Rediseño de instituciones públicas bajo premisas de eficacia

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Rediseño de instituciones públicas bajo premisas de eficacia.
Casos Secretaría de la Función Pública y Secretaría de Gobernación, México
Ernesto González Cancino
Introducción
Las recientes crisis económicas han obligado a las instituciones públicas a reducir su gasto
de operación, pareciera que la primer reacción a un escenario de reducción de la inversión
pública es reducir el tamaño y costo en la operación de los gobiernos.
Sin embargo, conviene plantear si una reducción en la estructura y gasto operativo del
gobierno tiene un efecto positivo en la acción pública ante la crisis. Es válida la premisa “ante
menos recursos, menos estructura”; o debiéramos plantear una premisa mas racional como
“ante menos recursos una gestión mas eficiente”.
Sin embargo, el solo pensar en la eficiencia, deja de lado la eficacia. La eficiencia como la
posibilidad de “hacer mas con menos” se ve reducida a solamente “hacer con menos”; y en
muchas ocasiones esto impacta en “hacer menos” y en el peor de los casos en “hacer mal”,
sin un sentido orientado a la eficacia.
Generalmente los Ministerios que controlan el gasto público dictan medidas de austeridad y
disciplina del gasto, que van orientadas a que los recursos públicos en algunas partidas se
ven reducidos o controlados. Este enfoque de control del gasto en los clasificadores
presupuestales, no considera un precepto fundamental en un escenario de crisis, el rediseño
institucional orientado a la eficacia.
Antes de lanzar iniciativas de reducción del gasto público de operación, se debería analizar
una transformación integral de los objetivos de las instituciones, y por ende su rediseño.
Hoy día, muchas instituciones públicas tienen diseños que han sido reducidos en el mejor de
los casos, mutilados en muchos otros y disfuncionales en otros tantos; como consecuencia
de medidas de “ahorro y disciplina del gasto”.
Los escenarios de crisis, debieran ser oportunidades de replantar de manera integral a las
organizaciones. En el sector privado, han sido las crisis los catalizadores de
transformaciones de líneas de negocio, procesos y organizaciones; inclusive, nuevos
modelos de dirección y administración han surgido de estas coyunturas. Por el contrario, en
el sector público, han sido las crisis, factor de distorsión y ambigüedad en la gestión pública.
El entorno global obliga a las organizaciones a estar en constante transformación, como lo
señala Michael E. Porter; la única ventaja competitiva real es la capacidad de adelantarse al
cambio, ya que la eficacia operacional y la eficiencia no pueden ser una estrategia
sostenible, es la rapidez para responder a los cambios competitivos lo que asegura el éxito ..
¿Porqué la instituciones públicas no se transforman bajo un visión de adelantarse a los
cambios y solo como reacción? ¿Qué premisas deben de orientar la transformación de las
instituciones públicas?
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Las crisis como motivador de la transformación organizacional
Es en el contexto de las crisis, en el que las organizaciones encuentran la mejor oportunidad
de transformarse. En circunstancias en que la premisa es “renovarse o morir”, aún con
resistencias a la renovación, la factibilidad de realizar transformaciones de impacto es mayor.
El entorno global y de rápido cambio demando que las instituciones y empresas redujeran
sus controles y regulaciones, para hacer frente con mayor velocidad a la movilidad del
mercado y la urgente necesidad de adaptarse al cambio con velocidad; pero en buena parte,
este relajamiento en los controles fue factor importante en la reciente crisis económica, que
aparejó una crisis de legitimidad en el modelo organizacional prevaleciente.
En el sector privado pasamos de modelos de división del trabajo y departamentalización,
hacia modelos de procesos y proyectos; luego hacia tendencias a la autogestión y redes de
trabajo y recientemente a modelos de “operación creativa”. Sin embargo, mientras que las
empresas que han transformado su enfoque de negocios con éxito ven los organogramas y
los sistemas de estandarización de calidad como piezas de museo; muchas instituciones
públicas los perciben y adoptan como buenas prácticas que modernizan la gestión.
La llamada “cultura de la gestión cuatelosa”, generalmente es un freno a los esfuerzos de
rediseño radical en las organizaciones; una visión estrecha e incremental consolida la
jerarquía ejecutiva tradicional y esta será el principal freno a una transformación. La disciplina
de emprender transformaciones rápidas y radicales es la que garantiza que esta reinvención
corporativa sea exitosa.
En el sector público, las reacciones naturales en escenarios de crisis financieras es el
incrementar los ingresos del gobierno y el reducir los gastos. Para lo segundo los recortes
presupuestales, las fusiones de instituciones y el cierre de programas e inclusive de áreas o
instituciones casi siempre sigue una lógica poco racional y solamente enfocada en gastar
menos.
Sin embargo, ante otros tipos de crisis, las decisiones parecen mas racionales; ya que se
enfocan en como resolver problemas y motivan decisiones que bajo otro contexto no se
pensarían por los costos que representan. ¿Por qué es necesario elevar los escenarios de
riesgos para la toma de decisiones de alto impacto?
