¿QUÉ ES Y CÓMO HACER FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

¿QUÉ ES Y CÓMO HACER
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL?
Eloy Bedoya
Una aproximación metodológica al concepto desde la cooperación para el desarrollo
Fortalecimiento institucional, una expresión que durante las últimas décadas ha
alcanzado en nuestro país un amplio renombre en el ámbito de los proyectos de la
cooperación internacional para el desarrollo, coincidiendo al mismo tiempo con un uso
abusivo y una precisión escasa en su aplicación práctica a las intervenciones en terreno.
Miguel Ángel Cortés(1) publicaba por aquel año de 1997 un artículo que, bajo el título de
¿Qué es el fortalecimiento institucional?, vinculaba la expresión del fortalecimiento
institucional con la política española de cooperación al desarrollo, aunque fuera de una
manera un tanto alejada del concepto más actual. Una aproximación que marcaba un
punto de inflexión entre los antecedentes originarios de la cooperación española y su
conformación jurídico administrativa.
La Ley 23/1998, de cooperación internacional para el desarrollo, en su artículo 7(2),
recogía entre sus prioridades sectoriales el “fortalecimiento de las estructuras
democráticas y de la sociedad civil y apoyo a las instituciones, especialmente las más
cercanas al ciudadano”, en una clara profusión de incoherentes precisiones: acaso la
sociedad civil no forma parte de la “estructura democrática” de un país; acaso no se
refieren esas “instituciones” a las estructuras democráticas más cercanas al ciudadano, o
se refiere aquí a lo institucional desde una percepción mucho más sociológica del
término?
Más bien, parece que dicha prioridad no estaba suficientemente madura en la mente del
legislador y parece una evidente confusión entre las posibles diferentes acepciones del
término (institución como estructura/organización e institución como un conjunto de
valores/principios), hasta el punto de intercambiar los varios sentidos del término y
oscurecer el alcance último del precepto jurídico. Acaso no podría decirse también que
la prioridad sectorial tercera del mismo artículo “protección y respeto de los derechos
humanos, igualdad de oportunidades…” no son también instituciones sociales
igualmente dignas de fortalecer, además de proteger y respetar.
De hecho, los antecedentes originarios de la cooperación española ya mostraban una
clara vocación por el fortalecimiento institucional, un informe del congreso de los
Diputados de 1992(3) mencionaba que las reformas del Estado debían ser un eje sectorial
de nuestra cooperación en el mundo, reformas concebididas como un instrumento para
alcanzar el objetivo primordial de contribuir al crecimiento económico sostenido basado
en sus propias capacidades. Decía aquel informe que ese objetivo requería de un apoyo
a la reforma del aparato estatal con una orientación prioritaria por acercar las
administraciones públicas a los ciudadanos, “especialmente a través del fortalecimiento
del papel de las administraciones locales”. Y no dice del fortalecimiento de las
administraciones públicas en sí mismas, sino de su papel, de sus funciones, se entiende,
para la promoción del desarrollo.
Y de igual modo en dicho informe, cuando se precisa que ese proceso de modernización
de la administración para contribuir al crecimiento sostenido debe realizarse en el marco
del respeto a la democracia y a los derechos humanos, se refiere en los párrafos
subsiguientes como el mínimo respeto a instituciones básicas del Estado de derecho
moderno: alternancia en el ejercicio del poder, separación de poderes, igualdad de los
ciudadanos ante la ley, responsabilidad ante el ciudadano, transparencia; esas
instituciones no son la estructura del Estado, ni son sus organizaciones administrativas,
ni jurídicas… son su comportamiento, su manera de actuar e interactuar con el resto de
los agentes y actores sociales.
No diríamos hoy que esas instituciones básicas son los ejes intrínsecos a las
intervenciones del ámbito del fortalecimiento institucional. Es decir, son valores,
principios, normas, reglas… lo que hay que fortalecer y trabajar antes que cualquier otro
aspecto de infraestructura, de prestación de servicios sin sostenibilidad o de dádiva sin
condicionalidad de ningún tipo. Entonces, porqué le continuamos concediendo
tantísimo porcentaje económico a aspectos en nada vinculados al fortalecimiento de los
valores democráticos de convivencia o de los principios de procedimiento técnico y/o
administrativo?
