La construcción de acuerdo y el consenso político como base para

La Construcción de Acuerdo y el Consenso Político como base
para el desarrollo
1
Ernesto Ottone
Se me ha solicitado intervenir sobre “La Construcción de Acuerdo y
el Consenso Político como base para el desarrollo”, al hacerlo daré
por supuesto lo señalado por los colegas que me han precedido y
que intervendrán posteriormente respecto a los otros aspectos que
se ligan a un proceso de desarrollo.
Yo me centraré en los aspectos propiamente políticos, pero antes
de hacerlo quiero señalar de manera telegráfica que estos aspectos
son parte de un esfuerzo global que supone al menos otros tres
problemas fundamentales que América Latina debe enfrentar hoy al
los que no me referiré: el de la asimetría que presenta la economía
internacional en el marco de la globalización, la necesidad de lograr
una competitividad sostenible en el tiempo, y la de romper la
transmisión intergeneracional de la desigualdad y la pobreza a
través de políticas públicas adecuadas.
1
Ponencia presentada en el Seminario Sobre Desarrollo y Políticas Económicas :”Experiencia
Internacional y Lecciones Aprendidas”, República Dominicana, diciembre 2005.
1
Quienes me han precedido han señalado con justa razón que
después de muchos avatares América Latina ha entrado en un ciclo
que nos entrega resultado económicos y sociales más positivos que
aquellos que marcaron los tres primeros años del siglo XXI.
Este nuevo ciclo permite un respiro en el corto plazo y en él influyen
fuertemente un escenario externo favorable, las bajas de las tasas
de interés y la revaloración temporal de las materias primas
causadas por la eclosión de fenómenos nuevos como son la
enorme demanda de economías gigantescas como China e India.
Pero sería miope cantar victoria, este respiro sólo será
útil si
América Latina es capaz de atesorar esta bonanza pasajera
a
través de cambios sistémicos que abarquen las economías, la
política y la situación social, que marquen una situación distinta
para enfrentar los ciclos negativos haciéndolas definitivamente
menos vulnerables.
Cabe notar que los países con más altos niveles de pobreza
extrema son los que menos han progresado.
2
Por
lo
tanto,
pese
a
esta
mejor
situación
el
panorama
latinoamericano no deja de ser preocupante, pues a la fragilidad
económica y social se acompaña una fuerte fragilidad política y
hasta de cierta desafección al sistema democrático, resurgimientos
de atmósferas sociales que pueden minar los sistemas de
negociación de los conflictos y favorecer las ofertas populistas de
origen corporativo, de reacciones identitarias antimodernas de
distinto signo, que se caracterizan por ser simplistas, esencialistas y
unilaterales y no captan la necesidad de apreciar el mestizaje
cultural de la región que permita entender nuestra identidad de una
manera no estática ni dogmática sino de asumir su continua
transformación e historicidad.
La aguda percepción de injusticia social, de que quienes pagan las
crisis son “los de abajo”; la visión en varios países de las elites
políticas como elites corruptas y de la globalización como una
conspiración de los países ricos para explotar a la región es una
realidad que se refleja en el incremento de posiciones nacionalistas
y extremas, como asimismo en el descrédito de muchos de los
gobernantes en la opinión pública, en el desprestigio de los partidos
políticos y en la extrema volatilidad del voto.
3
Sigue
sin
resolverse
las
crisis
de
los
Estados-Naciones
confrontados al fin de sus antiguas formas de legitimación pero
incapaces aún de reconstruir nuevas identidades que le den
cohesión social y les permitan hacer frente al tremendo desafío que
plantea la sostenibilidad de la globalización
(Manuel Castells,
2005).
Sin duda los problemas de América Latina para superar el actual
estado de cosas son múltiples pero quisiera señalar la importancia
de la fragilidad política.
América Latina tiene una historia muy lábil en materia democrática,
basta señalar que en 1930 la región contaba con sólo 5 gobiernos
democráticos; en 1948 con 7; y en 1976 con apenas 3 (PNUD
1994).
Los profundos avances en este terreno en las últimas
décadas en la que prácticamente en América Latina el conjunto de
los países con mayor o menor solidez, han adoptado el sistema
democrático constituyen un patrimonio a la vez precioso y precario.
En la fragilidad de la construcción democrática en la región se
reflejan tanto problemas comunes a los sistemas democráticos en
4
todo el mundo como asimismo los límites históricos de su propio
desarrollo y su pesada herencia de discontinuidad democrática.
