesto al ingreso del 13%. En el 2002, se redujo el impuesto
corporativo de un 35% a un 24%. Los resultados han sido favorables, su
economía creció cerca del 9% en el 2000 y sobre el 4% desde entonces53.
Australia, Hong Kong, China y Suecia también son países con incentivos
tributarios, desgravaciones fiscales, aplazamiento en el pago de impuestos,
reducción general en el sistema progresivo de impuestos al ingreso, medidas
que le permitieron atraer inversión financiera en diferentes sectores incluido
los de investigación y desarrollo, así mismo, incrementó la oferta laboral,
ahorro interno, y aumento de producción.
2.2 Los Ingresos en los Entes Territoriales
Con la Constitución de 1991 y La ley 60 de 1993 se asignaron competencias
y responsabilidades a los entes territoriales, con esta nueva estructura de
funcionamiento el ámbito nacional se encargaría de la orientación,
coordinación y dirección general de la política social, mientras que los entes
territoriales dado el proceso de descentralización asumirían la ejecución de
los programas en materia de salud, educación, servicios públicos (agua
potable, saneamiento básico y energía), así como los derechos económicos,
sociales y culturales de los ciudadanos
Uno de los retos de la descentralización ha sido el de aumentar la eficiencia
en la prestación de los servicios públicos, teniendo en cuenta que los
53
Ibídem, pág. 2.
51
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
proyectos se pueden estructurar mejor desde una perspectiva local en la que
se tiene un acercamiento real con las necesidades de la población.
Con el Acto Legislativo 01 de 2001, se modificó el sistema
intergubernamental de transferencias dada la inestabilidad de los Ingresos
Corrientes de la Nación desvinculándolas de esta base fijada por la
Constitución y se conformo el Sistema General de Participaciones (SGP)
definiendo claramente las competencias territoriales de acuerdo con los
niveles de población, pobreza y eficiencia.
Sin embargo, para que los Entes Territoriales cumplieran con su función
social debieron incrementar de forma sostenida el gasto público destinado a
cubrir las necesidades básicas de la ciudadanía.
Con el Acto Legislativo 04 de 2007, nuevamente se realizó una reforma al
Sistema General de Participaciones, ratificando su destinación para la
prestación de los servicios básicos a cargo de los Entes Territoriales dando
prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar,
primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico.
De igual forma, este Acto Legislativo estableció la forma en la que se
incrementarán anualmente los recursos del SGP, condicionándolos al
crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación.
Para sostener los niveles de gasto los Entes Territoriales han estructurado
unas fuentes de recursos que les permiten asegurar el flujo de caja necesario
para cumplir con sus funciones.
En esencia los Ingresos
clasificar así:
que perciben los Entes territoriales se pueden
Gráfica 5
INGRESOS ENTES
TERRITORIALES
APORTES Y
PARTICIPACIONES
RECURSOS PROPIOS
CORRIENTES
NO CORRIENTES
O DE CAPITAL
SGP
DIRECTOS
TRIBUTARIOS
INDIRECTO
S
NO TRIBUTARIOS
52
REGALIAS
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Los Recursos Propios se refieren a aquellos ingresos que dependen de la
gestión del municipio, mientras que los Aportes y Participaciones son los
recursos pertenecientes a entidades estatales entregados a otra entidad
pública sin carácter de contraprestación y en virtud de una norma, para cubrir
las necesidades de prestación de servicios determinados por la ley. Las más
representativas para los municipios son las transferencias (del Sistema
General de Participaciones) y las Regalías.
La fuente de recursos financieros más importante de los municipios es, sin
lugar a dudas, la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación
(transferencias) hoy conocida como el Sistema General de Participaciones.
Aunque se tiene esta estructura de ingresos, los desequilibrios financieros
han sido la constante en los entes territoriales, para subsanarlos se han
utilizado herramientas legales, administrativas y financieras orientadas al
manejo y control de un excesivo gasto público.
De igual forma, la estructura de ingresos tributarios es inadecuada,
constituyéndose en un tema pendiente en los procesos de ajuste de las
entidades territoriales, con problemas para administrarlos y que no permite
que los Entes Territoriales garanticen su autonomía y fortalezcan la calidad y
cubrimiento en la prestación de servicios.
Por ello el Saneamiento fiscal en la última década se ha enfocado en lograr
que las entidades territoriales recuperen su solvencia a fin de garantizar su
viabilidad financiera y administrativa54.
2.2.1 Comportamiento de los Ingresos Totales
Los Ingresos Totales percibidos por los Entes Territoriales para el período
2002-2006 presenta el siguiente comportamiento:
54
El procesos de saneamiento fiscal inició con la expedición de la Ley 358 de 1997 sobre
endeudamiento, Ley 549 de 1999 que creó el FONPET, la Ley 550 de 1999 con los acuerdos de
reestructuración de pasivos y la Ley 617 de 2000 para la racionalización del gasto público territorial
53
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfica 6
Fuente: Situación de las Finanzas del Estado, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 – CGR
*Los indicadores son calculados por la CGR a partir de una muestra significativa en general
de 21 Dptos. y municipios capitales
Es evidente el crecimiento más dinámico en los municipios que en los
Departamentos, de 2002 a 2006 estos últimos crecieron en un 28.5%,
mientras que los municipios lo hicieron en un 150%.
2.2.2 Ingresos Departamentales
Para el desarrollo de este estudio se seleccionaron 15 Departamentos
teniendo como criterio de selección aquellos que han tenido procesos de
reestructuración de pasivos de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o
incumplimiento de la Ley 617 de 2000.
Entre las principales fuentes de ingresos de los Departamentos se tiene que
las transferencias constituyen en promedio un 56%, los ingresos corrientes
un 30% (compuesto por un 26% de ingresos tributarios y un 4% de no
tributarios), regalías un 11%, y un 3% de otros ingresos, como se observa a
continuación:
54
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfica 7
Fuentes de Ingresos en los Departamentos
Regalías
11%
Otros
Ingresos
3%
I. No Tributarios
4%
I. Tributarios
26%
Transferencias
56%
Fuente: DNP – CGR
A continuación se presenta el comportamiento de los Ingresos Totales de los
departamentos seleccionados:
Cuadro 21
INGRESOS TOTALES - INDEXADOS A PRECIOS DE 2007
Cifras en Millones de Pesos
Cat.
2002
VALLE DEL CAUCA
ATLANTICO
NARIÑO
SANTANDER
BOLIVAR
CALDAS
TOLIMA
CAUCA
CESAR
MAGDALENA
SAN ANDRES
AMAZONAS
CHOCO
Departamento
E
1
1
1
2
2
2
3
3
3
3
4
4
339.894,57
296.112,27
675.144,85
311.971,47
318.368,62
454.097,97
283.229,31
281.038,81
218.442,46
78.032,98
58.156,54
133.844,01
2003
2004
2005
2006
2007
GUAINIA
4
85.913,89
43.671,88
58.317,97
60.480,00
56.210,74
42.897,00
VICHADA
4
84.250,65
57.170,57
67.608,37
93.361,26
52.972,44
66.484,00
869.668,83 1.063.351,35 971.184,63 932.427,94 1.100.387,00
340.853,20
377.594,33 404.282,75 460.886,52
487.971,00
351.474,51
469.633,82 483.860,17 516.613,26
483.932,00
546.156,97
619.556,56 641.356,83 735.024,14
810.026,00
286.989,73
402.562,46 481.272,35 511.128,82
525.824,00
242.670,79
300.434,26 312.426,14 339.614,46
349.216,00
436.725,64
486.508,94 543.812,74 494.257,86
528.945,00
262.941,13
381.687,84 409.776,13 363.305,46
434.833,00
267.308,31
324.038,63 384.233,95 433.339,18
471.807,00
231.717,36
310.151,01 385.240,46 386.832,16
314.016,00
87.504,16
78.333,71 78.275,82 89.054,84
89.186,00
61.118,85
70.083,29 73.884,45 73.632,90
72.891,00
200.420,95
176.204,35 227.135,56 224.271,62
182.837,00
Fuente: DNP
El comportamiento de los ingresos totales que recibieron los departamentos
demuestran un esfuerzo fiscal por parte de ellos para mejorar sus ingresos,
no obstante, departamentos como Amazonas, Vichada y Tolima no
presentaron un incremento significativo. Así mismo, se observan diferencias
marcadas entre los departamentos, condicionadas entre otras cosas, por la
concentración en algunas regiones de las actividades económicas de las
cuales derivan en parte los ingresos.
55
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
La composición de los Ingresos Totales recibidos por los departamentos de
la muestra, se observan en el siguiente cuadro (22):
Cuadro 22
Composición de los Ingresos Totales
En los Departamentos Seleccionados 2002-2007
INGRESOS CORRIENTES
APORTES Y PARTICIPACIONES
% del total de Ingresos
DEPARTAMENTO
VALLE DEL CAUCA
ATLÁNTICO
NARIÑO
SANTANDER
BOLIVAR
CALDAS
TOLIMA
CAUCA
CESAR
MAGDALENA
SAN ANDRES
AMAZONAS
CHOCO
GUAINIA
VICHADA
Cat.
E
1
1
1
2
2
2
3
3
3
3
4
4
4
4
2002
54,1
26,7
23,0
33,3
20,5
19,1
18,3
14,9
21,9
57,3
19,9
13,3
10,0
12,9
2003
47,4
54,1
27,9
32,1
41,6
29,8
25,4
18,3
20,6
24,5
64,2
20,1
8,0
21,7
14,6
2004
50,4
52,5
34,2
38,5
38,1
34,5
24,0
14,4
16,8
23,5
60,5
18,0
11,0
18,4
16,7
2005
50,4
52,8
33,2
40,9
27,8
30,9
25,7
16,8
15,6
19,4
55,3
21,1
11,6
16,1
13,6
2006
48,0
54,2
25,5
31,3
26,5
29,6
22,0
16,3
16,0
17,7
34,8
12,4
10,0
14,6
17,8
2007
45,6
56,5
25,0
34,3
28,7
26,6
25,3
15,1
17,2
25,8
36,7
5,5
13,8
9,4
7,3
2002
42,7
69,5
67,7
59,1
68,0
69,9
73,4
64,8
77,0
41,7
64,6
83,9
54,0
51,3
2003
50,5
45,2
70,4
54,0
52,7
61,7
58,9
75,4
52,4
75,4
34,3
79,1
91,8
69,6
84,6
2004
48,5
46,3
65,0
46,3
57,4
55,7
58,9
82,0
60,7
67,4
39,2
81,3
88,8
61,4
80,2
2005
47,0
44,0
66,1
47,9
64,7
59,0
58,8
75,3
57,0
64,1
43,6
77,8
88,2
56,4
83,6
2006
50,8
41,8
73,1
47,9
66,6
52,6
59,3
73,2
48,6
74,5
63,8
87,2
90,0
85,3
82,2
2007
52,5
41,7
74,4
44,4
62,8
55,3
55,3
79,5
41,6
70,7
61,8
90,1
85,1
89,3
90,3
Fuente: DNP
Efectivamente, la principal fuente de financiación de los entes territoriales
corresponde a los recursos provenientes de aportes y participaciones (SGP y
regalías) seguido por el recaudo de rentas propias (Ingresos corrientes).
Los mayores ingresos de los Departamentos se explican, en esencia, por los
Aportes y Participaciones, especialmente los recibidos vía transferencias. La
proporción entre ingresos corrientes e ingresos de capital en el periodo 20022007 para departamentos como el Valle del Cauca y Atlántico en promedio
se mantiene en un 49% para ingresos corrientes y un 51% para los Aportes.
Para los demás Departamentos el promedio se encuentra en 24% para los
Ingresos Corrientes y 76% para los provenientes de Aportes y
Contribuciones, con un caso particularmente crítico en Chocó cuya relación
se encuentra en un promedio de 10% para ingresos corrientes y un 85% para
los Ingresos vía Aportes, reflejando las deficiencias de este Departamento
para generar rentas propias agudizado por una predominante cultura de no
pago arraigada en la población.
En cuanto a Departamentos como Guainía y Vichada que terminaron
exitosamente los procesos de reestructuración de pasivos en el cual tardaron
aproximadamente 6 años (2002-2007), la relación entre las fuentes de
ingresos está altamente inclinada a los Recursos que Provienen de los
Aportes y Contribuciones (transferencias) con un 84% y el restante 16% de
56
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Ingresos Corrientes, en casos como Guainía el comportamiento de Ingresos
corrientes es decreciente pasando de un 21,69% en 2003 a un 14,62% para
2006, este comportamiento decreciente es una tendencia que aplica para los
demás Departamentos y evidencia la dependencia de los gobiernos locales
de los ingresos que son girados del nivel central.
Esta dependencia de las transferencias ha conllevado inclusive a deficientes
acciones de gestión de los entes territoriales para la generación de ingresos
propios ya que reciben transferencias de manera mecánica, por lo cual han
sido pocos los entes que han promovido un esfuerzo importante para
aumentar la recaudación de ingresos propios, especialmente de los
tributarios.
De igual forma, las regalías Directas recibidas por explotación de los
recursos naturales no renovables, como petróleo, carbón, esmeraldas, oro,
se han venido constituyendo en la primera o segunda55 fuente de
financiación del gasto. La siguiente tabla relaciona las entidades
territoriales que percibieron regalías directas en el 2006:
Cuadro 23
Departamentos que Recibieron Regalías en 2006
DEPARTAMENTO
Millones de pesos
CASANARE
362.316,00
META
258.963,00
HUILA
190.061,00
ARAUCA
157.022,00
GUAJIRA
134.912,00
SANTANDER
114.507,00
CESAR
110.663,00
Tolima
75.815,00
BOYACA
55.658,00
CORDOBA
44.091,00
ANTIOQUIA
40.579,00
BOLIVAR
33.132,00
PUTUMAYO
27.183,00
N. DE SANTANDER
12.929,00
CUNDINAMARCA
10.338,00
CAUCA
5.329,00
SUCRE
5.308,00
VAUPES
539,00
NARIÑO
384,00
SAN ANDRES
208,00
Fuente: DNP
55
Desempeño Fiscal de los Departamentos y Municipios 2006, DNP
57
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Debido a que los recursos recibidos por Regalías corresponden a la
explotación y venta de recursos naturales, generalmente en mercados
externos, los precios internacionales condicionan la cantidad de recursos
recibidos y distribuidos por el Gobierno Nacional, así que estos recursos
pueden presentar variaciones positivas o negativas y por tanto afectar el total
de recursos con los que puede contar el ente territorial.
Ingresos Tributarios y no Tributarios en Departamentos
Para todos los departamentos la mayor generación de ingresos propios
proviene de los Ingresos Tributarios los cuales se condicionan a su vez por el
consumo de bebidas alcohólicas, de cigarrillo, gasolina y la compra venta de
muebles y vehículos.
Las rentas en los Departamentos dependen aproximadamente de 14 ítems
integrados por impuestos, tasas y contribuciones, así:
Cuadro 24
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
11.1
11.2
11.3
11.4
11.4
IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES EN DEPARTAMENTOS
Impuestos
12 Tasas
Al Consumo de Cerveza
Peajes y tasas por estación. ó x contam.
12.1
Vehicular
Al Consumo de Licores, vinos, aperitivos
Contribuciones
13
y similares
Cigarrillos y tabaco elaborado
14 Monopolios
Consumo / ingreso M/cia extranjera -San
Monopolio de licores
14.1
Andrés
Registro y anotación
14.2 Monopolios de juegos de suerte y azar
Sobretasa a la gasolina y al ACPM
14.3 Monopolio de loterías
Vehículos Automotores
14.4 Apuestas Permanentes
Degüello de ganado mayor
14.5 Juego de rifas
Loterías Foráneas y Premios de Loterías
Juego de suerte y azar, promoción y
14.6
novedosos
Contribución sobre contratos de Obra
Juego de suerte y azar, localizados
14.7
pública
Estampillas Departamentales
14.8 Juego Deportes, gallísticos
Pro desarrollo Departamental
14.9 Juegos Eventos Hípicos
Pro universidades (20 diferentes)
Pro hospitales (8 diferentes)
Pro Fomento Turístico
Otras (apoyan el desarrollo de sectores)
Fuente: Compilación de Normas Tributarias Territoriales, Tomo I, Minhacienda.
Los ingresos tributarios y no tributarios conforman los Ingresos Corrientes de
los entes territoriales. En el cuadro 26, se puede observar la
representatividad de los mismos para el periodo 2002-2007 de los
58
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Departamentos que suscribieron acuerdos de reestructuración Ley 550 o que
incumplieron los límites del gasto:
Cuadro 25
INGRESOS TRIBUTARIOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
% del Total de ingresos Corrientes
DEPARTAMENTO
Cat.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2002
VALLE DEL CAUCA
E
-
79,6
69,6
86,9
88,7
86,7
20,4
30,4
13,1
11,3
13,3
ATLÁNTICO
1
82,7
90,1
86,6
88,4
83,6
79,8
9,1
9,9
10,9
11,4
16,4
20,2
NARIÑO
1
87,3
81,8
70,7
72,5
66,0
65,0
12,4
18,2
21,1
27,4
33,9
34,9
SANTANDER
1
99,3
93,6
83,2
79,2
92,6
90,6
0,7
4,3
8,1
7,6
7,4
9,4
BOLÍVAR
2
98,3
88,4
75,5
90,4
97,8
96,7
1,7
0,8
18,6
2,6
2,2
3,3
CALDAS
2
96,9
95,4
70,3
75,3
81,4
92,8
3,1
4,3
25,3
24,7
17,9
7,2
TOLIMA
2
90,8
95,6
86,0
81,6
90,9
79,2
9,2
3,1
13,5
18,1
9,0
20,7
CAUCA
3
82,3
99,1
97,0
84,7
97,1
97,0
17,7
0,9
3,0
3,6
2,9
3,0
CESAR
3
98,6
98,5
91,9
98,5
88,5
81,0
1,4
1,5
8,1
1,5
11,5
19,0
MAGDALENA
3
99,0
99,3
89,0
99,3
99,2
99,1
1,0
0,7
1,6
0,7
0,8
0,9
SAN ANDRES
3
37,2
29,5
43,0
45,1
92,0
79,4
62,8
70,5
20,2
15,8
8,0
20,6
AMAZONAS
4
31,9
43,8
32,3
51,7
42,3
85,4
19,1
13,7
18,0
1,8
3,8
14,6
CHOCÓ
4
68,6
98,5
96,4
71,9
97,8
97,6
0,9
1,5
3,6
1,5
2,2
2,4
GUAINÍA
4
30,0
41,9
32,3
31,7
23,6
66,0
17,5
16,3
17,4
6,7
22,9
34,0
VICHADA
4
36,4
23,2
32,5
34,3
45,1
93,6
6,2
2,2
1,5
2,4
3,9
6,4
-
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: DNP – CGR
A pesar de la estructura tributaria que disponen los departamentos, el
recaudo de los 32 departamentos del país en el período 1998 – 2006, se
concentró básicamente en los gravámenes al consumo de cerveza, licores,
tabaco, y en el impuesto de registro y anotación, como se muestra en el
siguiente cuadro:
Cuadro 26
Participación de los Tributos en el Total Recaudado de los
Departamentos 1998-2006
Precios Constantes 2006
Mínimo
Máximo
Suma
Media
Participación
en el total
Total cerveza
1.750
1.044.742
7.675.252
239.851
33,82%
Total licores
2.356
1415999
6.602.810
206.337
29,10%
Total otros ind.
4.711
514.899
3.663.807
114.493
16,15%
0
513.964
2.074.524
64.828
9,14%
1.444
693.592
2.676.157
83.629
11,79%
Tributos
Total timbre vehículos
Total _otros dir
Total
22.692.550
Fuente: Bases de Datos CGR, CDEF, Cálculos: CD Gestión Pública
59
100,00%
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
El rubro de otros impuestos indirectos y otros directos incluye 10 tributos que
no son representativos como fuentes de financiación, en cambio requieren
esfuerzo administrativo y de recursos para su manejo y control.
Los estudios y estadísticas realizados por diferentes entidades y en distintos
períodos sobre el tema tributario, muestran que la evolución en este aspecto
no ha cambiado sustancialmente desde 1984, en relación con impuestos
departamentales, así lo constatan estudios como el de Jorge Iván
González.56
El autor consideró en 1996, que la razón del bajo ritmo de los recaudos
impositivos era la verificación de problemas en la gestión, como: falta de
sistematización, escasa capacitación del personal, ausencia de metas en
volumen de recaudos, falta de mecanismos de control, recaudo pasivo,
registro manual de operaciones de tesorería e informalidad en los soportes
de las mismas, interferencia política en la administración de las licoreras,
entre otras.
Estos mismos aspectos fueron constatados en las visitas realizadas a los
Departamentos en la vigencia 2008, es decir que doce años más tarde el
problema no ha sido resuelto.
De otra parte se analizaron los recaudos de impuestos desde 1998 al 2006,
de los 32 Departamentos del país teniendo como fuente la base de datos de
la CGR para identificar el índice de dispersión entre los departamentos,
resultado que se muestra en la siguiente gráfica:
56
González, Jorge Iván, diez años de descentralización, Resultados y Perspectivas, 1996 publicado por
la Biblioteca Luis Ángel Arango; en línea pagina WEB biblioteca Luis Ángel Arango, esta pagina se
consulto en Octubre de 2008.
60
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Grafica 8
Dispersión y Concentración Recaudo Departamentos
1998 – 2006 Indexado al 2006
Índice de dispersión
La gráfica anterior, permite observar que los departamentos que se alejaron
más por el nivel de ingresos fueron Antioquia, Valle y Cundinamarca, debido
a que son de categoría Especial y concentran un mayor recaudo, Boyacá,
Atlántico, Santander y Nariño componen el segundo nivel de recaudo que
son de categoría uno; muy cercanos a ellos quedaron, Caldas, Meta y Tolima
que se clasifican en la categoría dos, los demás correspondientes a las
categoría tres y cuatro su nivel de ingresos obviamente es el menor y es muy
similar entre ellos.
De otra parte, el comportamiento para los departamentos que han
presentado Acuerdos de Reestructuración o incumplimiento de límites de la
Ley 617, se presenta en el cuadro 28:
61
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 27
Recaudados por impuesto de Cerveza, Licores y Tabaco como %
de los Ingresos Tributarios
Categ.
2002
2003
2004 2005 2006 2007
VALLE DEL CAUCA
Departamento
E
*
80,3
69,8
66,0
70,9
46,4
ATLÁNTICO
1
65,7
60,5
58,4
52,4
47,8
43,6
NARIÑO
1
75,4
72,7
53,0
88,4
-
70,1
SANTANDER
1
66,4
59,3
55,2
51,0
55,2
46,0
BOLIVAR
2
73,9
68,9
67,8
65,3
61,2
56,8
CALDAS
2
70,4
69,6
66,5
65,4
64,8
62,5
Tolima
2
79,5
71,8
78,1
69,2
82,4
74,7
CAUCA
3
73,4
72,0
85,6
83,3
71,1
72,1
CESAR
3
76,6
68,1
70,9
67,5
67,3
64,8
MAGDALENA
3
78,9
102,6
74,7
66,3
66,3
69,1
SAN ANDRES
3
19,0
13,6
17,3
11,8
9,5
5,7
AMAZONAS
4
67,9
48,0
65,8
0,0
61,3
56,2
CHOCO
4
91,1
90,6
*
*
*
86,2
GUAINIA
4
34,7
24,2
40,7
*
*
39,1
VICHADA
4
19,5
50,4
41,9
49,5
58,5
60,4
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
* no reportaron información a la CGR
Las situaciones de recesión económica afectan negativamente la actividad
industrial y comercial de los departamentos y esta situación ha incidido en los
niveles de recaudo de Ingresos Tributarios de los entes territoriales.
Como se evidencia en el comportamiento de los Ingresos de los
departamentos tomados como análisis para este estudio, la situación de
disparidad regional en el ingreso parece ser una constante.
Con estas marcadas diferencias, los Entes Territoriales afectados por bajos
niveles de recaudo de ingresos propios, han optado por la pignoración de los
ingresos futuros de actividades comerciales con el propósito de tener los
recursos de forma inmediata para atender las necesidades de
funcionamiento e inversión necesarios en la región.
En algunos casos la pignoración de recursos sobrepasa los periodos de
gobierno ya que se hacen a 6 o más años, por ejemplo el Valle dio como
garantía las rentas de su licorera por 5 años y Santander que tiene varios
tributos pignorados por períodos superiores a 10 años, inclusive, el
Departamento del Tolima llego a pignorar los gravámenes por consumo de
cerveza, cigarrillos y licores por 5 años, esta situación afecta directamente la
autonomía en el manejo de sus finanzas y lleva a que cada gobierno busque
62
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
fuentes de financiación que pueden derivar en mayores índices de
endeudamiento.
Fenómenos como el desplazamiento masivo de ciudadanos entre regiones,
debido especialmente a razones de orden público, incrementan la población,
especialmente en zonas urbanas, las cuales requieren del cubrimiento de
servicios públicos generalmente prestados por las administraciones
regionales y municipales las cuales en últimas se ven abocadas al
endeudamiento para satisfacer estos propósitos.
Por lo tanto, desde el punto de vista financiero y de función social la situación
de los entes territoriales es complicada, ya que deben cumplir con las
responsabilidades señaladas en la Constitución y la Ley en el sentido de
garantizar la prestación de los servicios básicos como la salud, la educación,
la vivienda y saneamiento básico.
2.2.3 Ingresos Municipales
Para este estudio se seleccionaron 87 Municipios teniendo como criterio de
selección aquellos que han tenido procesos de reestructuración de pasivos
de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o incumplimiento de la Ley 617 de 2000.
De los 87 municipios el 26% de la muestra (23 municipios) están clasificados
entre las categorías Especial y quinta y el 74% restante en la última
57
categoría, es decir, en sexta categoría .
Ingresos Totales
Para facilitar el análisis de los Ingresos Totales, se han agrupado por
categorías de acuerdo con la Ley 617 de 2000, así:
Cuadro 28
INGRESOS TOTALES - INDEXADOS A PRECIOS DE 2007
Cifras en millones de pesos
Municipio
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
CALI
E
622.525,41
813.667,35
896.568,29
1.070.408,10
1.067.358,32
1.116.734,00
B/QUILLA
1
498.473,65
488.261,74
532.191,54
594.846,26
608.915,97
612.225,00
BELLO
1
75.846,16
99.528,54
124.552,27
140.919,99
157.743,15
168.407,00
CARTAGENA
1
496.430,73
483.076,08
521.325,16
534.298,96
541.097,34
572.589,00
IBAGUE
1
115.821,45
188.903,37
202.233,66
204.880,94
8.735,42
235.696,00
PALMIRA
1
95.128,12
128.185,89
132.660,07
144.539,71
147.124,56
147.490,00
PIEDECUESTA
1
19.499,49
16.471,44
18.983,74
20.858,67
26.733,59
23.810,00
1.923.725,01
2.218.094,41
2.428.514,73
2.710.752,64
2.557.708,34
2.876.951,00
TOTAL
Fuente: DNP
57
Clasificación establecida en la Ley 617 de 2000
63
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 29
INGRESOS TOTALES - INDEXADOS A PRECIOS DE 2007
Cifras en millones de pesos
Municipio
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
B/VENTURA
2
90.997,67
111.244,26
146.766,78
160.068,16
185.186,48
189.504,00
MONTERIA
2
72.993,43
145.358,25
157.670,48
184.344,26
235.965,01
230.663,00
RIONEGRO
2
46.314,91
44.806,39
47.275,81
57.023,89
64.863,13
91.038,00
SANTAMARTA
2
137.920,54
210.661,05
175.256,41
185.779,76
196.920,00
SOLEDAD
2
67.181,05
76.569,09
-
-
120.692,20
129.042,00
JAMUNDI
3
20.689,31
22.207,00
20.942,14
25.810,94
29.359,50
25.833,00
POPAYÁN
3
53.239,88
96.324,75
98.872,10
101.652,20
118.660,50
128.285,00
MAICAO
4
34.009,82
33.118,32
32.187,02
69.647,03
119.903,89
92.447,00
MALAMBO
4
19.618,96
15.207,76
17.129,86
-
21.285,78
19.833,00
RIOHACHA
4
26.746,66
29.697,02
24.936,20
27.608,68
32.752,20
52.121,00
TUMACO
4
67.582,96
62.486,80
69.389,98
79.536,90
91.467,00
CARTAGO
5
29.381,05
45.242,02
45.587,11
49.194,83
53.385,18
52.486,00
CAUCASIA
5
22.247,45
21.402,42
29.549,65
29.458,55
29.271,58
31.450,00
ESPINAL
5
17.362,09
16.575,48
19.683,63
20.950,24
24.833,00
GIRARDOTA
5
16.207,04
15.174,41
16.374,12
19.319,40
24.232,00
SANGIL
5
13.696,33
14.448,00
TOTAL
-
-
18.541,29
13.075,15
10.714,20
15.984,37
13.608,18
515.036,61
890.964,11
941.799,27
999.120,85
1.330.608,09 1.394.602,00
Fuente: DNP
Como se observa, en los municipios de categoría Especial a quinta en
términos de precios de 2007, los ingresos totales han presentado un
crecimiento real que oscila en una tasa promedio anual del 9%.
Existen significativas variaciones en los ingresos entre un municipio y otro,
por ejemplo en Piedecuesta (Santander) los ingresos totales para el 2006
alcanzaron 26 mil millones y en 2007 decrecieron a 23 mil millones, mientras
que en San Gil llegaron a 13 mil millones en 2006 y se incrementaron a 14
mil millones para 2007, condicionado entre otros factores por la cantidad de
población que en San Gil alcanza aproximadamente los 46.000 habitantes,
mientras que en Piedecuesta llega a los 103.000 habitantes en promedio.
En cuanto a los municipios clasificados en sexta categoría, se presentaron
variaciones más marcadas para el periodo 2002-2007, los casos en los que
el recaudo de un año a otro disminuyo considerablemente fueron más
recurrentes, el comportamiento se observa a continuación:
64
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
Cuadro 30
INGRESOS TOTALES - INDEXADOS A PRECIOS DE 2007
Cifras en millones de pesos
Municipio
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AMBALEMA
6
3.869,35
3.503,44
3.263,87
3.980,38
4.085,61
4.337,00
ARACATACA
6
9.086,10
7.593,87
10.278,18
9.243,66
9.788,18
9.268,00
ASTREA
6
8.055,33
6.504,05
7.191,66
7.655,36
8.341,98
10.699,00
BAHIASOLANO
6
4.301,58
3.778,32
4.527,76
4.245,62
4.787,99
5.520,00
BECERRIL
6
6.731,89
5.328,00
6.890,74
2.863,99
6.820,71
9.651,00
BELENANDAQUIES
6
4.169,58
3.484,98
4.364,56
3.443,52
2.640,23
4.880,00
CAJAMARCA
6
5.934,54
5.721,40
5.601,70
6.460,71
5.775,48
6.369,00
CARAMANTA
6
2.944,58
4.085,90
3.671,09
4.356,73
3.735,33
4.975,00
CERETE
6
21.674,08
16.792,78
24.212,46
19.220,85
21.281,06
20.390,00
CHARALA
6
4.908,25
4.137,03
5.259,65
5.284,21
5.008,12
6.495,00
CHINCHINA
6
18.789,67
15.383,22
15.964,27
17.484,25
17.455,93
19.080,00
CIENAGA
6
35.345,87
56.465,11
64.667,78
70.458,97
66.271,04
66.264,00
CONDOTO
6
6.996,22
6.856,29
7.287,10
6.844,46
7.341,60
7.037,00
CORDOBA
6
7.949,49
3.145,34
3.214,91
3.111,52
2.958,97
6.047,00
COROZAL
6
15.200,07
14.132,85
13.020,56
11.020,65
13.567,04
14.548,00
DAGUA
6
10.430,62
11.883,34
9.989,99
8.770,65
10.083,88
8.974,00
DISTRACCION
6
3.343,60
2.838,77
2.433,88
3.760,67
5.762,34
4.915,00
ELCOPEY
6
8.354,20
5.935,23
6.348,81
8.036,78
8.998,70
10.745,00
ELRETEN
6
6.372,30
5.066,71
6.660,29
5.828,75
6.859,05
6.723,00
FILANDIA
6
4.677,75
4.571,18
5.371,31
5.292,51
6.081,85
5.908,00
FONSECA
6
6.331,17
5.736,71
7.442,20
7.057,71
8.791,88
6.962,00
FUNDACION
6
14.822,17
10.248,07
7.185,65
12.043,86
13.878,55
14.383,00
GALERAS
6
6.493,38
6.375,15
5.322,13
4.280,89
5.365,20
5.182,00
GUACARI
6
9.098,56
7.153,08
7.792,71
9.092,47
9.713,31
10.286,00
GUAMO
6
10.558,43
8.686,06
9.993,39
9.033,65
10.264,75
10.417,00
GUAPI
6
8.356,60
6.270,17
7.351,51
6.122,44
7.201,42
8.871,00
GUARANDA
6
-
3.965,98
5.108,61
5.216,81
6.353,76
8.933,00
ICONONZO
6
8.051,56
3.582,87
4.073,10
5.226,18
6.755,52
5.281,00
ISTMINA
6
11.483,91
5.547,97
9.106,41
8.149,89
7.167,01
8.143,00
LAPAZ
6
4.022,59
3.241,94
3.570,76
3.467,89
8.901,13
3.875,00
LERIDA
6
-
2.707,86
4.661,51
5.598,88
6.332,33
6.045,00
LETICIA
6
12.351,74
13.071,21
16.537,01
13.305,14
14.213,67
18.663,00
LIBANO
6
9.845,42
9.298,61
9.989,39
9.700,27
10.371,27
12.267,00
65
ESTUDIOS
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
MAGANGUE
6
36.689,91
43.249,87
54.820,25
59.995,47
59.096,91
66.570,00
MAJAGUAL
6
13.328,99
8.984,74
10.900,20
11.317,20
13.798,60
16.129,00
MARIALABAJA
6
17.460,60
9.827,51
10.838,76
10.100,63
11.819,17
-
MARIQUITA
6
9.025,41
7.880,59
8.264,19
9.788,89
8.825,62
11.754,00
MOCOA
6
9.819,45
10.465,87
10.945,39
10.687,01
12.164,77
13.851,00
NOVITA
6
2.441,08
3.010,00
5.010,12
3.587,22
4.523,72
3.903,00
NUQUI
6
3.434,73
4.048,41
3.736,14
3.890,13
3.013,78
4.346,00
PACHO
6
10.309,85
8.611,89
8.440,69
8.811,73
8.372,51
9.908,00
PALESTINA
6
7.889,74
7.833,39
7.066,41
7.825,32
7.515,42
7.901,00
PAMPLONA
6
9.953,39
11.088,74
9.572,16
11.128,61
12.163,85
14.988,00
PATIA(ELBORDO)
6
8.550,17
7.072,38
8.549,14
9.020,96
9.876,66
10.383,00
PRADERA
6
12.600,95
12.137,38
11.009,71
12.457,10
12.557,05
13.068,00
PROVIDENCIA
6
3.478,61
11.341,02
13.536,50
11.890,92
12.913,49
4.668,00
PUERTOASIS
6
-
16.270,62
16.359,93
16.502,63
19.396,65
22.143,00
PTO INIRIDA
6
16.380,43
7.389,37
9.930,75
23.927,92
15.810,47
19.414,00
PTO LIBERTADOR
6
-
10.670,06
14.434,03
14.974,65
9.189,07
6.907,00
QUIBDO
6
28.348,70
22.059,00
28.157,63
26.916,62
31.100,53
27.679,00
ROVIRA
6
6.959,45
5.911,55
5.598,46
6.706,30
7.644,72
7.997,00
SABANALARGA
6
-
18.740,58