Vivimos una era de riesgo e inestabilidad, la globalización, las nuevas tecnologías, la
información accesible, la transparencia y la movilidad social ha transformado los entornos
organizacionales. Ante este escenario surge el concepto “ventaja adaptativa”, como un
modelo de las organizaciones de ser más competitivas en función de la capacidad de
adaptarse y adelantarse a su entorno, y no ser solamente receptores del mismo. En esta
idea, la capacidad de leer señales, la capacidad de experimentar, la capacidad de gestionar
sistemas complejos y la capacidad de movilizar a una organización; son fundamentales para
el entorno actual. La complejidad de las instituciones públicas es el principal obstáculo para
su transformación, cuando debiera ser su principal motivante. Un escenario de crisis orilla a
los administradores públicos a la toma de decisiones de “alto riesgo”, y de “alto impacto”; en
cambio en un escenario mas confortable la toma de riesgos es mínima.
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A partir de los años 70´s las crisis recurrentes han fomentado el debate sobre el tamaño del
sector público, mismo que ha tenido a reducirse y ser remplazado otros sectores. Pasamos
de un periodo de sustitución de la acción pública como proveedor de bienes y servicios a otro
de solo regulador. Este debate del papel del Estado y su nivel de intervención ha provocado
cambios poco ordenados en las instituciones públicas y su organización.
Así mismo, escenarios de crisis política y un mayor ímpetu de la democracia; han generado
nuevos procesos (transparencia, rendición de cuentas, participación social, entre otros) que
por una parte reclaman la apertura de las instituciones, la creación de otro modelo
administrativo mas ciudadano y un nuevo modelo de control del aparto gubernamental.
En cambio al sector privado, que en muchas de las transformaciones propiciadas por
escenarios de crisis han determinado cambios radicales en las instituciones y con miras a un
mediano y largo plazo y realizados en un tiempo corto; en el sector público los cambios han
sido superficiales, orientados al corto plazo y con un periodo largo de ejecución.
La crisis de la legitimidad de las instituciones públicas han presionado para un repliegue
estatal; debido a la poca capacidad del sector público para resolver las demandas sociales;
al mismo tiempo que la idea de un gobierno protector y benefactor disminuye y la sociedad
reclama mas espacios para su autogestión. Así, surgen nuevas formas de relación sociedadgobierno, en un ambiente democrático que en obvio, la legitimación de la actuación del
gobierno reclama ahora más efectividad, transparencia y participación en la toma de
decisiones. Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de
la sociedad, dio como resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e
ineficiente. Así, la llamada modernización administrativa surge como una respuesta a la crisis
de legitimidad.
Cuando estos dos escenarios de crisis; la financiera con la de legitimidad se acompañan en
el mismo tiempo, se han emprendido reformas institucionales de mayor grado y complejidad
en el sector público. Pero en muchos de los casos, solo orientadas a atender otras
demandas ciudadanas y a reducir el costo y tamaño del gobierno.
La recién crisis en Europa ha propiciado transformaciones en las organizaciones públicas,
pero el problema es cuando la legitimidad no se orienta a un “nuevo enfoque” de la entrega
de bienes y servicios públicos; sino a un desprecio por la administración pública y a
gobiernos que cuesten menos.
El costo de una institución pública debe ser dado en razón la relación de los beneficios que
se otorga a la sociedad con sus costos de operación; y no solamente a la reducción de
costos.
Haciendo una analogía con el sector privado, es como si para enfrentar una crisis una fábrica
de autos decide cerrar su departamento de diseño e innovación por que sus costes son altos
y solo producir el mismo auto. Esto, sin lugar a dudas atenta contra la permanencia de la
empresa.
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Dejo la siguiente reflexión: ¿No estaremos atentando contra la sostenibilidad de las
instituciones públicas al enfrentar las crisis financieras y de legitimidad con reducciones al
tamaño del gobierno?
Los esfuerzos de transformación de las organizaciones privadas encuentran un factor de
fracaso en la no generación de un sentido de urgencia lo suficientemente grande. Más que
ser propiciados por la visión de una ventana de oportunidad en la competencia, a la
presencia de problemas que amenazan a la organización. El primer paso, esencial, para un
proyecto de transformación, requiere de la cooperación activa de los equipos, de una
motivación, aunque forzada.
Medidas de disciplina y austeridad del gasto. Sus efectos en las organizaciones
públicas
Una de las primeras reacciones de los gobiernos ante escenarios de crisis es fortalecer
medidas de disciplina y austeridad del gasto. Llama la atención que el fundamento de
fortalecer estas medidas es la restricción presupuestal y no el buscar mejores resultados
(eficacia); es decir nos constreñimos, en el mejor de los casos a la eficiencia.
Inclusive en los Decretos de Presupuesto de Egresos, tanto del Gobierno Nacional, como de
los locales, aparecen desde los años 80´s capítulos o apartados con medidas de esta forma.