A nivel universal la democracia se encuentra presionada tanto por el
proceso de globalización y de revolución de la información que
genera la centralidad de la imagen, la tendencia a una “doxocracia”
sin límites y los peligros de una relación perversa entre política y
espectáculo que pone cuestionamientos no menores al rol de los
partidos políticos, del parlamento, a la relación entre electores y
elegidos y a la producción de sentido de la política. Como asimismo
por el proceso de dualización en sociedades donde los mecanismos
de integración tienden a bloquearse y aparecen fenómenos
crecientes de exclusión y fragmentación social.
Estos problemas se presentan en América Latina y el Caribe
agravados por la desigualdad y la exclusión social a los que se
suman fenómenos de creciente extensión como la economía
criminal generada por el narcotráfico y prácticas extendidas de
corrupción
que
tienen
un
efecto
cancerígeno
sobre
el
funcionamiento del sistema político.
5
Si revisamos con objetividad el panorama político latinoamericano
vemos que el nudo gordiano del momento actual se encuentra en la
enorme mayoría de los países en la escasa legitimidad de los
sistemas políticos y en la falta de solidez de su construcción
institucional. Existe una demanda ciudadana que pide más Estado,
más institucionalidad, más sistemas de justicia y de seguridad
ciudadana, más gestión pública. La extrema debilidad de la oferta
pública en muchos países frente a esta demanda genera un vacío
que puede frustrar el desarrollo y dar inicio a un nuevo ciclo de
populismos ya sea de izquierda o derecha, integrista identitario o
modernista autoritario, en donde una sociedad civil que busca, en la
mejor
tradición
gramsciana
articularse
con
el
Estado
sea
reemplazada por una sociedad incivil que lleve a la paralización del
esfuerzo de desarrollo o a procesos de sociedad con un nivel de
conflicto insostenible (Manuel Castells, 2005).
No estamos en lo fundamental atravesando por una crisis
económico-social, sino por una crisis de legitimidad política que se
entrelaza y agrava por los problemas económicos y sociales
presentes en la región.
6
La crisis de legitimidad política genera un obstáculo mayor a un
camino democrático al desarrollo, es decir, aquél que supone, para
resumir y ser claros, los conceptos de Bobbio de la democracia.
De la “democracia mínima” o procedimental que arranca su valor en
ese principio incontrastable de que resulta mejor “contar cabezas
que cortar cabezas” y supone que la existencia de procedimientos
acordados y de reglas son la base de una convivencia civilizada.
Gobierno de las leyes, Estado de derecho, trama de libertades,
disminución del arbitrio de los hombres, canalización pacífica de los
conflictos y limitación de la fuerza.
“Podemos hablar de democracia –dice Bobbio- ahí donde las
decisiones colectivas son adoptadas por el principio de la mayoría,
pero en que participan en estas decisiones o indirectamente (…) la
mayor parte de los ciudadanos”, y agrega a continuación que ello
supone que los ciudadanos estén libremente colocados ante
alternativas reales y las minorías sean respetadas y puedan
convertirse en mayoría si así los ciudadanos lo deciden.
Esta concepción es el “verbo” de la democracia, su ABC, como bien
nos decía Stuart Mill, después vienen las otras letras.
7
Pero asimismo Bobbio nos habla de la “democracia exigente”,
cuando nos señala la necesidad de demandar a la democracia un
compromiso, a la vez que con la libertad, con una mayor igualdad
en las condiciones materiales de vida (…) una cierta voluntad
igualitaria en el sentido de utilizar el poder del Estado para contribuir
a morigerar las desigualdades materiales más manifiestas e
injustas, así no más sea porque la presencia en una sociedad
cualquiera de tal tipo de desigualdades puede tornar ilusorio y vacío
para quienes lo padecen el disfrute y el ejercicio de las propias
libertades.
Este camino, el camino democrático, es necesariamente reformista,
gradualista, requiere de consensos básicos en la sociedad, de
legitimidad de los elegidos y de control de los electores, de
mecanismos que sean capaz de regular los necesarios conflictos
sociales que existen en toda sociedad y de movimientos sociales y
políticos activos capaz de representar demandas y un sistema
político capaz de articular respuestas posibilistas.
Es un camino tremendamente exigente, requiere romper los
corporativismos de todo signo, y transformar el Estado para que sea
8
capaz de responder a las necesidades y aspiraciones de las
grandes mayorías ciudadanas y contrarrestar al máximo las
dificultades de la globalización y aprovechar sus oportunidades.
Es un planteamiento más cercano al pensamiento “débil” de Vattimo
que a visiones absolutistas, fundamentalistas o unilaterales.
No
espera “todo” de la política como lo plantea el pensamiento
revolucionario, o “todo” del mercado como el pensamiento
conservador o neo-liberal.
Para esta visión reformadora no es posible esperar del mercado
ninguna moral distributiva y en consecuencia la lógica inegalitaria
del capitalismo debe ser contrapesada con una voluntad política
que tienda a la igualdad de oportunidades y de compensación de
recorrido, que establezca un “mínimo civilizatorio” para todos donde
“seamos iguales entre todos, no en todo, pero sí en algo”.