Entonces
porqué
continuamos
empeñados
en
confundir
el
fortalecimiento de una organización con el fortalecimiento de los valores, de los
principios y de los procedimientos vinculados a la convivencia democrática:
responsabilidad, transparencia, previsibilidad, seguridad jurídica, rendición de cuentas...
------------El Diccionario de la Real Academia de la Lengua
, volviendo un poco más a los
(4)
términos para definir mejor el concepto, dice que “fortalecer” es hacer más fuerte o
vigoroso. Y releyendo la referencia semántica de “vigor” lo vincula a fuerza, pero
también en su segunda acepción a viveza y eficacia de las acciones, en su tercera
acepción a la capacidad de las leyes y ordenanzas para obligar y, en su cuarta acepción,
menciona que es también la proyección temporal de las costumbres. De ello, podemos
deducir que dicha acción de fortalecer tiene un sentido y vinculación muy interesante en
relación con la vigencia y fortaleza y realidad de comportamientos supeditados a
normas (independientemente de su carácter jurídico) y a su perseverancia social y
temporal, pero no debería tener mayores implicaciones, ni confusiones al respecto.
Y dice también el Diccionarios de la Real Academia de la Lengua que “institucional” se
refiere a institución y recoge hasta seis acepciones del término con muchos matices y
variables en el uso del término. A lo que nos interesa, son dos los sentidos
fundamentales: institución como organización de amplia transcendencia social e
institución como conjunto de principios de orden básico. Luego, desde un punto de vista
lingüístico, podemos utilizar la palabra “institución” como un sinónimo de
organización/ estructura, sentido que aclara mucho los matices de los comentarios
previos expresados en nuestro artículo; y podemos también usarla como sinónimo de
principios de comportamiento social básico, especialmente, de los agentes y actores
gubernamentales; significado que también encontramos en los textos mencionados.
El problema de confusión aparece cuando la doctrina, incluso, a veces un mismo autor,
utiliza ambos significados, intercambiándolos, sin mayor rigor hasta el punto de
confundirlos y confundir a los demás, en vez de contribuir a aclarar la realidad.
------------Desde las diversas disciplinas científicas, la doctrina también nos permite aproximarnos
a la misma idea, para superando el término acercarnos al sentido y significado del
concepto en el área de trabajo que nos ocupa: cooperación internacional al desarrollo.
Lo cierto es que la literatura académica también ha utilizado el término “institucional”
con bases conceptuales de similares discordancias, usando una u otra acepción
indistintamente, pero no confundiéndolas en su desarrollo conceptual, ni utilizando
diferentes construcciones conceptuales aleatoriamente.
Curiosamente, las disciplinas científicas más formales y materiales han recabado las
acepciones más intangibles del término, mientras las disciplinas científicas más blandas,
de base social, han reconstruido un concepto mucho más materialista, dogmático y
rígido.
Las ciencias políticas en sus orígenes orientaban un concepto del institucionalismo
como el estudio de la estructura de las organizaciones públicas (órganos, organismos y
organizaciones del Estado), atendiendo a una perspectiva jurídica y formal del derecho
comparado. La corriente institucionalista del pensamiento histórico fue poco a poco
abandonada por una mayor influencia de inspiración empírica anglosajona que
consideraba la cuestión como excesivamente cualitativa y descriptiva.
Por el contrario, el pensamiento europeo más vinculado al continente reconstruyó la
cuestión desde su interés por los estudios de la administración pública, desde su interés
por perfilar la influencia de las estructuras organizacionales del Estado para modelar las
políticas públicas. Dichas cuestiones ofrecieron cobertura a una corriente “neoinstitucional” representada por autores como March y Olsen que pasan de las variables
de la estructura de las organizaciones a estudiar sus procedimientos reglados, así como
sus comportamientos informales. Una corriente doctrinal que se ha denominado neoinstitucionalismo histórico.