15.761,05
19.915,67
16.314,56
5.960,00
SALAMINA
6
5.388,47
4.480,00
6.137,25
5.735,54
4.554,72
6.986,00
SANBENITOABAD
6
7.257,60
7.344,75
7.446,40
8.605,17
8.735,42
8.609,00
SANDIEGO
6
6.863,35
6.510,30
6.361,61
6.192,24
5.643,90
5.762,00
SANDONA
6
7.156,66
7.173,89
6.837,98
7.393,35
5.777,19
7.988,00
SANTAANA
6
8.296,15
6.731,85
6.507,66
5.807,87
6.165,39
7.172,00
TADO
6
6.432,75
5.830,98
-
4.703,08
5.036,55
5.953,00
TOLU
6
15.268,29
22.430,22
20.860,14
-
6.353,76
12.322,00
TOLUVIEJO
6
8.347,77
6.806,10
8.495,90
8.837,38
13.798,60
9.899,00
VILLAMARIA
6
10.972,83
9.822,38
8.153,36
9.053,61
9.574,13
10.903,00
VILLANUEVA
6
7.049,64
5.683,97
5.262,79
5.325,50
8.610,65
5.481,00
VILLARICA
6
3.847,06
5.394,69
5.864,10
7.656,14
9.729,48
8.390,00
ZARAGOZA
6
11.363,68
9.951,05
8.544,62
12.069,56
10.680,00
12.400,00
585.466,28
597.846,62
TOTAL
651.758,23
666.484,70 703.712,20
ESTUDIOS
721.567,00
Fuente: DNP
Como se puede observar las variaciones en el recaudo total de los
municipios de sexta categoría es más recurrente y evidencia los problemas
que presentan para mantener recaudo creciente para cubrir sus funciones
administrativas y sociales.
66
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
En el gráfico siguiente se observa el comportamiento del recaudo total por
categoría y se observa la tendencia de los mismos:
Gráfica 9
Fuente: DNP
Elaboró: CGR
Corresponde al total de ingresos por categoría de los 87 municipios analizados anteriormente
La estructura de Ingresos en los Municipios obedece en promedio a las
siguientes participaciones:
Gráfica 10
Ingresos en los Municipios
I. Tributario s
30%
I. No Tributario s
4%
Regalías
4%
Otro s Ingreso s
2%
Transferencias
60%
Fuente: DNP - CGR
67
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Los principales ingresos de los municipios provienen de las transferencias,
seguidas de los Ingresos Corrientes especialmente de los tributarios, la
relevancia dentro del total de los Ingresos de estos factores se observa a
continuación:
Cuadro 31
INGRESOS CORRIENTES
APORTES Y PARTICIPACIONES
Como % de los Ingresos Totales
Municipio
Categ. 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
CALI
E
62,44 58,02 54,94 51,76 55,06 54,47
37,56
41,98
45,06
48,24
44,94
41,13
B/QUILLA
1
40,51 40,92 43,56 40,97 45,46 46,07
59,49
59,08
56,44
59,03
54,54
50,54
BELLO
1
47,59 41,11 36,59 35,50 42,29 38,72
52,41
58,89
63,41
64,50
57,71
54,72
CARTAGENA
1
37,03 38,61 35,44 40,93 39,81 35,29
62,97
61,39
64,56
59,07
60,19
55,12
IBAGUE
1
56,40 34,29 34,83 36,44
9,95 33,65
43,60
65,71
65,17
63,56
90,05
62,30
PALMIRA
1
64,40 59,16 48,00 43,40 46,97 44,87
35,60
40,84
52,00
56,60
53,03
53,82
PIEDECUESTA
1
46,45 55,95 61,27 54,04 60,79 60,65
53,55
44,05
38,73
45,96
39,21
36,27
Fuente: DNP
Ciudades como Cali clasificada en categoría Especial según la Ley 617 de
2000, presenta una autonomía financiera promedio anual de 54% lo cual
radica en que una parte significativa de su financiación se da por medio de
ingresos propios, especialmente de los impuestos municipales, evitando una
mayor dependencia de los recursos por aportes y participaciones,
especialmente del SGP, transferidos por el Gobierno Nacional.
Para los municipios de categoría 1, la relación de sus ingresos está más
inclinada hacia los recibidos por concepto de aportes y participaciones los
cuales representan en promedio un 55% salvo en Palmira y Piedecuesta en
donde los ingresos propios han sido más importantes como fuente de
financiación al representar en promedio un 54% frente a un 46% de aportes y
participaciones.
Esta relativa eficiencia está determinada por la cantidad de habitantes en
cada municipio y por la concentración de actividades productivas
generadoras de recursos propios los cuales le permiten al ente territorial
mejorar constantemente su capacidad para generar ingresos y evitar una
excesiva dependencia de los recursos recibidos del gobierno nacional.
Para los municipios clasificados en las categorías segunda a quinta, La
participación en los Ingresos Totales en el periodo 2002 a 2007 se presenta
a continuación:
68
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 32
INGRESOS CORRIENTES
APORTES Y PARTICIPACIONES
Como % de los Ingresos Totales
Municipio
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
B/VENTURA
2
32,50 31,78 21,84 24,21 24,28 28,42
67,50
68,22
78,16
75,79
75,72
63,80
MONTERIA
2
49,86 31,17 34,36 25,97 19,87 24,19
50,14
68,83
65,64
74,03
80,13
63,32
RIONEGRO
2
68,32 70,02 71,85 70,42 73,46 69,11
31,68
29,98
28,15
29,58
26,54
12,24
SANTAMARTA
2
* 28,31 41,46 20,78 28,08 24,91
*
71,69
58,54
79,22
71,92
69,22
SOLEDAD
2
37,30 18,77
* 17,30 20,92
62,70
81,23
*
*
82,70
78,56
JAMUNDI
3
39,36 40,50 48,12 61,10 58,88 62,34
60,64
59,50
51,88
38,90
41,12
34,12
POPAYAN
3
51,85 27,79 30,35 30,15 30,50 33,76
48,15
72,21
69,65
69,85
69,50
64,61
MAICAO
4
11,28 24,89
6,95
88,72
75,11
90,66
89,04
95,22
78,51
MALAMBO
4
23,61 34,45 29,99
* 37,31 36,05
76,39
65,55
70,01
*
62,69
60,19
RIOHACHA
4
29,14 36,44 29,98 40,51 34,84 16,45
70,86
63,56
70,02
59,49
65,16
43,52
TUMACO
4
9,92
*
79,10
88,72
84,30
84,09
76,49
CARTAGO
5
56,25 32,74 31,12 31,49 30,20 27,65
43,75
67,26
68,88
68,51
69,80
66,51
CAUCASIA
5
41,32 29,62 34,87 28,63 30,39 29,68
58,68
70,38
65,13
71,37
69,61
51,31
ESPINAL
5
* 40,13 42,23 44,34 50,29 51,97
*
59,87
57,77
55,66
49,71
32,13
GIRARDOTA
5
44,74 50,86 67,31 61,90 58,70 50,38
55,26
49,14
32,69
38,10
41,30
23,66
SANGIL
5
58,32 56,32 48,60 57,17 59,63 60,74
41,68
43,68
51,40
42,83
40,37
36,77
*
9,34 10,96
4,78
* 20,90 11,28 15,70 15,91
Fuente: DNP
En este grupo de municipios los recursos provenientes de Aportes y
Participaciones tienen una mayor trascendencia como componente de los
ingresos totales oscilando en promedio entre el 60% y el 70% mientras que
los ingresos tributarios no alcanzaron participaciones superiores en promedio
al 40%, esta situación evidencia el problema que representa para este grupo
de municipios generar nuevas posibilidades que les permitan incrementar
sus ingresos propios y los deja con una mayor dependencia de los recursos
recibidos por el gobierno nacional.
Sin embargo, la mayor dependencia de recursos de aportes y contribuciones
la presentan los municipios clasificados en sexta categoría, en donde la
generación de recursos propios es mínima como se observa a continuación:
Cuadro 33
INGRESOS CORRIENTES
APORTES Y PARTICIPACIONES
Como % de los Ingresos Totales
Municipio
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AMBALEMA
6
26,23 36,45 29,62 27,36 31,43 25,96
73,77
63,55
70,38
72,64
68,57
55,18
ARACATACA
6
13,52 16,17 15,00 14,09 15,60 16,42
86,48
83,83
85,00
85,91
84,40
82,10
ASTREA
6
8,73 10,32 12,40 13,37 13,42 10,74
91,27
89,68
87,60
86,63
86,58
64,31
BAHIASOLANO
6
15,95 21,62 23,70 28,79 27,02 19,53
84,05
78,38
76,30
71,22
72,98
62,10
BECERRIL
6
14,63 28,47 24,45 55,46 24,89 17,49
85,37
71,53
75,55
44,54
75,11
52,99
BELENANDAQUIES
6
23,46 27,77 23,22 20,02 30,44 18,07
76,54
72,23
76,78
79,98
69,56
65,49
CAJAMARCA
6
24,63 35,07 28,64 30,47 29,57 29,41
75,37
64,93
71,36
69,53
70,43
64,44
69
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
CARAMANTA
6
22,75 30,73 23,78 22,55 27,31 20,08
77,25
69,27
76,22
77,45
72,69
44,84
CERETE
6
21,76 26,61 20,59 32,59 31,34 30,96
78,24
73,39
79,41
67,41
68,66
57,56
CHARALA
6
32,08 29,32 32,24 33,37 38,22 30,55
67,92
70,68
67,76
66,63
61,78
56,04
CHINCHINA
6
35,55 40,01 47,38 43,24 42,22 33,66
64,45
59,99
52,62
56,76
57,78
60,24
CIENAGA
6
19,86
9,86
80,14
91,88
90,92
91,12
90,87
64,43
CONDOTO
6
9,96 17,70 15,18 15,71 18,92 20,70
90,04
82,30
84,82
84,29
81,08
56,23
CORDOBA
6
21,32 20,66 21,53 23,43 19,83 19,71
78,68
79,34
78,47
76,57
80,17
78,30
COROZAL
6
20,20 23,23 20,41 23,37 20,44 20,93
79,80
76,77
79,59
76,63
79,56
62,52
DAGUA
6
28,48 34,92 35,54 38,72 41,98 44,17
71,52
65,08
64,46
61,28
58,02
49,24
DISTRACCION
6
16,32 20,15 24,79 19,71 15,77 20,00
83,68
79,85
75,21
80,29
84,23
70,27
ELCOPEY
6
12,04 17,03 16,07 16,11 15,72 13,48
87,96
82,97
83,93
83,89
84,28
59,00
ELRETEN
6
15,85 22,34 15,50 16,69 15,04 18,79
84,15
77,66
84,50
83,31
84,96
69,78
FILANDIA
6
28,36 29,45 30,12 30,46 33,03 30,08
71,64
70,55
69,88
69,54
66,97
66,03
FONSECA
6
16,84 25,81 37,00 18,63 14,36 18,40
83,16
74,19
63,00
81,37
85,64
69,76
FUNDACION
6
18,50 23,82 35,98 21,00 20,50 22,44
81,50
76,18
64,02
79,00
79,50
74,58
GALERAS
6
13,14 15,01 13,37 25,46 18,22 19,95
86,86
84,99
86,63
74,54
81,78
73,74
GUACARI
6
30,40 51,30 37,09 41,05 42,47 46,06
69,60
48,70
62,91
58,95
57,53
41,41
GUAMO
6
33,69 31,48 31,13 31,24 37,67 36,78
66,31
68,52
68,87
68,76
62,33
51,70
GUAPI
6
16,57 20,86 17,84 25,40 15,67 12,96
83,43
79,14
82,16
74,60
84,33
84,34
GUARANDA
6
* 13,27 10,43 16,27 17,20 14,13
*
86,73
89,57
83,73
82,80
54,00
ICONONZO
6
8,10 27,40 22,84 17,49 17,30 23,99
91,90
72,60
77,16
82,51
82,70
52,04
ISTMINA
6
15,07 31,96 22,78 31,80 34,22 43,56
84,93
68,04
77,22
68,20
65,78
49,81
LAPAZ
6
25,22 15,68 24,60 18,86 22,59 16,77
74,78
84,32
75,40
81,13
77,41
61,39
LERIDA
6
* 44,01 39,67 34,48 41,97 42,60
*
55,99
60,33
65,52
58,03
57,40
LETICIA
6
35,59 41,75 49,21 45,99 41,73 56,19
64,41
58,25
50,79
54,01
58,27
31,26
LIBANO
6
27,35 31,40 33,31 33,98 35,68 31,29
72,65
68,60
66,69
66,02
64,32
54,63
MAGANGUE
6
12,27
9,10
9,05 10,86 10,44
9,59
87,73
90,90
90,95
89,14
89,56
81,60
MAJAGUAL
6
6,19
9,91
8,67
9,41 10,13
8,11
93,81
90,09
91,33
90,59
89,87
54,23
MARIALABAJA
6
16,53 39,00 15,91 13,77 11,32
-
83,47
61,00
84,09
86,23
88,68
-
MARIQUITA
6
45,54 44,30 44,01 38,37 40,81 39,99
54,46
55,70
55,99
61,63
59,19
52,31
MOCOA
6
23,44 22,41 27,51 28,39 29,03 28,53
76,56
77,59
72,49
71,61
70,97
66,65
NOVITA
6
11,68 17,76 21,14 19,65 16,86 21,24
88,32
82,24
78,86
80,35
83,14
61,75
NUQUI
6
8,77 12,60 14,90 19,51 19,92 23,47
91,23
87,40
85,10
80,49
80,08
76,53
PACHO
6
24,76 32,02 34,67 30,93 35,20 32,21
75,24
67,98
65,33
69,07
64,80
47,74
PALESTINA
6
26,17 28,41 34,46 36,15 35,21 33,54
73,83
71,59
65,54
63,85
64,79
58,41
PAMPLONA
6
31,43 25,33 35,44 33,65 33,42 27,62
68,57
74,67
64,56
66,35
66,58
61,32
PATIA(ELBORDO)
6
16,95 41,07 22,39 25,12 29,65 23,69
83,05
58,93
77,61
74,88
70,35
73,34
PRADERA
6
34,77 32,81 31,37 33,94 39,46 38,58
65,23
67,19
68,63
66,06
60,54
53,76
PROVIDENCIA
6
18,10
4,46 87,63 75,15 81,44 25,41
81,90
95,54
12,37
24,85
18,56
74,59
PUERTOASIS
6
* 25,36 29,98 25,59 24,24 21,56
*
74,64
70,02
74,41
75,76
69,20
PUERTOINIRIDA
6
8,48 17,14 14,71
86,95
76,79
72,44
91,52
82,86
84,56
PUERTOLIBERTADOR
6
* 16,06 17,74 15,12 19,73 19,63
*
83,94
82,26
84,88
80,27
78,76
QUIBDO
6
20,51 18,88 19,84 17,72 22,51 21,40
79,49
81,12
80,16
82,28
77,49
77,58
ROVIRA
6
14,46 17,53 16,77 18,43 18,81 15,18
85,54
82,47
83,23
81,57
81,19
72,76
SABANALARGA
6
* 15,70 19,86 16,09 21,63 16,41
*
84,30
80,14
83,91
78,37
50,10
SALAMINA
6
28,52 28,80 25,10 20,63 29,79 17,52
71,48
71,20
74,90
79,37
70,21
74,19
SANBENITOABAD
6
15,79
9,95 10,95
84,21
92,76
90,89
89,06
90,05
57,74
SANDIEGO
6
17,19 23,40 37,15 27,05 44,54 18,93
82,81
76,60
62,85
72,95
55,46
73,22
SANDONA
6
13,61 16,09 18,41 22,78 23,00 17,45
86,39
83,91
81,59
77,22
77,00
80,36
SANTAANA
6
11,32 13,11 20,71 19,79 19,49 19,23
88,68
86,89
79,29
80,21
80,51
76,63
TADO
6
10,12 16,94
89,88
83,06
*
78,21
67,75
54,78
TOLU
6
20,56
79,44
90,26
88,35
*
82,80
32,73
8,12
9,08
13,05 23,21 27,56
7,24
8,88
9,11 10,94
9,13
* 21,79 32,25 21,90
9,74 11,65
* 17,20 16,10
70
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
TOLUVIEJO
6
24,41 29,96 23,25 28,37 10,13 24,87
75,59
70,04
76,75
71,63
89,87
54,19
VILLAMARIA
6
35,34 41,85 59,33 47,79 41,94 42,98
64,66
58,15
40,67
52,21
58,06
48,23
VILLANUEVA
6
9,87 20,78 25,32 19,59 15,40 17,41
90,13
79,22
74,68
80,41
84,60
74,53
VILLARICA
6
39,93 49,05 63,53 51,34 44,35 59,00
60,07
50,95
36,47
48,66
55,65
35,73
ZARAGOZA
6
23,13 16,44 28,45 24,43 30,34 13,24
76,87
83,56
71,55
75,57
69,66
45,89
Como se evidencia en estos municipios se acentúa mucho más las
dependencia de los recursos recibidos por aportes y participaciones los
cuales tienen una representatividad del total de los ingresos que oscila entre
el 75% y el 80% y en algunos casos alcanza el 90% de dependencia de los
recursos, especialmente del SGP.
En general, los ingresos por transferencias (SGP) participaron en promedio
con más del 40% del total de los ingresos de los municipios en categoría
Especial y primera, mientras que de la segunda a la sexta categoría oscilan
entre el 55% y el 80%, por lo cual se puede afirmar que los municipios de
Colombia presentan una altísima dependencia de las transferencias del
gobierno central, en contraposición con su capacidad para generar ingresos
propios que entre otros factores, están condicionados por la cantidad de
habitantes y la generación de actividades productivas.
En consecuencia, los Ingresos de los entes territoriales clasificados en quinta
y sexta categoría, presentan una mayor dependencia de los aportes y
participaciones del gobierno nacional y esta tendencia se mantendrá
mientras no encuentren formas de fortalecer las actividades productivas de
las regiones para la generación de Ingresos propios a través de la tributación
local.
En los Aportes y Participaciones se encuentran los recursos recibidos por
Regalías Directas las cuales para algunos municipios, se constituyen en otra
importante fuente de financiación del gasto, la siguiente tabla relaciona las
entidades territoriales que perciben regalías directas en 2006, por
explotación de los recursos naturales no renovables, como petróleo, carbón,
esmeraldas y oro:
Cuadro 34
DEPARTAMENTO
MUNICIPIOS
Millones de Pesos
CASANARE
AGUAZUL
82.228,00
HUILA
NEIVA
47.575,00
BOLIVAR
CARTAGENA
46.656,00
META
CASTILLA LA NUEVA
37.943,00
ARAUCA
ARAUCA
33.008,00
SANTANDER
BARRANCABERMEJA
BOYACA
PUERTO BOYACA
30.160,00
META
ACACIAS
29.002,00
CASANARE
YOPAL
28.639,00
71
31.881,00
DIRECCIÓN
SECTORIALES
META
PUERTO GAITAN
27.515,00
CASANARE
TAURAMENA
25.669,00
META
VILLAVICENCIO
25.271,00
CORDOBA
MONTELIBANO
24.607,00
TOLIMA
MELGAR
23.968,00
HUILA
AIPE
23.498,00
GUAJIRA
ALBANIA
22.695,00
MAGDALENA
CIENAGA
GUAJIRA
URIBIA
20.504,00
HUILA
PALERMO
19.899,00
CORDOBA
SAN ANTERO
18.761,00
SUCRE
TOLU
17.794,00
BOLIVAR
CANTAGALLO
17.628,00
GUAJIRA
MANAURE
16.145,00
GUAJIRA
HATONUEVO
15.168,00
ANTIOQUIA
YONDO
15.063,00
CASANARE
OROCUE
15.018,00
SANTANDER
SABANA DE TORRES
14.081,00
CASANARE
MANI
13.925,00
ARAUCA
ARAUQUITA
11.935,00
CESAR
LA JAGUA DE IBIRICO
11.714,00
TOLIMA
PURIFICACION
HUILA
YAGUARA
10.958,00
SANTANDER
PUERTO WILCHES
10.926,00
GUAJIRA
BARRANCAS
10.328,00
SANTANDER
SAN VICENTE DE CHUCURI
10.276,00
ANTIOQUIA
PUERTO NARE
8.278,00
SANTANDER
GIRON
7.852,00
MAGDALENA
SANTA MARTA
7.593,00
SUCRE
SINCELEJO
7.554,00
CORDOBA
PLANETA RICA
6.771,00
PUTUMAYO
ORITO
6.771,00
ATLANTICO
BARRANQUILLA
6.474,00
CORDOBA
PUEBLO NUEVO
6.154,00
CASANARE
SAN LUIS DE PALENQUE
5.779,00
META
PUERTO LOPEZ
5.283,00
CORDOBA
BUENAVISTA
5.180,00
CASANARE
TRINIDAD
5.000,00
DE
ESTUDIOS
21.113,00
11.418,00
Fuente: DNP
Ingresos Tributarios y No Tributarios en Municipios
En los Municipios el número de rentas es aún mayor que en los
Departamentos, registramos 26, pero se podría llegar a 40 ó más si se tiene
en cuenta las divisiones de algunos de ellos como las estampillas, las tasas y
los monopolios rentísticos.
72
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Los gobiernos municipales tienen la potestad sobre los impuestos descritos
en el cuadro 35, Bogotá D.C. cuenta con un régimen especial en el cual se le
otorgó la potestad de asumir además de estos impuestos, otros que son del
orden departamental como el del consumo de cerveza, sifones y refajos;
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de procedencia extranjera,
sobretasa a la gasolina motor y al ACPM, impuesto del fondo de pobres e
impuesto sobre vehículos automotores.
Cuadro 35
Impuestos, Tasas y Contribuciones en los Municipios
Impuestos
1
2
Industria y Comercio
Complementario de avisos
tableros
A la publicidad exterior visual
19
y
19,1
Tasas - Recargos – Predial
Sobretasa Consumo de gasolina Municipal
Sobretasa Espec. con destino Corporac.
Autónomas Reg.
Predial y normas catastrales
Sobretasa Especial para el Distrito de
4
19,3
Cartagena
Sobretasa Consumo de gasolina
Sobretasa para Inversión en Cedelca
5
19,4
Municipal
Consumo al ACPM
Sobretasa para financiar la actividad
6
19,5
Bomberil
7 Vehículos, circulación y tránsito
19,6 Tasas por ingresos a las minas de Zipaquirá
8 Espectáculos Públicos
19,7 Tasas retributivas y compensatorias
Espectáculos Públicos con destino
Transferencias del sector eléctrico
9
20
al deporte
10 Al Transporte de Hidrocarburos
21 Peajes y Tasas
Telégrafos,
teléfonos,
Peaje Turístico
11
22
Empreléctricas, Gas
12 Degüello de Ganado Menor
23 Derechos de Tránsito
Contribuciones
- Contratos De
Contribución de la valorización
13
24
Obra
14 Alumbrado público
25 Participación en la Plusvalía
15 Delineación Urbana
26 Monopolios
Extracción, Arena, Cascajo y
Monopolios de juegos de suerte y azar
16
26,1
Piedra
Nacional Explotación de Oro, Plata
Monopolio de loterías
17
26,2
y Platino
18 Estampillas
26,3 Apuestas Permanentes
18,1 Prodotación Centros Ancianos
26,4 Juego de rifas
Pro universidad Distrital
Juego de suerte y azar, promoción y
18,2
26,7
novedosos
18,3 Pro desarrollo Urbano
26,8 Juego Deportes, gallísticos
18,4 Pro Cultura
26,9 Juegos Eventos Hípicos
Fuente: Fuente: Compilación de Normas Tributarias Territoriales, Tomo II, Minhacienda.
3
19,2
73
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
En cuanto a los Ingresos Tributarios y no tributarios que conforman los
Ingresos Corrientes, a continuación se presentan su representatividad para el
periodo 2002-2007, de los Municipios en Acuerdos Ley 550 ó que
incumplieron límites de Ley 617.
Cuadro 36
INGRESOS TRIBUTARIOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Como % de los Ingresos Corrientes
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
CALI
Municipio
E
89,2
84,4
89,6
83,2
83,0
83,2
10,8
12,0
7,6
11,8
12,4
13,7
B/QUILLA
1
88,8
88,8
92,1
99,2
97,1
99,5
11,2
9,0
7,9
0,8
2,9
0,5
BELLO
1
81,9
80,1
83,9
89,6
75,5
80,4
18,1
14,2
15,8
10,4
24,5
19,6
CARTAGENA
1
88,0
84,4
96,0
95,6
84,6
72,6
3,7
8,6
4,0
4,4
15,4
27,1
IBAGUE
1
62,2
91,2
91,8
84,5
17,6
82,8
29,2
8,2
7,9
15,3
2,0
14,1
PALMIRA
1
86,6
74,7
86,1
87,9
88,9
90,4
11,8
12,8
11,5
11,2
10,1
8,6
PIEDECUESTA
1
77,7
76,9
60,8
81,4
87,2
92,4
11,3
11,5
16,1
12,1
11,4
6,6
B/VENTURA
2
91,66
84,30
97,21
92,78
92,75
75,03
8,34
15,70
1,03
6,88
5,80
24,49
MONTERIA
2
72,06
54,79
66,93
82,21
80,54
70,93
13,64
15,45
13,39
17,79
18,95
26,40
RIONEGRO
2
87,01
88,11
90,01
87,67
91,77
90,56
10,73
11,89
9,76
12,08
8,06
8,74
SANTAMARTA
2
*
52,22
33,74
83,79
90,79
87,00
*
17,98
65,64
16,21
7,60
13,00
SOLEDAD
2
78,38
98,71
*
*
94,50
91,35
1,42
0,77
*
*
3,95
3,65
JAMUNDI
3
95,64
82,99
88,66
74,48
84,27
86,98
4,36
17,01
11,34
20,64
10,18
11,71
POPAYAN
3
67,30
67,00
69,63
72,08
71,06
68,87
32,34
31,49
29,58
26,92
26,95
29,25
MAICAO
4
68,41
72,99
87,46
43,10
65,68
71,35
0,64
23,84
12,54
4,29
9,36
7,35
MALAMBO
4
96,38
94,22
73,03
*
80,77
75,87
3,62
3,73
8,60
*
6,50
7,19
RIOHACHA
4
43,20
84,48
69,53
57,97
68,27
78,37
30,34
3,64
11,26
22,04
3,26
6,05
TUMACO
4
*
49,85
100,00
86,78
65,61
97,67
*
2,43
0,00
0,00
0,00
0,00
CARTAGO
5
85,76
79,52
79,94
81,02
81,75
81,29
7,71
8,60
9,47
10,32
9,08
7,62
CAUCASIA
5
60,58
81,09
61,99
84,92
79,60
79,27
28,85
4,63
28,35
6,39
9,25
10,85
ESPINAL
5
*
76,33
78,19
65,11
74,07
76,23
*
22,74
21,63
26,16
17,59
10,00
GIRARDOTA
5
83,38
87,48
89,81
88,90
93,52
92,77
10,95
7,07
4,27
5,12
6,05
7,24
SANGIL
5
84,64
86,65
83,34
83,13
79,45
78,78
8,62
5,47
7,06
7,84
10,52
12,35
Fuente: DNP
En los Municipios clasificados en categoría Especial a quinta, los Ingresos
Tributarios tienen una significativa participación dentro de los Ingresos
corrientes, para el periodo 2002-2007 en promedio estos representaron entre
un 85% y 95%.
74
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 37
INGRESOS TRIBUTARIOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Como % de los Ingresos Corrientes
Municipio
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AMBALEMA
6
64,66
51,05
52,45
54,05
53,20
51,87
1,73
7,50
10,43
15,73
7,16
4,97
ARACATACA
6
26,97
22,52
37,00
30,03
36,42
39,22
0,01
0,00
0,46
0,78
1,35
0,46
ASTREA
6
5,64
9,91
7,46
19,84
22,83
26,89
5,65
4,62
5,04
2,16
3,26
2,96
BAHIASOLANO
6
44,31
55,62
54,49
59,80
55,02
44,43
15,15
6,59
5,75
0,13
0,39
8,72
BECERRIL
6
31,38
49,80
43,00
52,65
43,45
53,14
8,46
17,89
15,97
1,52
1,45
4,98
BELENANDAQUIES
6
24,66
26,69
32,38
37,86
44,17
35,60
10,52
15,61
11,01
12,47
11,15
7,60
CAJAMARCA
6
58,48
40,13
50,36
52,78
61,41
55,42
9,98
7,29
12,55
11,03
11,29
13,08
CARAMANTA
6
45,04
21,07
31,08
42,39
40,08
37,74
13,17
43,77
15,69
10,89
9,58
13,41
CERETE
6
65,28
69,72
70,63
77,14
79,93
75,48
8,31
6,04
5,63
6,02
4,91
7,97
CHARALA
6
41,83
52,82
39,88
40,70
37,97
40,47
37,72
9,31
30,46
32,26
34,03
30,80
CHINCHINA
6
70,66
81,76
82,42
71,34
76,92
64,40
3,09
4,89
7,24
16,65
10,83
22,81
CIENAGA
6
70,16
92,16
74,99
78,49
79,04
78,40
29,84
7,84
0,70
3,45
1,43
3,66
CONDOTO
6
17,44
37,31
24,42
25,72
36,03
37,54
2,59
2,50
5,90
4,06
4,15
7,69
CORDOBA
6
18,47
21,29
26,96
31,24
37,63
36,24
43,40
14,05
9,16
5,75
7,89
1,43
COROZAL
6
70,76
65,66
62,79
72,68
72,14
71,56
7,06
7,53
8,21
3,87
5,62
4,43
DAGUA
6
69,55
56,35
72,51
71,92
78,26
81,63
9,63
5,63
7,29
8,78
4,18
4,52
DISTRACCION
6
14,41
35,47
33,20
27,02
25,81
34,79
29,78
6,06
16,40
2,88
2,60
7,63
ELCOPEY
6
38,83
43,73
45,15
52,95
43,27
56,28
2,97
3,70
6,66
2,70
2,99
2,35
ELRETEN
6
36,97
43,69
33,28
24,49
27,94
39,59
0,10
0,01
0,08
0,04
0,51
0,00
FILANDIA
6
45,59
59,75
54,76
53,92
56,92
56,11
17,72
16,04
17,12
16,01
15,08
14,69
FONSECA
6
34,59
59,85
71,53
49,26
42,51
46,92
16,99
1,12
4,03
1,10
1,55
0,86
FUNDACION
6
55,35
57,42
58,01
60,15
57,37
61,09
12,88
3,54
3,85
2,74
7,60
9,01
GALERAS
6
25,30
34,52
34,86
37,42
42,31
37,23
14,85
1,55
6,60
3,59
1,93
2,13
GUACARI
6
75,53
68,61
75,50
76,34
77,11
73,13
9,75
4,97
9,59
7,57
11,58
13,53
GUAMO
6
54,52
73,27
60,19
69,62
80,72
74,89
30,55
9,97
21,57
6,84
5,04
9,89
GUAPI
6
32,18
42,37
49,34
43,70
39,32
41,57
0,59
12,31
8,27
14,27
2,07
1,22
GUARANDA
6
*
3,52
15,49
17,49
40,25
35,34
*
0,51
5,04
3,90
2,99
0,63
ICONONZO
6
23,88
26,72
30,03
35,11
38,01
40,25
24,98
23,74
12,59
8,14
12,75
17,60
ISTMINA
6
37,24
38,99
63,92
67,71
70,84
77,16
24,77
8,65
3,97
2,83
2,08
1,72
LAPAZ
6
14,57
31,73
40,01
26,13
68,91
31,08
39,26
4,85
3,73
13,82
2,55
8,31
LERIDA
6
*
60,89
56,06
68,09
80,87
68,43
*
9,72
27,46
4,50
3,06
8,47
LETICIA
6
83,51
83,10
73,25
72,03
65,80
58,47
2,86
2,79
1,60
15,35
20,24
11,40
LIBANO
6
64,17
67,62
68,71
69,43
67,29
68,94
12,20
9,24
8,65
9,34
12,50
12,35
MAGANGUE
6
48,13
47,66
58,43
71,00
68,31
69,90
4,12
6,72
6,09
5,74
5,39
4,76
MAJAGUAL
6
7,79
5,12
31,73
27,68
21,78
14,60
3,66
15,08
4,54
3,43
6,09
4,43
MARIALABAJA
6
15,86
12,73
36,03
33,51
29,11
-
44,13
4,18
5,44
2,12
2,93
-
MARIQUITA
6
58,40
55,14
57,84
68,33
81,13
81,20
29,62
2,68
19,18
2,93
3,65
4,49
MOCOA
6
63,40
61,66
75,83
65,35
72,37
70,97
9,23
8,98
5,00
13,94
7,04
7,77
NOVITA
6
0,44
0,97
2,81
15,56
7,98
8,69
3,63
4,73
2,50
4,99
7,21
9,53
NUQUI
6
7,30
15,26
33,00
25,44
21,69
38,24
0,76
0,20
3,23
1,82
2,89
0,00
PACHO
6
61,33
54,37
56,32
61,70
62,10
64,96
19,31
17,90
20,45
14,68
14,18
13,85
PALESTINA
6
73,97
70,11
70,34
72,92
68,99
71,17
5,85
5,87
3,84
5,33
5,84
4,23
75
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
PAMPLONA
6
66,74
92,07
74,55
67,06
66,31
67,90
14,44
7,93
5,40
11,06
9,47
7,71
PATIA(ELBORDO)
6
44,49
26,03
51,68
52,19
52,60
52,03
4,99
7,20
16,53
17,68
11,74
16,95
PRADERA
6
72,77
80,90
74,95
78,97
79,11
78,80
8,66
3,33
2,61
3,02
4,48
5,00
PROVIDENCIA
6
0,16
54,80
3,29
5,62
5,12
0,93
38,30
45,20
2,38
1,61
0,01
35,83
PTOASIS
6
*
75,03
69,06
74,41
73,48
72,30
*
3,64
6,03
0,58
0,00
3,58
PTOINIRIDA
6
29,21
45,18
51,60
36,51
58,73
56,39
30,64
13,29
21,63
24,93
11,50
10,93
PTOLIBERTADOR
6
*
70,88
66,65
60,42
62,97
58,33
*
1,29
4,72
2,29
0,06
0,37
QUIBDO
6
64,98
56,73
76,11
72,13
72,00
73,12
4,32
9,58
1,68
4,87
9,40
8,88
ROVIRA
6
27,90
25,53
34,54
25,83
40,40
44,56
13,14
14,89
13,94
20,01
8,92
11,04
SABANALARGA
6
*
63,93
64,36
65,12
69,46
15,34
*
3,54
5,55
2,46
4,29
36,30
SALAMINA
6
52,86
52,86
49,74
47,94
49,02
47,22
17,13
20,54
6,57
3,85
4,85
4,90
SANBENITOABAD
6
32,26
10,08
24,54
27,24
17,64
23,97
11,42
0,49
1,03
0,59
2,03
3,50
SANDIEGO
6
20,68
64,96
46,46
65,94
51,24
38,50
42,48
4,56
2,69
3,85
2,17
13,11
SANDONA
6
37,01
49,24
58,00
39,87
46,08
42,90
3,61
0,74
3,09
4,76
5,81
4,09
SANTAANA
6
14,79
10,70
43,42
46,85
51,34
41,70
7,39
0,75
10,28
1,87
0,49
1,81
TADO
6
11,28
3,53
*
51,68
64,57
50,46
0,15
20,17
*
0,08
1,52
0,92
TOLU
6
70,67
71,53
62,75
*
40,25
67,69
13,39
4,86
7,65
*
2,99
4,84
TOLUVIEJO
6
67,82
65,83
54,37
66,04
21,78
56,42
7,73
5,14
6,86
3,16
6,09
7,35
VILLAMARIA
6
68,17
68,91
53,36
73,06
75,30
80,35
13,27
10,23
6,68
6,30
6,90
5,27
VILLANUEVA
6
15,88
5,40
4,72
9,26
47,62
22,22
5,23
43,61
49,93
23,79
1,38
3,25
VILLARICA
6
95,48
75,41
79,00
74,55
75,11
76,46
4,52
3,02
11,98
5,92
3,22
10,97
ZARAGOZA
6
10,95
37,07
21,32
37,06
45,17
20,46
89,05
23,75
12,97
41,79
20,99
29,60
Fuente: DNP
Para los municipios clasificados en sexta categoría la participación de los
Ingresos Tributarios en los Ingresos Corrientes oscila entre un 65% y un 85%
demostrando la dificultad que tienen estos entes para la administración y
recaudo de tributos.
Los impuestos más importantes para los municipios son el predial, industria y
comercio, sobretasa a la gasolina y circulación y tránsito, los cuales tienen en
conjunto una participación cercana al 85% del recaudo tributario municipal.
En el siguiente cuadro se observa la participación de estos tributos en el total
de ingresos tributarios para las ciudades capitales en este estudio:
76
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 38
Recaudos por impuesto de Industria y Comercio, Predial y Circulación
y Transito como % de los Ingresos Tributarios
Categ.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
V. DEL CAUCA
Departamento
CALI
Municipio
E
-
81,9
69,4
80,4
75,8
77,3
ATLANTICO
B/QUILLA
1
65,6
65,4
67,2
66,5
67,0
58,8
BOLIVAR
CARTAGENA
1
69,9
81,9
69,4
80,4
75,8
94,0
TOLIMA
IBAGUE
1
64,3
62,9
68,4
65,2
-
74,3
MAGDALENA
SANTA MARTA
2
-
49,4
60,2
-
44,1
58,3
CAUCA
POPAYAN
3
0,0
0,0
0,0
0,0
-
57,6
LA GUAJIRA
RIOHACHA
4
50,8
59,4
56,4
56,5
57,2
70,9
AMAZONAS
LETICIA
6
64,3
62,9
68,4
65,2
51,2
76,0
Fuente: DNP
Corresponde a las capitales presentes en la muestra utilizada para el desarrollo de este estudio
Sin embargo, los municipios necesitan mejorar su eficiencia en el recaudo de
impuestos de tal forma que puedan incrementar sus ingresos propios para no
depender excesivamente de las transferencias y cumplir adecuadamente con
sus obligaciones constitucionales y administrativas, afectada especialmente
por las dificultades para el desarrollo de actividades económicas en estos
entes territoriales.
2.3
Gastos de los entes territoriales
Al cierre del año 2006, se revirtió la dinámica positiva que venían
presentando en el pasado reciente las finanzas del conjunto de las entidades
territoriales. En el caso de los departamentos y ciudades capitales se registro
en 2006 un déficit por valor de $1.19 billones de pesos (0.37%) del PIB,
derivado del mayor crecimiento nominal de los gastos (19%) frente al de los
58
ingresos (14.2%) . Por el lado de los gastos el crecimiento es explicado por
el incremento en cerca de $4 billones de las inversiones entre 2005 y 2006
(25.6%), mientras que el resto de los gastos tienden a compensarse e
incluso disminuyeron en conjunto $85.100 millones. Como resultado de lo
anterior la inversión paso de representar 76% de los gastos totales en 2005 a
59
80% en 2006 .
58
Contraloría General de la República, “Situación de las finanzas del estado 2006”, Bogotá, imprenta
nacional, Pág. 79. Estos datos se refieren a una muestra representativa de 22 gobiernos
departamentales y 24 ciudades capitales.
59
Ibíd.
77
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
En la Gráfica 13 se puede observar la evolución de los gastos en una
muestra representativa de departamento y municipios capitales para el
60
periodo 2002-2006 .
Gráfica 11
GRAFICA 13: GASTOS TOTALES - ENTES TERRITORIALES
Billones de pesos
27
24
21
18
15
12
9
6
3
0
2002
2003
2004
2005
2006
DEPARTAMENTOS
7,1
7,4
8,4
9,7
11,1
CAPITALES
6,3
8,1
8,7
11,0
13,5
TOTAL
13,4
15,5
17,0
20,7
24,6
% DEL PIB
7,4
8,5
6,8
7,25
7,7
DEPARTAMENTOS
CAPITALES
TOTAL
Como se observa en la gráfica, los gastos totales, tanto en los
departamentos como en los municipios capitales han venido
incrementándose. En el caso de los departamentos seleccionados este
incremento ha variado entre 15.5% (2005) y 4.2% (2003) y para los
municipios capitales entre 28.6% (2003) y 7.4% (2004). Para la totalidad de
este grupo de entidades, los gastos han mostrado variaciones significativas
que van desde 9.7% en 2004 a 21.8% en 2005, y aproximadamente 19% en
2006, mientras que como porcentaje del PIB pasaron a representar 7.2% en
2005 a 7.7% en 2006.
Para el resto de los municipios no capitales también se presento déficit al
cierre de 2006 por valor de $203.000 millones, correspondiente al 0.06% del
61
PIB . Lo anterior se presento no obstante a que estos municipios redujeron
60
La muestra Representativa de departamento y municipios capitales corresponde a la tomada por la
C.G.R. para los “Informes sobre la situación de las finanzas del estado”, vigencias 2005 y 2006.
61
Contraloría General de la República, “Situación de las finanzas del estado 2006”, Bogota, imprenta
nacional, Pág. 88. Para el caso de los municipios no capitales el estudio recoge una muestra de 190
municipios.
78
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
sus gastos con relación al 2005 en cinco puntos básicos del PIB, debido a
que al mismo tiempo los ingresos se redujeron seis puntos básicos del PIB,
62
incrementándose el déficit en un punto básico del PIB .
Según el Banco de la República, el deterioro fiscal observado entre los años
2005 y 2006 se presento en conjunto en todos los agentes del Sector Público
no Financiero Territorial (SPNFT), presentándose resultados deficitarios en
los Gobiernos Centrales Municipales y en las Entidades Descentralizadas
territoriales, mientras que en los Gobiernos Centrales Departamentales
también se observó deterioro fiscal, pero sin llegar a arrojar resultados
63
negativos . Entre 2005 y 2006 los gastos del SPNFT se incrementaron
16.6%, aunque la participación de sus componentes se mantuvo estable
correspondiendo a gastos corrientes el 79.1% y a gastos de capital el
