La reducción del gasto público:

La reducción del gasto público:
Enfoque general
MANUEL A. SOLANET
Las dificultades no deben buscarse en el plano técnico ni en el diagnóstico
administrativo, sino en la decisión política
La reducción del gasto público:
enfoque general
El gasto público comprende rubros diversos en cuanto a sus efectos sobre el resto del sistema económico. No es posible
por ejemplo tratar de forma similar el gasto de la administración de gobierno, que
las actividades empresarias desarrolladas
por el Estado. En el primer caso un aumento del gasto, además de ineficiencia seguramente originará mayor presión tributaria
o bien emisión de moneda. En el caso de las
empresas estatales la mayor ineficiencia se
traducirá seguramente en precios más altos de sus productos, con una cadena de
repercusiones también perniciosa pero focalizada en sectores con efectos distintos
a los de una expansión general de los impuestos o de la emisión.
El aumento de ineficiencia de una empresa pública tiene además gran parecido
al ocurrido en una empresa privada afectada por una medida de gobierno de mayor
control aunque ello signifique aumentar la
protección de su mercado. Bajo un enfoque
económico estricto se produce un costo de
ineficiencia así como un costo fiscal. Es
así como el tema del gasto público no debería quedar limitado a lo que es puramente de propiedad estatal, sino también a todos aquellos efectos que suceden como consecuencia de la intervención del Estado
aunque ocurran en el dominio privado.
Igualmente, no puede desconocerse el
carácter de gasto público de las transferencias y subsidios efectuados por el Banco
Central hacia las entidades financieras, y
a través de ellas al sistema económico en
general. No resulta fácil determinar si los
efectos inflacionarios del gasto público son
sustancialmente distintos que los originados en estos desequilibrios financieros,
compensados por la creación de dinero de
la banca central.
Hechas estas salvedades focalizaremos
nuestro análisis en la reducción del gasto
público propiamente estatal.
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La definición del papel del Estado
como punto de partida
Cualquier intento de reducción del gasto
público debe organizarse tras una concepción precisa del papel del Estado en la sociedad.
Esto es particularmente importante cuando dicha reducción pasa por la eliminación
de funciones y por la transferencia de actividades al sector privado. Sobre la racionalización administrativa pueden en general
estar de acuerdo todas las corrientes ideológicas. Se trata en esencia de una cuestión
de sentido común. Pero interviene la ideología cuando el problema es decidir si la
educación deberá ser integramente estatal
o si solo lo será subsidiariamente, o si el
gobierno debe ser empresario, o si habrá
o no control de precios. Todos estos temas
son relevantes desde el punto de vista del
nivel del gasto público y sus efectos. Por lo
tanto el marco doctrinario sobre el papel
del Estado debe ser absolutamente conocido para poder empezar a actuar sobre el
gasto, más allá de la pura racionalización
administrativa.
La sujeción al principio de subsidiaridad
es a nuestro criterio una condición para
plantear con alguna utilidad, programas
de reducción del gasto público. Los excesos
del gasto que ahogan las posibilidades de
bienestar y progreso de gran parte de los
países de occidente, no radican tanto en la
burocracia como en el cúmulo de funciones
administrativas y actividades empresarias
que han desarrollado los gobiernos sin necesidad real, o desplazando al sector privado y al esfuerzo individual.
las acciones posibles de reducción, es la
siguiente :
A. Servicios y actividades cuya producción
no se transa en el mercado.
Al. Gobierno (Administración Nacional,
provincias y municipios, incluyendo
los tres poderes : ejecutivo, legislativo y judicial: tareas administrativas
y de gobierno; defensa nacional;
cuerpo diplomático; banca central;
etcétera.
A2. Servicios públicos que se financian
con recursos de rentas generales, impuestos o tasas : educación pública,
salud, alumbrado, limpieza, administración de vialidad, policía, bomberos, etc.
A3. Obras sociales de afiliación obligatoria.
B. Sistemas de transferencia o redistribución.
B1. Sistema de previsión : cajas de jubilación, subsidios familiares.
B2. Subsidios : a la enseñanza privada, a
instituciones de bien público, subsidio forestal, marina mercante, etc.
