Tipos y modos de la participación ciudadana en los procesos de

Tipos y modos de la participación ciudadana
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Tipos y modos de la participación
ciudadana en los procesos de
ordenación del territorio:
Dos casos para su ilustración
María Teresa Rentería Rodríguez*
Introducción
La participación ciudadana constituye uno de los nuevos consensos en el
que toman parte los organismos de más alto nivel internacional, después de
superar una etapa en la que se consideraba una utopía. Así, el Banco Mundial en su libro “maestro” de 1996, resalta que “la gente afectada por intervenciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisión”
(Kliksberg, 1998); por su parte, Naciones Unidas desde años atrás, hablaba de
la participación como un eje vertebrador de sus programas de cooperación
técnica en los campos económico y social. Desde 1990 todos los informes
sobre Desarrollo Humano señalan a la participación como una estrategia
imprescindible a la hora de abordar los diversos problemas de variada índole,
destacando la importancia de los actores sociales y las tramas colectivas en
la consecución del desarrollo llegando a la conclusión de que “el desarrollo
sólo es posible y sustentable en la medida que la sociedad o los grupos sociales sean los diseñadores y actores de ese proceso” (Güell y Márquez, 2001). A
estas declaraciones se suman otras de organismos regionales, subregionales
* Departamento de Geografía y Ordenación Territorial, Universidad de Guadalajara.
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Ordenamiento territorial y participación social
y nacionales, así como de entidades gubernamentales a nivel estatal y municipal (Kliksberg, 1998). Como se ve, es una reacción en cascada en la que el
discurso privilegia la participación ciudadana que sin embargo, en la práctica no tiene todavía un correlato amplio. Entre las principales causas de que
esto suceda, podemos citar, en primer lugar, el limitado concepto de participación ciudadana que tienen los funcionarios de los gobiernos municipales
–con contadas excepciones-, el cual se reduce a informar a la ciudadanía los
proyectos de ordenamiento territorial y en algunos casos –pocos- a someterlos a su consideración a través del voto. La escasa presencia de las organizaciones de la sociedad civil en los temas de ordenamiento territorial se debe
también en buena parte a que tradicionalmente el Estado ha asumido la planificación –entendida como una herramienta propia del Estado para llevar
adelante sus programas tendientes a la consecución del desarrollo- sin dar
lugar a la participación de los grupos sociales. Sin embargo, la planificación y
el ordenamiento territorial, con el que está ineludiblemente ligada, deben ser
también reflejo y expresión de las aspiraciones de la gente a quienes se dirige.
El error en el que aún se sigue cayendo, es que muchas veces estos planes se
hacen de espaldas a los miembros de una comunidad; es decir, que el Estado
ha interpretado sus necesidades y el modo de satisfacerlas y ha actuado en
consecuencia sin saber si dichas acciones efectivamente satisfacen sus aspiraciones, debido a que los planificadores de las instancias gubernamentales
no han tomado en cuenta a los miembros de la comunidad en cuestión –desde el inicio del proceso- en la identificación de los problemas locales y en sus
posibles soluciones, en su concepción del desarrollo, en lo que consideran
deseable, etc., asumiendo en la práctica –quizá inconscientemente-, que los
miembros de esa comunidad son simples espectadores y no auténticos actores en la configuración de su entorno, pese a que en el discurso gubernamental la participación ciudadana ha venido a ser un elemento importante.
En segundo lugar, los obstáculos de la propia sociedad para organizarse,
para estar bien informada, para pensar estrategias e integrarse eficazmente
en los procesos de participación y para vencer la prueba más difícil que es
la de la resistencia en el tiempo, manteniendo la tensión de la lucha, frente a
estructuras institucionales que parecen inconmovibles.
El propósito de este trabajo es mostrar algunas de las múltiples formas
que se dan en la participación ciudadana que pueden llegar a incidir en los
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procesos de ordenación territorial, los cuales obtienen resultados diversos
en función de las fortalezas y las debilidades de los grupos de la sociedad
civil involucrados, a través de dos casos de participación ciudadana: una en
San Salvador Atenco y otra en Zapopan, con resultados también diversos
en cuanto a su incidencia en el territorio. Este trabajo nos muestra la diametralidad de los resultados dependiendo de las motivaciones de los actores y de los modos de llevar a cabo el proceso. La diversidad metodológica
empleada en estos casos –tan distinta entre sí- se debe a la lejanía espaciotemporal de la autora con relación al primer caso en el momento de realizar
este trabajo; mientras que en el segundo caso –el de Zapopan- se trata de
una experiencia más cercana en el tiempo y en el espacio, ya que la autora
tuvo la oportunidad de participar más directamente en el proyecto del Plan
de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Municipio de Zapopan. Estos
recursos metodológicos tan diferentes no obstaron, sin embargo, para la realización de un análisis comparativo –basado en los hechos recopilados- de
las motivaciones de los actores, desarrollo y resultados de estos dos casos,
seleccionados precisamente por su contraste, que permitieran poner de manifiesto que la participación ciudadana puede llegar a incidir de forma eficaz
–si se organiza debidamente- en la ordenación territorial; que éste no es un
fenómeno homogéneo existiendo, aún dentro de un universo social determinado, formas diferentes de entender y llevar a cabo la participación, que,
como todo quehacer humano, es susceptible de mejorar.