64
20.9% .
2.3.1 Evolución de los gastos en la muestra seleccionada en el
estudio
Para efectos de la realización de este trabajo se analizaron 102 entes
territoriales, correspondientes a 15 departamentos y 87 municipios (dentro de
los cuales se incluyen algunas ciudades capitales) que han estado o están
involucrados en acuerdos de reestructuración de pasivos o han tenido
dificultades para cumplir con los limites a los gastos de funcionamiento
establecidos en la ley 617 de 2000. (Estas entidades se pueden observar en
los siguientes cuadros)
A continuación se presenta la evolución de los gastos en esta muestra de
entes territoriales. Para simplificar el análisis se divide la muestra en dos
partes, en la primera se analizan los gastos de los departamentos
involucrados en la muestra, mientras que en la segunda parte se analizan los
gastos de los municipios y ciudades capitales. En ambos casos los entes se
agrupan por categoría.
Nivel departamental
En los 15 departamentos seleccionados se recopilo información de los
gastos totales para el periodo 2002-2007. Para el análisis del
comportamiento de los gastos se opto por indexar todos los valores de la
62
Ibíd.
Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos, Dirección de finanzas Publicas,
Medellín, “Boletín de finanzas publicas territoriales, cierre a diciembre de 2006”, Medellín, febrero de
2008, Pág. 4.
64
Ibíd., Pág. 5.
63
79
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
serie tomando como año base 2007. La información resultante se presenta
en el cuadro 39.
Cuadro 39
Comportamiento de los gastos totales en los Departamentos periodo 2002-2007
cifras en % y millones $ - precios constantes de 2007.
DPTO/
CATEGORIA
GASTOS TOTALES*
2004
2005
2002
2003
VALLE DEL C.
PRIMERA
ATLÁNTICO
NARIÑO
SANTANDER
SEGUNDA
BOLIVAR
CALDAS
TOLIMA
TERCERA
CAUCA
1,068,758
792,704
771,791
322,201
279,360
669,091
336,718
325,698
547,490
306,705
304,516
434,151
VARIACIÓN % GASTOS
04/03
05/04
06/05
2006
2007
03/02
07/06
908,519
938,572
1.153.286
-26%
-3%
18%
3%
23%
348,924
452,272
608,440
333,230
439,179
721,325
507,467
511,350
762,413
554,987
501,739
825,614
5%
17%
-18%
4%
39%
11%
-5%
-3%
19%
52%
16%
6%
9.4%
-1.9%
8.3%
341,257
243,274
403,591
398,501
281,069
389,637
427,616
349,804
435,736
457,046
341,786
515,135
525,025
372,548
574,481
11%
-20%
-7%
17%
16%
-4%
7%
25%
12%
7%
-2%
18%
14.9%
9.0%
11.5%
272,709
257,235
343,215
408,493
351,310
431,886
-6%
33%
19%
-14%
CESAR
MAGDALENA
SAN ANDRES
CUARTA
AMAZONAS
236,384
219,720
75,521
213,355
210,994
52,721
286,587
248,370
83,695
351,115
253,652
68,740
584,089
336,468
83,769.
520,495
380,036
84,762
-10%
-4%
-30%
34%
18%
59%
23%
2%
-18%
66%
33%
22%
22.9%
10.9%
12.9%
1.2%
64,395
55,018
62,492
79,187
82,989
77,355
-15%
14%
27%
5%
CHOCO
GUAINIA
VICHADA
128,608
69,360
87,214
168,618
42,738
54,793
167,436
44,633
62,990
204,905
58,848
40,504
241,050
54,325
59,700
205,211
58,417
85,281
31%
-39%
-38%
-1%
4%
15%
22%
32%
-36%
18%
-8%
47%
-6.8%
14.9%
7.5%
42.8%
4,538,700
4,046,211
4,550,059
5,080,861
5,827,475
6,351,123
-11%
13%
12%
15%
9.0%
ESPECIAL
TOTAL
Fuente: DNP, cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el
Ministerios del Interior y de Justicia y la Contaduría General de la Nación.
* Valores indexados tomando como año base el 2007.
Como se observa, a precios constantes de 2007 los gastos totales de los
departamentos pasaron de $4.54 billones en 2002 a $6.35 billones en 2006,
para un incremento de 40% en todo el periodo. Inicialmente, en 2003 los
gastos presentaron una disminución del 11%, sin embargo este
comportamiento no se mantuvo y posteriormente se observan incrementos
de 13%, 12%, 15% y 9% en los años 2004, 2005, 2006 y 2007,
respectivamente.
El Valle del Cauca es el único departamento de este grupo ubicado en la
categoría especial, los restantes 14 departamentos de la muestra se
80
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
encuentra distribuidos de manera más o menos homogénea entre las
categorías primera a cuarta. Se observa que solo los Departamentos de
Guainía y Vichada, departamentos de categoría cuarta, redujeron sus gastos
a precios constantes, pasando de $69.360 millones a $58.417 millones entre
2002 y 2007 en el caso de Guainía, y de $87.214 millones a $85.281
millones en el caso de Vichada.
No obstante lo anterior, analizando cada caso por separado se observan
variaciones importantes en el gasto (y en diferentes sentidos) entre un año y
otro, por lo cual no se puede identificar una tendencia clara en el
comportamiento de esta variable a nivel individual. Por ejemplo, en el
departamento de Vichada los gastos se redujeron 38% en 2003 y 36% en
2005, mientras que se presentaron incrementos del orden del 15% en 2004 y
superiores al 40% en 2006 y 2007.
Composición del gasto
En el cuadro 40 se presenta la evolución de la participación de los
componentes del gasto dentro del gasto total de los departamentos, durante
el periodo 2002-2007.
Cuadro 40:
Composición de los gastos totales en los Departamento periodo 2002-2007
cifras en %.
DPTO/
CATEGORÍA
ESPECIAL
VALLE DEL C.
PRIMERA
ATLANTICO
NARIÑO
SANTANDER
SEGUNDA
BOLIVAR
CALDAS
TOLIMA
TERCERA
CAUCA
CESAR
MAGDALENA
SAN ANDRES
CUARTA
AMAZONAS
CHOCO
GUAINIA
VICHADA
FUNCIONAMIENTO
2004
2005
2006
2007
2002
2003
INVERSION
2004
2005
2006
2007
17.4%
22.0%
72.3%
56.5%
64.2%
68.1%
79.5%
76.0%
18.0%
14.8%
19.5%
17.7%
16.7%
12.5%
18.8%
13.7%
15.7%
64.8%
81.4%
77.1%
68.7%
84.0%
69.9%
68.0%
88.2%
68.7%
80.2%
84.1%
78.1%
81.4%
82.6%
85.2%
80.4%
85.7%
82.9%
16.6%
16.4%
21.9%
15.8%
13.4%
14.9%
16.9%
13.2%
15.1%
21.1%
14.0%
19.0%
72.6%
84.7%
85.4%
77.9%
80.5%
79.0%
81.4%
82.6%
78.1%
82.8%
85.3%
85.0%
82.1%
85.8%
84.9%
78.7%
85.0%
80.1%
12.1%
11.7%
16.5%
37.9%
8.3%
7.3%
11.9%
29.3%
9.3%
8.5%
13.6%
32.2%
12.6%
4.1%
13.1%
44.2%
14.4%
7.5%
13.2%
46.9%
86.6%
88.2%
84.5%
59.3%
85.6%
87.0%
82.7%
62.1%
89.0%
92.6%
84.8%
70.7%
89.0%
91.5%
84.4%
67.8%
85.9%
95.5%
82.0%
55.8%
84.8%
91.6%
85.1%
52.1%
87.1%
8.6%
21.2%
20.3%
9.1%
10.2%
13.6%
17.3%
7.2%
6.7%
10.6%
11.8%
11.9%
10.4%
12.2%
13.0%
10.6%
15.0%
12.7%
7.1%
73.3%
89.7%
77.3%
84.3%
8.2%
91.4%
78.6%
79.7%
89.8%
89.8%
86.2%
82.6%
92.4%
93.3%
89.3%
87.5%
87.6%
89.6%
87.8%
86.7%
89.1%
85.0%
87.3%
92.9%
2002
2003
18.6%
38.2%
30.7%
26.8%
32.0%
16.6%
16.7%
28.0%
14.5%
24.3%
28.5%
10.8%
27.1%
24.3%
14.0%
14.6%
22.1%
18.0%
21.0%
10.9%
10.2%
15.1%
40.7%
25.7%
10.3%
22.6%
13.6%
Fuente: DNP, Cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el Ministerios
del Interior y de Justicia y la Contaduría General de la Nación.
Como muestra el cuadro 40, entre el 2002 y 2003 la participación de los
gastos de funcionamiento e inversión dentro del gasto total de los
departamentos no muestra un comportamiento homogéneo, ya que mientras
en algunos departamentos los gasto de funcionamiento ganan participación,
al tiempo que se reduce la participación de la inversión, en otros sucede lo
81
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
contrario. Para el periodo 2003-2007 se observa en términos generales una
tendencia a reducir la participación de los gastos de funcionamiento mientras
se incrementaba la participación de los gastos de inversión.
Se destaca especialmente el caso del departamento de amazonas, donde los
gastos de funcionamiento pasaron de representar el 87% del gasto total en
2003 a 10.6% en 2007, mientras que en el mismo periodo la participación de
la inversión paso de 8% a 89%, es decir, se dio una verdadera
recomposición del gasto. También se presentan algunas excepciones, como
el caso del departamento de San Andrés, donde la participación de los
gastos de funcionamiento pasó de 38% en 2003 a 47% en 2007, mientras la
inversión se redujo de 62% a 52% en el mismo lapso.
Sin embargo, con relación a 2007 se evidencia un cambio en la tendencia
presentada en el periodo 2003-2006, ya que en 12 de los 15 departamentos
observados los gastos de funcionamiento recuperan participación dentro de
los gastos totales a expensas de la participación de los gastos de inversión.
Respecto al análisis anterior debe tenerse en cuenta que los entes
territoriales tienden a registrar como inversión todo el gasto social que
realizan, clasificando como tal tanto la formación bruta de capital fijo como
los gastos en formación de capital humano (educación y salud, por ejemplo),
lo cual podría estar afectando la participación de los gastos de
funcionamiento e inversión dentro de los gastos totales en los entes
65
territoriales . Finalmente se destaca que no se presentan diferencias
significativas en el comportamiento de los gastos entre las diferentes
categorías.
Nivel Municipal
Para el conjunto de los municipios seleccionados los gastos totales, a pesos
constantes de 2007, pasaron de $2.9 billones en 2002 a $5.5 billones en el
2007, para un incremento total del 85% en ese periodo. Por años, la mayor
variación se dio en el 2003, donde los gastos a precios constantes crecieron
aproximadamente 21%, mientras que entre 2004 y 2005 el crecimiento fue
más moderado, dentro de un rango del 5% al 10%. Finalmente, en 2006 y
2007 el gasto presento incrementos superiores al 15%. Ver cuadro 41.
Cuadro 41
Comportamiento de los gastos totales municipios 2002-2007
cifras en $millones* y %.
65
Contraloría General de la República, “Situación de las finanzas del estado 2006”, Bogotá, imprenta
nacional, Pág. 79.
82
DIRECCIÓN
SECTORIALES
ENTE Y
CATEGORIA
MALAMBO
RIOHACHA
TUMACO
QUINTA
CARTAGO
CAUCASIA
ESPINAL
GIRARDOTA
SANGIL
SEXTA
AMBALEMA
ARACATACA
ASTREA
BAHIASOLANO
BECERRIL
BELEN ANDA
CAJAMARCA
CARAMANTA
CERETE
CIENAGA
CONDOTO
CORDOBA
COROZAL
CHARALA
CHINCHINA
DAGUA
DISTRACCION
ELCOPEY
ELRETEN
FILANDIA
FONSECA
FUNDACION
GALERAS
GUACARI
GUAMO
GUAPI
GUARANDA
ICONONZO
ISTMINA
LAPAZ
LERIDA
LETICIA
LIBANO
MAGANGUE
MAJAGUAL
MARIALABAJA
MARIQUITA
MOCOA
NOVITA
2003
2004
ESTUDIOS
VARIACIÓN % GASTOS TOTALES
GASTOS TOTALES
2002
ESPECIAL
CALI
PRIMERA
BARRANQUILLA
BELLO
CARTAGENA
IBAGUE
PALMIRA
PIEDECUESTA
SEGUNDA
BUENAVENTURA
MONTERIA
RIONEGRO
SANTAMARTA
SOLEDAD
TERCERA
JAMUNDI
POPAYAN
CUARTA
MAICAO
DE
2005
2006
2007
03/02
04/03
05/04
06/05
07/06
693,439.7
761,821.1
953,300.2
1,036,151.8
1,070,343.6
1.111.706
9.9%
25.1%
8.7%
3.3%
3.9%
541,153.5
61,552.0
378,592.8
95,199.3
74,711.6
18,058.4
543,854.0
111,658.2
432,923.4
185,664.4
137,439.6
14,812.4
542,368.6
112,330.6
444,487.3
193,867.3
133,860.2
17,566.7
564,673.8
129,236.4
516,209.6
159,878.6
147,856.4
20,105.3
685,573.9
155,790.9
602,589.6
152,890.7
24,542.4
703,535.0
182,733.0
659,119.0
253,151.0
168,005.0
22,706.0
0.5%
81.4%
14.4%
95.0%
84.0%
-18.0%
-0.3%
0.6%
2.7%
4.4%
-2.6%
18.6%
4.1%
15.1%
16.1%
-17.5%
10.5%
14.5%
21.4%
20.5%
16.7%
3.4%
22.1%
2.6%
17.3%
9.4%
9.9%
-7.5%
106,109.1
76,302.7
50,183.9
55,056.9
117,834.0
146,153.8
42,590.8
122,348.7
62,212.1
164,717.4
149,023.4
35,848.3
339,167.8
-
182,441.9
165,265.6
54,323.1
161,292.2
-
211,045.2
234,381.4
95,520.2
210,537.4
137,349.4
202,809.0
249,994.0
103,979.0
222,556.0
143,884.0
11.0%
91.5%
-15.1%
13.0%
39.8%
2.0%
-15.8%
177.2%
-
10.8%
10.9%
51.5%
-52.4%
-
15.7%
41.8%
75.8%
30.5%
-3.9%
6.7%
8.9%
5.7%
4.8%
16,522.6
71,632.1
20,083.2
91,926.8
18,518.6
94,302.0
26,854.4
95,284.6
32,208.8
114,988.9
33,616.0
124,601.0
21.5%
28.3%
-7.8%
2.6%
45.0%
1.0%
19.9%
20.7%
4.4%
8.4%
34,884.3
41,979.8
36,459.6
76,616.7
113,842.2
139,493.0
20.3%
-13.1%
110.1%
48.6%
22.5%
18,196.2
29,366.6
-
9,829.3
29,836.5
20,578.3
12,636.4
16,671.3
67,157.8
28,333.6
34,384.9
22,694.0
36,031.4
74,711.9
21,639.0
76,861.0
106,118.0
-46.0%
1.6%
-
28.6%
-44.1%
226.4%
70.0%
-48.8%
27.2%
117.3%
-4.6%
113.3%
42.0%
24,963.5
21,133.0
0.0
15,413.7
10,507.9
47,892.3
23,572.2
25,800.5
14,170.2
9,183.3
44,014.7
25,985.8
17,345.8
10,400.4
10,409.4
48,524.0
24,971.5
19,677.3
12,304.6
11,543.6
53,040.9
26,577.9
20,834.4
16,174.3
12,717.4
53,913.0
33,719.0
31,023.0
24,763.0
14,034.0
91.8%
11.5%
-8.1%
-12.6%
-8.1%
10.2%
-32.8%
-26.6%
13.4%
10.2%
-3.9%
13.4%
18.3%
10.9%
9.3%
6.4%
5.9%
31.4%
10.2%
1.6%
26.9%
48.9%
53.1%
10.4%
3,960.0
7,850.2
7,641.3
4,030.3
6,123.2
3,927.1
4,831.8
2,631.0
21,200.6
25,070.1
5,532.8
8,800.8
16,443.6
5,152.4
14,860.9
9,701.8
3,676.5
7,212.8
5,451.0
5,547.6
8,313.3
13,821.7
6,427.3
12,120.1
8,913.7
6,257.0
8,733.2
13,775.8
4,049.9
13,675.5
8,388.3
38,005.9
12,679.0
15,340.3
7,864.5
10,446.2
2,772.0
2,697.4
7,473.5
7,033.6
3,831.4
4,727.0
4,748.9
5,773.0
4,584.9
18,284.1
54,376.8
7,072.4
3,131.8
13,824.8
4,315.2
17,285.6
13,420.3
3,328.0
4,919.6
3,836.6
4,696.8
8,756.1
11,047.3
7,275.8
7,603.7
10,011.8
5,314.9
2,435.5
3,961.7
8,987.4
3,684.4
3,787.4
12,974.1
9,462.4
40,802.6
5,935.6
11,550.0
9,302.3
10,246.8
2,390.5
3,347.4
9,102.9
7,187.0
4,183.7
6,712.6
4,514.8
5,044.7
3,256.8
22,099.2
39,865.8
5,877.1
2,756.6
8,784.9
4,182.1
14,534.2
9,006.7
2,639.3
5,474.8
6,493.4
4,403.7
7,931.0
10,637.8
4,140.9
6,501.8
7,770.8
5,419.8
4,175.6
3,857.3
6,245.3
2,931.3
4,078.4
14,404.2
9,433.1
55,542.0
8,563.3
10,640.8
5,548.8
12,199.8
4,339.7
3,379.5
10,295.7
7,524.7
4,730.7
4,553.1
3,311.6
6,176.7
4,497.3
18,929.4
64,017.5
6,729.8
3,287.3
13,174.9
4,510.1
17,265.6
8,889.1
4,562.5
7,110.8
5,917.0
4,875.9
8,704.4
12,127.1
5,574.9
8,546.1
7,709.0
9,176.5
4,295.9
4,747.9
8,183.0
2,786.9
4,263.5
13,248.8
10,224.4
61,674.6
10,750.9
9,673.3
6,543.5
12,382.6
3,630.1
3,900.4
10,680.9
7,989.1
5,046.1
7,253.0
4,380.8
5,838.2
3,777.8
21,224.3
66,073.1
6,438.0
3,254.8
11,989.6
4,863.0
17,396.0
9,046.4
4,589.7
8,254.7
7,354.4
6,288.6
10,578.6
13,936.4
5,380.7
10,067.2
10,386.8
10,174.7
7,237.6
6,973.3
6,404.0
9,948.1
4,820.2
27,863.2
9,978.8
65,393.9
13,372.0
10,188.8
5,290.2
14,059.9
4,308.9
3,848.0
10,245.0
11,704.0
5,689.0
12,999.0
3,724.0
7,252.0
6,427.0
20,821.0
63,066.0
8,686.0
5,540.0
20,100.0
6,956.0
15,483.0
9,650.0
6,445.0
11,202.0
7,643.0
5,908.0
12,132.0
16,943.0
7,123.0
11,725.0
12,252.0
11,896.0
10,482.0
7,140.0
7,191.0
3,775.0
5,138.0
29,651.0
12,044.0
73,388.0
13,190.0
0.0
13,060.0
16,199.0
7,288.0
-31.9%
-4.8%
-8.0%
-4.9%
-22.8%
20.9%
19.5%
74.3%
-13.8%
116.9%
27.8%
-64.4%
-15.9%
-16.2%
16.3%
38.3%
-9.5%
-31.8%
-29.6%
-15.3%
5.3%
-20.1%
13.2%
-37.3%
12.3%
-15.1%
-54.6%
-34.8%
-9.0%
-5.1%
12.8%
7.4%
-53.2%
-24.7%
18.3%
-1.9%
-13.8%
24.1%
21.8%
2.2%
9.2%
42.0%
-4.9%
-12.6%
-29.0%
20.9%
-26.7%
-16.9%
-12.0%
-36.5%
-3.1%
-15.9%
-32.9%
-20.7%
11.3%
69.2%
-6.2%
-9.4%
-3.7%
-43.1%
-14.5%
-22.4%
2.0%
71.4%
-2.6%
-30.5%
-20.4%
7.7%
11.0%
-0.3%
36.1%
44.3%
-7.9%
-40.4%
19.1%
81.5%
1.0%
13.1%
4.7%
13.1%
-32.2%
-26.7%
22.4%
38.1%
-14.3%
60.6%
14.5%
19.3%
50.0%
7.8%
18.8%
-1.3%
72.9%
29.9%
-8.9%
10.7%
9.8%
14.0%
34.6%
31.4%
-0.8%
69.3%
2.9%
23.1%
31.0%
-4.9%
4.5%
-8.0%
8.4%
11.0%
25.5%
-9.1%
17.9%
1.5%
-16.3%
15.4%
3.7%
6.2%
6.7%
59.3%
32.3%
-5.5%
-16.0%
12.1%
3.2%
-4.3%
-1.0%
-9.0%
7.8%
0.8%
1.8%
0.6%
16.1%
24.3%
29.0%
21.5%
14.9%
-3.5%
17.8%
34.7%
10.9%
68.5%
46.9%
-21.7%
257.0%
13.1%
110.3%
-2.4%
6.0%
24.4%
5.3%
-19.2%
13.5%
18.7%
-1.3%
-4.1%
46.5%
12.7%
79.2%
-15.0%
24.2%
70.1%
-1.9%
-4.6%
34.9%
70.2%
67.6%
43.0%
-11.0%
6.7%
40.4%
35.7%
3.9%
-6.1%
14.7%
21.6%
32.4%
16.5%
18.0%
16.9%
44.8%
2.4%
12.3%
-62.1%
6.6%
6.4%
20.7%
12.2%
-1.4%
146.9%
15.2%
69.1%
83
-
DIRECCIÓN
SECTORIALES
NUQUI
PACHO
PALESTINA
PAMPLONA
PATIA
PRADERA
PROVIDENCIA
PUERTOASIS
PUERTOINIRIDA
PUERTO LIBERT.
QUIBDO
ROVIRA
SABANALARGA
SALAMINA
SANBENITOABAD
SANDIEGO
SANDONA
SANTAANA
TADO
TOLU
TOLUVIEJO
VILLAMARIA
VILLANUEVA
VILLARICA
ZARAGOZA
TOTAL
2,964.0
9,623.8
6,641.6
10,629.1
9,295.0
12,958.5
6,764.8
10,170.0
29,626.7
6,206.4
3,581.3
5,776.8
5,715.2
6,643.3
8,698.0
5,934.7
15,345.9
6,968.6
9,183.3
3,337.5
13,628.2
2,943,902.0
3,688.3
9,770.7
8,642.8
8,353.9
7,116.3
11,441.1
15,998.4
14,191.8
10,297.6
8,654.7
26,142.3
6,152.3
16,797.7
6,124.8
4,984.0
4,442.2
7,374.4
7,212.3
5,887.2
7,425.0
7,435.1
8,548.1
5,358.9
5,420.2
14,830.1
3,559,055.3
3,498.4
8,089.9
6,614.9
10,118.1
7,826.4
12,783.4
8,470.6
16,537.3
8,516.3
15,616.0
28,084.8
4,548.3
15,884.3
4,564.4
7,376.8
2,583.5
6,283.2
6,391.4
7,572.7
8,528.7
4,806.2
6,106.4
7,098.4
3,910,798.4
3,849.4
9,379.6
6,870.3
11,064.6
6,932.6
13,898.8
12,694.3
11,591.7
24,527.1
18,447.6
29,416.5
8,393.4
17,379.0
5,472.8
8,705.5
4,927.4
7,261.9
6,229.7
4,581.4
8,088.0
6,852.9
5,894.0
7,513.3
13,037.2
4,111,444.8
3,520.0
5,125.0
9,476.8
12,298.0
7,852.6
8,821.0
14,327.6
13,043.0
10,479.8
14,081.0
13,855.9
12,577.0
12,343.3
4,652.0
25,050.5
26,938.0
14,068.9
5,684.0
7,311.0
6,934.0
32,804.5
37,358.0
8,542.8
8,840.0
18,209.5
6,611.0
6,566.7
7,003.0
8,749.8
9,837.0
6,173.0
7,814.7
9,177.0
6,541.8
7,424.0
4,390.2
5,245.0
7,237.6
16,203.0
13,372.0
9,770.0
8,474.9
14,594.0
7,941.1
6,848.0
11,536.1
9,607.0
11,936.2
12,447.0
4,726,320.0 5,475,252.0
24.4%
1.5%
30.1%
-21.4%
-23.4%
-11.7%
136.5%
1.3%
-11.8%
-0.9%
71.0%
-13.7%
-22.3%
11.0%
-17.1%
-0.8%
-51.6%
6.7%
-6.9%
62.4%
8.8%
20.7%
DE
-5.1%
-17.2%
-23.5%
21.1%
10.0%
11.7%
-47.1%
16.5%
-17.3%
80.4%
7.4%
-26.1%
-5.4%
-25.5%
48.0%
-41.8%
-14.8%
-11.4%
1.8%
-0.2%
-10.3%
12.7%
-52.1%
9.9%
ESTUDIOS
10.0%
15.9%
3.9%
9.4%
-11.4%
8.7%
49.9%
-29.9%
188.0%
18.1%
4.7%
84.5%
9.4%
19.9%
18.0%
90.7%
15.6%
-2.5%
6.8%
-19.6%
22.6%
23.0%
83.7%
5.1%
-8.6%
1.0%
14.3%
29.5%
51.2%
-0.3%
-2.8%
116.1%
-42.6%
-60.4%
11.5%
1.8%
4.8%
20.0%
0.5%
7.6%
5.0%
-4.2%
65.3%
23.7%
34.7%
53.5%
-8.4%
15.2%
Fuente: DNP, Cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el
Ministerios del Interior y de Justicia. * Valores indexados tomando como año base el 2007.
Analizando la clasificación de los municipios por categorías, se observa que
Cali es el único ente territorial en categoría especial. En esta ciudad los
gastos crecieron a un ritmo menor al 10% en el periodo observado, con
excepción de 2004 donde se registro un incremento del 25%.
En los municipios de categoría primera las variaciones en el gasto son de
mayor magnitud y adicionalmente en algunos años se observan también
reducciones en el gasto. Las variaciones menos abruptas se presentaron en
Barranquilla y Cartagena, en Barranquilla la mayor variación se dio en el
2006 con un incremento del 21% y la menor en 2004 cuando los gastos se
redujeron 0.3%, mientras que en Cartagena las variaciones se mantuvieron
en un rango entre 16.7% y 2.7%. En el resto de los municipios de esta
categoría las variaciones van de 95% (Ibagué en 2003) a –18% (Piedecuesta
2003).
Para los municipios ubicados entre las categorías segunda a quinta también
se observan importantes variaciones en el nivel de gasto en el periodo
analizado, por ejemplo se observan incrementos del gasto de 226% y 117%
en Tumaco en 2004 y 2006, respectivamente, 177% en Santa Marta en 2004
y 91.5% en Montería en 2003, entre otros. Al mismo tiempo se observa entre
un año y otro reducciones del gasto superiores al 40%, como en los casos de
Santa Marta y Tumaco en 2005 (-52% y –48%, respectivamente), Riohacha
en 2004 (-44%) y Malambo en 2003 (-46%).
Finalmente, en la categoría sexta se agrupan 64 de los 87 municipios
seleccionados, es decir, el 74% de los seleccionados para el presente
84
45.6%
29.8%
12.3%
-9.0%
34.4%
-9.2%
-62.3%
7.5%
-59.6%
-5.2%
13.9%
3.5%
-63.7%
6.6%
12.4%
17.4%
13.5%
19.5%
123.9%
-26.9%
72.2%
-13.8%
-16.7%
4.3%
15.6%
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
estudio. Para los entes clasificados en la categoría sexta se aplica lo
observado para toda la muestra de municipios en general, es decir, grandes
variaciones en el nivel de gasto total (tanto en sentido positivo como
negativo) entre un año y otro.
Como conclusión, se puede señalar que en los municipios seleccionados, al
igual que en el caso de los departamentos, no existe una tendencia clara en
el comportamiento de los gastos, donde año a año se alternan importante
variaciones del gasto, tanto en sentido positivo como negativo, lo cual implica
que tampoco existe una política clara a nivel territorial referente al manejo y
control del gasto publico.
2.3.2 Composición del gasto en los municipios
Repitiendo el ejercicio realizado con los departamentos de la muestra, en el
cuadro 42 se presenta la evolución de la participación de los componentes
del gasto dentro del gasto total de los municipios seleccionados, durante el
periodo 2002-2007.
Cuadro 42
Composición Gastos Totales Municipios 2002-2007
cifras en %.
ENTE Y
CATEGORIA
ESPECIAL
CALI
PRIMERA
BARRANQUILLA
BELLO
CARTAGENA
IBAGUE
PALMIRA
PIEDECUESTA
SEGUNDA
BUENAVENTURA
MONTERIA
RIONEGRO
SANTAMARTA
SOLEDAD
TERCERA
JAMUNDI
POPAYAN
CUARTA
MAICAO
MALAMBO
RIOHACHA
TUMACO
QUINTA
CARTAGO
CAUCASIA
ESPINAL
GIRARDOTA
SANGIL
SEXTA
AMBALEMA
ARACATACA
GASTO FUNCIONAMINETO
2002
2003
2004
2005
50.5%
31.3%
29.4%
28.0%
22.7%
50.7%
27.0%
37.1%
52.8%
38.8%
19.5%
30.0%
29.2%
20.4%
35.5%
38.3%
7.6%
18.9%
22.3%
19.0%
34.1%
37.0%
23.7%
31.1%
24.7%
25.7%
23.9%
14.6%
24.2%
14.5%
16.0%
26.9%
40.1%
2006
INVERSION
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
9.5%
18.9%
48.6%
59.5%
61.2%
66.3%
73.5%
76.1%
15.2%
23.0%
15.8%
20.9%
29.8%
32.5%
6.0%
8.6%
5.7%
7.8%
13.5%
20.5%
27.9%
13.3%
18.3%
15.1%
28.9%
33.5%
73.6%
49.0%
73.0%
55.2%
40.1%
60.0%
75.1%
68.4%
70.3%
71.9%
51.2%
54.5%
89.4%
78.4%
77.0%
76.8%
65.9%
60.9%
81.4%
75.2%
83.5%
75.6%
68.4%
66.8%
80.5%
85.8%
80.6%
90.5%
68.6%
69.3%
69.3%
86.1%
79.7%
82.2%
70.5%
66.5%
20.6%
10.0%
27.1%
10.2%
-
16.0%
8.7%
18.1%
11.2%
-
6.7%
2.2%
5.8%
3.7%
6.6%
11.7%
8.0%
11.9%
23.5%
10.8%
76.2%
66.1%
67.6%
72.0%
74.1%
85.0%
70.1%
85.4%
82.7%
77.8%
89.7%
69.1%
89.8%
-
82.4%
91.3%
80.4%
87.6%
-
81.5%
92.2%
88.9%
78.1%
91.3%
85.3%
91.4%
88.1%
76.1%
89.2%
27.2%
9.0%
46.4%
9.1%
35.2%
7.9%
20.7%
4.5%
25.9%
17.3%
65.1%
57.2%
55.0%
82.1%
49.1%
87.0%
63.1%
90.2%
64.1%
82.6%
71.9%
82.3%
8.9%
18.5%
13.8%
-
6.5%
43.2%
19.5%
29.4%
5.3%
27.4%
25.9%
13.8%
4.4%
16.4%
14.0%
1.6%
9.1%
4.3%
2.7%
2.2%
17.5%
7.9%
4.9%
91.1%
79.8%
81.0%
-
93.5%
56.4%
79.1%
70.6%
94.7%
72.2%
74.1%
85.3%
95.6%
83.6%
85.7%
97.5%
86.5%
82.8%
92.0%
97.8%
81.4%
90.4%
95.1%
23.8%
26.4%
38.1%
42.8%
17.5%
15.7%
31.1%
30.0%
47.5%
21.9%
12.2%
30.8%
33.6%
27.1%
18.0%
12.2%
27.6%
28.5%
26.5%
7.9%
6.6%
7.6%
16.2%
13.7%
22.5%
10.7%
22.4%
22.3%
24.2%
72.5%
70.4%
59.6%
56.9%
78.7%
80.0%
67.0%
55.9%
52.3%
77.8%
83.8%
63.8%
59.7%
70.1%
82.0%
83.6%
71.8%
68.0%
72.1%
83.2%
87.2%
70.1%
69.1%
74.0%
77.5%
88.4%
77.2%
77.3%
75.8%
23.4%
13.4%
38.8%
16.5%
31.3%
14.8%
27.0%
13.3%
12.6%
5.1%
24.7%
13.0%
75.0%
84.5%
61.2%
80.1%
57.6%
82.7%
69.1%
84.8%
70.8%
88.6%
74.4%
84.2%
85
DIRECCIÓN
SECTORIALES
ASTREA
BAHIASOLANO
BECERRIL
BELEN ANDA
CAJAMARCA
CARAMANTA
CERETE
CIENAGA
CONDOTO
CORDOBA
COROZAL
CHARALA
CHINCHINA
DAGUA
DISTRACCION
ELCOPEY
ELRETEN
FILANDIA
FONSECA
FUNDACION
GALERAS
GUACARI
GUAMO
GUAPI
GUARANDA
ICONONZO
ISTMINA
LAPAZ
LERIDA
LETICIA
LIBANO
MAGANGUE
MAJAGUAL
MARIALABAJA
MARIQUITA
MOCOA
NOVITA
NUQUI
PACHO
PALESTINA
PAMPLONA
PATIA
PRADERA
PROVIDENCIA
PUERTOASIS
PUERTOINIRIDA
PUERTO LIBER.
QUIBDO
ROVIRA
SABANALARGA
SALAMINA
SANBENITOABAD
SANDIEGO
SANDONA
SANTAANA
TADO
TOLU
TOLUVIEJO
VILLAMARIA
VILLANUEVA
VILLARICA
ZARAGOZA
13.1%
12.6%
15.4%
15.8%
17.4%
26.8%
18.6%
20.5%
15.1%
11.1%
15.1%
31.3%
36.6%
29.5%
18.0%
14.0%
15.8%
27.3%
21.5%
14.3%
12.3%
52.1%
26.4%
22.1%
12.2%
13.0%
11.8%
45.2%
22.7%
8.6%
8.2%
8.5%
25.8%
24.1%
15.6%
22.3%
23.3%
22.1%
21.3%
14.9%
23.4%
7.2%
25.5%
26.1%
12.3%
16.2%
20.3%
6.9%
30.7%
8.3%
13.7%
19.2%
23.5%
15.4%
44.6%
98.3%
25.4%
13.2%
8.3%
12.2%
16.0%
15.8%
16.5%
15.2%
22.6%
9.5%
14.5%
11.3%
18.9%
20.1%
42.4%
17.9%
14.2%
19.3%
25.5%
18.4%
13.2%
13.4%
19.5%
16.7%
20.2%
24.1%
2.1%
16.3%
21.1%
10.6%
46.6%
39.5%
19.9%
5.2%
11.2%
9.1%
20.0%
22.0%
19.0%
18.3%
12.9%
17.9%
24.4%
16.6%
22.6%
24.5%
35.2%
19.0%
7.2%
16.2%
16.1%
32.9%
36.3%
20.8%
36.7%
10.8%
17.9%
16.0%
24.1%
12.6%
22.8%
21.4%
24.4%
14.0%
8.9%
14.0%
18.9%
23.6%
17.7%
24.3%
41.1%
16.5%
16.2%
15.6%
17.5%
17.7%
47.0%
26.9%
16.4%
14.2%
13.0%
19.2%
30.9%
18.2%
17.6%
20.6%
21.7%
19.0%
14.1%
21.9%
28.2%
20.2%
34.6%
35.9%
20.8%
3.8%
7.9%
10.4%
44.2%
31.6%
18.8%
14.4%
14.8%
22.4%
32.2%
15.3%
17.7%
52.5%
8.6%
20.1%
28.5%
13.1%
21.0%
14.5%
29.1%
16.2%
31.6%
13.7%
13.5%
100.0%
15.4%
23.6%
25.2%
22.8%
29.6%
8.5%
13.5%
21.6%
25.8%
16.1%
17.0%
17.3%
8.8%
12.1%
13.7%
16.5%
17.9%
46.8%
28.3%
10.9%
11.3%
11.5%
19.8%
11.8%
12.5%
16.4%
16.2%
28.9%
12.1%
13.8%
12.1%
30.3%
21.5%
39.9%
21.3%
19.7%
3.4%
7.0%
8.6%
27.1%
22.1%
16.8%
16.3%
14.3%
21.0%
20.1%
18.7%
16.6%
35.8%
25.4%
6.4%
16.8%
12.4%
15.2%
16.9%
21.3%
8.2%
14.9%
10.0%
13.8%
34.0%
14.8%
28.2%
11.9%
21.2%
19.7%
5.2%
7.7%
8.7%
10.1%
10.7%
11.2%
11.4%
5.6%
7.7%
10.2%
9.6%
12.2%
14.6%
12.8%
14.1%
13.5%
7.6%
9.3%
5.3%
13.1%
12.3%
8.2%
11.1%
6.8%
7.1%
6.6%
12.3%
7.6%
15.5%
8.3%
11.0%
3.0%
4.4%
6.1%
19.7%
11.9%
7.1%
12.3%
8.1%
11.8%
6.3%
8.6%
8.8%
19.1%
8.4%
8.8%
9.6%
7.7%
4.7%
9.2%
5.8%
7.8%
0.0%
7.6%
6.7%
16.0%
7.1%
4.4%
17.5%
5.9%
6.7%
12.7%
5.2%
26.4%
7.2%
30.7%
16.2%
14.3%
16.6%
8.3%
12.8%
15.2%
13.7%
19.4%
40.0%
26.0%
6.2%
8.4%
9.8%
15.9%
11.0%
14.9%
11.8%
17.4%
20.7%
8.5%
6.3%
14.3%
36.5%
11.4%
33.4%
10.5%
17.1%
3.2%
6.1%
12.7%
13.7%
5.3%
27.6%
12.4%
21.4%
17.3%
11.4%
18.9%
8.7%
9.5%
27.6%
16.0%
11.8%
11.6%
11.3%
17.2%
9.4%
12.1%
10.2%
9.4%
35.1%
15.4%
12.5%
14.0%
10.9%
20.4%
21.0%
86.8%
87.2%
84.1%
83.3%
79.4%
67.1%
80.4%
66.7%
84.9%
88.9%
84.9%
67.1%
60.7%
70.5%
79.5%
79.2%
82.5%
65.7%
78.2%
85.2%
87.1%
47.4%
73.6%
75.0%
87.4%
87.0%
87.6%
54.7%
77.3%
91.1%
90.9%
89.3%
74.2%
74.0%
84.4%
77.7%
75.6%
77.0%
78.3%
84.2%
75.1%
92.7%
74.5%
73.3%
86.7%
82.0%
79.3%
93.1%
64.7%
91.7%
85.0%
80.8%
76.5%
84.4%
49.9%
0.0%
74.0%
82.3%
91.7%
87.6%
71.5%
81.7%
80.6%
82.9%
76.3%
88.5%
85.5%
87.7%
80.5%
79.9%
54.6%
82.1%
85.5%
80.2%
73.5%
80.4%
84.8%
85.8%
74.8%
77.9%
72.8%
74.1%
91.3%
81.6%
78.9%
89.0%
53.4%
58.7%
80.0%
94.6%
87.9%
82.8%
79.2%
77.0%
81.0%
81.3%
84.1%
77.8%
75.6%
81.9%
73.9%
75.5%
56.6%
81.0%
91.9%
82.8%
83.6%
67.1%
63.2%
78.6%
58.8%
89.2%
81.1%
82.3%
74.2%
86.1%
71.8%
78.4%
75.2%
81.0%
91.1%
85.6%
81.0%
73.9%
80.9%
73.3%
58.8%
83.5%
83.8%
83.9%
82.5%
82.3%
49.6%
72.8%
83.6%
85.8%
87.0%
80.3%
66.7%
81.3%
82.2%
72.2%
74.5%
80.3%
85.9%
77.2%
71.8%
79.5%
65.4%
61.6%
75.6%
96.1%
92.1%
89.6%
53.3%
67.7%
81.2%
85.6%
85.1%
76.4%
64.3%
84.7%
78.8%
39.4%
88.2%
79.9%
71.3%
86.0%
79.0%
85.4%
70.9%
83.8%
68.4%
86.3%
85.8%
0.0%
83.9%
74.5%
73.2%
76.5%
65.8%
DE
91.5%
86.5%
78.4%
72.6%
83.0%
81.8%
81.9%
91.2%
87.9%
86.3%
83.5%
81.6%
51.0%
71.6%
89.1%
85.9%
88.5%
80.2%
86.3%
87.0%
83.6%
79.6%
68.6%
87.9%
86.2%
87.5%
64.6%
78.5%
60.1%
77.3%
74.6%
96.3%
93.0%
91.0%
71.4%
77.4%
83.2%
83.7%
85.7%
78.1%
76.6%
81.3%
80.2%
59.9%
71.5%
93.6%
83.2%
87.4%
83.6%
83.1%
78.7%
91.8%
83.0%
90.0%
86.2%
66.0%
85.2%
70.5%
87.1%
78.6%
78.6%
ESTUDIOS
91.8%
85.9%
86.3%
78.7%
83.2%
76.8%
84.9%
91.4%
85.4%
86.3%
81.8%
76.7%
63.5%
71.4%
82.8%
81.7%
90.1%
84.7%
89.5%
82.7%
84.4%
83.0%
77.0%
89.5%
89.7%
90.8%
73.0%
87.8%
68.3%
87.4%
76.9%
94.4%
93.8%
89.6%
69.8%
81.3%
85.3%
80.9%
83.9%
78.1%
82.3%
87.5%
80.0%
58.2%
88.8%
87.3%
85.7%
86.9%
84.4%
86.7%
81.1%
90.5%
90.0%
88.8%
88.5%
64.0%
89.7%
93.8%
72.4%
85.1%
83.5%
79.5%
94.6%
73.6%
92.6%
69.3%
83.2%
85.4%
83.4%
91.7%
87.2%
84.8%
85.0%
80.0%
60.0%
68.4%
93.8%
90.7%
89.5%
84.1%
88.1%
84.1%
88.2%
80.2%
79.3%
91.5%
93.7%
84.8%
63.5%
88.6%
66.6%
89.3%
81.3%
95.5%
93.9%
87.3%
86.2%
94.7%
72.4%
87.5%
78.5%
80.6%
88.6%
81.1%
91.3%
89.7%
72.4%
84.0%
88.2%
86.9%
88.0%
82.7%
90.0%
87.9%
89.8%
90.3%
63.1%
84.5%
87.0%
85.8%
89.0%
79.5%
79.0%
Fuente: DNP, Cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el
Ministerios del Interior y de Justicia.
En el cuadro 42 se aprecia que, entre 2002 y 2006, al igual que en el grupo
de los departamentos analizados, en los municipios de la muestra se observa
la tendencia a reducir los gastos de funcionamiento como proporción de los
86
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
gastos totales, al tiempo que se incrementa la participación de los gastos de
inversión. Para 2007 la situación es diferente, ya que en términos generales
se observa una recuperación en la participación de los gastos de
funcionamiento, pero sin que esto implique una reducción en la participación
de los gastos de inversión, lo cual indica que para 2007 el rubro que redujo
su contribución dentro de los gastos totales fue “Otros Gastos”.
Este comportamiento se presenta en cada una de las diferentes categorías
establecidas para los municipios, por ejemplo, en la ciudad de Cali los gastos
de funcionamiento se redujeron de 50% en 2002 a 18.9% en 2007,
llegándose a reducir a 9.5% en 2006; mientras que en ese período la
inversión paso de 49% a 76%; en el mismo periodo en el municipio de Bello
los gastos de funcionamiento se redujeron de 51% a 13% (8.6% en 2006), al
tiempo que la inversión paso de 49% a 86%. Esta situación se repite en la
mayoría de los municipios relacionados en el cuadro 42.
Nuevamente se recalca la importancia de tener en cuenta el tipo de gasto
que los entes territoriales clasifican como gasto de inversión, debido a que
dicha clasificación puede estar afectando las participaciones del gasto de
funcionamiento y de inversión en el gasto total.
2.4
Superávit o Déficit Fiscal
Una vez analizada la situación de los ingresos y los gastos es imprescindible
analizar lo concerniente al comportamiento del Superávit o Déficit Fiscal que
básicamente se presenta al relacionar lo que ingresa con lo que se gasta el
Estado, siendo déficit cuando se gasta más dinero del que recibe y superávit
cuando se logra un ahorro.
Superávit o Déficit Total en los Departamentos
El comportamiento de esta variable se puede observar en el siguiente
cuadro:
Cuadro 43
DEFICIT / SUPERAVIT TOTAL
Departamento Categoría
2002
2003
2004
76.964,34 291.560,26
2005
a precios constantes de 2007
2006
2007
V. DEL CAUCA
E
38.959,86
62.664,64
-6.144,82
-52.899,00
ATLANTICO
1
17.692,88
4.134,87
28.670,31
71.051,99
-46.581,07
-67.016,00
NARIÑO
1
16.752,08
25.775,61
17.360,97
44.680,38
SANTANDER
1
6.052,97
-1.333,07
11.116,26
-79.969,12
-27.389,34
BOLIVAR
2
5.266,47
-54.268,19
4.060,64
53.655,94
54.082,26
799,00
CALDAS
2
13.852,58
-603,69
19.365,00
-37.378,10
-2.171,94
-23.332,00
TOLIMA
2
19.946,38
33.134,46
96.871,26
108.076,06
-20.877,76
-45.536,00
CAUCA
3
10.520,07
5.705,53
38.472,04
1.283,09
11.994,96
2.947,00
87
5.262,90 -17.807,00
-15.588,00
DIRECCIÓN
SECTORIALES
-150.750,35
DE
CESAR
3
44.654,59
53.952,85
37.451,12
33.118,25
MAGDALENA
3
-1.278,12
20.722,97
61.780,44
131.587,88
SAN ANDRES
3
2.511,00
34.782,83
-5.361,86
9.535,41
5.285,16
4.424,00
AMAZONAS
4
-6.239,10
6.100,80
7.591,02
-5.302,66
-9.356,62
-4.464,00
CHOCO
4
5.235,58
31.802,31
8.767,46
22.230,13
-16.778,74
-22.374,00
GUAINIA
4
16.553,41
933,03
13.684,25
1.631,21
VICHADA
4
-2.963,97
2.376,99
4.618,09
52.856,27
ESTUDIOS
-48.688,00
50.363,78 -66.020,00
1.885,74 -15.520,00
-6.727,82
-18.797,07
fuente: DNP
El Ministerio de Hacienda en el informe sobre el estado financiero de los