Es una práctica de legitimidad al inicio de un gobierno, principalmente en transiciones, el
dictar medidas de austeridad presupuestaria, buscando disminuir el llamado “gasto
burocrático”, entre ellas:
Congelamiento o reducción de sueldos de la burocracia.- Para el caso de México los
sueldos de los servidores públicos de mando están congelados desde hace 12 años, lo que
representa una pérdida del poder adquisitivo de mas del 60%; así como en el año 2006 se
dicto una reducción del 10% en los sueldos de los 3 primeros niveles de la administración.
Cuando estas medidas son excesivas producen efectos como la creación de estructuras
paralelas (contratos de honorarios) y el desbalanceo de los tabuladores de sueldos; pero
sobre todo la pérdida de talento. Una recomendación es siempre analizar el mercado laboral
privado, para no tener disparidades entre los sectores.
Eliminación de plazas o congelamiento de plazas vacantes.- El cierre de contrataciones a
partir de congelar, es decir impedir por norma, que las plazas vacantes a determinada fecha
sean contratadas, ha generado que las estructuras organizacionales se vean mutiladas sin
una lógica racional. Estas medidas en exceso han provocado que los organigramas reales
sean diferentes a los oficiales, ya que al tener funciones que cumplir se da un “mercado de
plazas informal”, dentro de las instituciones. Esto puede generar, además de ineficiencias, el
no dejar claras las responsabilidades de los funcionarios; o al acercarse las medidas de
congelamiento, provocar contrataciones sin un debido proceso de selección.
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Restricción del gasto mediante controles de partidas restringidas.- Una forma de reducir
el gasto es establecer mecanismos de control que compliquen la gestión del gasto, como en
el caso de viáticos internacionales, consultorías, arrendamiento de vehículos; mismos que
para el caso de México requieren de la autorización del Secretario de Estado, sin importar su
monto. En buena parte se contiene el gasto, al buscar la mas alta autorización para su
ejercicio, pero genera atrasos en las autorizaciones y en muchos casos genera costos
adicionales por la prontitud del servicio.
Reducción de presupuesto en partidas restringidas.- La Secretaría de Hacienda dicta
medidas para reducir generalmente en un dígito porcentual el gasto en ciertas partidas como
viáticos, publicaciones, impresiones, consultorías y asesorías. Esto ha limitado el
presupuesto en estas partidas, sin una lógica de eficacia, sino solo de reducción del gasto.
Prohibición expresa de gasto en algunos conceptos.- Se han dictado medidas para
prohibir la adquisición de vehículos nuevos, mobiliario y edificios. Sin embargo, esta medida
ha sido contraproducente, pues los parques vehiculares se han deteriorado, generando
mayores gastos en mantenimiento. Por otra parte ha surgido un mercado de arrendamiento
de estos bienes que no está permitido adquirir, lo que en un análisis de costos, genera
mayores gastos.
Si bien, estas medidas han generado que el llamado “gasto burocrático” disminuya, pareciera
un simulacro, ya que la misma burocracia encuentra mecanismos alternos de operación,
mismos que por ser alternos, resultan mas onerosos.
Pero el mayor daño que causan en las instituciones, es el desdibujamiento funcional de las
organizaciones, llevándolas a estructuras simuladas, a procesos ineficientes y no solo
ineficaces y a un mayor grado de improvisación e informalidad.
Pensar en reducir el gasto o en brindar mejores resultados
Los escenarios de crisis, aunque su origen no sea presupuestal o financiero, generalmente
provocan medidas hacia una mejor eficiencia del gasto, que no es igual a una reducción del
mismo. La eficiencia al mismo tiempo no debe despreciar a la eficacia. Las medidas de
reducción del gasto, son positivas cuando se trata de reducciones en única ocasión y no de
alto impacto, entendiendo, con base en la experiencia, menores a un dígito porcentual.
Un planteamiento que regularmente debe estar en todas las organizaciones es la revisión de
sus modelos de eficacia, el cual no es muy común que se aplique. La vivencia del estado
actual, así como la dificultad de realizar transformaciones en el aparato gubernamental; han
orientado las acciones de mejora y modernización a cambios hacia la eficiencia.
Así, de los modelos organizacionales del sector privado que han sido adaptados y adoptados
por las instituciones públicas podemos mencionar los sistemas de calidad, la automatización
de procesos y los rediseños a partir de fusiones y eliminación de duplicidades; pero no
vemos transferencia de experiencias en reinvenciones o reingenierías. Se puede decir que
los modelos de transformación en el sector público son tímidos, en buena parte por lo
complejo de la gestión del cambio y su dificultad.
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En los últimos 20 años el tipo de servicios públicos y las necesidades del mercado se han
transformado radicalmente, no así el diseño institucional del sector público para atenderlo.
Ante una nueva demanda social, surgen nuevas instituciones, pero prevalecen las anteriores.
Para contener el crecimiento del gasto público que esto propicia, se dictan medidas de
reducción del gasto, pero no de rediseño del mismo.
Es conveniente que la premisa de reducir el gasto público se acompase con la de brindar
mejores resultados; y no vayan separadas. Inclusive provoque discusiones sobre si la duda
en cuanto a ¿qué resultados? hay que brindar tiene respuesta adecuada.