La heterogeneidad de la participación ciudadana
La participación ciudadana dista mucho de ser un fenómeno generalizado en
las sociedades latinoamericanas -aunque ha tenido un desarrollo innegable
en las últimas décadas-, homogéneo y exento de limitaciones, e incluso, de
deficiencias: no es pues, la panacea del desarrollo. Esto es así, en primer lugar
porque la sociedad no es un ente homogéneo, un todo que se mueve por los
mismos intereses, sino que se constituye de personas que piensan de formas
diversas y persiguen muchas veces cosas distintas, lo que no obsta para que
algunas veces compartan ciertos valores y motivos, que precisamente, permiten que se organicen formando grupos o redes sociales. La heterogeneidad
de la participación responde a los tipos de participación ciudadana y a los
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Ordenamiento territorial y participación social
diversos modos de ser de las comunidades, lo cual tiene que ver con multitud
de variables como son los niveles de escolarización, los antecedentes históricos, el tipo de comunidad, los móviles para participar, etc., cuestiones todas
que tienen que ver con el tema del capital social. Se dan pues, de esta manera,
diferencias en el origen, en el desarrollo y en los resultados de ésta.
Tipología de la participación
Existen diversas tipologías que tratan de sistematizar diferentes aspectos de
la participación, ya sea por su origen, ya por sus características, ya por sus
resultados, etc. Ziccardi (1998) presenta una tipología que se podría decir,
atiende su relación con las instituciones gubernamentales:
Ésta es una primera aproximación que ayuda a distinguir la naturaleza de la
participación; sin embargo, la primera dificultad que ofrece es que el concepto
de institucionalización es manejado como sinónimo de legalidad, y por tanto,
viene dado por la iniciativa del gobierno, lo cual no necesariamente ocurre así,
Cuadro 1. Tipos de participación con relación a la dependencia gubernamental
Tipo de participación
Características
Institucionalizada
Está reglamentada para que la ciudadanía participe
en los procesos decisorios del gobierno local.
No institucionalizada
Participación informal o formal pero que no está reglamentada.
Autónoma
La ciudadanía participa a través de algún tipo de asociación no gubernamental que, aunque participe en
instancias de gobierno, no depende ni es controlada
por éste.
Clientelística
La autoridad y los individuos o grupos se relacionan a
través de un intercambio de favores o cosas.
Incluyente o equitativa
Se promueve la participación de toda la ciudadanía,
independientemente de la pertenencia o identidad
partidaria, religiosa o de clase social.
Fuente: Elaboración propia con base en Ziccardi (1998).
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pues puede haber participaciones no legales en cuanto que no están comprendidas en la ley; pero sí institucionalizadas por la costumbre. Otra dificultad es
que estas categorías no son del todo independientes, pueden combinarse entre
sí. Por ejemplo, la participación clientelística nunca será una práctica legal, pero
puede estar institucionalizada de manera informal sin perjuicio de su poder; o
bien, la participación puede ser a la vez autónoma e incluyente. Así de entrada,
se dificulta un poco su sistematización o su relación con otras categorías.
Una interesante tipología es la de Serra Vázquez (2007), la cual se muestra en la cuadro 2. Ésta ofrece diferentes niveles o tipos de praxis según el
grado de desarrollo de sus aspectos objetivos y subjetivos, de acuerdo con el
grado de su interrelación y al carácter de la transformación de la realidad.
Tomando ocasión de este cuadro, partiremos de que esas categorías –participación espontánea, mecánica, reflexiva y creativa-pueden ser formales o
informales. En el primer caso se refieren al hecho de que estén consideradas
en los planes de desarrollo –o cualquier otro instrumento gubernamental-,
los cuales se elaboran a partir de leyes; las segundas, son las que no están
Cuadro 2. Tipología de la participación según aspectos objetivos y subjetivos,
interrelaciones e incidencia sobre la realidad
Participación espontánea
Se caracteriza por una débil interrelación entre lo ideal y lo material, una
mínima elaboración subjetiva (fines,
conocimiento de la realidad, autoconciencia de valores) y una actividad
práctica errática.