Ello requiere un ámbito público con capacidad y voluntad de acción,
el ejercicio de libertades positivas y el cumplimiento progresivo de
los derechos económicos y sociales.
¿Es lo anterior posible de lograr?
9
Se suele poner a Chile como una experiencia positiva y con cierta
razón pues sus resultados son notables en lo económico, lo social,
lo cultural y lo político. En ocasiones se hace con un cierto sesgo
ideológico mostrándolo sólo como el éxito del buen alumno del
“Consenso de Washington”.
desarrollo y democracia:
En su reciente libro “Globalización,
Chile en el contexto mundial”, Manuel
Castells ha desacreditado tal majadería al plantear que el Chile de
la democracia constituye un modelo diferente al de la dictadura
militar denominándolo como “democrático, liberal e incluyente” en
contraposición al “autoritario liberal y excluyente”, que caracterizó el
periodo anterior.
El entiende por modelo autoritario excluyente “aquel modelo de
desarrollo que excluye de los beneficios del crecimiento a gran
parte de la población mediante el ejercicio autoritario e incontrolado
del poder del Estado, al tiempo que prioriza los mecanismos de
mercado sobre los valores de la solidaridad social, sin aplicar
políticas públicas correctoras de las desigualdades y de los
privilegios de las élites sociales y económicas”, agregando en
seguida que, “por modelo democrático liberal incluyente” entiendo
un modelo de desarrollo
gestionado a partir de un Estado
democrático resultante de la libre elección de los ciudadanos y que
10
aún manteniendo los mecanismos de mercado como forma esencial
de
asignación
de
recursos,
implementa
políticas
públicas
encaminadas a la inclusión del conjunto de la población a los
beneficios de crecimiento, en particular mediante una política fiscal
redistributiva y en esfuerzo creciente de políticas públicas en la
mejora de las condiciones de vida de la población a través de la
educación, la salud, la vivienda la infraestructura de servicios, los
equipamientos sociales y culturales, las ayudas y subsidios a las
personas necesitadas.
El modelo es también incluyente porque
establece mecanismos de negociación y consulta con los actores
sociales, buscando la elaboración de políticas económicas y
sociales mediante un consenso con los representantes de los
distintos grupos de interés existentes en la sociedad”.
Ello no quiere decir que lo realizado en 15 años de democracia en
Chile no tenga carencias y problemas económicos, sociales,
políticos y que tenga exigencias y nuevas tareas por delante si
quiere sostenerse en el tiempo y alcanzar el umbral del desarrollo
en un tiempo prudente.
Pero, puesto a resumir si me preguntaran cual es la clave del éxito
por parcial que sea de la experiencia chilena, diría que la dictadura
11
generó muchos efectos no buscados que han sido los pilares de la
reconstrucción democrática. Uno de ellos, quizás el más importante
y novedoso, fue que en vez de destruir a la izquierda generó dos
izquierdas.
Una minoritaria que continuó apegada a su discurso revolucionario
o de alternativismos varios, ferozmente contraria a la economía de
mercado y una izquierda mayoritaria que por primera vez en Chile
abandona en su práctica y en sus concepciones teóricas, aún
cuando de manera más lenta, en este último aspecto, toda veleidad
revolucionaria, adopta con tonalidades diversas el reformismo
socialdemócrata y constituye una alianza sólida con la democracia
cristiana capaz de darle gobernabilidad y progreso a Chile por tres
períodos presidenciales.
Dicha coalición, la Concertación, se ha caracterizado por su
reformismo, gradualista, prudente pero perseverante, basado en la
progresiva modificación de la estructura económica social y política
heredada de la dictadura a través de políticas públicas orientadas a
lograr un crecimiento con mayores niveles de equidad, a limitar los
efectos inegalitarios del capitalismo a democratizar una sociedad
marcada por fuertes rasgos de conservatismo y autoritarismo. En
12
suma, por un progresismo que encarna la Concertación en su
conjunto.
En todo caso ninguna experiencia positiva y menos la de un país
más pequeño que grande, y más a trasmano que céntrico
constituye
un
recetario
aplicable
a
una
América
Latina
tremendamente diversa y heterogénea.
¿Cómo avanzar? ¿Cómo retomar para América Latina la vía del
desarrollo? ¿Cómo romper la transmisión intergeneracional de la
desigualdad social?
Siguiendo mi razonamiento podría existir la tentación de reemplazar
el famoso “it’s the economy stupid” por un “it’s politics stupid” pero
no sería justo, como siempre los problemas están constituidos por
una combinación de factores, pero mi convencimiento es que el
obstáculo político – institucional constituye un eje insoslayable de
los grandes problemas a superar.