Antes de reducir, es conveniente preguntarse si no resulta mejor eliminar, transformar o
crear. Anteponer los mejores resultados a el menor gasto.
Llama la atención que los programas de mejora de la gestión pública tengan casi siempre
como un objetivo la reducción del gasto administrativo, como si a priori se evaluara el gasto
administrativo como excesivo, por el hecho de ser solo administrativo. Un real programa de
mejora de la gestión debe partir de la pregunta básica sobre que resultados, bienes o
servicios públicos se deben brindar a la población y en que calidad y condiciones.
Si bien, las necesidades de la población a atender por los gobiernos son mucho mayores que
el presupuesto público, conviene antes de iniciar políticas públicas para atender
medianamente un gran número de ellas, focalizar la acción pública en las de mayor
rentabilidad. No hacerlo, es lo que ha generado la existencia de programas, proyectos,
instituciones y procesos ineficientes, ineficaces y en muchos casos innecesarios.
No es válido que el principal objetivo de una llamada “transformación” sea la reducción del
gasto o ser mas eficientes. Transformar es cambiar la forma de una organización para
alinearla a nuevos y mejores objetivos.
Organizaciones Públicas en transformación permanente
Un ejemplo de la transformación de las demandas sociales muy claro es en los servicios
públicos de las ciudades. En los últimos 50 años estos han cambiado radicalmente. Desde
las necesidades de vialidad y transporte, el tipo de seguridad a la población, los nuevos
servicios de comunicación digital, el fomento por los servicios ambientales por citar algunos.
Mientras que hace 50 años los departamentos de infraestructura de las ciudades se
dedicaban a pavimentar calles, dotar de agua potable y construir escuelas; hoy se enfocan
en diseños de ingeniería vial, plantas de tratamiento de aguas negras y servicios digitales
educativos. Sin lugar a dudas, las necesidades han cambiado, pero no al mismo ritmo y
dimensión de las estructuras de gestión públicas.
Al ser la demanda social en constante transformación, la organización pública debiera seguir
la misma suerte; vivir en un proceso de mutación constante, que inclusive le permita
adelantarse a la demanda social.
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¿Cuáles son los principales factores que generan transformación en las instituciones
públicas?
1. En primer término, las restricciones presupuestales generan redimensionamientos de la
organización, no necesariamente rediseños.
2. Los cambios de liderazgo (acotados en cortos periodos de mandato) provocan que cada
administración quiera dejar su estilo plasmado en la organización, pero no se garantiza un
proceso constante y sostenible de transformación.
3. El surgimiento de nuevas demandas o necesidades a atender, que generalmente provoca
la creación de nuevas áreas o departamentos; pero no la transformación de las existentes.
En las últimas décadas, el modelo de administración en el sector público vive un proceso de
transformación, de un esquema de departamentalización de la gestión, hacia uno de
objetivos y procesos. Baste recordar que esta transformación en el sector privado inicio hace
más de 30 años y es un modelo agotado desde hace 15 años.
Debido a esto, el retraso en el cambio de modelo organizacional, las instituciones públicas se
quedaron atrapadas en medio de la mutación, y en muchos casos se observan estructuras
en pleno proceso, con áreas por programas, por objetivos y por temas; en la misma
organización.
No es que la administración pública, en sus organizaciones se niegue al cambio, es que los
obstáculos, resistencias, incentivos y procesos para gestionarlo no son los adecuados.
Si tenemos en las instituciones públicas procesos permanentes para la calidad, la
transparencia, la automatización y la modernización; sería conveniente tener procesos
permanentes, rápidos y efectivos para la transformación organizacional.
A continuación se presentan dos casos a manera de ejemplo de procesos de rediseño
Se presentan dos casos de rediseño institucional. El primero de ellos, el rediseño de la
Secretaría de la Función Pública que fue acompañado con reformas legales para fortalecer
sus competencias y con nuevos modelos de gestión en sus principales líneas de operación
(fiscalización, contrataciones públicas, regulación administrativa y combate a la corrupción).
Este modelo permitió reducir en un 20% el gasto de operación de la institución, dejar de
hacer acciones de poco valor y agregar nuevos procesos. Inclusive muchos de sus procesos
fundamentales se replantearon desde cero y dio como resultado acciones en contrario al
modelo anterior.
El segundo caso, analiza la transformación de la Secretaría de Gobernación, que durante los
últimos años ha tenido diversas modificaciones organizacionales, mas por coyunturas,
dejando una estructura “mordisqueada” y que requiere de una valoración general en su
actuar. El último rediseño, aunque parcial, es el mas grande en el Ejecutivo Federal y
solamente busco ordenar las estructuras a la realidad de su operación y su apego a la norma
organizacional.
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Caso: Secretaría de la Función Pública
En septiembre de 2007, a escasos 9 meses de iniciada la administración, hay un relevo en el
Titular de la Secretaría de la Función Pública, al dejar el cargo el Lic. Germán Martínez
Cázares y asumir la encomienda el C.P. Salvador Vega Casillas.