C. Servicios y actividades cuya producción
se transa en el mercado
C I. Empresas de servicios públicos :
transporte, energía, teléfonos, correos, radiodifusoras y televisión.
C2. Empresas industriales o mineras :
petróleo, petroquímica, acero, etc.
C3. Bancos estatales, excluido_ Banco
Central.
C4. Seguros y reaseguros.
Categorías de gasto del Estado
La reducción de la burocracia
administrativa
Hay diversas formas posibles de clasificar el gasto público. Tal vez la que más ayude a ordenar un análisis de sus efectos y
Las actividades clasificadas en Al. son
las que en general se consideran como genuinas del Estado y que hacen a sus funcio-
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nes específicas. Salvo casos muy específicos, no es habitual que se discuta si deben
o no transferirse al sector privado porque
por definición son funciones propias del
Gobierno. Esto no quita que pueda plantearse en que casos sea conveniente contratar y en que otros deben realizarse por
administración
Las actividades clasificadas como A2. son
parcialmente privatizables, por ejemplo la
educación y la salud, pero guardan en común con las Al su carácter burocrático o
no empresario cuando se prestan como servicio público. También son susceptibles de
contratarse aunque la conducción sea estatal.
Las obras sociales (A3.), no necesariamente son estatales. En realidad solo incluimos en esta clase a las organizaciones que
responden a una afiliación compulsiva, que
se financian con descuentos en las remuneraciones y que son administradas por
entes públicos o cuasi públicos. De lo contrario se trataría de servicios sociales con
características empresarias.
La temática de reducción del gasto público en esta primera categoría (A) pasa
fundamentalmente por la racionalización
administrativa y la reducción de la burocracia. Las acciones a encarar incluyen fun damentalmente la reorganización y simplificación de funciones, la eliminación de organismos o sectores o su fusión con otros,
la disminución de personal y consecuentemente de espacio de oficinas, etc.
El incremento sistemático del gasto público en esta primera clasificación, fue ingeniosamente descripto por Parkinson
en 1957. Este extrajo conclusiones muy
claras de las leyes que mueven el crecimiento de la burocracia, por ejemplo : "Todo
funcionario necesita multiplicar el número
de subordinados, no el de rivales"; "Los
funcionarios se crean unos a otros trabajo
(*) C. Northcote Parkinson : "Parkinson : The Law",
1957.
innecesario"; "El personal administrativo
se multiplicará siempre para llenar el espacio de oficina disponible"; "Los gastos aumentan hasta cubrir los ingresos"; etc.
Estas leyes se cumplen universalmente
y la propia burocracia crea defensas efectivas para neutralizar las acciones de tipo
institucional y permanente aplicadas para
evitarlas. Al parecer solo son efectivas las
operaciones de cirugía mayor realizadas esporádicamente y en el contexto de una decisión y voluntad volcadas de un golpe, tal
como son las batallas importantes dentro
de un largo estado de guerra. Solo la toma
de conciencia dramática de la opinión pública, acerca del costo económico y social
del excesivo gasto público, mueve esporádicamente a los gobiernos a estas batallas.
Los resultados no suelen ser de todas formas espectaculares, pero al menos producen una detención en la marcha permanente
del crecimiento burocrático.
La lucha contra el aumento de este primer tipo de gasto público no tiene que ver
con el carácter capitalista o socialista de
un país. En la Unión Soviética existe menor burocracia de gobierno que en muchos
de los países desarrollados de occidente.
La diferencia entre unos y otros está en
la propiedad estatal o privada de los medios de producción.
El presupuesto base cero
La técnica del presupuesto base cero es
una buena herramienta para atacar el exceso de gasto administrativo. Difiere de las
técnicas tradicionales de presupuestación
en que no parte de lo gastado anteriormente, discutiendo aumentos o reducciones,
sino que plantea "desde cero" la justificación y dimensiones de cada actividad y su
consecuente gasto futuro. Se trata en
esencia de un método racional para identificar actividades superfluas, inútiles o so23
bredimensionadas. El analista se va interrogando acerca de la necesidad de cada
gasto, de acuerdo a los objetivos y funciones, y a partir de allí decide las supresiones, la cantidad de personal y en general
las necesidades de gastar.