En sociología el término también se ha trabajado desde muy diversos significados,
algunos muy cercanos a las fórmulas del pensamiento organizacional, otros mucho más
extendidos se vincularon con la idea de practica social de amplia aceptación más allá de
su formalización. De hecho, la disciplina auspició un neo-institucionalismo sociológico
de orientación cognitiva, es decir, la percepción de la “institución” como un modo de
ver la realidad (dimensión cognitiva) y de valorar esa realidad (dimensión cultural). Un
modo de ver y valorar inserto en las rutinas y prácticas sociales cotidianas, más allá de
la estructura que los amparase.
El estudio de las políticas sociales ha provocado una aproximación substancial entre los
autores de las ciencias políticas que investigan sobre la acción de las administraciones
públicas (como políticas públicas) y los autores del ámbito de la sociología que
investigan sobre el comportamiento del individuo en sociedad (como relación
individuo/estructura). No obstante, ha supuesto una abundante literatura que puede
agruparse en torno a tres grandes grupos de autores identificados como nuevo
institucionalismo de elección racional, nuevo institucionalismo sociológico y nuevo
institucionalismo histórico.
Ninguno de esos enfoques, sin embargo, avanza una definición precisa de institución, ni
es capaz de construir un modelo explicativo del cambio institucional, ni mucho menos
en relación con los procesos de desarrollo y progreso de una sociedad concreta.
En economía, siempre hubo entre sus investigadores inspirados autores que intuyeron
que las fuerzas del mercado eran mucho más que un grupo organizado de acaudalados
burgueses en torno al capital, para orientar sus estudios de los modelos de
comportamiento económico a profundos fenómenos de raíces sociales. Siempre fueron
considerados una aproximación heterodoxa a la economía, pero sus trabajos siempre
han tenido un notable impacto en el mundo de las ideas.
Desde Karl Marx, con su hipótesis de que las estructuras productivas (mercado)
determinan las superestructuras mentales (ideas) para determinar también el
comportamiento humano como instituciones de conducta socialmente aceptadas,
muchos autores han matizado dichas premisas para avanzar otros modelos del
comportamiento humano y del devenir económico de la sociedad. Sin embargo, el
enfoque creó escuela, y hoy ampliamente reconocida es la corriente de investigadores
en el área de economía política o economía institucional.
El mundo de la economía siempre tuvo mucho más delimitado el uso del término
institucional, como una norma, costumbre, hábito, pero al mismo tiempo desde diversas
orientaciones se comprendía que debía incluir también a las organizaciones que
implicaban su observancia. El institucionalismo de inspiración económica tuvo notables
entusiastas en el ámbito anglosajón norteamericano como Veblen, Mitchell, Commons,
Galbraith, quienes dedicaban especial interés al comportamiento del individuo racional
y formal, pero también irracional e informal para explicar la economía.
Comportamientos que se construyeron en torno a un desarrollo conceptual del término
institución e institucional, más allá de los factores clásicos, más allá de los factores
racionales, legales, administrativos, superando los enfoques más estructuralistas para
acercarse a los factores sociales y culturales.
Aquella vocación inicial de la cooperación española fue coincidente con la madurez de
una hipótesis de la doctrina de la economía institucional (institutional economics) que
identifica la transcendencia de los intangibles sociales para el desarrollo económico. Ya
explicó un reconocido economista de cuyo nombre no puedo acordarme que los
empresarios no se mueven por los beneficios tangibles alcanzados, sino por las
expectativas de obtener más ganancias.
Porque entonces los actores de la cooperación internacional al desarrollo continúan
esforzándose por trabajar en los aspectos más tangibles y materiales del progreso? Será
por comodidad? Será por nuestra mejor conciencia y tranquilidad? Por qué nos
empeñamos mejor en regalar tubos para llevar agua, en vez de difundir capacidad de
crear y mantener sistemas de gestión del agua potable, indiferentemente, si se tienen
fondos monetarios para trasladar el agua en tubos soterrados o por acequias naturales en
superficie? Por qué nos empeñamos en construir grandes embarcaderos de hormigón
para pequeñas gabarras, chalanas, bateles… batidas a remo, en vez de enseñar a
gestionar las garantías de redistribución de los derechos de acceso y reserva de pesca de
manera equitativa a los más desfavorecidos?