En su mensaje de toma de posesión el Contador Vega Casillas señala como el primer reto “el
transformar a la institución para hacerla mas eficaz en sus tareas de combatir a la corrupción
y modernizar la administración”.
Este reto planteado deja muy en claro que la Institución no respondía con eficacia a sus fines
planteados. En la opinión pública se le señalaba como una institución que dificultaba la
gestión y con resultados mediocres; por el contrario el personal de la Secretaría en una
encuesta de clima laboral señalaba que “realizaba demasiadas actividades, con cargas de
trabajo excesivas”; pero al enunciar los principales logros de la institución se manifestaban
de hace algunos años.
En enero de 2008 se arranca un proceso de transformación de fondo en la institución, en
buena parte propiciado por un proceso de planeación interno sobre los resultados a
presentar al fin de sexenio y, justo es señalar que motivado por una petición de reducir el
presupuesto de la institución en un 5% por parte de la Secretaría de Hacienda.
Este proceso de transformación, a partir de la reflexión que resulto de evaluar una institución
que no aportaba los impactos favorables a la población, obligó a establecer dos objetivos
fundamentales:
1. Transformar el modelo administrativo del gobierno. Implantar un nuevo modelo con
centralidad en el ciudadano.
2. Resultados de combate a la corrupción, los mejores en la historia reciente.
Ahora había que analizar que procesos y acciones la institución debería ejecutar para
alcanzarlos. El análisis partió de lo que en ese momento la SFP actuaba para alcanzarlos,
bajo dos preguntas básicas:
1) ¿Qué estamos haciendo que no deberíamos de hacer?
2) ¿Qué no estamos haciendo que si deberíamos de hacer?
Las respuestas fueron cuantiosas, reflejo de que la institución fue rebasada por las
necesidades y arrastrada por la inercia propia del gobierno. La relación de actividades
innecesarias, de poca rentabilidad y sin resultados clara fue mayúscula, casi la mitad de lo
que se hacía no tenía razón alguna para seguir, parecía que si solo se analizará la primer
pregunta tendríamos una reducción de la Secretaría al 50%; y por el otro lado, la relación de
acciones que no se realizaban fue en la misma cuantía.
A partir de esta dura realidad, se crearon nuevas Unidades Administrativas y eliminaron otras
tantas. Es decir no solo fue un rediseño de los procesos, sino que muchos no merecían
existir y otros necesarios había que crear.
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El resultado fue la la modificación de mas del 60% de los perfiles de puesto (documento que
define los requisitos para que ocupar una plaza y las funciones que se encomiendan) de la
Secretaría y una reducción del 19% de su gasto en servicios personales.
Esta reducción se reflejó en el Presupuesto de Egresos del año 2010, con lo que la
Secretaría quedó exenta de las medidas de reducción presupuestaria en años posteriores;
digamos que se redujo por adelantado y en una sola exhibición.
La dimensión del rediseño es loable, el 60% de las plazas, reflejados en mil 200 movimientos
organizacionales1.
El proceso fue largo, llevó más de 2 años, finalizando formalmente con la publicación en el
Diario Oficial de Federación en abril de 2010 del Reglamento Interior de la SFP, en el que se
refleja su nueva estructura y funciones. En paralelo se implantaba un modelo de gestión para
resultados, sostenido en el logro de 28 metas concretas y un proceso de inducción al cambio
del personal.
Cada mes se presentaba en la explanada de la institución el avance de los 28 proyectos
gráficamente. Se ubicaba cada proyecto con un barco que lo representaba y de acuerdo a su
avance podía colocarse en: puerto éxito (cuando logró la meta), muelle (cuando no ha
iniciado), en alta mar (cuando sus metas parciales indicaban que iba en camino al resultado)
y en bahía calavera (cuando sus metas parciales indicaban que tenía problemas para
alcanzar la meta final). El sistema de evaluación era binario: alcanzó o no el objetivo.
El Secretario Vega Casillas señala que lo único que no modificó fue el nombre de la
Secretaría, ya que no cree en los cambios de denominación sino de concepto. Se logró
modificar estructura, normas, procesos, planeación y evaluación y lo mas complicado fue la
cultura de la gestión.
Mientras estaba en curso la transformación, el 22 de septiembre de 2009 el Presidente de la
República, Licenciado Felipe Calderón Hinojosa, ante el escenario de crisis financiera global,
remitió al Legislativo un paquete de reformas en la composición de la estructura de gobierno
de primer nivel, al proponer la desaparición de 3 Secretarias de Estado (Función Pública,
Reforma Agraria y Turismo), mediante la transferencia de algunas de sus competencias a
otras Secretarías y la eliminación de algunas. De acuerdo a la iniciativa legislativa: “no se
trata de la eliminación o transformación de funciones, se trata de hacer más con menos,
aprovechando estructuras existentes y evitando, además, posibles duplicidades”.