municipios y departamentos indica que durante el cuatrienio 2004-2007, el
sector regional y local presentó un superávit promedio de 0.5% del PIB66, sin
embargo, analizados en forma individual algunos departamentos presentaron
periodos deficitarios durante ese lapso.
Guainía y Vichada que terminaron exitosamente la ejecución de acuerdos de
reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999 a mediados
de 2007 presentaron déficit fiscal total en 2007, en el caso de Vichada el
déficit también se presentó en el periodo 2006.
Para el caso de los departamentos con Acuerdos de Reestructuración de
pasivos en ejecución sin modificaciones a los mismos, llama la atención los
casos de Amazonas y Tolima ya que en el primer caso se presentó déficit
fiscal total en el período 2005-2007 y para Tolima en 2006 y 2007; en cuanto
a Magdalena y Nariño luego de tener vigencias consecutivas de superávit
presentaron déficit fiscal en el año 2007.
En cuanto a aquellos que tienen acuerdos de reestructuración de pasivos
que han sido modificados durante su ejecución se encuentran Bolívar, Cauca
y San Andrés aunque han presentado superávit fiscal en las últimas
vigencias, este se ha caracterizado por una gran variabilidad, con una
tendencia decreciente.
El Departamento de Chocó en el cual fracasó el desarrollo del acuerdo de
reestructuración de pasivos presento déficit fiscal en las vigencias 2006 y
2007.
En cuanto al análisis de superávit o déficit llaman particularmente la atención
los departamentos de Caldas y Santander que aunque no tienen procesos
con la Ley 550/1999 han incumplido lo establecido en la Ley 617/2000
reiteradamente y presentan déficit fiscal consecutivo en el periodo 20052007, lo que puede ocasionar un debilitamiento de sus finanzas.
66
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos, vigencia 2007,
página 21
88
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Existen varios métodos utilizados por los gobiernos para poder pagar el
déficit fiscal, entre los más comunes se encuentran la disminución del gasto,
el aumento en los impuestos y un aumento del endeudamiento en el exterior
o a nivel nacional.
Aunque se han presentado periodos de déficit fiscal en varios departamentos
del país, el comportamiento de la deuda territorial ha sido decreciente en los
últimos años (el análisis detallado de la misma es presentado en el siguiente
capitulo), de acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “(…)
desde una perspectiva histórica, el saldo de la deuda territorial sigue siendo
bajo: llegó a 5.3% del PIB en 2007, cuatro puntos del PIB inferior al máximo
histórico registrado en 1999. Aunque en 2007 la deuda como proporción del
PIB aumentó, ello obedeció enteramente al sector descentralizado territorial,
cuyo saldo pasó de 2.8% del PIB en 2006 a 3.5% del PIB en 2007. En las
alcaldías y Gobernaciones el endeudamiento creció a un ritmo equivalente al
de la actividad económica y se mantuvo en 1.8% del PIB 67”.
Sin embargo, recuperar la solvencia es crucial para preservar la
sostenibilidad de las finanzas territoriales, ya que una expansión desmedida
del gasto y/o de la deuda podría llevar a que se acentúen los resultados
fiscales deficitarios y consecuentemente la inviabilidad a largo plazo.
Superávit o Déficit Total en los Municipios
Teniendo en cuenta que para el estudio se han tomado 87 municipios se
presenta el comportamiento de esta variable en los municipios dividida en
dos cuadros advirtiendo que es por el manejo de información y no por la
uniformidad de la misma relacionada con su categoría:
A continuación se presenta el Déficit o Superávit de los municipios de
categoría especial a quinta:
Cuadro 44
DEFICIT/SUPERAVIT TOTAL
a precios constantes de 2007
Municipio
CALI
BARRANQUILLA
BELLO
CARTAGENA
IBAGUE
PALMIRA
Categoría
E
1
1
1
1
1
2002
-70.914,31
-42.679,86
14.294,12
117.837,90
2 0 . 6 2 2 , 1 5
20.416,48
2003
51.846,27
-55.592,22
-12.129,66
50.152,69
3.239,02
-9.253,75
67
2004
-56.731,95
-10.177,06
12.221,68
76.837,89
8.366,36
-1.200,14
2005
2006
2007
34.256,30 -2.985,24
5.027,42
30.172,51 -76.657,92 -91.310,00
11.683,58
1.952,21 -14.325,96
18.089,35 -61.492,30 -86.530,23
45.002,34 16.564,91 -17.455,64
-3.316,72 -5.766,14 -20.515,48
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos, vigencia 2007,
página 21
89
DIRECCIÓN
SECTORIALES
PIEDECUESTA
BUENAVENTURA
MONTERIA
RIONEGRO
SANTAMARTA
SOLEDAD
JAMUNDI
POPAYAN
MAICAO
MALAMBO
RIOHACHA
TUMACO
CARTAGO
CAUCASIA
ESPINAL
GIRARDOTA
1
2
2
2
2
2
3
3
4
4
4
4
5
5
5
5
1.441,06
-15.111,38
-3.309,25
-3.868,99
12.124,12
4.166,65
-18.392,23
-874,50
1.422,77
-2.619,91
4.417,52
1.114,49
3.127,57
SANGIL
5
2.567,28
DE
ESTUDIOS
1.658,99
1.417,08
753,42
2.191,17
1.104,18
-6.589,75 -17.950,58 -22.373,72 -25.858,71 -13.305,32
-795,58
8.647,07 19.078,65
1.583,61 -19.331,61
2.215,59
11.427,54
2.700,76 -30.657,05 -12.941,56
15.571,84 -128.506,76 13.964,20 -24.757,67 -25.636,00
14.356,98
- -16.657,23 -14.841,24
2.123,85
2.423,55 -1.043,50 -2.849,30 -7.782,59
4.397,96
4.570,08
6.367,59
3.671,60
3.683,39
-8.861,50
-4.272,63 -6.969,65
6.061,66 -47.046,66
5.378,47
4.493,42
-1.408,27 -1.806,01
-139,51
8.264,87
-724,94 -3.279,18 -24.740,69
47.004,69
-4.671,05 35.005,07
4.825,00 -14.651,15
-2.650,28
1.572,45
670,85
344,29 -1.426,99
-2.169,76
3.563,81
4.487,08
2.693,67 -2.269,72
-8.438,43
-770,28
6,34
115,88 -6.189,59
2.036,85
4.774,01
4.069,52
3.145,10
-531,16
1.530,87
5.575,01
2.064,55
978,96
413,75
fuente: DNP
De este grupo de municipios se pueden resaltar casos como el de
Barranquilla, Palmira, Buenaventura, Maicao y Riohacha han presentado
estados de déficit persistentes en el periodo 2002-2007 lo que evidencia la
debilidad financiera de estos entes territoriales, así como la necesidad de
mantener e incrementar los niveles de endeudamiento como opción para
financiar el déficit (esta situación se analiza en el siguiente capítulo).
En cuanto a los demás municipios, 19 de los 23 analizados, es decir el 83%
presentó déficit total en el año 2007, situación que puede empeorar si se
tiene en cuenta que para el año 2008 los efectos de la desaceleración
económica pueden afectar aun más la generación de ingresos propios.
Los municipios de categoría sexta presentan el siguiente comportamiento:
90
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 45
DEFICIT/SUPERAVIT TOTAL
a precios contantes de 2007
Municipio
AMBALEMA
ARACATACA
ASTREA
BAHIASOLANO(MUTIS)
BECERRIL
BELENANDAQUIES
CAJAMARCA
CARAMANTA
CERETE
CHARALA
CHINCHINA
CIENAGA
CONDOTO
CORDOBA
COROZAL
DAGUA
DISTRACCION
ELCOPEY
EL RETEN
FILANDIA
FONSECA
FUNDACION
GALERAS
GUACARI
GUAMO
GUAPI
GUARANDA
ICONONZO
ISTMINA
LAPAZ
LERIDA
LETICIA
LIBANO
MAGANGUE
MAJAGUAL
MARIALABAJA
MARIQUITA
MOCOA
NOVITA
NUQUI
PACHO
PALESTINA
PAMPLONA
PATIA(ELBORDO)
PRADERA
PROVIDENCIA
Categoría
2002
2003
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
-90,65
1.235,92
413,99
271,29
608,71
242,52
1.102,77
313,60
473,51
-244,12
3.928,79
10.275,79
1.463,44
-851,35
-1.243,54
728,82
-332,94
1.141,44
921,29
-869,88
-1.982,13
1.000,52
66,12
-3.021,59
1.644,71
2.099,59
-681,67
-2.291,87
-27,30
-1.323,74
1.457,07
-1.316,03
650,03
2.120,26
1.160,93
-626,75
-330,95
470,76
686,09
1.248,17
-675,73
-744,80
-357,52
-3.286,20
806,08
120,33
-529,57
-53,11
600,97
-1.263,95
-51,56
-499,03
-1.491,32
-178,11
-1.902,41
2.088,33
-216,08
410,47
308,01
-1.537,00
-489,22
1.015,58
1.230,10
-125,64
-3.019,44
-799,22
-900,70
-450,59
-1.325,78
955,23
1.530,44
-378,82
-3.439,46
-442,44
-1.079,53
97,07
-163,79
2.447,25
3.049,14
-1.722,44
-1.421,72
219,06
619,52
360,12
-1.158,83
-809,44
2.734,88
-43,93
696,23
543,78
91
2004
-83,51
1.175,30
4,69
344,05
178,09
-150,28
556,97
414,29
2.113,27
1.077,59
1.430,05
24.802,04
1.410,01
292,66
4.235,65
983,33
-205,40
873,98
166,89
967,66
-488,78
-3.452,11
1.181,21
1.290,88
2.222,54
1.931,76
932,97
215,76
2.861,09
639,49
583,13
2.132,85
556,29
-721,79
2.336,85
197,96
2.715,40
-1.254,39
670,46
237,78
350,78
451,53
-545,97
722,78
-1.773,64
131,33
2005
2006
2007
600,86
185,25
489,04
-1.052,08
-892,70
-976,52
130,69
352,87
-1.004,80
-485,10
-258,10
-169,54
-1.689,11
-432,25
-3.347,82
131,92
-1.740,60
1.155,36
283,97
-62,69
-882,21
-140,59
-42,45
-1.452,22
291,49
56,79
-430,61
774,07
145,09
-460,94
218,61
59,93
3.596,36
6.441,43
197,89
3.197,49
114,65
903,56
-1.648,89
162,41
791,16
506,94
-2.154,28
1.577,48
-5.552,17
-118,41
1.037,47
-676,48
-801,81
1.172,69
-1.530,71
925,95
744,02
-457,11
-88,25
-495,31
-919,81
416,60
-206,77
0,41
-1.646,71
-1.786,68
-5.169,53
-83,26
-57,90
-2.560,11
-1.294,01
-15,52
-1.941,34
546,32
-353,87
-1.439,33
1.324,65
-122,05
-1.834,90
-3.054,02
-2.973,29
-3.024,97
920,91
-883,81
-1.548,75
478,28
-217,82
-1.859,18
-33,14
763,06
951,61
680,97
250,38
100,37
1.335,37
1.512,11
906,59
56,39 -13.649,56 -10.987,83
-524,14
392,49
223,00
-1.679,16
-6.297,02
-6.818,35
566,35
426,65
2.939,33
427,35
1.630,40
3.245,42
3.535,39
-1.305,44
-1.695,61
-1.895,15
-2.347,78
-42,92
214,84
-3.384,58
40,69
-506,27
-779,18
-567,87
-1.104,28
-2.390,34
954,98
-337,13
-919,84
64,00
-2.163,79
1.944,23
2.088,37
-603,18
-3.697,82
-1.441,71
-1.298,84
491,37
17,80
225,89
16,18
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
PUERTOASIS
PUERTOINIRIDA
PUERTOLIBERTADOR
QUIBDO
ROVIRA
SABANALARGA
SALAMINA
SANBENITOABAD
SANDIEGO
SANDONA
SANTAANA
TADO
TOLU
TOLUVIEJO
VILLAMARIA
VILLANUEVA
VILLARICA
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6.210,46
-1.278,02
753,05
-4.864,30
1.807,14
1.480,82
1.148,13
513,35
-401,84
498,07
-77,65
1.379,13
1.789,58
6.351,81
509,58
2.078,82
-2.908,27
2.015,38
-4.083,30
-240,72
39,50
-1.644,76
2.360,76
2.068,11
-200,46
-480,49
-56,17
15.005,25
-629,04
1.274,24
325,03
-25,51
-177,37
1.414,48
-1.182,02
72,85
1.050,22
408,50
1.572,81
69,57
3.778,15
554,74
116,24
20.858,01
923,24
-375,39
456,57
-242,35
4.910,96
-599,20
-3.472,91
-2.499,86
-1.687,05
881,08
262,77
-100,32
1.264,84
131,42
-421,81
121,71
749,42
2.200,74
-568,51
142,85
-5.653,87
1.741,54
1.878,05
-1.703,95
-898,05
536,25
-2.011,99
-14,34
5.462,58
-2.037,55
-376,40
646,35
21.203,62
518,62
1.099,27
-1.288,67
-1.806,68
-4.794,63
13.730,15
-26,98
-9.679,41
-843,11
-651,89
-16,38
-1.228,01
-411,21
-1.189,18
-252,12
707,84
-3.880,28
128,86
-3.691,04
-1.367,56
-1.217,30
ZARAGOZA
6
-2.264,56
-4.879,06
1.446,23
-967,65
-1.256,18
-46,99
Fuente: DNP
De los municipios que se encuentran en categoría sexta se analizaron 64 en
total y de estos 46 presentaron déficit en el año 2007, es decir, el 72% de
estos municipios realizó gastos por encima de sus ingresos, que
necesariamente conllevo a mantener procesos de endeudamiento y aunque
estos han disminuido (como se evidencia en el análisis de deuda en el
capitulo siguiente) en el periodo 2002-2007, pueden aumentar debido a
periodos consecutivos de déficit como se evidencia en el cuadro anterior, que
consecuentemente debilitan la capacidad financiera de los entes territoriales
y los hace inviables a mediano y largo plazo.
2.5
Deuda Pública Interna Territorial
Como ya se ha expuesto, lo altos niveles de endeudamiento de los entes
territoriales se constituyeron en una de las materias de preocupación de las
autoridades gubernamentales, hacia finales de la década de los noventa,
hasta el punto que con la expedición de la ley 358 de 1997 se inició todo un
proceso de regulación orientado al saneamiento de sus finanzas y a
reglamentar sus niveles de endeudamiento, como lo ordena el artículo 364
de la Constitución Nacional.
Por ello, es importante verificar diez años después cuál ha sido el resultado
de estas medidas, por lo que inicialmente se examina el comportamiento de
la Deuda Interna partiendo de la base del endeudamiento existente en 1997,
cuando fue expedida la norma mencionada anteriormente.
92
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Se observa que entre 1997 y 2007 el endeudamiento interno total se redujo
en un 30% en términos reales al pasar de $7.4 billones a $5.1 billones,
donde los municipio no capitales y los departamentos, son quienes más han
contribuido a dicha reducción, mientras que los municipios capitales sólo
redujeron su deuda interna en un 9%.
Por lo anotado, la participación en el total del nivel de deuda cambió durante
el periodo analizado, pues mientras en 1997 los más endeudados fueron los
departamentos, cuya deuda representaba el 44% del total, en 2007 son los
municipios capitales quienes absorben la mayor parte del volumen de la
deuda. (Ver Cuadro)
Cuadro 46
Total Deuda Pública Interna Territorial 1997 - 2007
1.997
2002
2.003
DEPARTAMENTOS
3.257.467 44,1% 3.052.775 44,3% 2.653.072 42,5%
CAPITALES
2.783.567 37,6% 3.027.547 43,9% 2.828.912 45,3%
NO CAPITALES
1.353.269 18,3%
810.308 11,8%
763.719 12,2%
TOTAL
7.394.303 100,0% 6.890.630 100,0% 6.245.702 100,0%
Fuente: CGR con base en Contralorias departamentales, Distritales y Municipales.
Cifras en millones de pesos de 2007
2.004
1.986.610 37,2%
2.685.494 50,2%
673.678 12,6%
5.345.783 100,0%
2.005
1.840.986 33,8%
2.939.108 53,9%
671.078 12,3%
5.451.171 100,0%
2.006
1.647.880 31,4%
2.915.536 55,6%
676.628 12,9%
5.240.045 100,0%
2.007
1.819.610 35,4%
2.534.441 49,2%
792.804 15,4%
5.146.855 100,0%
2.5.1 Análisis por Departamentos
La deuda total de los departamentos se redujo en 44% entre 1997 y 2007.
Con relación a 1997, 2/3 de la deuda estaba concentrada en 5
departamentos (Valle del Cauca, Antioquia, Santander, Cundinamarca y
Casanare), siendo los dos primeros los que mantenían mayor volumen de
deuda, seguidos bastante lejos por Santander, Cundinamarca y Casanare.
Para 2007, estos mismos departamentos, excepto Casanare, siguen
ocupando los primeros cinco lugares, ingresando en el quinto lugar Boyacá,
que ha visto incrementar su deuda considerablemente.
A pesar que como ya se indicó, en términos del total la deuda departamental
disminuyó, se registran algunos que la han aumentado de manera
significativa, como es el caso de Cundinamarca, Boyacá, San Andrés,
Quindío, Sucre y Guaviare, todos ellos con incrementos superiores al 30% de
la deuda que tenían en 1997.
Se destaca el caso de Cundinamarca, que mientras en 1997 participaba con
el 5.9% en el total de la deuda departamental, para 2007 incrementó su
participación al 20.2%; por el contrario, Valle y Antioquia, que registraron
importante reducción en su volumen de deuda, también disminuyeron su
participación.
93
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Es importante anotar que entre 2006 y 2007 se registró un incremento
importante en el volumen de deuda, al pasar de $1.65 billones a $1.82, es
decir, un aumento del 10%.
Análisis por categorías
Para efectos de este análisis se han dividido los departamentos en dos
grupos de categorías: en el primer grupo, aquellos de Categoría Especial y
Primera, mientras que en el segundo, los de Segunda, Tercera y Cuarta
categorías.
Cuadro No. 47
Evolución Deuda Pública Interna Departamentos
Categorías Especial y Primera
millones de $ de 2007
Departamento
Cundinamarca
Valle del Cauca
Antioquia
Santander
Boyacá
Atlántico
Nariño
1997
%
2002
193.420 5,9% 390.494
759.321 23,3% 777.317
642.027 19,7% 408.298
225.668 6,9% 315.955
48.320 1,5%
28.903
154.107 4,7% 128.807
57.220 1,8% 128.437
2.080.084 63,9% 2.178.211
2003
12,8% 381.498
25,5% 657.953
13,4% 325.735
10,3% 267.851
0,9%
18.607
4,2% 117.256
4,2% 118.085
71,4% 1.886.986
2004
14,4% 314.336
24,8% 499.340
12,3% 116.875
10,1% 244.658
0,7%
9.671
4,4%
81.250
4,5%
55.961
71,1% 1.322.091
2005
15,8% 320.568
25,1% 451.679
5,9%
99.382
12,3% 211.599
0,5%
71.960
4,1% 105.273
2,8%
48.449
66,6% 1.308.910
2006
17,4% 238.023
24,5% 371.709
5,4%
95.121
11,5% 228.129
3,9%
79.590
5,7%
85.580
2,6%
39.589
71,1% 1.137.740
2007
14,4% 367.719
22,6% 313.840
5,8% 195.000
13,8% 179.141
4,8%
81.659
5,2%
69.004
2,4%
30.300
69,0% 1.236.662
20,2%
17,2%
10,7%
9,8%
4,5%
3,8%
1,7%
68,0%
VARIAC % CAT.
90,1% E
-58,7% E
-69,6% E
-20,6% 1
69,0% 1
-55,2% 1
-47,0% 1
-40,5%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e I.F
Cifras en millones de pesos de 2007
Como se observa, el primer grupo son siete departamentos que en su
conjunto concentran el 68% del total de la deuda, entre los cuales se
destacan Cundinamarca y Boyacá por ser los únicos de este grupo que han
incrementado su deuda en términos reales con respecto a 1997; sobresalen
como es lógico, los de categoría Especial por ser los que presentan mayor
volumen de endeudamiento. Este grupo ha ampliado su participación en el
total de la deuda departamental, al pasar de 64% en 1997 al 68% en 2007, al
tiempo que la reducción de su deuda entre 1997 y 2007 equivale al 40%.
94
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfica 12
Evolución Deuda Interna Departamentos Cat. 1 y E
2.500.000
VALORES
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AÑOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
El segundo grupo, lo conforman 25 departamentos de Segunda, Tercera y
Cuarta categorías, el cual compone la tercera parte de la deuda
departamental a 2007, la cual se ha disminuido en un 50% desde 1997 al
pasar de $1.2 billones a $0.6 billones, lo cual significa, que este grupo es el
que más ha contribuido en la reducción de la deuda total de los
departamentos.
De otra parte, los entes con mayor volumen de endeudamiento son en su
orden, Arauca, Casanare, Huila, Magdalena y Meta, que suman casi la mitad
de la deuda del grupo en consideración.
Los departamentos de San Andrés, 39%, Quindío, 43%, Sucre, 28% y
Guaviare, 306% se destacan como los que presentan un mayor incremento
en su deuda durante el periodo considerado; los casos de Quindío y Sucre
indican que su deuda se incrementó notablemente a partir de 2005.
95
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 48
Evolución Deuda Pública Interna Departamentos
Categorías segunda, tercera y cuarta 1997- 2007
Departamento
1997
%
Arauca
73.356 2,3%
Casanare
191.014 5,9%
Huila
82.816 2,5%
Magdalena
46.963 1,4%
Meta
73.626 2,3%
San Andrés y Providencia
30.069 0,9%
Cesar
46.200 1,4%
Risaralda
87.175 2,7%
Caldas
46.049 1,4%
Norte de Santander 66.641 2,0%
Cauca
47.395 1,5%
Córdoba
47.359 1,5%
Quindío
12.067 0,4%
Sucre
11.897 0,4%
La Guajira
64.194 2,0%
Caquetá
13.839 0,4%
Tolima
95.398 2,9%
Putumayo
24.062 0,7%
Guaviare
613 0,0%
Amazonas
4.512 0,1%
Chocó
21.900 0,7%
Guainía
623 0,0%
Bolívar
89.574 2,7%
Vaupés
41 0,0%
Vichada
0 0,0%
TOTAL
1.177.383 36,1%
2002
23.414 0,8%
0 0,0%
54.780 1,8%
78.431 2,6%
43.909 1,4%
64.271 2,1%
24.310 0,8%
48.187 1,6%
32.380 1,1%
22.850 0,7%
93.574 3,1%
62.214 2,0%
14.879 0,5%
7.455 0,2%
39.124 1,3%
5.425 0,2%
90.608 3,0%
41.145 1,3%
1.098 0,0%
7.877 0,3%
22.908 0,8%
1.042 0,0%
94.522 3,1%
0 0,0%
163 0,0%
874.564 28,6%
2003
18.189 0,7%
0 0,0%
40.412 1,5%
74.749 2,8%
45.094 1,7%
61.312 2,3%
2.687 0,1%
33.598 1,3%
26.738 1,0%
15.610 0,6%
69.296 2,6%
55.601 2,1%
13.264 0,5%
8.564 0,3%
14.616 0,6%
4.484 0,2%
85.086 3,2%
11.627 0,4%
2.527 0,1%
7.397 0,3%
72.144 2,7%
609 0,0%
102.327 3,9%
0 0,0%
153 0,0%
766.086 28,9%
2004
12.804 0,6%
0 0,0%
32.459 1,6%
67.609 3,4%
64.999 3,3%
50.335 2,5%
899 0,0%
17.059 0,9%
43.443 2,2%
7.510 0,4%
58.945 3,0%
30.507 1,5%
8.551 0,4%
6.503 0,3%
3.362 0,2%
3.542 0,2%
74.179 3,7%
6.055 0,3%
2.103 0,1%
7.012 0,4%
68.383 3,4%
578 0,0%
97.539 4,9%
0 0,0%
145 0,0%
664.519 33,4%
2005
27.854
0
33.991
61.065
37.584
42.254
0
5.204
32.769
4.706
48.813
38.252
3.610
16.278
0
2.702
36.894
5.775
2.987
6.444
65.220
380
59.155
0
138
532.076
1,5%
0,0%
1,8%
3,3%
2,0%
2,3%
0,0%
0,3%
1,8%
0,3%
2,7%
2,1%
0,2%
0,9%
0,0%
0,1%
2,0%
0,3%
0,2%
0,4%
3,5%
0,0%
3,2%
0,0%
0,0%
28,9%
2006
92.165 5,6%
0 0,0%
37.349 2,3%
55.845 3,4%
48.490 2,9%
35.927 2,2%
10.461 0,6%
15.607 0,9%
39.251 2,4%
2.497 0,2%
38.969 2,4%
29.779 1,8%
12.721 0,8%
17.700 1,1%
0 0,0%
11.402 0,7%
16.728 1,0%
5.527 0,3%
2.066 0,1%
5.348 0,3%
1.039 0,1%
330 0,0%
30.939 1,9%
0 0,0%
0 0,0%
510.141 31,0%
2007
VARIAC % CAT.
70.059 3,9%
-4,5% 4
58.041 3,2%
-69,6% 3
54.051 3,0%
-34,7% 3
51.102 2,8%
8,8% 3
50.449 2,8%
-31,5% 2
41.840 2,3%
39,1% 3
40.377 2,2%
-12,6% 3
36.599 2,0%
-58,0% 2
33.637 1,8%
-27,0% 2
32.500 1,8%
-51,2% 2
23.196 1,3%
-51,1% 3
17.648 1,0%
-62,7% 2
17.206 0,9%
42,6% 3
15.179 0,8%
27,6% 3
15.000 0,8%
-76,6% 4
10.126 0,6%
-26,8% 4
5.119 0,3%
-94,6% 2
5.113 0,3%
-78,7% 4
2.493 0,1%
306,6% 4
1.919 0,1%
-57,5% 4
983 0,1%
-95,5% 4
312 0,0%
-49,9% 4
0 0,0% -100,0% 2
0 0,0% -100,0% 4
0 0,0%
0,0% 4
582.949 32,0%
-50,5%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
Gráfica 13
Evolución Deuda Interna Departamentos Cat. 2, 3, 4
1.400.000
1.200.000
VALORES
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1997
2002
2003
2004
2005
2006
AÑOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
96
2007
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
2.5.2 Municipios Capitales
Tal como se explicó anteriormente, el nivel de deuda de los municipios
capitales ha tenido una mínima reducción que no alcanza al 9%, lo cual ha
implicado que mientras algunos municipios han reducido su nivel de deuda
de manera drástica, otros como Bogotá, Cúcuta, Armenia, Valledupar, Yopal
y Riohacha lo aumentaron en proporciones importantes, donde sobresalen
casos como el de Cúcuta que se incrementó en 622% y Yopal, que casi la
duplicó.
La mayor concentración de la deuda se ha venido dando entra las ciudades
de Bogotá y Cali que en 1997 absorbían más de la mitad del total, mientras
que en 2007 incrementaron su participación al 64%, hecho que se explica
por el notable aumento que experimentó la deuda de Bogotá, que ella sola
representa el 42% del total.
Entre los municipios capitales que registraron importantes reducciones,
tenemos a Medellín, Bucaramanga, Cartagena y Arauca, que por ello
disminuyeron su participación.
Análisis por categorías
Se han agrupado los municipios capitales en tres grupos: en el primero,
están los de categoría Especial y Primera; en el segundo los de Segunda y
Tercera categorías y en el tercero, los de Cuarta, Quinta y Sexta categorías.
Cuadro 49
Evolución Deuda Interna Municipios Capitales
Categorías Especial y Primera 1997 – 2007
2007
%
Bogotá
Capitales
792.210
28,5%
1.113.397
36,8%
1.121.780
39,7%
1.099.209
40,9%
1.444.099
49,1%
1.419.388
48,7%
1.075.087
42,4%
35,7%
Santiago de Cali
666.786
24,0%
800.867
26,5%
696.965
24,6%
659.925
24,6%
640.090
21,8%
607.364
20,8%
552.704
21,8%
-17,1%
Barranquilla
215.302
7,7%
336.861
11,1%
266.166
9,4%
278.260
10,4%
276.859
9,4%
254.684
8,7%
240.698
9,5%
Medellín
338.433
12,2%
199.086
6,6%
225.695
8,0%
200.546
7,5%
223.637
7,6%
213.002
7,3%
190.536
7,5%
-43,7%
Cúcuta
13.421
0,5%
18.594
0,6%
22.627
0,8%
34.230
1,3%
32.831
1,1%
88.910
3,0%
97.002
3,8%
622,8%
Pereira
52.318
1,9%
14.643
0,5%
22.090
0,8%
27.805
1,0%
28.072
1,0%
30.255
1,0%
46.034
1,8%
-12,0%
Manizales
73.545
2,6%
83.751
2,8%
83.401
2,9%
80.523
3,0%
48.413
1,6%
44.374
1,5%
39.811
1,6%
-45,9%
Villavicencio
41.049
1,5%
12.590
0,4%
9.009
0,3%
13.686
0,5%
30.114
1,0%
33.322
1,1%
29.223
1,2%
-28,8%
105.745
3,8%
24.863
0,8%
28.904
1,0%
20.188
0,8%
14.156
0,5%
21.189
0,7%
27.967
1,1%
-73,6%
69.397
2,5%
91.700
3,0%
80.434
2,8%
66.066
2,5%
55.247
1,9%
35.402
1,2%
27.437
1,1%
-60,5%
149.566
5,4%
103.126
3,4%
61.093
2,2%
43.668
1,6%
0
0,0%
0
0,0%
27.125
1,1%
-81,9%
90,5% 2.799.477 92,5% 2.618.166 92,6% 2.524.105 94,0% 2.793.519 95,0% 2.747.889
94,2%
2.353.624
92,9%
-6,5%
Bucaramanga
Ibagué
Cartagena
TOTAL
1997
2.517.772
2002
2003
2004
2005
2006
VARIAC. %
11,8%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
El primer grupo, lo conforman 11 municipios capitales que representan el
93% del total de la deuda de estos entes territoriales, donde se destacan
Bogotá y Cali como los que tienen una mayor participación; igualmente, se
97
CAT.
E
E
E
E
1
1
1
1
1
1
1
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
observa que los de Categoría Especial (Bogotá, Cali, Barranquilla y Medellín)
absorben el 80% del total de la deuda.
De igual manera, vale la pena destacar el caso de Cúcuta, que entre 1997 y
2007 septuplicó su deuda y por tanto aumentó su participación al pasar de
0.5% en 1997 a 3.8% en 2007, manteniendo un crecimiento sostenido, pero
que ha sido muy notorio en las dos últimas vigencias.
De otro lado, los municipios de Medellín, Manizales, Bucaramanga, Ibagué y
Cartagena presentan importantes disminuciones en su nivel de deuda lo cual
se manifiesta en una menor participación con respecto a 1997.
Como balance se puede decir, que el nivel de deuda de este grupo entre
1997 y 2007 no se ha reducido de manera significativa, pues mientras la
mayoría de los entes que lo conforman, redujeron su deuda, otros como
Bogotá, Barranquilla y Cúcuta la aumentaron notablemente.
Gráfica 14
Evolución deuda interna capitales cat Especial y I
2.900.000
2.800.000
VALORES
2.700.000
2.600.000
2.500.000
2.400.000
2.300.000
2.200.000
2.100.000
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AÑOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
El segundo grupo de municipios capitales de categorías Segunda y Tercera,
está conformado por once entes, que en conjunto representa el 6.4% de la
deuda total. Este grupo ha reducido su deuda en 22% con relación a 1997;
sin embargo, sobresalen Armenia, Valledupar y Yopal como los que más
incrementaron su deuda, así como su participación en el periodo señalado.
98
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Cuadro 50
Evolución Deuda Pública Interna Territorial Municipios capitales
Categorías segunda y tercera 1997 – 2007
Capitales
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007
%
VARIAC. %
Neiva
35.197
1,3%
16.181
0,5%
15.325
0,5%
10.822
0,4%
17.809
0,6%
29.610
1,0%
38.967
1,5%
10,7%
Armenia
17.569
31,1%
Valledupar
0,6%
36.627
1,2%
29.010
1,0%
25.411
0,9%
17.451
0,6%
31.749
1,1%
23.033
0,9%
12.800
0,5%
24.017
0,8%
18.705
0,7%
14.809
0,6%
14.391
0,5%
17.995
0,6%
20.786
0,8%
Yopal
9.350
0,3%
11.455
0,4%
9.289
0,3%
3.622
0,1%
5.038
0,2%
10.315
0,4%
17.656
0,7%
88,8%
Tunja
23.120
0,8%
13.082
0,4%
13.874
0,5%
10.252
0,4%
7.007
0,2%
4.054
0,1%
13.468
0,5%
-41,7%
Santa Marta
24.464
0,9%
8.434
0,3%
5.645
0,2%
20.102
0,7%
17.420
0,6%
14.556
0,5%
12.481
0,5%
-49,0%
Pasto
21.423
0,8%
25.712
0,8%
33.331
1,2%
8.508
0,3%
8.418
0,3%
11.169
0,4%
12.222
0,5%
-42,9%
Montería
23.650
0,8%
16.980
0,6%
15.917
0,6%
15.087
0,6%
16.162
0,5%
15.010
0,5%
10.851
0,4%
-54,1%
Popayán
21.697
0,8%
33.119
1,1%
31.101
1,1%
23.481
0,9%
17.498
0,6%
11.840
0,4%
6.689
0,3%
-69,2%
Florencia
8.957
0,3%
7.918
0,3%
6.305
0,2%
3.763
0,1%
2.166
0,1%
1.251
0,0%
4.229
0,2%
-52,8%
Sincelejo
8.805
0,3%
8.355
0,3%
7.846
0,3%
3.626
0,1%
1.723
0,1%
3.528
0,1%
1.799
0,1%
TOTAL
207.031
7,4%
201.880
6,7%
186.348
6,6%
139.482
5,2%
125.082
4,3%
151.078
5,2%
162.180
6,4%
62,4%
-79,6%
CAT.
2
2
2
3
2
2
2
2
2
3
3
-21,7%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
El tercer grupo, lo integran nueve municipios capitales que son lo que menos
peso tienen en el total de la deuda de los entes territoriales, pero son a su
vez los que mayor disminución del volumen de deuda presentan en relación
a los demás grupos; por ello, su participación pasó del 2.1% en 1997 a 0.7%
en 2007.
Dentro de este grupo sobresale Riohacha porque presenta un notable
incremento en su deuda entre 1997 y 2007; así mismo, Arauca como la
capital que más la redujo.
Cuadro 51
Evolución Deuda Pública Interna Territorial Municipios capitales
Categorías cuarta, quinta y sexta 1997 – 2007
VARIAC. %
CAT.
10.560
0,4%
15.051
0,5%
13.629
0,5%
12.919
0,5%
12.321
0,4%
10.736
0,4%
14.570
0,6%
38,0%
4
Quibdó
Capitales
1997
8.858
0,3%
5.054
0,2%
4.269
0,2%
3.968
0,1%
3.183
0,1%
2.731
0,1%
2.493
0,1%
-71,9%
6
San José del Guaviare
6.244
0,2%
1.983
0,1%
1.362
0,0%
947
0,0%
2.681
0,1%
2.002
0,1%
1.455
0,1%
-76,7%
5
Mocoa
2.681
0,1%
1.028
0,0%
743
0,0%
483
0,0%
281
0,0%
218
0,0%
53
0,0%
-98,0%
6
72
0,0%
45
0,0%
42
0,0%
40
0,0%
38
0,0%
36
0,0%
34
0,0%
-51,9%
6
Leticia
1.425
0,1%
482
0,0%
2.308
0,1%
2.046
0,1%
1.767
0,1%
846
0,0%
32
0,0%
-97,8%
6
Arauca
28.086
1,0%
2.547
0,1%
2.043
0,1%
1.504
0,1%
237
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
-100,0%
4
Mitú
423
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
-100,0%
6
Puerto Inírida
415
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
-100,0%
6
58.765
2,1%
26.189
0,9%
21.907 0,8%
20.507
0,7%
16.570
0,6%
18.637
0,7%
-68,3%
Riohacha
Puerto Carreño
TOTAL
2002
2003
2004
24.397 0,9%
2005
2006
2007
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
99
%
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfica 15
EVOLUCIÒN DEUDA INTERNA CAPITALES
categorias 2-3-4-5-6
250
VALORES
200
150
Cat 2-3
100
Cat 4-5-6
50
0
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AÑOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e I.F
Cifras en millones de pesos de 2007
2.5.3 Municipios no Capitales
Con base en la información suministrada por la Contraloría Delegada para
Economía y Finanzas, se estableció que existen registros de 1.054
municipios, de los cuales un porcentaje importante no tiene saldos de deuda,
bien porque no la tenía o porque posiblemente no reportaron información. Tal
es el caso de Soledad (Atlántico) y Tumaco (Nariño) entre otros.
Como ya se dijo, los municipios no capitales son los que presentan la mayor
reducción en su volumen de deuda, que en 1997 ascendía a $1.3 billones y
en 2007 arroja un saldo de $793 mil millones, lo cual equivale a una variación
del 41% en términos reales.
No obstante, se encontraron 140 municipios que aumentaron su
endeudamiento en cuantías superiores al 100%, destacándose que el total
de la deuda de estos entes se incrementó en 260%, al pasar de $75.730
millones en 1997 a $272.224 millones en 2007, valor este que representa el
34.3% del total de la deuda de los no capitales lo cual significa que este
grupo de municipios concentran una parte importante de la deuda,
incrementándola mientras que la gran mayoría la redujo. (Ver anexo)
En el Cuadro No. 47 se presenta una muestra de doce municipios donde se
exponen los que registran una mayor variación absoluta; allí se aprecian
100
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
casos como el de Chía (Cundinamarca) que pasó a deber $21.143 millones
en 2007, frente a $8.046 millones en 1997; Providencia (San Andrés) que
pasó de $261 millones en 1997 a casi $7.000 millones en 2007; o Mosquera
(Cundinamarca) que tenía 140 millones en 1997 y pasó a $4.189 millones en
2007; en la mayoría de los casos el incremento se registra principalmente a
partir de 2005.
Cuadro 52
Municipios No Capitales
Mayor Variación Saldo Deuda 1997-2007
DEPARTAMENTO
MUNICIPIOS
CUNDINAMARCA
CHIA
CORDOBA
SAN ANTERO
ANTIOQUIA
TURBO
ANTIOQUIA
APARTADO