La voluntad del gobernante de reducir la
burocracia se enfrenta no solo a la resistencia de los empleados sino también a
trabas de orden legal. En no pocos países,
incluido Argentina, existen normas que determinan la estabilidad del empleado público.
Se hace necesario dictar normas especiales * o de lo contrario no es posible reducir
el gasto en personal. Es común por otro
lado que las normas especiales que permiten el despido, establezcan indemnizaciones costosas, o bien acogimientos adelantados a la jubilación, con privilegios que
solo transforman un costo salarial en un
aumento del déficit del sistema previsional, que se debe cubrir finalmente con el
erario público.
El efecto inhibitorio de las lealtades
La relación personal y la lealtad de un
gobernante con sus funcionarios es también un factor que entorpece la racionalización fácil del gasto público administrativo. Un ministro difícilmente despide a
su subsecretario por más que se le demuestre que esa subsecretaría puede suprimirse. Es por esto que el mejor momento para
ese tipo de supresiones es el de cambios en
el más alto nivel del gobierno.
Siempre he pensado en la posibilidad
cierta que un nuevo presidente, sin compro
misos con la administración existente, decrete el retorno a la organización administrativa de sus ministerios de cincuenta años
atrás. Encasillando al personal existente
en los cargos que se disponían en aquel
(*) Por ejemplo la Ley de Prescindibilidad, dictada
en Argentina en 1976 y también en ocasiones anteriores.
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entonces, casi con seguridad quedaría sobrante no menos de dos tercios de la planta
actual de personal. A estos se los indemnizaría y la mayor parte de ellos pasarían
seguramente a ocupar su tiempo en el sector privado. Los que queden deberían absorber las tareas, probablemente mayores
que medio siglo atrás, pero con la ayuda
de los medios modernos de automatización
que antes no se disponían y que multiplican hoy el rendimiento de un empleado
( computadoras, fotocopiadoras, etc.).
La cantidad de funciones, y consecuentemente de personal está obviamente relacionada al grado de intervención estatal en la
sociedad. A cada nueva norma regulatoria
se sucede la correspondiente necesidad de
controlar su cumplimiento. Un intento serio de reducción de la burocracia debe apoyarse por lo tanto en un proceso de desregulación, de lo contrario puede ser infructuoso y además reversible. Si se elimana el
personal pero no la norma intervencionista que lo motivaba, o bien se producirá una
seria paralización y desorden, o bien se
designará inevitablemente nuevo personal.
Privatización de servicios y
actividades productivas
La reducción del gasto público mediante
la privatización es fundamentalmente aplicable a aquellos componentes que anteriormente incluimos en el ítem C, o sea las
empresas públicas, bancos y sociedades con
participación estatal. Esto no excluye que
también les sean aplicables las medidas de
racionalización administrativa sobre las
que acabamos de hablar. En cualquier circunstancia la racionalización es necesaria,
aún en cualquier empresa privada.
El achicamiento del gasto en los sistemas
de transferencia
que hemos clasificado
(*) No estamos discutiendo la reducción del monto
de transferencias como consecuencia de por ejemplo,
en B pasa no solo por la racionalización
administrativa, sino también en algunos
casos por la privatización del propio sistema. Hace algunos años que en Chile, por
ejemplo, el sistema jubilatorio se ha transferido en buena parte al sector privado,
sobre la base de un mecanismo de capitalización. En ese caso el Estado conserva las
atribuciones de controlar pero no la gestión administrativa que no difiere de la de
otros mecanismos financieros y de seguro.
La transferencia al sector privado de
actividades antes estatales, reduce el gasto público. El efecto logrado por este solo
hecho es asimilable al de otras reducciones
de gasto gubernamental cuando la empresa
en cuestión utiliza recursos provenientes
de impuestos o transferencias del erario
público. En caso contrario, cuando una
empresa genera por sus ventas los recursos
suficientes para afrontar sus costos la devolución de sus deudas y sus inversiones,
la privatización conserva aún el probable
efecto de aumentar su eficiencia. Esto repercutirá en favor de la comunidad, salvo
que por una situación de monopolio la reducción de los costos contribuya a aumentar las utilidades pero no a reducir los
precios.