El anuncio forma parte de un programa de reducción del gasto administrativo del Ejecutivo
Federal por 180 mil millones de pesos, y contemplaba medidas como el congelamiento de
sueldos, la reducción de estructuras de alto nivel, del gasto administrativo en partidas como
viáticos y consultorías, así como en las representaciones diplomáticas en el extranjero.
1 Se refiere al movimiento en la estructura organizacional que hay que registrar en un cambio en organigramas. Pueden ser de denominación, adscripción, nivel salarios, competencias, perfil de puesto, entre otros.
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Es decir, la iniciativa pretendía hacer un uso más eficiente de las estructuras administrativas
conservando las funciones, pero transfiriéndolas a otras instituciones.
La Secretaría de Función Pública tiene funciones que pudieran segmentarse en dos grupos.
El primero de ellos relacionado con el control interno, la fiscalización y el combate a la
corrupción y el segundo en relación a la modernización y desarrollo administrativo.
Se proponía que las funciones del primer segmento se aglutinaran en una institución más
pequeña (un 50% del presupuesto que tiene la Secretaría de la Función Pública), la
Contraloría General de la República. En cuanto al segundo segmento, las relativas a
gobierno digital y modernización se transferirían a la Presidencia de la República y las
relacionadas con Recursos Humanos y Patrimonio Inmobiliario a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
Esta Iniciativa finalmente no prosperó en el Senado de la República y fue desechada, sin
embargo, fue el catalizador de la mayor transformación organizacional que haya tenido una
Secretaría de Estado en México.
Al momento de proponerse la transformación de la Secretaría de la Función Pública en la
Contraloría General de la República (9 meses de iniciado el proceso de transformación), ya
se tenía a nivel de definiciones y cuantificaciones presupuestales el impacto de la medida.
Por eso motivo, en la Iniciativa de Reforma a la Ley Orgánica, de las tres instituciones a
transformar, es la Secretaría de la Función Pública que no solo considera una transferencia
de funciones, sino inclusive se elabora un proyecto para fortalecer sus atribuciones en
materia de combate a la corrupción.
Un argumento válido para la no prosperidad de la inciativa y que motivó a los Legisladores a
aprobar meses después una nueva Ley Anticorrupción, fue el conocer el modelo de
transformación organizacional que se estaba implementado. Finalmente la SFP no
desapareció, redujo su estructura y contó con mas y mejores facultades.
En el caso de la transformación de la SFP, se acompañó de un conjunto de reformas
jurídicas a nivel de Ley y de normas internas (en materia de contrataciones públicas,
contabilidad gubernamental, fiscalización y combate a la corrupción); así como en el rediseño
de sus procesos sustantivos; con iniciativas como el “modelo de combate a la corrupción”, la
“fiscalización preventiva a la obra pública”, el “sistema de contrataciones públicas” y la
“estrategia de regulación base cero”. La Organización para las Naciones Unidas reconoció a
México en estas tres últimas iniciativas con el Premio al Servicio Público en sus ediciones
2011 y 2012.
En este caso, podemos concluir que a partir de una reflexión profunda sobre la permanencia
o no de las funciones y acciones de una institución, e incentivado por una presión para
reducir el presupuesto, inclusive al grado de desaparecer la institución, se logró una
transformación integral.
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Caso: Secretaría de Gobernación
La Secretaría de Gobernación (SEGOB) como responsable de la política interior, ha
experimentado en los últimos años diversas transformaciones.
Podemos resumirlas en cuatro: la primera con la independencia Constitucional a un órgano
para la organización de las elecciones; la segunda con separación de las tareas de seguridad
pública, la creación de la Secretaría de Seguridad Pública y en momento posterior con la
llegada del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública; la tercera con
la transformación de una Subsecretaría en Unidad (nivel administrativo mas bajo) a partir de
una medida dictada en un presupuesto de egresos y; la cuarta por la asignación de las
competencias en cuanto a estudios históricos a la Secretaría de Educación en el marco de
los festejos del Bicentenario de la Independencia Nacional.
La Secretaría hoy en día tiene atribuciones en materia de normatividad y regulación de
medios de comunicación, asociaciones religiosas; política migratoria, poblacional y de
derechos humanos; fomento de los valores cívicos y democráticos, coordinación del sistema
nacional de protección civil; implementación de la Reforma en Justicia Penal, fomento al
federalismo y relación con otros órdenes y niveles de gobierno; así como de coordinación de
las tareas de seguridad nacional y dirección de la inteligencia para la seguridad nacional. En
resumen, las tres escisiones de funciones planteadas inicialmente correspondieron a nuevos
enfoques de la administración pública; otra transformación a una medida de ahorro
presupuestal; pero al mismo tiempo, las otras áreas, han experimentado cambios fuertes en
su papel en la gestión.
Cito como ejemplo la regulación de medios de comunicación; que en el pasado evaluaba los
contenidos que se difundían en radio y televisión; industrias que se han transformado en gran
forma en los últimos años y que han motivado a las áreas encargadas a adoptar esquemas
de modernización con el uso de las tecnologías de la comunicación. Sin embargo, los
procesos de rediseño organizacional habían quedado en el rezago. En este caso en especial,
aún para el año 2012 existían en el organigrama algunas plazas de delegaciones para vigilar
y regular los contenidos de los medios de comunicación en las entidades federativas, cuando
desde hace más de 10 años esa tarea se hacía con el apoyo de la tecnología.