VALLE DEL CAUCA
BUGA
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
PROVIDENCIA
ANTIOQUIA
CHIGORODÓ
ANTIOQUIA
AMALFI
TOLIMA
MELGAR
CORDOBA
BUENAVISTA
CUNDINAMARCA
MOSQUERA
CUNDINAMARCA
LA MESA
TOTALES
CAT.
2
6
5
4
3
5
6
6
6
6
3
6
1997
2002 2003 2004 2005
8.046 1.045
512 5.095 3.247
2.030 4.423 4.153 2.868 8.354
8.067 7.535 7.061 6.163 4.611
6.937 4.507 6.904 6.843 9.568
1.115 1.310 2.477 1.880 4.326
261 8.008 7.153 6.125 4.682
822 2.953 2.336 1.666 5.006
566
490
540 1.057 2.881
1.766
988 1.630
998
400
1.304 1.042
675
313 3.338
140
0 4.021 5.845 4.736
26
631
294
842
747
31.080 32.932 37.756 39.694 51.895
2006
2007
VARIAC
%
1.727 21.143
13.097 162,8%
4.603 12.476
10.446 514,4%
12.553 18.493
10.426 129,2%
15.358 15.817
8.880 128,0%
6.544
9.636
8.521 764,3%
2.473
6.991
6.730 2579,4%
5.022
7.183
6.361 774,0%
2.844
5.572
5.006 884,5%
7.438
6.719
4.953 280,5%
3.793
5.524
4.220 323,6%
0
4.189
4.049 2887,4%
453
1.248
1.222 4721,2%
62.808 114.991
83.911
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
En el cuadro 52 se muestran los diez municipios no capitales con mayor
volumen de deuda a 2007, los cuales representan el 23.5% del total de la
deuda; se observa que de los diez, cinco son de Antioquia, dos de
Santander, uno de Cundinamarca, uno de Bolívar y uno de Córdoba. Así
mismo, es importante destacar que dentro de estos diez, Itagüí,
Barrancabermeja, Envigado, Bello y Magangue se encontraban como los
más endeudados en 1997, lo cual significa que si bien todos disminuyeron
considerablemente su deuda, siguen siendo los que acuden a mantenerla en
altos niveles.
Cuadro 53
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no Capitales
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
DEPARTAMENTO
SANTANDER
CUNDINAMARCA
SANTANDER
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
BOLIVAR
CORDOBA
MUNICIPIOS
BARRANCABERMEJA
CHIA
FLORIDABLANCA
ENVIGADO
TURBO
BELLO
ITAGUI
APARTADO
MAGANGUE
SAN ANTERO
TOTAL
CAT.
1
2
1
1
5
1
1
4
6
6
1997
2002
46.001
7.979
8.046
1.045
15.597
3.902
32.220 21.005
8.067
7.535
31.842 15.491
70.684 30.224
6.937
4.507
17.382 11.574
2.030
4.423
238.806 107.685
2003
2004
2005
2006
2007
2.522
2.708 14.726 13.674 29.224
512
5.095
3.247
1.727 21.143
992
276
2.761 13.551 21.103
24.392 23.121 22.051 21.106 19.970
7.061
6.163
4.611 12.553 18.493
14.616 28.669 23.480 13.365 17.395
21.542 12.773
9.008
5.974 16.222
6.904
6.843
9.568 15.358 15.817
14.863 13.942 12.792 16.458 14.712
4.153
2.868
8.354
4.603 12.476
97.557 102.457 110.598 118.369 186.555
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
101
VARIAC
-16.777
13.097
5.506
-12.250
10.426
-14.447
-54.462
8.880
-2.670
10.446
-52.251
%
-36,5%
162,8%
35,3%
-38,0%
129,2%
-45,4%
-77,1%
128,0%
-15,4%
514,4%
-21,9%
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Análisis por categorías
Para este análisis, se establecieron los tres grupos por categorías tal como
se hizo para los municipios capitales.
Cuadro 54
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no capitales
Categoría Primera
POS
1
3
4
6
7
17
20
28
697
717
722
DEPARTAMENTO
SANTANDER
SANTANDER
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
VALLE DEL CAUCA
RISARALDA
SANTANDER
VALLE DEL CAUCA
VALLE DEL CAUCA
SANTANDER
MUNICIPIOS
BARRANCABERMEJA
FLORIDABLANCA
ENVIGADO
BELLO
ITAGUI
PALMIRA
DOS QUEBRADAS
GIRON
BUENAVENTURA
YUMBO
PIEDECUESTA
TOTALES
CAT.
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
VARIAC. PART.
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007 VARIAC
%
2007
46.001
7.979
2.522
2.708 14.726 13.674 29.224 -16.777 -36,5% 3,7%
15.597
3.902
992
276
2.761 13.551 21.103
5.506
35,3% 2,7%
32.220 21.005 24.392 23.121 22.051 21.106 19.970 -12.250 -38,0% 2,5%
31.842 15.491 14.616 28.669 23.480 13.365 17.395 -14.447 -45,4% 2,2%
70.684 30.224 21.542 12.773
9.008
5.974 16.222 -54.462 -77,1% 2,0%
38.455 38.823 35.196 31.031 25.605 15.608
6.387 -32.068 -83,4% 0,8%
1.775
6.017
5.650
3.947
6.321
6.050
5.724
3.949 222,4% 0,7%
8.384
3.335
2.306
1.431
161
5.285
5.000
-3.384 -40,4% 0,6%
19
12
11
10
10
9
9
-10 -51,7% 0,0%
16.203
0
0
0
5.743
5.496
0 -16.203 -100,0% 0,0%
8.812
4.857
4.402
2.266
2.353
2.252
0
-8.812 -100,0% 0,0%
269.992 131.645 111.630 106.232 112.219 102.370 121.034 -148.958 -53,9% 15,3%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
Los municipios de primera categoría son once con una participación del 15%
en el total de la deuda, la cual con relación a 1997 se redujo en más de la
mitad, 54%; en este grupo están algunos de los municipios con el mayor
nivel de deuda como son Barrancabermeja, Floridablanca, Envigado, Bello e
Itaguí, los cuales hacen parte del ranking de los diez más endeudados a
2007, visto anteriormente. Sobresale igualmente el caso de Dos Quebradas
por ser el único municipio del grupo que incrementó su deuda con relación a
1997, en un porcentaje significativo, 222%, es decir que la triplicó.
Cuadro 55
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no capitales
Categorías segunda y tercera
POS
2
11
13
18
24
36
46
69
74
83
227
233
253
295
384
586
615
707
715
718
719
790
956
1047
DEPARTAMENTO
CUNDINAMARCA
VALLE DEL CAUCA
VALLE DEL CAUCA
VALLE DEL CAUCA
BOYACA
CUNDINAMARCA
CUNDINAMARCA
ANTIOQUIA
BOYACA
CUNDINAMARCA
CUNDINAMARCA
ANTIOQUIA
CUNDINAMARCA
ANTIOQUIA
ATLANTICO
BOYACA
CUNDINAMARCA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
VALLE DEL CAUCA
ANTIOQUIA
ATLANTICO
ATLANTICO
NARIÑO
MUNICIPIOS
CAT. 1997
2002
CHIA
2
8.046
1.045
BUGA
3
1.115
1.310
JAMUNDI
3
7.133 11.237
CANDELARIA
3
14.553
6.650
DUITAMA
3
6.095
248
MOSQUERA
3
140
0
FUSAGASUGA
3
4.777
259
COPACABANA
2
8.283
465
SOGAMOSO
3
9.699
1.559
GIRARDOT
2
10.151
3.672
FUNZA
3
1.080
756
CALDAS
2
3.972
2.896
FACATATIVA
3
2.804
626
LA ESTRELLA
2
4.373
426
MALAMBO
2
1.385
1.252
SOCHA
2
69
90
TOCANCIPA
3
2.014
4.248
SABANETA
3
6.340
9.098
RIONEGRO
2
23.510 26.663
TULUA
3
15.466 11.149
GIRARDOTA
3
13.354
8.509
PUERTO COLOMBIA
3
649
864
SOLEDAD
2
0
0
TUMACO
3
0
8.835
TOTALES
145.009 101.858
102
2003
512
2.477
9.236
5.033
2.357
4.021
419
793
679
4.527
1.359
2.727
588
1.831
595
45
3.719
6.624
18.572
10.470
7.039
812
0
8.296
92.730
2004
5.095
1.880
6.500
3.461
664
5.845
1.859
633
391
4.074
2.106
2.153
2.200
1.485
432
0
2.452
4.777
10.799
1.386
6.541
769
0
7.864
73.365
2005
3.247
4.326
3.561
2.440
1.038
4.736
1.877
1.009
3.348
3.509
1.691
1.733
1.656
1.143
412
0
2.121
2.816
2.852
0
3.737
734
0
3.367
51.352
2006
1.727
6.544
1.351
2.166
1.470
0
2.507
1.557
3.430
2.790
1.246
613
1.163
1.005
394
174
230
950
0
0
0
702
0
0
30.020
VARIAC. PARTIC
2007 VARIAC
%
. 2007
21.143 13.097 162,8% 2,7%
9.636
8.521 764,3% 1,2%
7.030
-103
-1,4% 0,9%
6.355
-8.198 -56,3% 0,8%
5.399
-696 -11,4% 0,7%
4.189
4.049 2887,4% 0,5%
3.520
-1.257 -26,3% 0,4%
2.615
-5.668 -68,4% 0,3%
2.405
-7.294 -75,2% 0,3%
2.194
-7.957 -78,4% 0,3%
785
-295 -27,3% 0,1%
755
-3.217 -81,0% 0,1%
700
-2.104 -75,0% 0,1%
562
-3.811 -87,1% 0,1%
373
-1.012 -73,1% 0,0%
105
36
51,6% 0,0%
77
-1.937 -96,2% 0,0%
3
-6.337 -100,0% 0,0%
0 -23.510 -100,0% 0,0%
0 -15.466 -100,0% 0,0%
0 -13.354 -100,0% 0,0%
0
-649 -100,0% 0,0%
0
0
0,0%
0
0
0,0%
67.846 -77.163 -53,2%
8,6%
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
En cuanto a los municipios de segunda y tercera categoría, el subgrupo está
conformado por 24 municipios cuya participación en el total de la deuda es
baja, 8.6%; de él hace parte Chía que como se vio es el segundo municipio
no capital más endeudado y por tanto el de mayor participación en el total de
la deuda, 2.7%, seguido por Buga, 1.2%.
A su vez Buga y Mosquera se destacan como los entes que registraron un
notable incremento de la deuda entre 1997 y 2007; llaman la atención los
casos de Soledad y de Tumaco que no registran deuda.
El subgrupo de municipios de cuarta, quinta y sexta categoría es la gran
mayoría, 1.019, que representan el 76.2% del total de la deuda del grupo.
Aquí el volumen de deuda se redujo en más de la tercera parte entre 1997 y
2007 al pasar de $938 mil millones a 604 mil millones.
En el siguiente cuadro se puede observar el comportamiento de la deuda de
20 municipios del subgrupo en mención, los cuales incrementaron su
endeudamiento entre 1997 y 2007, de manera sostenida hasta alcanzar un
incremento promedio de 186%, lo cual significa que casi triplicaron su deuda
y tiene una participación del 17% en el total del grupo. Se destacan por sus
notables incrementos Providencia, 2579%, Amalfi, 884% y Dagua, 654%.
Cuadro 56
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no Capitales
Categorías cuarta, quinta y sexta
POS.
5
8
10
12
14
15
16
21
22
23
25
27
30
31
35
37
38
39
40
42
DEPARTAMENTO
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
CORDOBA
ANTIOQUIA
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
TOLIMA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
CORDOBA
CORDOBA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
VALLE DEL CAUCA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
BOYACA
VALLE DEL CAUCA
ANTIOQUIA
MUNICIPIOS
TURBO
APARTADO
SAN ANTERO
CHIGORODÓ
PROVIDENCIA
MELGAR
YARUMAL
AMALFI
BUENAVISTA
PUEBLO NUEVO
ANDES
SAN PEDRO DE URABA
LA CEJA
CAREPA
LA PRADERA
NECOCLÍ
SAN PEDRO
PAIPA
DAGUA
CIUDAD BOLIVAR
CAT.
5
4
6
6
5
6
6
6
6
6
6
6
5
6
6
6
6
5
6
6
VARIAC. PARTIC.
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007 VARIAC
%
2007
8.067
7.535
7.061
6.163
4.611 12.553 18.493 10.426 129,2% 2,3%
6.937
4.507
6.904
6.843
9.568 15.358 15.817
8.880 128,0% 2,0%
2.030
4.423
4.153
2.868
8.354
4.603 12.476 10.446 514,4% 1,6%
822
2.953
2.336
1.666
5.006
5.022
7.183
6.361 774,0% 0,9%
261
8.008
7.153
6.125
4.682
2.473
6.991
6.730 2579,4% 0,9%
1.766
988
1.630
998
400
7.438
6.719
4.953 280,5% 0,8%
2.862
1.784
5.171
4.958
5.686
5.771
6.497
3.635 127,0% 0,8%
566
490
540
1.057
2.881
2.844
5.572
5.006 884,5% 0,7%
1.304
1.042
675
313
3.338
3.793
5.524
4.220 323,6% 0,7%
2.195
522
165
0
1.505
3.125
5.434
3.239 147,5% 0,7%
1.850
2.840
2.311
2.292
3.818
4.806
5.383
3.533 190,9% 0,7%
1.157
2.293
1.890
1.565
1.769
2.135
5.145
3.988 344,8% 0,6%
3.867
3.085
2.936
6.084
5.109
5.895
4.943
1.076
27,8% 0,6%
1.851
4.438
4.143
4.037
3.043
3.816
4.753
2.902 156,8% 0,6%
3.749
7.115
5.809
5.506
5.251
4.713
4.457
708
18,9% 0,6%
1.075
3.630
3.409
2.818
3.534
2.173
4.188
3.113 289,7% 0,5%
3.212
2.193
1.767
1.340
894
2.904
4.013
801
24,9% 0,5%
1.422
505
198
36
0
1.860
3.922
2.500 175,9% 0,5%
517
2.765
4.889
4.677
4.420
4.242
3.894
3.377 653,7% 0,5%
1.764
3.600
2.912
2.010
2.228
2.102
3.775
2.011 114,0% 0,5%
47.273 64.715 66.050 61.356 76.097 97.627 135.179 87.906 186,0% 17,1%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
Igualmente, se destaca que entre los veinte entes, once son municipios de
Antioquia.
103
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Con base en el Gráfico No. 18 donde se muestra la evolución de la deuda del
grupo de municipios no capitales, se puede concluir que en conjunto el
volumen de deuda se redujo considerablemente entre 1997 y 2002 y que de
allí en adelante se ha mantenido en los niveles de 2002, con una clara
tendencia a incrementarse entre 2005 y 2007.
Sin embargo, como se verifica en el análisis expuesto, existen numerosos
casos de municipios que ha elevado su nivel de endeudamiento incluso por
encima de los guarismos que tenían en 1997, lo que indicaría una
propensión a un endeudamiento estructural como alternativa para mantener
ciertos niveles de inversión.
Gráfica 16
EVOLUCIÓN DEUDA MUNICIPIOS NO CAPITALES 1997-2007
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
1 CATEGORIA
500.000
2 Y 3 CATEGORIA
400.000
4, 5 Y 6
300.000
200.000
100.000
0
1997
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
Cifras en millones de pesos de 2007
2.6
Regalías
Las regalías en Colombia están reguladas principalmente por la Ley 141 de
1994 y la Ley 756 de 2002. Por medio de Ley 141 se crea el Fondo Nacional
68
de Regalías – FNR-, la Comisión Nacional de Regalías , se regula el
derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
68
La Comisión Nacional de Regalías fue suprimida por el Decreto 149 de 2004.
104
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
naturales no renovables, se establecen las reglas paras su liquidación y
69
distribución y se dictan otras disposiciones . Por su parte la Ley 756 de
2002 modifica la Ley 141 de 1994 en temas relacionados con la naturaleza
del FNR, monto, criterios de distribución y liquidación de las regalías, entre
70
otros aspectos .
2.6.1Fondo Nacional de Regalías (FNR)
71
El Fondo Nacional de Regalías fue creado mediante la Ley 141 de 1994,
en desarrollo del artículo 361 de la Constitución Política en el cual se
establece la creación del FNR y se determinan los sectores de inversión. El
FNR es un fondo cuenta que se constituye con los recursos no asignados
directamente a los entes territoriales productores o portuarios y que son
recaudados y administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional del
MHCP. Es un establecimiento público con personería jurídica adscrito al
DNP, no cuenta con planta de personal y sus funciones son desempeñadas
por funcionarios del DNP.
2.6.2 Problemática de las regalías
Entre 1995 y 2007, a precios constantes de 2007 se pagaron por regalías
$33.3 billones (86% de los cuales fueron generados por la explotación de
hidrocarburos, 10% por la explotación del carbón y el restante 4% por la
72
explotación de otros recursos) . Por otra parte tan solo en 2006 se giraron a
los entes territoriales $2.34 billones por regalías generadas por la producción
de petróleo y los principales beneficiarios fueron el departamento de
Casanare (24.6%), Meta (15.7%), Huila (12.7%), Arauca (8.8%), Santander
(8%), Tolima (5.2%) y La Guajira (3.7%). Por carbón se giraron regalías en
2006 del orden de $375.000 millones, beneficiando principalmente a los
departamentos de La guajira (47.7%) y Cesar (41.1%). También se generan
regalías por la explotación de níquel, hierro, esmeraldas y piedras preciosas,
73
y sal, entre otros .
Las anteriores cifras explican porque estos recursos se constituyen en una
importante fuente de ingresos para los entes territoriales, razón por la cual se
debe procurar porque se les de buen uso bajo los principios de
69
Ley 141 de 1994.
Ley 756 de 2002.
71
Art. 1 Ley 141 de 1994.
72
Contraloría General de la Republica, revista Economía Colombiana N° 324, “Caos en la regalías”,
Bogota, agosto de 2008, Pág. 11.
73
DNP, Cartilla: “las regalías en Colombia”, Bogota D.C., noviembre de 2007
70
105
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
transparencia, eficiencia, eficacia, impacto y equidad, de tal forma que
efectivamente a través de estos recursos se logre mejorar el cubrimiento de
las necesidades básicas de la población, a través de la inversión en
proyectos que permitan incrementar las coberturas en los servicios de
educación básica, salud, agua potable, alcantarillado y saneamiento
ambiental74.
Ello por cuanto la Constitución y la Ley establecieron que los departamentos
y municipios receptores deben destinar por lo menos el 60% y 75%
respectivamente de estos recursos a alcanzar y mantener las coberturas
básicas en salud de la población pobre, educación, agua potable y
alcantarillado y a disminuir la tasa de mortalidad infantil de acuerdo a los
niveles exigidos en los Decretos 1747 de 1995 y la Ley 1151 de 2007.
Sin embargo, se presentan algunos inconvenientes en el manejo de estos
recursos ocasionando que los resultados sociales obtenidos hasta la fecha
no sean los esperados, por ejemplo, para 2005 los departamentos más
beneficiados por las regalías (Casanare, Arauca, Guajira, Huila y Cesar)
presentaban índices de necesidades básicas insatisfechas muy por encima
del promedio nacional75. Corresponde a la Contraloría General de la
República, en cumplimiento de los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002,
ejercer control fiscal en todo el país sobre los recursos provenientes de las
regalías. De esta forma, a través de los estudios e informes realizados por la
CGR se han identificado los principales problemas que afectan el buen uso
de estos recursos76.
Por un lado, en las entidades territoriales beneficiadas por las regalías
presentan deficiencias en los procesos de planificación territorial, lo cual
impide identificar las verdaderas necesidades de la población y los proyectos
acordes a dichas necesidades, lo que implica además que no se realiza una
asignación adecuada de los recursos disponibles; los recursos se invierten
en un gran número de pequeños proyectos de bajo impacto sobre los cuales,
por su cantidad, dificulta las labores de control y vigilancia de parte de los
órganos de control, y se despilfarran recursos en la ejecución de obras
suntuosas, de mala calidad o que no se terminan (al respecto se aduce que
la metodología utilizada para la priorización de proyectos de inversión del
Fondo Nacional de Regalías presenta limitaciones técnicas y conceptuales
que impiden el logro de los propósitos del FNR, lo cual permite una
inequitativa asignación de recursos en términos de desarrollo y pobreza 77).;
74
Ibíd., Pág. 37.
Contraloría General de la Republica, revista Economía Colombiana N° 324, “Caos en la regalías”,
Bogota, agosto de 2008, Pág. 16.
76
Ibíd.
77
Documento Conpes 3523: “Evaluación de la distribución de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías y nueva propuesta de priorización”, Bogota D.C., 9 de junio de 2008, Pág. 11, 15,
75
106
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
existe inequidad en la distribución territorial de las regalías debido a que
estas se asignan con base al tipo de recurso explotado y el volumen de
producción, sin tener en cuenta factores como la población, el índice de
necesidades básicas insatisfechas y el desempeño fiscal de los entes
territoriales; con frecuencia, los recursos que se deben invertir en salud,
educación, agua potable y alcantarillado se desvían hacia otros sectores o
hacia gastos de funcionamiento; utilización de cuantiosos recursos del FNR
para inversiones en títulos TES; casos de corrupción que ocasionan la
malversación de los recursos, e irregularidades presentadas en las
inversiones realizadas con los excedentes de liquidez de regalías por parte
de algunas entidades territoriales, entre otros problemas78.
De otra parte, los recursos por regalías se concentran en los principales
departamentos productores de hidrocarburos y carbón con sus respectivos
municipios. Del valor total de las regalías generadas entre 1995 y 2007, el
19% fue percibido por el departamento del Casanare, 8% por el Meta, 7%
Arauca, 7% Huila, 6% Guajira, y 4% Cesar, Córdoba y Santander en cada
caso, es decir, en ese periodo de tiempo el 59% de las regalías se distribuyo
entre 8 departamentos, mientras que el restante 41% se distribuyo entre el
FNR
(al cual ingreso el 20% del valor total, pero debe atender las
necesidades de todo el país), el FONPET y el resto de departamentos,
indicando un desequilibrio entre regalías directas e indirectas 79. Esta
concentración también genera en los entes más beneficiados una alta
dependencia de los recursos de las regalías, al tiempo que los recursos
propios representan una baja participación dentro de los ingresos totales.
Las situaciones planteadas anteriormente han llevado a que la Contraloría
General de la República se pronuncie a través de comunicados de prensa y
controles de advertencia, sobre temas como: denuncias que se han realizado
sobre presuntas alianzas corruptas para lograr que se embarguen
ilegalmente cuantiosos recursos de regalías; ineficiencia e irregularidades
presentadas con las inversiones realizadas con excedentes de liquidez
provenientes de regalías y el SGP, en parte como resultado de la ejecución
tardía de las interventorías administrativas y financieras realizadas por el
DNP. Por las mismas razones el DNP se ha visto obligado a suspender giros
de regalías correspondientes a entidades territoriales sancionadas por
diferentes motivos80, y cuyo valor a diciembre de 2007 ascendía a $222.000
millones.
Finalmente, otro importante elemento a tener en cuenta es el alto grado de
incertidumbre que existe en cuanto a la proyección del valor de los recursos
78
Ibíd., Páginas 17 a 19.
Ibíd., Pág. 12.
80
Ibíd., Pág. 11.
79
107
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
provenientes de las regalías, debido a que en el cálculo de dicho valor
participan variables externas sobre las cuales no se tiene ningún control a
nivel local, como la tasa de cambio y los precios en el mercado internacional
de los productos explotados; mientras que a nivel local influyen factores
como el nivel de producción, el agotamiento paulatino de los recursos
explotados y el hallazgo de nuevos puntos de explotación de los diferentes
productos.
Al originarse estos ingresos en la explotación de recursos agotables no
renovables, las regalías tienden a disminuir, pues una vez que los proyectos
de explotación llegan a su tope máximo de extracción estos recursos
naturales comienzan a agotarse. De ahí la importancia de que los entes
territoriales generen otras fuentes de ingresos con el fin de disminuir su
dependencia sobre las regalías, para garantizar su sostenibilidad a largo
plazo y con esto evitar a futuro la desfinanciación de sus inversiones.
3
PASIVO PENSIONAL DE LOS ENTES TERRITORIALES
La principal normatividad es la Ley 549 de 28 de diciembre de 1999, a través
de esta ley se creó El Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales –Fonpet-, se determinaron los recursos para financiar el pasivo
pensional de las entidades territoriales y se dictaron otras disposiciones en
materia prestacional. A partir de la Ley se han expedido decretos
reglamentarios y otras leyes para normar lo correspondiente a los pasivos
pensionales de los entes territoriales.
Conforme a la normatividad extensa y la variabilidad de aspectos sobre los
pasivos pensionales, analizamos los aspectos relevantes a los pasivos
pensionales, lo pertinente al actual cálculo actuarial y mencionaremos lo
estructural de la administración de los recursos.
PASIVO PENSIONAL
De conformidad con el artículo 1º de la Ley 549 de 1999 los pasivos
pensionales a cargo de las entidades territoriales deberán cubrirse en la
forma prevista en la ley, en los plazos y en los porcentajes que señale el
Gobierno Nacional. Dicha obligación debe cumplirse a partir de la entrada en
vigencia de la ley 549 de 1999. Los pasivos pensionales deberán estar
cubiertos en un cien por ciento (100%) en un término no mayor de treinta
(30) años.
Por lo anterior y dado que la Ley entro en vigencia el 28 de diciembre de
1999, el pasivo pensional debe estar provisionado al 100% el 27 de
108
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
diciembre de 2029; conforme a lo preceptuado el promedio a provisionar
anualmente es de un 3.33%
FONDO
NACIONAL
TERRITORIALES
DE
PENSIONES
DE
LAS
ENTIDADES
El Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, fue
creado por el artículo 3º de la Ley 549 de 28 de diciembre de 1999, es un
fondo sin personería jurídica, administrado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Tiene por objeto recaudar de la Nación y de las entidades
territoriales los recursos definidos en la Ley 549 de 1999, asignarlos en las
cuentas respectivas, y administrarlos a través de patrimonios autónomos en
los términos normativos, actualmente especialmente del decreto 1044 de 13
de junio de 2000.
RECURSOS PARA EL PAGO DE LOS PASIVOS PENSIONALES
Los recursos para el pago de los pasivos pensionales fueron definidos
inicialmente por el artículo 2º de La ley 549 de 1999, artículo que ha sido
modificado y reglamentado a través de los decretos 1584 de 17 de julio 2002,
946 de 30 de marzo de 2006 y por las leyes 715 de 31 de diciembre de 2001
y 1151 de 24 julio de 2007; conjunto de normatividad que ha determinado los
principales recursos para el pago de los pasivos pensionales.
CÁLCULOS ACTUARIALES
De conformidad con el artículo 9 de la ley 549 de 28 de diciembre de 1999
deberá elaborarse un cálculo actuarial respecto de cada entidad territorial y
sus entidades descentralizadas de acuerdo con la metodología y dentro del
programa que diseñe la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
cargo a sus recursos. Este programa deberá comprender el levantamiento de
historias laborales y el cálculo del pasivo y podrá contar con la participación
de los departamentos en la coordinación de sus municipios.
La Contaduría General de la Nación verificará la existencia de los recursos y
reservas necesarios para responder por los pasivos pensionales en la forma
prevista en la presente ley.
Sin embargo el artículo 9 de la Ley 549 se ha flexibilizado bastante, hasta
llegar al punto plasmado en el artículo 5 del decreto 1266 de 26 de junio de
2001 que determina:
”CÁLCULOS ACTUARIALES. Mientras se termina el proceso que permitirá
obtener los cálculos actuariales a que hace referencia el artículo 9o. de la
109
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Ley 549 de 1999, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la
información que le sea remitida por cada entidad territorial, elaborará un
cálculo de referencia, el cual enviará a las respectivas entidades territoriales,
para que en un plazo no mayor a un mes, a partir de su recibo, realice las
observaciones pertinentes sobre el mismo. Si el Ministerio recibe
observaciones, ajustará el cálculo si es procedente, y lo adoptará como dato
de referencia. Vencido este plazo sin observaciones, el cálculo efectuado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tomará como dato de
referencia para los diferentes aspectos de la administración del FONPET”.
(Subrayado nuestro).
INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL.
El artículo 18 de la ley 549 de 1999 determina que la Inspección, vigilancia y
control sobre las entidades administradoras de los recursos del Fonpet será
ejercida por la Superintendencia Bancaria81, la cual velará por el correcto
manejo de los recursos administrados. Esta entidad estará en la obligación
de informar periódicamente a la opinión pública y mínimo dos (2) veces al
año, a través de medios masivos de comunicación, sobre el manejo de los
recursos del Fonpet y debe exigir periódicamente a las administradoras de
fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias o sociedades de
seguros de vida, que administren el patrimonio autónomo de cada órgano,
información fidedigna sobre los indicadores financieros, de gestión y de
resultado que revelen el correcto manejo y demuestren su sana
administración.
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
El artículo 2º del decreto 1044 de 13 de junio de 2000 determina que los
recursos del Fonpet serán administrados a través de patrimonios autónomos
que se constituirán para el efecto en las sociedades administradoras de
fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias o en compañías de
seguros de vida que estén facultadas para administrar los recursos del
sistema general de pensiones y de los regímenes excepcionados del sistema
por ley.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su condición de administrador
del Fonpet, seleccionará los administradores de dichos patrimonios mediante
un proceso de licitación pública que se desarrollará de conformidad con las
reglas de la Ley 80 de 1993, sus normas reglamentarias, y del decreto 1044
de 2000. Así mismo, el Ministerio celebrará los contratos respectivos.
81
Actualmente se denomina Superintendencia Financiera
110
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
ADMINISTRACIÓN DE CUENTAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
El Decreto 1044 de 13 de junio de 2000 determina que corresponderá a las
entidades administradoras, directamente o mediante los mecanismos que
para el efecto se establezcan en el pliego de condiciones y en los contratos
respectivos, realizar el registro de los recursos asignados por la Nación a
cada entidad territorial y los que se reciban de las mismas, de acuerdo con la
ley, así como de los rendimientos obtenidos.
Los recursos correspondientes a cada entidad territorial se registrarán tanto
en pesos como unidades del Fonpet en las cuentas respectivas.
Los rendimientos financieros de los recursos administrados se distribuirán
entre las cuentas de las entidades territoriales, con base en el valor de las
unidades correspondientes a cada entidad.
Las entidades administradoras registrarán en cuentas separadas los
recursos correspondientes a cada entidad territorial. En la cuenta de cada
entidad territorial se establecerán subcuentas para cada uno de los sectores
que generan pasivos pensionales separados y sus fuentes específicas de
financiación, si fuere el caso.
Una vez elaborados los cálculos actuariales a que hace referencia el artículo
9º de la Ley 549 de 1999, las entidades administradoras deberán registrar el
valor de dicho cálculo, teniendo en cuenta también los sectores que generan
pasivos pensionales separados.
Para efectos de determinar la cobertura del cálculo actuarial, se tendrán en
cuenta, además de los recursos que efectivamente hayan ingresado al
Fonpet, los que existan en los fondos territoriales de pensiones y en los
patrimonios autónomos constituidos por las entidades territoriales para la
garantía y pago de obligaciones pensionales, y en el caso de las entidades
descentralizadas, los activos liquidables que respalden el pago de las
obligaciones pensionales.
Para el cumplimiento de lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, como entidad encargada de la administración del Fonpet, impartirá
las instrucciones técnicas correspondientes.
FUNCIONAMIENTO DEL FONPET
La Ley 549 de 1999 en el artículo 7º determina las reglas para el
funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales.
111
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
COMITÉ DIRECTIVO DEL FONPET
La Ley 549 de 1999 en el artículo 8º determina El Comité Directivo del
Fondo conformado de la siguiente manera:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien lo presidirá, o su delegado,
el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado, el Director del
Departamento Nacional de Planeación o su delegado, el Ministro del Interior
o su delegado, dos representantes de los departamentos, dos representantes
de los municipios, un representante de los distritos y un representante de los
pensionados designado por los presidentes de las organizaciones de
pensionados de las entidades territoriales, que estén en vigencia legal.
El Comité Directivo del Fondo tendrá las siguientes funciones:

Determinar las políticas generales de administración del Fondo de
acuerdo con la ley.

Aprobar los estados financieros del Fondo.

Aprobar la sustitución de activos por parte de entidades territoriales de
conformidad con el artículo 5o. de esta ley.

Darse su propio reglamento.
PASIVO PENSIONAL MUNICIPAL
Analizada la información que suministra la Dirección de Apoyo Fiscal a través
de su página institucional82, el pasivo pensional a 31 de diciembre de 2007
para los 87 municipios de la muestra de este estudio de la DES de la
Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras es de $10.868.970
millones y los aportes que se tienen en las Fiducias es de solo $1.100.446
millones, falta provisionar $9.768.524 millones.
Lo anterior indica que falta por provisionar el 90% del cálculo del pasivo
pensional con corte a 31 de diciembre de 2007, en su defecto solo se ha
provisionado lo correspondiente al valor de tres años de los ocho años que
se deberían tener en provisiones.
82
www.minhacienda.gov.co
112
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Transcurrido el 27% del tiempo (8 años de 30) para realizar las provisiones,
es preocupante que solo se haya realizado lo correspondiente a tres años,
con el agravante que las finanzas de los entes territoriales no son las
mejores, aunque en otros aspectos como el nivel de la deuda se ha
estabilizado y no se ha aumentado en términos generales.
PASIVO PENSIONAL DEPARTAMENTAL
La información obtenida de la página de la Dirección de Apoyo Fiscal para el
pasivo pensional a 31 de diciembre de 2007 para los 15 departamentos de la
muestra de estudio es de $16.143.824 millones y los aportes que se tienen
en las Fiducias es $2.089.556 millones, falta provisionar $14.054.267
millones.
Porcentualmente falta el 87% por provisionar del cálculo del pasivo pensional
con corte a 31 de diciembre de 2007, por lo anterior solo se ha provisionado
lo correspondiente al valor de 3.9 años de los ocho años que se debería
tener en provisiones.
Cuadro 57
Pasivo Pensional Departamentos
A 31 de diciembre de 2007
En pesos $
Fecha de
Corte del
Pasivo
Entidad
Territorial
Pasivo Pensional Total
AMAZONAS
114.237.394.924,98
31/12/2007
22.283.308.037,59
91.954.086.887,39
19,51%
ATLÁNTICO
813.967.947.251,22
31/12/2007
174.029.165.547,72
639.938.781.703,50
21,38%
1.021.715.139.029,76
31/12/2007
186.310.009.814,28
835.405.129.215,48
18,24%
CALDAS
608.709.873.070,83
31/12/2007
118.972.930.924,81
489.736.942.146,02
19,55%
CAUCA
558.628.913.175,89
31/12/2007
136.201.508.260,88
422.427.404.915,01
24,38%
CESAR
158.215.553.904,33
31/12/2007
127.434.170.368,07
30.781.383.536,26
80,54%
CHOCÓ
190.647.309.902,03
31/12/2007
66.104.123.235,99
124.543.186.666,04
34,67%
GUANÍA
145.028.267.461,83
31/12/2007
20.776.168.585,55
124.252.098.876,28
14,33%
MAGDALENA
462.532.931.051,94
31/12/2007
113.324.960.472,32
349.207.970.579,62
24,50%
NARIÑO
746.457.832.687,19
31/12/2007
166.397.067.806,12
580.060.764.881,07
22,29%
SAN ANDRÉS
337.883.610.107,28
31/12/2007
38.783.358.835,84
299.100.251.271,44
11,48%
SANTANDER
1.665.873.300.034,35
31/12/2007
258.288.096.305,37
1.407.585.203.728,98
15,50%
TOLIMA
1.121.257.760.717,39
31/12/2007
166.872.097.597,71
954.385.663.119,68
14,88%
8.024.433.986.619,05
31/12/2007
467.975.470.657,20
7.556.458.515.961,85
5,83%
174.234.192.800,16
31/12/2007
25.804.264.546,68
148.429.928.253,48
14,81%
2.089.556.700.996,13 14.054.267.311.742,10
12,94%
BOLÍVAR
VALLE
CAUCA
VICHADA
Aportes en Pesos
Pasivo Pensional NO
Provisionado
%
Cubrimiento
DEL
TOTALES 16.143.824.012.738,20
Fuente: Página Fonpet- Minhacienda
113
DIRECCIÓN
SECTORIALES
4
DE
ESTUDIOS
DEMANDAS Y CONDENAS
Las demandas y condenas en contra de la Nación representada en sus entes
y entidades territoriales aumentan sostenidamente y ponen en riesgo la
sostenibilidad de las finanzas territoriales. El monto de estas demandas y
condenas en contra de la administración es un reflejo de su gestión, pues,
nacen de fallas en que incurren las entidades o funcionarios públicos
obligados constitucional y legalmente a cumplir con los fines del Estado, los
cuales, por su acción u omisión, causan supuestos o reales daños a terceros,
quienes demandan al Estado buscando recuperar el derecho vulnerado.
Tales fallas no terminan con la sentencia, sino que suelen extenderse a la
gestión que debe realizarse para obtener su pago. En efecto, en muchos
casos, problemas de descoordinación entre las entidades, políticas de
restricción del gasto, impiden que se paguen oportunamente, generándose
los correspondientes intereses de mora hasta la fecha de su pago real.
En la mayoría de estos procesos la Nación cuenta con un alto riesgo de ser
condenada. En este sentido se evidencia no sólo fallas en su gestión
administrativa, incluida la de su aparato judicial, sino, el incumplimiento de
mandatos constitucionales y legales, que continuamente socavan su
patrimonio y su legitimidad. En contraste, el Estado no parece haber tomado
conciencia de la verdadera magnitud del problema. Tanto, que no cuenta con
medios técnicos ni bases de datos centralizadas con los datos mínimos
necesarios que le permitan establecer la verdadera dimensión actual o futura
del mismo, ni sobre sus posibles causas, estado actual de los procesos,
partes, pretensiones, entre otros aspectos. Se evidencia así, no solo un vacío
institucional para coordinar las actuaciones de los diferentes entes
territoriales sino, para la elaboración de una verdadera política de Estado
para hacer frente a este aspecto que impacta negativamente las finanzas
territoriales.
Con base en la información reportada a la Contaduría General de la Nación
(CGN) por las entidades centralizadas y descentralizadas del nivel territorial,
este acápite pretende mostrar la evolución de las demandas, las condenas y
las sumas que por tales conceptos se han cancelado en los últimos años, en
especial, en el transcurso de la presente década. Pese a las notorias
deficiencias en la información relacionada con este tema, se considera
importante su estudio, ya que se evidencia con base en ella un incremento
alarmante en dicho gasto, que en un futuro cercano, y de no tomarse
acciones administrativas y legales correctivas, puede llegar a comprometer
aún más las finanzas del Estado.
114
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Baste con señalar que aún teniendo en cuenta la información suministrada a
la Contaduría General de la Nación –CGN- relacionada solamente con 300
entes y entidades del nivel territorial, el valor de las contingencias, es decir,
de las pretensiones en contra del Estado, ascendió a $13.2 billones a
diciembre 31 de 2007.
4.1
Las demandas
4.1.1 Evolución de las demandas por monto
Las demandas en contra de la Administración nacen cuando un tercero que
considera vulnerados uno o más de sus derechos acude al aparato judicial
en demanda de que se le indemnice por la vulneración de esos derechos,
dándose así un resquebrajamiento de ese contrato social que obliga a la
Administración a respetar y hacer respetar los derechos de sus
administrados.
Una vez admitida la demanda, el juez profiere un auto “admisorio de la
demanda”. A partir de ese momento, surge para la Administración, la
obligación
de
constituir
una
cuenta
de
orden
denominada
“Responsabilidades Contingentes - litigios o demandas”, en la cual se debe
relacionar el valor de dichas pretensiones. La sumatoria de los montos de las
demandas, solicitudes de tribunales de arbitramento y propuestas de
conciliación, representa el monto total de las contingencias por litigios o
demandas en contra de la Nación.
Si bien las demandas admitidas por sí solas no representan un gasto para el
Estado, si comportan un alto riesgo de llegar a serlo si se tiene en cuenta
que la Nación pierde un altísimo porcentaje de las demandas en contra en
opinión de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del
Interior y de Justicia83 y de la CGN, actualmente se está perdiendo un 70%
de los procesos. Adicionalmente, aquellas demandas que reciben fallo
condenatorio definitivo deben ser indexadas, esto es, actualizadas al valor
del día que efectivamente son pagadas y, en múltiples ocasiones,
acrecentadas con el valor de los intereses generados por la mora en su
pago.
El gráfico 17, permite observar el incremento sostenido de las contingencias
del nivel territorial desde 1998 a 2007; en ocho (8) años, aumentaron $10.1
billones al pasar de $3.2 billones en 2000 a $13.3 billones en 2007.
83
Elnuevosiglo.com/política. Julio 14 de 2008. La nación pierde casi el 70% de las demandas en su
contra. Gobierno busca mecanismos para blindarse ante demandas contra la Nación.
115
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfico No. 17. Contingencias - litigios o demandas (nivel territorial)
Billones $ 2007
14,8
16,0
13,3
14,0
12,3
11,7
12,0
8,9
10,0
8,0
4,4
6,0
5,1
3,2
4,0
2,0
1,2
0,4
0,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Contaduría General de la Nación. Cálculos: CGR. DES – Gestión Pública
Del total de demandas incoadas en contra de la Nación, un porcentaje
bastante representativo nace en el nivel territorial. De los $76.7 billones de
contingencias en contra de la Nación (a diciembre de 2007), $13.3 billones
(17.2%), corresponden a entidades centralizadas y descentralizadas del nivel
territorial.
Bogotá D.C. y cerca de cuarenta (40) de sus entidades (centralizadas y
descentralizadas) reportaron a la CGN demandas por $8.8 billones, es decir,
el 66.3% del total reportado por las entidades del nivel territorial ($13.3
billones). De éstas destacan por su cuantía: Transmilenio ($1.62 billones),
Bogotá D.C. ($1.53 billones), Empresa de Acueducto de Bogotá ($0.98
billones), Instituto de Desarrollo Urbano IDU (0.57 billones), Lotería de
Bogotá ($0.43 billones) y Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá ($0.37
billones), las cuales, por su naturaleza, involucran unas muy altas
pretensiones económicas.
En el caso de Bogotá D.C. el panorama es más alarmante si se tiene en
cuenta que la cifra reportada a la CGN no involucra acciones constitucionales
como las Populares o de Grupo.
4.2
Las condenas
La sumatoria de la provisión para el pago de demandas, el pasivo por
créditos judiciales y el valor de los laudos y conciliaciones falladas, en los
niveles nacional y territorial, reflejan el monto de las condenas proferidas en
contra de la Nación en un período determinado. La evolución 1998-2007 de
esta sumatoria, en valores reales, se registra en el gráfico No. 18. En la
actual década el promedio anual de pasivos por este concepto ha
permanecido por encima del billón de pesos a precios de 2007.
116
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
A 31 de diciembre de 2007, se fallaron en primera instancia demandas por
$7.89 billones, de las cuales $6.74 billones corresponden al nivel nacional y
$1.4 billones al nivel territorial. El monto es preocupante pues si bien no son
fallos definitivos tienen un alto riesgo de serlo.
Gráfico No. 18 Condenas (nivel territorial) – Millones $ 2007
Fuente: Contaduría General de la Nación. Cálculos: CGR. DES – Gestión Pública
Al igual que las demandas, las condenas presentan similar situación; de los
407 entes y entidades que reportaron información ($1.14 billones), el pasivo
se concentra en cinco (5) entidades con el 54% ($0.62 billones), distribuido
en la Empresa de Teléfonos de Bogotá ($0.30 billones), Departamento del
Tolima (0.09 billones), Empresas Municipales de Cali ($0.09 billones),
Dirección Departamental de Salud del Cauca ($0.07 billones) y Bogotá D.C.
($0.07 billones).
Las condenas definitivas, es decir, aquellas que ya no admiten apelación
suman $0.99 billones ($0.78 billones reportados por 66 entidades del nivel
nacional y $0.21 billones a cargo de 308 entidades y entes del orden
territorial. De este nivel, sólo cinco (5) entes y entidades asumen el 52% del
pasivo ($0.11 billones): Valle del Cauca ($0.05 billones), Empresa de
Teléfonos de Bogotá ($0.03 billones), Medellín ($0.01 billones), Santa Marta
($0,01 billones) y Buenaventura ($0.01 billones).
117
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfica 19
4.3 El pago de las condenas
Durante el periodo 1998-2007, en términos reales (2007), el nivel territorial
destinó para pago de sentencias y conciliaciones $0.7 billones84, recursos
que dejaron de canalizarse hacia sectores importantes como salud, vivienda
y educación.
84
El valor fue calculado con la información reportada a la CGN por las entidades (cuentas “cero”),
algunas de las cuales forman parte del PGN.
118
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Gráfico No. 20 Pagos condenas con recursos públicos (Nación y propios),
cruce de cuentas y TES
Fuentes: Contaduría General de la Nación. Cálculos CGR. DES – Gestión Pública.
Se evidencia que el gasto ejecutado por este concepto crece
sostenidamente, sin que se identifique política pública clara para el control
del mismo. Ello, derivado en gran parte de la falta de un sistema consolidado
y centralizado de información relacionada con los procesos que en un
momento determinado se siguen en contra de la Nación.
5
RESULTADOS DE AUDITORÍAS VIGENCIAS 2006 Y 2007
La Contraloría General de la República a través de la Delegada de Gestión
Pública e Instituciones Financieras realizó durante el año 2007 y 2008 treinta
y dos auditorías de Evaluación y seguimiento al cumplimiento de los
programas de Saneamiento Fiscal y Financiero y/o del acuerdo de
reestructuración de pasivos.
Unas auditorías se realizaron para la vigencia 2006, otras para la vigencia
2007 y varias abarcaron las dos vigencias 2006 y 2007, resultado de cada
una de la Auditorías se presentó un informe a cada ente territorial que
contiene los principales hallazgos administrativos del proceso auditor, varios
de esos hallazgos con incidencia fiscal o disciplinaria.
En este documento se destacan los principales hallazgos por cada ente
territorial que inciden en las finanzas territoriales y en especial aquellos que
resaltan las debilidades de las entidades que necesariamente aumentan los
119
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
riesgos para el no cumplimiento de los acuerdos de reestructuración o
incumplimiento en los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero.
Los hallazgos administrativos que consideramos importante recapitular de los
treinta y dos informes son los siguientes: los entes territoriales que
incumplieron los acuerdos de reestructuración de pasivos, los hallazgos que
inciden en los acuerdos de reestructuración, los de incumplimiento a los
gastos de funcionamiento, los de exceso de transferencias a las Contralorías
territoriales, el no registro del cálculo actuarial, el no registro de las
provisiones de los pasivos pensionales y las debilidades de los Estados
Contables,
Es necesario resaltar que es casi una constante las debilidades en la
información contable por falta de programas adecuados o ausencia de
programas contables, por falta de libro mayor de contabilidad, falta de libros
diarios o libros auxiliares, ausencia de soportes contables por falta de
archivos, inexistencia de procedimientos contables, etc.
Una debilidad para los entes territoriales es el no registro de las provisiones
para pasivos pensionales y la inexistencia del cálculo actuarial en sus libros
contables.