La importancia de la privatización es
más que obvia si se observa el sostenido
avance de las actividades empresarias del
Estado, su creciente ineficiencia y la forma en que se financian sus déficits e inversiones. En la Argentina actual se da un
claro ejemplo de este proceso. Sectores tan
relevantes como el petróleo y gas, minería,
energía eléctrica, transporte y comunicaciones están preponderantemente cubiertos
por empresas del Estado. El financiamiento
externo e interno, actualmente debe descansar en aportes del Tesoro en todo lo
el
aumento de la edad jubilatoria o la eliminación de
subsidios. Esto es objeto de decisiones polfticas que
están fuera de la temática que nos planteamos en este
trabajo.
que no cubran los fondos autogenerados
en las tarifas y sus propios servicios.
Hoy más que nunca es imperdonable que
deban realizarse enormes inversiones públicas en sectores altamente atractivos para el sector privado, por ejemplo petróleo
o teléfonos, restando los escasos recursos
impositivos al sostenimiento de actividades esenciales como una buena administración de justicia o a la modernización del
inhumano sistema penitenciario.
Las resistencias a la privatización
La privatización de una empresa pública
suele enfrentarse a resistencias de carácter
político, burocrático, sindical, y sectorial.
Además deben resolverse problemas de tipo
jurídico y financiero que no siempre hacen
fácil el proceso. Cuando se trata de servicios públicos es común que constituyan
monopolios de hecho, y que no puedan
crearse condiciones de competencia aún
abriéndola al sector externo.
En esos casos la figura convencional es
la de concesiones de servicios u obras públicas, sujetas a la aprobación de tarifas
por el gobierno. Aparece así el riesgo politico de la discrecionalidad difícil de atenuar por coberturas jurídicas que son endebles en situaciones de bruscos cambios
en las conducciones e ideologías de los funcionarios.
Muchos casos de empresas a privatizar
se refieren a sociedades industriales o comerciales que pasaron a la órbita estatal,
por algún episodio previo de salvataje para
"conservar las fuentes de trabajo" ante
falencias financieras irreversibles. Estos
casos de privatización, que son los menos
resistidos ideológicamente, se enfrentan al
inconveniente de la debilidad estructural
o la obsolecencia de esas empresas cuyo
único destino económico debiera haber sido
su liquidación. Las burocracias o los sindicatos favorecidos por la anterior estatiza25
ción suelen trabar luego el proceso de venta, exigiendo que se fijen precios y condiciones que el mercado no está dispuesto a
aceptar para esas empresas de escaso valor económico. Es así como fracasan los
procesos de venta y estas empresas permanecen en propiedad del estado, siempre
dispuesto a tolerar ineficiencia y a solventar las pérdidas.
El argumento de la soberanía y de la
pérdida del control nacional es sostenido
para resistir la privatización de las empresas de servicios públicos e industrias básicas. Sin duda es un argumento falaz ya que
el gobierno dispone de poder suficiente para evitar la preminencia y actuación de intereses opuestos al país y puede siempre
actuar para evitarlo cuando las circunstancias lo exijan. Mucho más se afecta la
soberanía si en esas circunstancias críticas
los servicios esenciales funcionan mal por
la ineficiencia en su manejo.
La restricción de la burocracia, por una
cadena de lealtades, se manifiesta también
en los administradores y presidentes de las
empresas a privatizar. En alguna instancia
jerárquica superior se produce el enfrentamiento con el funcionario político responsable de llevar adelante la privatización.
Esta puja se resuelve según el poder político que logren ambos y el que contribuyan
a lograr los sectores interesados o afectados que accionen por ambos lados. En las
estructuras de gobierno suelen haber padrinazgos que establecen puentes entre
funcionarios de menor jerarquía y otros de
mayor influencia que la de sus mandantes
directos. El jefe de un partido político gobernante puede ser muy amigo del administrador de una empresa, o este último el
caudillo de una zona relevante. En ese caso
un ministro o un subsecretario de origen
tecnocrático seguramente perderán su campaña por privatizar la empresa en cuestión. Una situación parecida la de un oficial
de una fuerza armada que sea administra26
dor de una empresa cuya privatización propugne su ministro civil, en un gobierno militar. Es muy probable que la fuerza en
cuestión encuentre en la causa de su camarada de armas un motivo defendible y
de excepción a la política general.