Se trata entonces de superar la actual debilidad política de los
países de la región y esta es tarea de los latinoamericanos en la
cual desgraciadamente no tenemos a nadie a quien echarle la
13
culpa. Se hace indispensable el desarrollo de sistemas políticos
que permitan capturar la diversidad pero que generen cohesión
social, reglas del juego respetadas y transparentes “más gobierno
de las leyes, menos gobiernos de los hombres” como nos señala
Norberto Bobbio.
Reivindicación de lo público y de un sistema
democrático fuerte que sólo puede ser fruto de un sistema político
con gran capacidad de agregación y con una vocación a la vez de
integración al mundo y de reducción de las desigualdades en sus
múltiples manifestaciones.
Si la institucionalización de la democracia tiende hoy a girar en
torno a la idea de amplios acuerdos, esto contrasta con la falta de
presencia pública y de acceso a decisiones de una parte importante
de la población. Amplios sectores que se encuentren marginados
del
desarrollo
productivo,
territorialmente
segregados
y
sin
capacidad para ser representados por los partidos políticos, no
acceden al diálogo político.
De otra parte la falta de confianza ciudadana en los organismos de
justicia, protección y seguridad, generan condiciones para la
trasgresión de la ley y la instalación de cimientos de violencia.
14
Finalmente una forma no menor de obstáculo al fortalecimiento
democrático se encuentra en la falta de acceso de una parte de la
población al uso ampliado del conocimiento, la información y la
comunicación que son indispensables para adaptarse a los nuevos
escenarios productivos, a la participación en el intercambio
comunicativo de la sociedad y a un acceso igualitario a la vida
pública.
Reforzar el orden democrático supone en consecuencia desarrollar
un compromiso de todos los actores y sectores sociales de respeto
a las reglas de procedimiento de las institucionalidad democrática,
articular los grupos sociales heterogéneos dentro de un sistema
político capaz de representar sus demandas, vale decir, capaz de
institucionalizar políticamente estas demandas y traducirlas en
intervenciones que asignen recursos para alcanzar niveles de
equidad aceptable, desarrollar mecanismos propios de la sociedad
civil que fortalezcan relaciones de solidaridad y responsabilidad
social, impulsar una cultura pluralista que favorezca mejores niveles
de inclusión, confianza, convivencia y comunicación, y alentar la
filiación progresiva de grupos sociales a redes de apoyo o
interacción que les permita una mayor integración y participación
(CEPAL 2000).
15
El tema de la confianza es un tema central de la democracia,
desterrar la relación amigo-enemigo, desarrollando los espacios y
posibilidades donde los conflictos naturales de intereses pueden
resolverse. Pasar de la pluralidad al pluralismo y de la tolerancia
pasiva a la tolerancia activa sólo se puede resolver a través de un
camino laborioso gradual, pero urgente frente a las crisis que hoy
vivimos en la región, que como bien sabemos son demasiadas y
demasiado dramáticas.
Agregaré algo que puede sonar un poco brusco a nuestro oídos que
detestan con justa razón el autoritarismo, que tanto hemos sufrido
los latinoamericanos.
No sólo de participación, pluralismo y derechos vive la democracia,
también de deberes y ejercicio de la autoridad en el marco de la ley.
Una democracia para funcionar y ser efectiva necesita una
autoridad por cierto legitimada por reglas de procedimientos
democráticos pero con capacidad de conducción. Una democracia
incapaz de negociar y resolver los litigios internos de una sociedad
sólo puede resultar en estancamiento y ruina.
16
En consecuencia debemos trabajar obstinadamente por lograr
democracias sólidas y metas realistas más cercanas, como señala
Levi Strauss, a un humanismo modesto que a un humanismo
exasperado.
Concluyo reafirmando que, los cambios en América Latina, por el
mismo hecho de ser urgentes y hasta dramáticos requieren
reemplazar la retórica vacía por la acción concreta, las grandes
palabras por el quehacer, sólido y permanente.
Llegaremos antes y mejor si avanzamos sin histerias ni saltos al
vacío, reforzando nuestras democracias, aumentando la confianza
de nuestras sociedades en ellas, disminuyendo la arbitrariedad y
aumentando un sentimiento de justicia, confianza y credibilidad.
Que nuestra cultura, nuestra vida ciudadana, nuestra creatividad y
el ejercicio de nuestras libertades sean cada vez más amplias y
multicolores pero que nuestros sistemas políticos sean eficientes y
honorables aún cuando sean como la de aquellos países con
democracias muy consolidadas, los europeos en particular, los
17
nórdicos, vale decir un tantito gris y ojalá con el tiempo hasta un
poquito aburridos.
Muchas gracias.
18