Con una plantilla de personal de casi 15 mil servidores públicos, que en su mayor parte se
concentran en el Instituto Nacional de Migración (INM) (6 mil plaza) y en el Centro Nacional
de Seguridad Nacional (CISEN) (3 mil plazas); la Secretaría se conforma de 33 unidades
administrativas centrales y 15 entidades; es notorio la necesidad de rediseñar de fondo a la
Secretaría en su organización.
En los últimos años la estructura organizacional de la SEGOB se ha visto afectada por las
medidas de austeridad presupuestaria, que la ha llevado a reducir su gasto en plazas
permanentes en un acumulado del 12%; la pasar de 5 mil millones de pesos en el año 2007
a solo 4 mil 400 para el año 2012; sin contabilizar las transferencias de áreas 2.
2 Se transfirió de la Secretaría de Seguridad Pública el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública con mas de 500 plazas y se transfirió a la Secretaría de Educación el Instituto de Investigaciones Históricas de la Revolución Mexicana con menos de 50 plazas.
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Generalmente las plazas eliminadas en atención a las medidas de austeridad presupuestaria
correspondieron a plazas que en ese momento se encontraban vacantes; lo que generó
estructuras disfuncionales, que obligaron a redistribuciones de las cargas de trabajo en cada
unidad administrativa y en los hechos, de una organización funcional distinta a la registrada.
En el sexenio de Presidente Felipe Calderón, la Secretaría tuvo 5 titulares; que en
consecuencia hizo imposible un rediseño integral de la institución. El último Oficial Mayor
(responsable de la administración de la Secretaría) tomó posesión en enero de 2012,
restando solo 10 meses para finalizar la gestión.
Una tarea posible, mas que un rediseño, fue el ordenamiento de la estructura a la realidad.
Es decir, mediante un levantamiento de la distribución de funciones reales, el perfilamiento
de los puestos y la correcta ubicación de los tramos de control, se redefinió la estructura; a la
par que se diseñana un nuevo Reglamento Interior para la institución; con dos objetivos
básicos:
1) Crear una unidad administrativa que definiera la política migratoria, para que el INM, como
organismo desconcentrado la operara.
2) Ordenar la estructura en lo posible a la realidad.
Así, el universo de puestos a ordenar es de poco más de 3 mil, abarcando solamente a las
33 unidades administrativas centrales; resultando de la modificación de la tercera partes de
ellas en mil 600 movimientos estructurales. De estos, el 76% son organizacionales, relativos
a movimientos de una plaza en la misma unidad administrativa, cambio en sus funciones y
denominación, o el cambio de la plaza entre unidades administrativas. El resto de los
movimientos corresponden a cancelaciones y creaciones de plazas y modificaciones en su
tabulador.
Como premisa para realizar este ordenamiento estructural se plantearon:
1) No se permiten incrementos salariales o en el tabulador.
2) No hay creaciones de plazas, ni crecimiento de estructuras; salvo el relativo a la nueva
unidad administrativa.
3) Conciliar la realidad con la norma para las estructuras.
4) En caso de ser posible y tener un mapeo adecuado de procesos, rediseñar el área, con el
acotamiento de plazas y presupuesto.
Esta tarea iniciada en febrero de 2012 tuvo su fin a inicios de agosto del mismo año, en tan
solo 6 meses se logró el ordenamiento estructural.
Una medida de control que la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico (SHCP) ha dictado
para contener los rediseños que impliquen mejoras salariales en el tabulador, es el que las
instituciones que promuevan un rediseño deberán aportar el 40% de monto presupuestal que
implica las conversiones de plazas a la alza. Esta medida, si bien ha contenido las
retabulaciones, ha desincentivado los rediseños integrales, ya que algunas plazas se
enfrentarían a incrementos y no se compensan los decrementos.
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
La experiencia de la SEGOB nos muestra una estrategia de ordenamiento estructural en un
tiempo corto. Como escenario de crisis que forzó a realizarla en tiempo corto, es el término
de la gestión, siendo el proceso de rediseño organizacional (aunque solamente fue de
ordenamiento estructural) mas rápido y grande de la administración pública federal (1600
movimientos en solo 6 meses).
Premisas para el rediseño de instituciones públicas
Las organizaciones públicas deben seguir una lógica de transformación constante, ya que la
demanda social sigue esa tónica; es mas, debe ser una transformación adelantada, que
permita periodos de adaptación cortos y efectivos.
El proceso habitual de la gestión, no considera espacios para la transformación; de hecho se
interponen. La solución es crear un proceso acelerado y riguroso, que opere en una vía
separada y promueva tanto la velocidad como el compromiso.