Peor tal vez una de las resistencias más
tenaces a cada acto de privatización es la
de los sectores empresarios privados afec tados directamente, y en la óptica de ellos,
negativamente. Los proveedores y contratistas prefieren en general tratar con el estado que con un particular. El grado de
manejo de su rentabilidad es en general
mayor cuando se negocia con funcionarios
públicos. El carácter de esta oposición es
peculiar y suele llevar a una contradicción
entre los principios sustentados públicamente y la postura ante el caso particular.
El problema se resuelve argumentando razones de orden práctico. Por ejemplo : " nosotros estamos de acuerdo con la privatización porque sostenemos la economía de
mercado, sin embargo tenemos que reconocer que en el caso particular de la empresa estatal X que conocemos bien, hay razones de orden práctico que justifican demorar su privatización, para estudiarla más
a fondo y hacerla mejor. ¿Por qué no acelerar ahora la privatización de las empre sas Y, Z, etc.... ?" Por supuesto que quienes
hacen esta propuesta especulan que el funcionario entrevistado en poco tiempo será
reemplazado por otro, que si insiste en la
privatización será sometido al mismo plan teo. Más adelante el péndulo político pasará para el otro lado y el problema habrá
sido superado.*
La privatización en definitiva exige superar todas estas resistencias para lo cual
hace falta un profundo convencimiento,
una gran voluntad política y por sobre todo
coherencia y solidaridad de todas las áreas
(*) El autor de este artículo tuvo responsabilidades
en la tarea de privatización en Argentina entre 1977 y
1982 y fue testigo numerosas veces de este tipo de comportamiento.
de gobierno en esta acción. Las mismas virtudes que se requieren para reducir el gasto público en el marco de una reformulación del papel del Estado en la sociedad.
Conclusiones
La definición del rol del Estado en la sociedad debe ser el punto de partida y el
marco en el que se encuadre la acción de
reducir el gasto público. A partir de allí es
posible identificar las funciones que el Estado debe dejar de cumplir y las actividades empresarias que no debe retener, si es
que debe retener alguna. Más allá de la
racionalización administrativa aplicable por
principio a toda actividad, el mayor efecto
de reducción del gasto probablemente provendrá de la eliminación o transferencia al
sector privado de funciones y actividades
no esenciales al rol definido del Estado.
La reducción del gasto público no sólo
es deseable, sino también posible. Las dificultades no deben buscarse en el plano técnico ni en la dificultad del diagnóstico administrativo, sino en el político.
El juego de los intereses individuales,
de grupo y sectoriales ocasiona resistencias
más tenaces y efectivas que las oposiciones
puramente ideológicas. Muchas veces el
planteo aparentemente ideológico esconde
algunos de aquellos intereses.
Las lealtades entre directivos y subordinados y la falta de una penalización econó-
mica a la ineficiencia en el sector público,
inhibe a los funcionarios de alto nivel y
a los gobernantes a encarar procesos de
racionalización administrativa, o de privatización. Por este motivo el momento de
cambios en el elenco gobernante puede ser
más oportuno para lograr reducciones en
el aparato estatal. Luego el tiempo juega
en contra, tanto por el desgaste inevitable
en el poder como por el desarrollo de lealtales y compromisos.
La técnica de presupuesto base cero puede ser, entre otras, un instrumento adecuado para identificar y definir las áreas de
racionalización administrativa, y establecer una secuencia en la acción. A partir de
allí y como condición para lograrla es imprescindible el convencimiento y una fuerte
voluntad política. Más allá de los falsos
tabúes que a veces gobiernan la política de
nuestros países, los gobernantes deben estar seguros que la opinión pública apoyará
cualquier acción de racionalización administrativa y de privatización. El gobernante debe saber hacer manifestar ese apoyo
general para contrapesar con creces la ruidosa oposiciones sectoriales.
Ahí radica el problema y la solución de
la dificultad política. Luego los efectos eco nómicos y la percepción cualitativa de los
beneficios harán solo lo suyo. Recordemos
los argentinos la privatización del transporte urbano de Buenos Aires y encontraremos
el ejemplo más explícito de lo que acabo
de afirmar.
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