Podría ser que confundimos las causas de la pobreza con las consecuencias de la
pobreza? Será que preferimos paliar los efectos visibles, más que las raíces profundas?
Será porque se vende mejor regalar la fruta, antes que enseñar y esperar a ver crecer los
frutales de la prosperidad?
--------------Rebuscando en los arcanos de la historia humana sobre la idea de desarrollo y progreso
ya los romanos en la antigüedad distinguían muy bien entre los civilizados ciudadanos y
los bárbaros extranjeros. El colonialismo hispánico podría ser, algunos siglos después,
un claro antecedente agreste y magro del deber de llevar la civilización allí dónde
considerasen que faltara en el denominado nuevo mundo. Y, de igual modo, el
colonialismo decimonónico no tenía una inspiración muy diferente del deber de civilizar
en su cruzada por llevar el progreso material y espiritual a los pueblos más atrasados.
En el mundo más actual, a primeros del Siglo XX, la Sociedad de Naciones pudiera ser
un antecedente más idealizado y más perfilado de lo que podríamos identificar como
intervenciones internacionales encaminadas a lograr el progreso de un territorio
predeterminado. A mediados del Siglo XX, al inicio de la Guerra Fría, tuvimos algunas
otras experiencias de intervención internacional para programar el desarrollo de un
territorio. Los organismos fruto de la Conferencia de San Francisco y organizaciones
creadas de la Conferencia de Bretton Woods fueron un buen exponente de algunos
trabajos precursores de lo que hoy podríamos llamar fortalecimiento institucional desde
el ámbito de la cooperación al desarrollo.
Y, más que del campo político, fue del campo económico, que parecieron aflorar
algunas claves esenciales para el discurso del apoyo al desarrollo, antes de las grandes
construcciones ideológicas fruto de las batallas de las ideas políticas. Elementos del
comportamiento no económico de los actores y agentes sociales (especialmente, en la
esfera del Estado) parecían determinantes para que el comportamiento económico
generase crecimiento, desarrollo, progreso. Bien por acción, bien por omisión, las
acciones gubernamentales del Estado parecían un factor esencial para enmarcar las
posibilidades de bienestar de un territorio.
Más allá de las teorías de la dependencia centro y periferia y de las vigencias del
mercado como mejor distribuidor de los bienes, fueron los “economicistas” del Fondo
Monetario Internacional y, en particular, del Banco Mundial, quienes hace varias
décadas empezaron a señalar que las bases del desarrollo y del progreso no se
encontraban en cuestiones vinculadas con el comportamiento y desempeño económico,
sino en cuestiones más relacionadas con el comportamiento y desempeño social y
político de los actores y agentes no vinculados al mercado.
A finales del Siglo XX se perfila con bastante rigor también el concepto de
gobernabilidad (governance) y gobernabilidad democrática (democratic governance)
muy de la mano de las reflexiones académicas sobre cambio institucional y economía. Y
ambas proyecciones confluyen sobre los trabajos precursores de Douglas North y los
informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
La caída de los regímenes socialistas europeos, la caída de numerosas dictaduras
militares iberoamericanas llevaron a la reflexión sobre cómo ayudar a conducir el
cambio y la transición hacia modelos de convivencia más democráticos. Al mismo
tiempo se produjo una fuerte reflexión y recuperación de la idea de ayuda al desarrollo,
más allá de la asistencia técnica clásica entre gobiernos, y con la entrada de la sociedad
civil con una fuerte impronta moral al margen de los intereses más políticos.
Aunque el concepto de gobernabilidad democrática y el buen gobierno admitirían una
extensa reflexión sobre su sentido y significado nos quedamos con una visión más
superficial, pero fácilmente aceptable por todos, que explicaría el ejercicio del poder
como aproximación al individuo como ciudadano sujeto de derechos de participación y
decisión conjunta con sus representantes libremente elegidos, aunque la doctrina puede
imponer muchos matices a dicha definición rápida.
BM programas empíricos de good governance programme
Desde los años 90 doctrina académica DNorth
Desde el año 2002 UN PNUD identifica “gobernabilidad”
Experiencias ongd 2010