Acuerdos de Reestructuración de Pasivos
Los entes territoriales que presentan debilidades en los acuerdos de
reestructuración de pasivos fueron: Departamento del Cauca y los
municipios de El Molino (Guajira), Malambo (Atlántico), Lérida (Tolima),
Quibdó (Chocó) y Riohacha (La Guajira).

Gastos de Funcionamiento
Los entes territoriales que incumplieron los topes de los gastos para la
vigencia 2006 y/o 2007 fueron: Los departamentos de Santander,
Magdalena, Chocó y Guajira; y los municipios de Cereté, Ciénaga, el Retén
(Magdalena), Fundación (Magdalena) Galeras (Sucre), Santiago de Tolú
(Sucre), Malambo (Atlántico), Quibdó (Chocó) y San Carlos (Antioquia)

Transferencias a Contralorías
El departamento de Santander incumplió excediendo los límites a las
transferencias a la Contraloría Territorial para las vigencias 2006 y 200785
85
Ver informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero, años 2006 y 2007 Dpto. de Santander
120
DIRECCIÓN
SECTORIALES

DE
ESTUDIOS
Cálculo Actuarial
Se resalta que tanto en los departamentos como en los municipios se
presentan diferencias entre lo reportado a la Contaduría con las cifras que
maneja el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o se presenta el no
registro del Cálculo actuarial
En Santander hay una diferencia del orden de $510.737 millones en lo
reportado a la Contaduría y las cifras que maneja el Ministerio de Hacienda;
en Magdalena la cuenta de pasivos estimados genera incertidumbre, debido
a que no se evidencia el registro de la amortización del cálculo actuarial, lo
mismo sucede para Nariño.
El no registro en los estados contables se presenta en Cereté, Charalá
Ciénaga, Fundación (Magdalena), Galeras (Sucre), Santiago de Tolú (Sucre),
Malambo (Atlántico), Lérida (Tolima), Montería (Córdoba), Santa Ana
(Magdalena), Corozal (Sucre), Sandoná (Nariño) y San Carlos (Antioquia)
En el municipio de Pradera (Valle del Cauca) se posee la cuantificación y
cálculo actuarial del pasivo pensional realizado por la empresa Proseguros
Ltda., sin embargo no están registrados en los Estados Contables y que se
estimo en $35.644,1 millones al 30 de abril de 2007. El Ministerio de
Hacienda estima el pasivo en $91.626.8 millones.
Para el municipio de Fonseca (La Guajira) el informe de la DAF a 31 de
diciembre de 2006 identifica el riesgo relacionado con el Pasivo de los
aportes Pensionales de exfuncionarios, como consecuencia de la no
afiliación del personal al sistema obligatorio de pensiones.
En el municipio de Quibdó (Chocó) desde la vigencia del 2004, los Balances
registran el mismo saldo de $927 millones.
En Riohacha (La Guajira) el pasivo pensional no provisionado asciende a
$101.531.2 millones aproximadamente, debido a que no se conocen datos
reales de las acreencias por este concepto.

Incumplimientos en los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos
Hubo incumplimientos en los acuerdos de reestructuración en los
Departamentos de Magdalena y Chocó86 y en el municipio de Tadó (Chocó)
86
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero año 2007 Dpto. del Chocó
121
DIRECCIÓN
SECTORIALES

DE
ESTUDIOS
Estados Contables
Existen varias debilidades en este aspecto, como la no presentación de los
libros oficiales, no actualización de avalúos, no registro de deuda, diferencias
de la información al cruzarla con otras entidades, otras áreas del ente
territorial u otros soportes; no registro de bienes recibidos o dados en
comodato, no registro de la deuda, no registro de demandas en contra de los
entes territoriales, los inventarios no están discriminados, no presentan Notas
a los estados Financieros, etc.
Casi la totalidad de los entes territoriales visitados presentan observaciones
a los Estados contables por una o por varias razones entre los que
presentaron más debilidades fueron: Magdalena, Cereté, el Departamento
del Chocó, Nariño, Charalá, Ciénaga, el Retén (Magdalena), El Molino
(Guajira), Fundación (Magdalena), Galeras (Sucre), Pradera (Valle del
Cauca), Santiago de Tolú (Sucre), Malambo (Atlántico), Montería (Córdoba),
Santa Marta (Magdalena), Santa Ana (Magdalena), Quibdó (Chocó), Corozal
(Sucre), Sandoná, la Guajira, Palmira, Tadó (Chocó) y San Carlos (Antioquia)

Gestión Tributaria
Se presentan debilidades en los entes territoriales en cuanto a la
actualización de los estatutos tributarios, no realizan la actualización
catastral oportunamente, han delegado el cobro de los tributos, existe
morosidad en la cartera, se presentan debilidades en el cobro de los
impuestos del predial, de industria y comercio,
Los entes territoriales que presentan una o varias de las debilidades
anteriores son: Cereté, el departamento del Valle del Cauca, el Retén
(Magdalena), Magangué (Bolívar), Lérida (Tolima), Quibdó (Chocó) y
Sandoná (Nariño)
Gestión de Cartera:
No se depura la cartera para declarar la prescripción de acuerdo al artículo 8
de la ley 1066 de 2006, no existe un reglamento de recaudo, no cuentan con
procedimientos de cobro coactivo, o se carece de bases de datos de la
cartera a cobrar.
122
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Los entes territoriales que presentan una o varias de las anteriores
debilidades son: Cereté, el Departamento de Nariño, Charalá, El Molino
(Guajira), Fundación (Magdalena), Montería (Córdoba), Sandoná y el
Departamento de la Guajira.

Fiducias
Algunos entes territoriales no exigen información oportuna y adecuada a la
fiducia contratada, con algunas la información no se concilia oportunamente
o se presentan diferencias de información que no es fácil conciliar por la
falta de registros contables adecuados.
Los entes territoriales que presentaron debilidades con las fiducias fueron: El
Departamento del Chocó, Bolívar, Pradera (Valle del Cauca), Sandoná y
Palmira

Control Interno
El Sistema de Control Interno en las entidades territoriales presenta serias
debilidades y el grado de confiabilidad es bajo, el nivel de riesgo es alto y los
procedimientos que se tienen no son eficientes y no se generan informes por
inexistencia de la oficina o del encargado de las funciones de Control Interno.
Los entes territoriales que presentaron varias debilidades fueron: En
Departamento de Magdalena, Cereté, Nariño, Charalá, Ciénaga, el Retén
(Magdalena), el Molino (Guajira), Sandoná, la Guajira y San Carlos
(Antioquia)

Defensa Judicial
En los departamentos de Magdalena, Cauca y Bolívar se presentan
debilidades y deficiencias en la supervisión y seguimiento de la defensa
judicial.
Los siguientes municipios presentan debilidades en la defensa de los
intereses: Cereté, Magangué (Bolívar), Fundación (Magdalena), Malambo
(Atlántico) y en Corozal (Sucre)

Análisis Presupuestal
A varios entes territoriales se les realizaron observaciones por no
constitución adecuada de reservas, por fallas en la utilización del PAC
mensualizado, por errores en los reporte a la Contraloría General de la
República, por errores en los registros presupuestales y los reportes de la
ejecución presupuestal tiene datos incoherentes.
123
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Los entes territoriales que presentaron una o varias de las anteriores
observaciones fueron: El Departamento de Magdalena, Bolívar, Charalá,
Ciénaga, Fundación (Magdalena), Galeras (Sucre), Santiago de Tolú
(Sucre), Quibdó (Chocó) y Tadó (Chocó)