Desgraciadamente los procesos y normas para el registro de y autorización de estructuras
organizacionales están diseñadas para un enfoque de cambios graduales y no de
transformaciones de fondo. Antes del rediseño de la SFP el software para la captura de
escenarios estructurales solo permitía 100 movimientos por gestión.
Sin embargo, las iniciativas de mejora de la gestión pública se centran más en la
modernización, automatización y eficacia; y no en el planteamiento sobre los objetivos y
permanencia de áreas e inclusive instituciones públicas. La palabra “reestructura” en el
sector público de manera inconciente nos lleva a un simil de “recorte” y no de “rediseño”.
Por lo mismo, son los altos ejecutivos enemigos de estos procesos. Con aquellos que no
quieran asumir el compromiso, hay que involucrarlos lo antes posible y sin demora y
enfocarlos en el proceso con los incentivos necesarios, para que estos reproduzcan la
motivación en todos los niveles. No hay que dar tiempo a discusiones o consensos; en las
transformaciones la planeación participativa no es opción, por que disgrega el foco y dispersa
los planteamientos.
1. Antes de pensar en un proceso de transformación institucional, conviene valuar los niveles
de eficacia de la institución y relacionarlos con el análisis de la organización. ¿Qué objetivos,
resultados y productos debe la organización brindar?
2. Hay que establecer de inicio los alcances del proceso (es modernización, eficientización,
ordenamiento, rediseño o reinvención). Una transformación centrada en la eficiencia, solo
arrojará resultados marginales, pero en la misma línea de resultados institucionales. Si lo que
se requiere es un nuevo enfoque de resultados, el modelo de la eficiencia es insuficiente.
3. Opte siempre por la innovación por encima de la reducción de costos. Si la premisa es
reduccionista de origen, las barreras que pondrán los servidores públicos a reducirse será lo
que detendrá el proceso.
4. Las reglas iniciales de todo proceso de rediseño, deben ser generales e ir orientadas a
contener el deseo burocrático de no moverse y crecer. Incentivos para ser diferentes y
arriesgar cambios de fondo.
5. Hay que eliminar de inicio las barreras organizacionales: modificación de tabuladores,
despidos, valor de los procesos, liderazgos nocivos.
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6. Establecer incentivos para la transformación, tanto para la organización, sus clientes y los
propios miembros de la misma. Hay que reconocer que el principal freno de un rediseño es la
misma organización.
7. Tener como objetivo de un rediseño el reducir los costos de operación, no debe ser el
objetivo fundamental, sino un posible, no indispensable, efecto del rediseño mismo.
8. El verdadero rediseño organizacional debe comprender procesos, normas, estructuras,
actitudes y sobre todo modelos de gestión y liderazgo.
A manera de conclusión, la administración pública debe incluir en sus procesos modelos de
reinvención y rediseño de sus instituciones públicas; que deben ir acompañados de la
transformación normativa, de procesos, modelos de gestión y sobre todo de liderazgo y
actitudes; como un procesos permanentes; no con un enfoque de mejora continua, sino con
un planteamiento de supervivencia en un entorno cambiante, complejo y con demandas en el
corto tiempo.
La innovación de la gestión pública no puede encontrar en el modelo organizacional un
obstáculo para su adopción.
El servicio público no puede quedar exento de modelos de organización como la gestión en
base a competencias, el enfoque a resultados, el autocontrol y la autogestión, la innovación y
la organización creativa. Es necesario profundizar el modelos que permitan contar con
instituciones mas flexibles y en constante transformación, puesto que la demanda social tiene
cambios importantes y veloces y los gobiernos somos estables y lentos.
Bibliografía
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Reseña Biográfica
Ernesto González Cancino (Oficial Mayor de la Secretaría de Gobernación, México)
[email protected]. Originario de Morelia, Michoacán; es Ingeniero en Electrónica por
el Instituto Tecnológico de Morelia y Maestro en Alta Dirección y Negocios Internacionales por
la Universidad Anahuac. En el sector público tiene 14 años de experiencia. En el Gobierno
Municipal fue Secretario Operativo del Ayuntamiento de Ciudad Hidalgo. En el Gobierno
Estatal ha sido coordinador de asesores del Grupo Parlamentario del PAN en el Congreso
del Estado de Michoacán y fungió como Director General de Planeación y Coordinador
General del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado en el Gobierno del Estado
de Yucatán. En el ámbito federal se desempeñó como Director General de Política y
Evaluación de Trámites y Servicios Públicos y como Coordinador de Asesores del Secretario
de la Función Pública. Actualmente es Oficial Mayor en la Secretaría de Gobernación. Su
experiencia en el sector pública versa en temas de planificación, desarrollo organizacional y
diseño de estrategias y mecanismos de governanza pública. En su último encargo fue el
responsable de la reestructura de la Secretaría de la Función Pública, así como del diseño e
implementación de las estrategias de regulación base cero y del nuevo esquema de combate
a la corrupción. En el ámbito académico ha sido profesor en la Universidad Autónoma de
Yucatán y del Colegio de México en asignaturas de políticas públicas, planificación del
desarrollo y evaluación de programas y políticas públicas.
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