Actas de Empalme:
Se presentan deficiencias y debilidades en el proceso de empalme 87 entre el
mandatario saliente y el entrante, con sus respectivos equipos de gobierno,
dado que no se realizaron actas de los procesos de empalme respectivos,
contraviniendo lo establecido en los artículos 5, 10 y 11 de la Ley 951 de
2005
Los entes que presentaron esa debilidad fueron: Ciénaga, Fundación
(Magdalena), Santa Ana (Magdalena), Sandoná, y San Carlos (Antioquia)
6
SANEAMIENTO CONTABLE
La Contabilidad Pública en Colombia comprende, además de la Contabilidad
General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados,
territorialmente o por servicios y la de cualquier otra entidad que maneje o
administre recursos públicos.
Al analizar la forma en la que en las últimas décadas se ha tratado la
contabilidad pública, se puede establecer que esta tiene una historia
relativamente reciente ya que formalmente inicia con la constitución de 1991
y se materializa finalmente desde 1995, es decir, tan solo hace 13 años.
Para aplicar el mandato constitucional de 1991, se nombra al primer
Contador General de la Nación en 1995, con lo cual se empieza a
fundamentar un adecuado Sistema Nacional de Contabilidad Pública,
orientado por una entidad debidamente estructurada y con funciones y
responsabilidades clara y concretas frente al manejo de la contabilidad
pública del país, avanzando rápidamente en regulación y cobertura gracias a
la utilización de herramientas tecnológicas de punta, con reportes a través de
Internet sobre plataformas como el Consolidador de Hacienda Pública - CHIP
Sin embargo, por los problemas que presento desde el inicio el sistema
contable de los entes públicos, ya que la información presentada ante la
87
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero, años 2006 y 2007 Dpto. de Magdalena.
124
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Contaduría General de la Nación demostraba dificultades para identificar de
forma adecuada algunos bienes y obligaciones de las entidades en los
balances contables con soportes contables inadecuados y/o inexistentes,
desde el año 2000 se ordeno la identificación de partidas por depurar y
posteriormente en el año 2001 en forma conjunta con la Contraloría General
de la República, se elaboró el Proyecto de Ley sobre Saneamiento Contable,
avalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cual se concretó
con la expedición de la Ley 716 de 2001, denominada “Ley de Saneamiento
Contable”,
Con la promulgación de la ley 716 de 2001, las entidades del sector central y
las entidades territoriales iniciaron los procesos necesarios para la revisión
de los soportes que sirvieron para el registro contable de sus transacciones,
a la par se inició la estimación de la validez jurídica de los mismos, sin
embargo la Ley 716 estimo que las entidades podrían realizar estos
procedimientos administrativos en un periodo de 2 años, transcurridos parte
de este tiempo la Contaduría General de la Nación evidencio que el procesos
no seria completado en este periodo Por ello mediante la Ley 863 de 2003 y
la ley 901 de 2004 se prorrogo la vigencia de la Ley 716 hasta el 31 de
diciembre de 2005 e incluso fue necesario prorrogar la vigencias hasta
diciembre de 2006 con la Ley 998 de 2005 (Ley de Presupuesto) el cual fue
objetado por la corte constitucional por unidad de materia en Junio de 2006 y
por tanto el proceso de saneamiento contable bajo la Ley 716 de 2001
termino en esta fecha.
Sin embargo, antes de la ley 716 de “Saneamiento Contable”, la Ley 550 de
1999 obligaba a las entidades a realizar procesos de saneamiento contable
si querían someterse a las condiciones y beneficios de un acuerdo de
reestructuración de pasivos, esto se evidencia en el artículo 20 de esta Ley el
cual establece: “Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la
determinación de los derechos de voto de los acreedores externos e internos
y de las correspondientes acreencias, el representante legal del empresario
entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los
estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente
económico respectivo, cortados al último día calendario del mes
inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del
empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y
pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan
de soporte (...) En dicho inventario, previa comprobación de su existencia, se
detallarán y valuarán sus activos y pasivos, con indicación precisa de su
composición y de los métodos de su valuación (....)”
De igual forma, el artículo 21 establece las sanciones en caso de presentar
información incompleta o que no corresponda a la realidad económica del
ente, así: “Sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas, serán sancionados
125
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
con prisión de uno (1) a seis (6) años quienes suscriban y certifiquen los
estados financieros o el estado de inventario o la relación de acreedores
internos y externos a que se refiere el artículo anterior, a sabiendas de que
en tales documentos no se incluye a todos los acreedores, se excluye alguna
acreencia cierta o algún activo, o se incluyen acreencias o acreedores
88
inexistentes (...) ”
Con lo anterior, la ley 550 de 1999 busca garantizar que las entidades que
firmen acuerdos de reestructuración de pasivos reflejen adecuadamente la
realidad económica del ente al momento de comprometerse en un acuerdo y
que todas las acreencias que se contemplen estén debidamente registradas
y soportadas y que no se omita información, por lo cual los entes interesados
en acogerse a los acuerdos de pago, deben realizar procesos de análisis y
saneamiento contable ya que es en especial con base en los estados
financieros que se determinan los derechos de voto de los acreedores
reconocidos en el acuerdo.
Una vez se promulgo la Ley 716 de 2001 sobre el Saneamiento Contable la
Contaduría General de la Nación realizó esfuerzos continuos de asesoría a
las entidades del Sector Público Territorial con el fin de lograr que la
información financiera se registrara y revelará adecuadamente, para que se
constituyera en herramienta de control y soporte de las decisiones
económicas y sociales de los entes.
Con corte diciembre 31 de 2002, la Contaduría General de la Nación evaluó
los informes presentados en el Nivel Territorial, de un total de 262 entidades
se estableció lo siguiente89:
Se crearon Comités de Saneamiento Contable en 129 entidades que
correspondían al 49%;
Tenían determinadas las partidas a castigar o incorporar un 21%;
El grado de avance del saneamiento contable informado por las entidades
territoriales ascendía a un 32%;
Dentro de las entidades que presentaron el mayor porcentaje de avance en
el proceso de saneamiento contable se encontraban:
88
Ley 550 de 1999
Contaduría General de la Nación, situación y resultados de las finanzas públicas consolidadas del
nivel territorial a 31 de diciembre de 2002
89
126
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DE
ESTUDIOS
Cuadro 58
DEPARTAMENTO
Antioquia
ENTIDAD
Itagüí
Empresa Metro de Medellín
Huila
Infihuila
Bogotá
Bogotá D.C.
Quindío
Universidad del Quindío
Armenia
Valle del Cauca
Tulúa
Fuente: Contaduría General de la Nación - 2002
PORCENTAJE
80
70
80
61
60
50
75
Igualmente de las 262 entidades de la muestra el 3.82% informó que no
requerían adelantar el proceso de saneamiento contable, por ejemplo el
municipio de Alpujarra, en el departamento del Tolima.
A diciembre de 2002, luego de un año de promulgación de la Ley de
Saneamiento Contable los principales problemas se relacionaban con la
carencia de recursos técnicos y profesionales para adelantar las actividades
de saneamiento por lo cual las entidades estaban apenas iniciando el
proceso de saneamiento contable.
El año 2003 la Contaduría General de la Nación realizó valiosos esfuerzos
para motivar a las entidades públicas a realizar las actividades necesarias
para cumplir con lo establecido en la Ley 716/01 sobre el saneamiento
contable, sin embargo, al cierre de la vigencia de 2003 muchas entidades ya
habían iniciado el saneamiento pero no todas podían culminarlo ese año,
razón por la cual se modifico la Ley ampliando el plazo para finalizar las
actividades de saneamiento hasta el año 2005.
Para diciembre 31de 2005, la información financiera de las entidades
territoriales ya tenia grandes cambios y ajustes, como consecuencia de las
incorporaciones y eliminaciones efectuadas en atención al proceso de
Saneamiento Contable que debía terminar en ese año pero que fue ampliado
con la Ley 998 de 2005 hasta diciembre de 2006.
El efecto del saneamiento contable se evidenciaba básicamente en las
siguientes cuentas contables:
1996 - Bienes y derechos en investigación administrativa
1997 - Provisión para bienes y derechos en investigación administrativa
2996 - Obligaciones en investigación administrativa
3138 y 3258 - Efecto del Saneamiento Contable
8330 – Bienes pendientes de legalizar
127
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Aunque las disposiciones de Saneamiento Contable fueron impartidas para
aplicarlas en todas las entidades del sector público, de las 3059 entidades
que conformaban en 2005 el nivel territorial, solo 1.119 entidades, es decir, el
36.6% informaron a la Contaduría General de la Nación el estado de avance
90
de este proceso , así:
Cuadro 59
ESTADO DE AVANCE DEL PROCESO DE SANEAMIENTO
A DICIEMBRE 31 DE 2005
Entidades que terminaron el proceso
165
A 31 de diciembre de 2005
64
Otros Periodos
101
Avance del 01% al 49%
92
Avance del 50% al 99%
777
Entidades en liquidación
85
1.119
TOTAL
fuente: Contaduría General de la Nación
En 394 entidades fueron aclarados y soportados contablemente Bienes,
derechos y obligaciones que no estaban registrados y se incorporaron a la
contabilidad de la entidad.
Así mismo, 549 entidades reportaron la legalización de inmuebles, de
acuerdo con la Ley 901 de 200491, y en relación con los bienes muebles e
inmuebles, en 508 entidades manifiestan tenerlos registrados de manera
individual y de éstas, 492 registran de manera individual sus respectivas
cuentas valuativas92.
Otro de los aspectos positivos del proceso de saneamiento contable fue la
realización de toma física de inventarios, proceso que hasta entonces no se
efectuaba o se realizaba deficientemente, según la Contaduría General de la
Nación en 829 de las reportadas se adelantó la toma física de los bienes y
se procedió a su correspondiente valoración.
90
La CGN incluyó 941 entidades que enviaron diligenciado el formato relacionado con el Avance del
Saneamiento Contable a 31 de diciembre de 2005 e Igualmente, las entidades que en otros períodos
habían reportado un avance del 100%, y las entidades que se encuentran en proceso de liquidación.
91
Ley 901 de 2004-artículo 2-Literal g- “los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y
respecto de los cuales se deba realizar el proceso de titularización para incorporar o eliminar de la
información contable, según corresponda”
92
Contaduría General de la Nación, situación financiera y de resultados del nivel territorial a 31 de
diciembre de 2005
128
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
De igual forma, el desarrollo del proceso de saneamiento contable sensibilizo
a las directivas de las entidades sobre las necesidad de mantener esquemas
de control para que el sistema de contabilidad refleje información confiable,
oportuna y real.
Para el año 2005 se destacaron las actividades de saneamiento contable
con efecto en los activos y pasivos en investigación administrativa realizados
por entes como Cartagena, Tulúa, la Gobernación del Valle del Cauca,
Santiago de Cali, la Gobernación de Cundinamarca, Medellín, Barranquilla,
Maicao, Manizales y la Gobernación de Bolívar.
Con las actividades del Saneamiento el valor del Patrimonio de los Entes
Territoriales presento variaciones tanto positivas como negativas por efecto
de la incorporación o retiro de bienes, derechos y obligaciones por las
actividades de saneamiento realizadas, hasta esa fecha, según la Contaduría
General de la Nación el patrimonio se había afectado positivamente en
$4.777,1 MM, lo cual indicaba que hasta el 31 de diciembre de 2005 fueron
mayores las incorporaciones de activos y las eliminaciones de pasivos, que
las eliminaciones de activos y las incorporaciones de pasivos.
Teniendo en cuenta que los avances del Saneamiento Contable a Diciembre
31 de 2005, aunque óptimos, no eran los esperados y que muchas entidades
que iniciaron el procesos en años anteriores aun consideraban que las
actuaciones por realizar no se podrían cumplir dentro del tiempo estipulado
en la Ley 901 de 2004, con el artículo 79 de la Ley 998 del 29 de noviembre
de 2005 se prorrogo la vigencia del “Saneamiento contable” hasta diciembre
de 2006, sin embargo, el 7 de junio de 2006 la corte constitucional declaro
Inexequible la prorroga teniendo en cuenta que esta fue incluida en la Ley de
Presupuesto lo que llevó a vulnerar el principio de unidad de materia según
lo expresado en la sentencia C-457/06.
Por lo tanto, el proceso de saneamiento contable bajo lo establecido en la
Ley 716 de 2001 y demás normas que la reglamentaron y complementaron
estuvo vigente hasta junio de 2006, posteriormente la Contaduría General de
la Nación expido la Resolución 119 de 2006 por la cual se adoptaba el
Modelo Estándar de Procedimientos para la Sostenibilidad del Sistema de
Contabilidad Pública determinando las actividades mínimas que debían
realizar los responsables de la información financiera, económica y social en
los entes públicos, para garantizar la producción de información razonable y
oportuna.
Con la Resolución 357 de julio de 2008 “Por la cual se adoptó el
procedimiento de control interno contable y de reporte del informe anual de
evaluación a la Contaduría General de la Nación”, se estableció la
129
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SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
implementación y evaluación de la efectividad de las acciones mínimas de
control que deben realizar los responsables de la información financiera,
económica, social y ambiental en los entes públicos, con el fin de garantizar
razonablemente la producción de información contable confiable, relevante y
comprensible.
La actualización normativa que se ha dado desde al año 2001 en el caso del
saneamiento contable busca que efectivamente las entidades públicas
conozcan y reflejen su realidad económica de acuerdo con el Régimen de
Contabilidad Pública establecido en la Resolución 354 de 2007.
El Saneamiento Contable y la Ley 550 de 1999
Los entes territoriales que se han visto abocados a someterse a Acuerdos de
Reestructuración de Pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999 presentan
grandes falencias tanto en los registros y soportes contables como en la
consolidación y presentación de informes financieros, por esta situación es
común observar tanto al inicio de la negociación de los acuerdos como en el
desarrollo de los mismos, el establecimiento de condiciones de mejoramiento
de la información contable y financiera manejada por el ente territorial,
generalmente plasmados en el cuerpo del Acuerdo de Reestructuración.
Tal es el caso del municipio de Santa Marta D.T., el cual suscribió el 16 de
enero de 2004 un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, con el
compromiso de cancelar las acreencias en un escenario financiero a 14 años
comprendidos entre el 2004 y el 2017, en el cual la cláusula 33 señala que el
Distrito, ajustará en un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir
de la suscripción del acuerdo, las prácticas contables y de divulgación de la
información financiera a las normas y procedimientos expedidos hasta la
fecha por la Contaduría General de la Nación- CGN (16 de enero de 2004).
De igual forma, el acuerdo planteaba la necesidad de llevar a cabo una
evaluación documental de los bienes muebles e inmuebles, incluyendo
aquellos recibidos de terceros para confrontarlos con los saldos arrojados en
las respectivas cuentas del balance, con el fin de reclasificar, ajustar o
corregir las diferencias que pudieran resultar.
No obstante, de acuerdo con el Informe de evaluación y verificación del
cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero y acuerdo de
reestructuración de pasivos vigencia 2007 de la CGR, en las notas de
carácter específico de los Estados Financieros de la vigencia 2007, respecto
del grupo Propiedades Planta y Equipos, Bienes de beneficio y uso Público,
se indica que se encuentra en proceso de depuración.
130
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Así mismo, la certificación suscrita por el Contador manifiesta que el
Inventario no se encuentra debidamente actualizado, cuantificado, valorizado
y cualitativamente ejecutado de acuerdo a los estándares dados por la
Contaduría General de la Nación.
En cuanto al Pasivo Pensional indica que la entidad debe dar cumplimiento
integral al instructivo No 008/98, expedido por la Contaduría General de la
Nación o la norma que los sustituya, relacionado con el procedimiento para el
reconocimiento de los pasivos pensionales, finalmente el informe concluye
que el por estas circunstancias el Distrito de Santa Marta no ha dado
cumplimiento a lo estipulado en la citada cláusula 3393.
Según las notas a los Estados Financieros de la vigencia 2007 y la
certificación suscrita por el Contador, los saldos se encuentran en depuración
y la nota específica sobre Racionalidad de las cifras, se indica que: “Es
importante mencionar que el Distrito está adelantando un proceso de
sistematización integral, el cual se encuentra en un 100% de su ejecución,
aprobado por el Concejo Distrital para que la administración pueda aplicar la
Ley 716 del 2001, sobre saneamiento de la información contable y la ley 550
de 1999, la cual se encuentran actualmente en su ejecución”.
Como se explico anteriormente, al cierre de la vigencia 2007, la Ley 716,
había perdió vigencia.
De igual forma, según el informe de seguimiento de la CGR, la nota 4,
señala: “Los saldos de la vigencia anterior se encuentra en proceso de
Depuración Contable permanente”. Situación que es preocupante dado que
los saldos de la vigencia de 2006, también generan incertidumbre.
Al momento de la visita el grupo de la Contraloría General de la República
evidenció que el área contable presenta debilidades debido a que no se
estaban realizando acciones tendientes a depurar la información.
De acuerdo con el informe presentado por la Dirección de Vigilancia Fiscal
de la Contraloría General de la República, existe una comunicación del
Contador dirigida al Secretario de Hacienda Distrital con fecha 10 de junio de
2008, de la cual el grupo de la CGR destacó los siguientes aspectos:

No se realizó el proceso de homologación de tal forma que no se están
siguiendo los lineamientos y parámetros que exige el Régimen de
Contabilidad Pública. Que el área de contabilidad no dio cumplimiento a
lo establecido por la CGN en lo referente a la aplicación del régimen de
93
CGR, Informe evaluación y verificación del cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero y acuerdo de reestructuración de pasivos, Santa Marta D.T., vigencia 2007, Julio de 2008
131
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
transición, en el cual se observan registros de hechos financieros y
económicos sobre partidas y cuentas que no tienen aplicabilidad
distorsionase de esta forma la información revelada en los estados
contables que se rinden a los Organismos de Control y Vigilancia.

No existe un informe final del proceso de Saneamiento Contable que
permita establecer que actuaciones administrativas se deben seguir para
determinar la razonabilidad de bienes derechos y obligaciones del
Distrito.

Que el Inventario no se encuentre debidamente actualizado, cuantificado,
valorizado y cualitativamente ejecutado de acuerdo a los estándares
dados por la Contaduría General de la Nación.

Esto conlleva a la presentación de informes a los órganos de control y
vigilancia que no reflejan la realidad de los hechos, por otro lado no se
tiene claridad sobre cuáles son los bienes, derechos y obligaciones que
afectan el patrimonio de la entidad.
Aunado a lo anterior el Municipio no ha efectuado la homologación al nuevo
PUC adoptado con la Resolución 356 del 5 de septiembre de 2007, expedida
por la Contaduría General de la Nación la cual debió a aplicar a partir del 1º
de enero de 2007.
No se utiliza la cuenta Provisión para Pensiones, dado que el pago de las
pensiones se registra directamente contra el gasto, lo cual contraviene lo
establecido por la Contaduría General de la Nación en el Régimen de
Contabilidad Pública - Manual de procedimientos; y en consecuencia afecta
la situación financiera al no revelarse el monto de la provisión.
A diciembre 31 de 2007, el saldo de la cuenta Pasivos Estimados – Litigios y
demandas, fue de $13.247 millones y el saldo en Cuentas de Orden de
$102.013 millones. En el auxiliar de la cuenta de Pasivo Estimado, generado
por el aplicativo SIIAF, las causaciones se realizan de manera global a
nombre de la Secretaría de Hacienda Distrital, y el pago se contabiliza
individualmente por cada beneficiario; por lo tanto, no es posible establecer a
que procesos corresponde el saldo de $13.247 millones. De otra parte, de
acuerdo con el libro auxiliar de terceros figura a cargo de la Secretaría
Distrital $15.129 millones.
La Oficina Jurídica no cuenta con el valor de las pretensiones de los 102
procesos relacionados, establecen el monto del proceso cuando ya se va ha
cancelar con base en la sentencia, igualmente, no existe comunicación con
la oficina de contabilidad, dado que no informan sobre la admisión de la
132
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
demanda y del mandamiento de pago o la instancia en que se encuentra
en el proceso.
Todas estas circunstancias encontradas en la visita que realizó la CGR se
convierten en aspectos que puede afectar el desarrollo del proceso de
reestructuración de pasivos y que ponen en riesgo la credibilidad de las cifras
presupuestales y contables manejadas por el Municipio de Santa Marta.
En el Municipio de Cereté (Córdoba) el informe evaluación y seguimiento al
cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero año 2007 de la
CGR relaciona en los hallazgos 5 al 9 falencias en aspectos contables que
debilitan la razonabilidad de las cifras contables y de los informes financieros
del municipios, por ejemplo el Hallazgo No. 7 Inventarios de inmuebles del
Municipio establece “A los inmuebles de propiedad del municipio, no se les
ha realizado el avalúo catastral, por lo tanto no se muestran cifras reales en
los estados contables. Lo anterior, debido a que no se evidenció el
cumplimiento del Capítulo III -Procedimiento contable para el reconocimiento
y revelación de hechos relacionados con las Propiedades Planta y Equipos
del Régimen de Contabilidad Pública, que en su numeral 20 contempla la
frecuencia de las actualizaciones de las Propiedades Planta y Equipos con
una periodicidad de tres (3) años a partir de la última realizada.
Adicionalmente, se le suministró a la CGR un inventario bienes inmuebles
conformado por barrios y lotes, sin señalar el uso que el municipio le esté
dando”94.
Esta situación sumada a las inconsistencias en los estados contables del
municipio a diciembre de 2007, llevaron a que el hallazgo Número 8 finalice
mencionando lo siguiente: “...Los anteriores hechos, generan incertidumbre
respecto a la realidad financiera del Municipio y afectan la razonabilidad de
sus Estados Financieros, máxime cuando no presentaron las notas a
estos”95.
En el municipio de Charalá (Santander) el informe de la CGR en el Hallazgo
No. 4 trata sobre el registro de la depreciación y advierte el problema en la
siguiente forma: “La Depreciación del grupo Propiedad Planta y Equipo
presenta el cálculo de manera global, además, no se lleva control sobre los
bienes totalmente depreciados, razón por la cual se corre con el riesgo de
depreciar los bienes más allá de su vida útil”96.
94
informe evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero
año 2007, Octubre de 2008
95
informe evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero
año 2007, Octubre de 2008, hallazgo No. 8
96
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero año 2006 y 2007, Municipio de Charalá, septiembre de 2008
133
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
Otro caso analizado por la CGR, corresponde al municipio de Ciénaga
(Magdalena), en este municipio la situación actual de la información contable
genera mucha más incertidumbre ya que no se reduce a falencias en
algunos registros del municipio sino que comprende el consolidado de los
Estados Financieros de 2007 los cuales no fueron facilitados al grupo auditor
como se estableció en el Informe de Evaluación y Seguimiento en el acápite
“Diagnostico Contable” en los siguientes términos: “Terminada la visita fiscal
y efectuados los requerimientos respectivos a la fecha de elaboración del
informe preliminar, el Municipio no proporcionó los Estados Financieros
debidamente certificados de la vigencia 2007, únicamente allegó la impresión
del libro mayor y balance a 31 de diciembre de 2007, proveniente del
Software contable de la administración municipal... Al elaborar el Balance
General con los datos suministrados del Libro Mayor y Balances a 31 de
diciembre de 2007, se presenta diferencia de $7.161.9 millones, la cual no es
posible constatar debido a que el Municipio no cuenta con los documentos y
archivos que soporten los Estados Financieros, razón por la cual el Contador,
para la vigencia 2008, tuvo que tomar los saldos de la información enviada a
la Contaduría General de la Nación”97.
Otro de los aspectos en el que la administración municipal de Ciénaga
presenta falencias se refiere al que inexistencia del cálculo actuarial, la falta
de Notas a los Estados Financieros y el acta de empalme con el contador
saliente entregando la información y soportes contables.
Según el informe de la visita al municipio por parte de los funcionarios de la
CGR se evidencio que se cuenta con un Software Sistema de Información
Integrado Administrativo y Financiero Estatal “SIIAFE”, pero que este es
manejado exclusivamente por el Contador y a diciembre de 2007 se
encontraba en proceso de actualización.
Con respecto a los Departamentos el manejo de la información contable
presenta deficiencias en varios de ellos, en la visita efectuada por la CGR al
departamento del Magdalena98, en el numeral 2.3 “Diagnostico contable” se
resaltan los aspectos contables en los que mayor deficiencia presenta el
Departamento, así:
“El Departamento no presentó los Estados Financieros de las vigencias 2006
y 2007, sino que entregó el movimiento del último trimestre enviado a la
Contaduría General de la Nación, de igual manera no presentó los libros
oficiales de contabilidad de los cuales tomó las cifras registradas en los
97
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero vigencias 2006 – 2007, septiembre de 2008
98
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero vigencias 2006 – 2007, octubre de 2008
134
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
mismos, ni auxiliares que permitieran verificar su veracidad y suficiencia,
contraviniendo lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública
Numeral 9.2.9. Normas técnicas relativas a los soportes comprobantes y
libros de contabilidad: así como, el numeral e) del artículo 3o de la Ley 87 de
1993 características del control interno”.99
De igual forma, en la visita efectuada por la CGR se pudo establecer que En
total el Departamento del Magdalena maneja 165 cuentas entre ahorro y
corriente, situación inmanejable que dificulta el control y conciliación de las
mismas100.
En el informe de evaluación y seguimiento, el grupo de la CGR, presenta en
el numeral 4.1 “riesgos de incumplimiento del programa” los falencias que
está afrontando el Departamento del Magdalena y que pueden llevar a un
incumplimiento del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos que el
Departamento de Magdalena firmo el 23 de julio de 2001 en los términos de
la Ley 550 de 1999, de la siguiente forma: “(...) la sostenibilidad de las
finanzas del Departamento se ve afectada (...)como también por no tener
implementada su contabilidad de manera confiable y no llevar los libros
oficiales y conciliaciones que le permitan contar con cifras confiables.”101
Se visitó también el Departamento de Nariño y el informe de evaluación y
seguimiento en el Hallazgo No. 5 Registro Contable del pasivo Pensional
establece: “El Departamento de Nariño no ha dado cumplimiento total al
procedimiento contable para el reconocimiento y relación del pasivo
pensional establecido en el Capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la
Contaduría General de la Nación, al omitir revelar en Notas a los Estados
Contables el monto total del cálculo actuarial del pasivo pensional, la fecha
de corte del cálculo actuarial, la metodología técnica utilizada, la reserva
contable, el tiempo que resta para amortizar dicho cálculo y la información
102
general de la reserva financiera que sustenta la obligación pensional.”
En el Departamento de Santander, el Informe de evaluación y seguimiento
estableció falencias en la parte contable en los hallazgo No. 3, 4, 5, 6 y 7 de
los cuales se resaltan el hallazgo No. 4 “rentas por cobrar y deudores: Los
saldos a 31 de diciembre de 2007 de las cuentas Rentas por cobrar por
$16.921.4 millones y Deudores por $421.377.9 millones presentan
99
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero vigencias 2006 – 2007, Departamento del Magdalena, octubre de 2008
100
Ibídem
101
Ibídem
102
informe de evaluación y verificación al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero y del acuerdo de reestructuración de pasivos vigencias 2006 – 2007, Departamento de
Nariño, octubre de 2008.
135
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
incertidumbre, toda vez que la Administración no cuenta con información
conciliada especialmente para el caso de los deudores, ya que se registran
partidas desde el año 1999 que no se han depurado (según información
remitida al grupo auditor). Situación que se debe a deficiencias en la gestión
por parte de la Gobernación para el proceso de depuración y por ende
103
mostrar saldos reales.”
Y el hallazgo No. 5 “Propiedad Planta y Equipo: El saldo de la cuenta 16
Propiedad Planta y Equipo a 31 de diciembre de 2007, presenta
incertidumbre, debido a que la Gobernación no ha adelantado gestiones
conducentes a la titularización de algunos bienes inmuebles, ocasionando
que se registren como pendientes de legalizar y no estén debidamente
valorizados; este hecho afectó de manera significativa la razonabilidad de las
cifras de los Estados Financieros.”104
Como se puede observar, las falencias tanto en los registros como en los
soportes contables de las transacciones de los entes territoriales, no fueron
solucionadas por los procedimientos establecidos en virtud de los procesos
de Saneamiento Contable bajo la Ley 716 de 2001 y 901 de 2004.
Por tanto, en muchos de los entes territoriales, actualmente se presenta una
incertidumbre sobre la realidad financiera de los mismos que además
desvirtúa la función de apoyo de la contabilidad en los procesos de toma de
decisiones.
Finalmente los entes territoriales son responsables de la información
contable y financiera que administran y la misma debe cumplir con los
principios, objetivos y características cualitativas de la información contable
contemplados en el Régimen de Contabilidad Pública adoptado con la
Resolución 222 del 2006, por lo tanto deben realizar todas las actuaciones
que consideren pertinentes dentro de ese marco para depurar la información
contable y financiera (aunque no exista Ley de Saneamiento) de forma que
se garantice la oportunidad, confiabilidad y razonabilidad de la Información
Contable Pública.
103
informe de evaluación y verificación al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero y del acuerdo de reestructuración de pasivos vigencias 2006 – 2007, Departamento de
Santander, septiembre de 2008.
104
ibídem
136
DIRECCIÓN
SECTORIALES
7
DE
ESTUDIOS
CONCLUSIONES:
 Los acuerdos de Reestructuración de Pasivos han afrontado problemas
relacionados con información financiera poco confiable e incompleta, que
generó problemas en la etapa de negociación, debilidad en la proyección de
escenarios financieros, modificación de los Acuerdos e inclusive el fracaso en
la ejecución de estos.
 La Ley 617 de 2000 estableció las alternativas de solución para los
incumplimientos de los límites establecidos para los Departamentos, no
obstante, no fue efectiva y las medidas adoptadas no han evitado estos
incumplimientos, es una tarea pendiente de legislar y hacer cumplir.
 Los Departamentos del Putumayo, Chocó, Guajira, Tolima, Bolívar,
Santander y Guainía merecen especial atención por parte del Gobierno
Nacional y los órganos de control, debido a reiterativos incumplimientos a los
límites del gasto establecidos en la Ley 617 de 2000.
 La Ley 617 de 2000 obliga a los entes territoriales que incumplan los
límites del gasto establecidos a implementar un programa de saneamiento
fiscal por una vigencia; sin embargo, no estableció como proceso obligatorio
el registro en el MHCP, razón por la cual solo se realiza seguimiento a los
programas que voluntariamente se inscriben.
 Los procesos ejecutivos y embargos contra las rentas de los entes
territoriales acogidos a la Ley 550, iniciados contra expresa disposición legal,
han afectado el normal desarrollo de los acuerdos.
 La Ley 550 no ha generado en los entes territoriales disciplina fiscal y
financiera permanente, dado que al 2008, algunos que culminaron
exitosamente la ejecución del acuerdo mostraban resultados fiscales
negativos.
 El deterioro de las finanzas territoriales llevó a algunos entes a proyectar
el Acuerdo de Reestructuración con plazos de ejecución hasta de 30 años.
 Los contratos de Encargo Fiduciario han presentado incumplimientos en
razón a que los Entes Territoriales no giran los recursos necesarios para
cumplir con las obligaciones, efectúan pagos directamente, no cumplen con
las reuniones de seguimiento, y no concilian la información contable y de
tesorería con la fiducia.
137
DIRECCIÓN
SECTORIALES
DE
ESTUDIOS
 En el período 2004-2008, el 63.29% de los municipios obtuvieron la
certificación de categorización de la Contaduría General de la Nación, lo cual
significa que los respectivos alcaldes no la expidieron en el término señalado
por la Ley 617.
 La excesiva normatividad puede inducir a errores en los cálculos de los
ingresos de libre destinación afectando la información manejada por los
entes territoriales y por lo tanto la reportada a los órganos de control.
 La estructura tributaria a nivel departamental y municipal es compleja, con
constantes cambios, excesivo número de impuestos y una administración
tributaria deficiente que impacta negativamente el recaudo.
 Las reformas tributarias territoriales que se presenten deben simplificar los
procesos de gestión, administración y cobro de tributos con el fin de mejorar
el recaudo y por ende fortalecer los entes territoriales.
 Los niveles de recaudo de Ingresos Tributarios de los entes territoriales se
ven afectados por la desaceleración de las actividades industriales y
comerciales.
 En los Departamentos los ingresos recibidos por aportes y contribuciones
representan en promedio el 76% del total de ingresos, evidenciándose la
dependencia del nivel central, con excepción del Valle del Cauca y Atlántico.
 Los Departamentos afectados por bajos niveles de ingresos propios, han
optado por la pignoración de los ingresos futuros de actividades comerciales,
con el propósito de obtener los recursos de forma inmediata para atender las
necesidades de funcionamiento e inversión necesarios en la región.
 En los municipios de categoría especial y primera los ingresos por
transferencias (SGP) participaron en promedio con más del 40% del total de
los ingresos, mientras que de la segunda a la sexta categoría la participación
de estos recursos oscila entre el 55% y el 80%, con lo cual los municipios de
Colombia presentan una altísima dependencia de las transferencias del
gobierno central, en contraposición con su capacidad para generar ingresos
propios
 En la mayoría de entes territoriales el recaudo de ingresos propios está
afectado por la cultura de no pago de impuestos, estimulada por la falta de
gestión de recaudo por parte de las administraciones locales y por la falta de
confianza de los contribuyentes en la adecuada aplicación de los recursos.
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 El uso de los recursos de las regalías se ha visto afectada por deficiencias
en la planeación, ejecución de proyectos de bajo impacto, inversión
ineficiente de los recursos del FNR y desviación de los recursos hacia
sectores diferentes a los estipulados por la norma, entre otros aspectos.
 La normatividad adoptada desde 1997 controló el incremento
desmesurado de la deuda en los entes territoriales; el endeudamiento interno
total se redujo en un 30% en términos reales al pasar de $7.4 billones en
1997 a $5.1 billones en 2007, siendo los municipios no capitales y los
departamentos los que más contribuyeron con un 21%.
 Existe por parte de los entes territoriales una propensión a mantener
niveles de endeudamiento, que sin sobrepasar los límites establecidos
permiten adelantar programas de inversión, ante la insuficiencia de los
recursos propios.
 El monto del pasivo pensional territorial no está soportado en un Cálculo
Actuarial; existen cálculos de referencia que no reflejan con rigurosidad este
pasivo.
 Cualquier propuesta con el fin de propiciar el saneamiento de las finanzas
territoriales debe tener en cuenta que la viabilidad de los entes territoriales
depende en gran medida, que estos sean capaces de gestionar sus recursos
directamente con responsabilidad, eficiencia y eficacia, y en tal sentido todo
tipo de intervención en la gestión territorial debe ser concebida respetando la
autonomía territorial.
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