Participación reflexiva
Se define por tener una interrelación
fuerte entre lo ideal y lo material, una
máxima elaboración subjetiva y una
práctica coherente con el discurso.
Participación mecánica
Se define por una transformación de la
realidad que reproduce lo existente. La
actividad subjetiva es mínima en relación a la práctica aceptándose acríticamente el status quo.
Praxis creativa
Se define por la producción de algo nuevo con una actividad subjetiva dinámica en íntima relación con la actividad
práctica, resultando en un proceso de
autoconstrucción integral del sujeto.
Fuente: Serra Vázquez. Participación ciudadana y movimientos sociales.
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Ordenamiento territorial y participación social
consideradas en éstas. Agregando algunas otras categorías que tienen qué
ver con el capital social como son las características de la participación y los
valores en los que se apoya, además de la consideración de los resultados obtenidos, se puede llegar a el cuadro 3.
Cuadro 3. Tipos de participación, capital social y resultados
Tipos de participación
Capital social
Características
Valores
Participación espontánea
(formal o informal)
No hay claridad
en los objetivos,
relación casual y/o
muy débil entre
los participantes.
Indiferencia
Vagos deseos de
Nulos
“hacer algo” por la
sociedad. Participación aleatoria o
casual
Participación mecánica
(formal o informal)
Reproducción de
los mismos modelos. Relación débil
entre los participantes.
Postura acrítica
Seguridad personal. Imposición
del propio punto
de vista
Participación reflexiva
(formal o informal)
Claridad en los
objetivos. Interrelación fuerte de
los miembros.
Actitud crítica
Solidaridad respe- Notables
to, apertura
Impacto positivo
en el territorio
Praxis creativa
(formal o informal)
Claridad de objetivos. Horizontes
amplios. Propuestas nuevas
propuestas coherentes e inclusivas.
Bien común, respeto, diálogo,
consenso,
Fuente: Elaboración propia con base en la tabla de Serra Vázquez.
Resultados
Escasos
Sobresalientes
Impacto positivo
en el territorio Incidencia benéfica
en los niveles de
bienestar
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Evidentemente, cualquier tipo de clasificación termina siendo una simplificación de la realidad, ya que ésta es mucho más compleja, y se pueden presentar rasgos de diferentes categorías en una participación determinada, como de
hecho se ve claramente en el caso de San Salvador Atenco que se presenta más
adelante. Tal como se ha dicho, las características y los valores predominantes
forman parte del capital social, dentro de los cuales está implícito el modo de
llevar a cabo la participación social. El cómo –es decir, el modo en el que se lleva a cabo la participación, determinados por el capital social- no es irrelevante, pues determina muchas veces los resultados. Si se toma la violencia como
recurso para convencer, aunque se emplee para una causa justa, los resultados
pueden ser nulos o escasos, o bien, a un costo social alto. Si en cambio se privilegian el respeto y la apertura, se propicia el diálogo y con él, mayor probabilidad de llegar a un entendimiento y a mejores resultados. Verdad es que muchas
veces el interlocutor de la sociedad –el Estado- no tiene la menor intención de
llegar a consensos, sino que de antemano ha adoptado una decisión que no
está dispuesto a modificar; entonces el diálogo se convierte en una conversación de sordos y, agotados los recursos del diálogo, la sociedad puede recurrir a
otros medios de presión, pero siempre dentro de los límites de la civilidad.
El caso de San Salvador Atenco
Los casos aquí presentados nos muestran luces y sombras; fortalezas y debilidades que hemos de reconocer para potenciar en lo posible las primeras
y tratar de superar las segundas. El caso de San Salvador Atenco nos ilustra
sobre la participación autónoma de la sociedad con un fuerte sentido comunitario y no exento de limitaciones y deficiencias en el modo de llevarla a
cabo, pero que finalmente consigue su objetivo y resulta determinante para
la ordenación territorial. La metodología utilizada consistió en el rastreo de
notas periodísticas tomadas textualmente en su mayoría a través de Internet
para su análisis y elaboración de un cuadro de fortalezas y debilidades.
Datos generales
El municipio de Atenco, está ubicado al oriente del Estado de México. Su
superficie comprende 94.67 km2. Su localización geográfica está entre los
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19° 29’20” y 19° 36’34” de latitud norte y 98° 53’38” y 99° 00’47” de longitud
oeste, a una altura de 2,250 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte con
Acolman y Tezoyuca, al sur con Texcoco, al este con Chiautla y Chiconcuac
y al oeste con Ecatepec (Enciclopedia de los municipios de México).
En San Salvador Atenco viven 45 mil habitantes que se distribuyen en
diez comunidades (Reséndiz y Vidal, 2006),
Su principal actividad es la agricultura y en el municipio sólo se ha instalado una empresa de carrocería que da empleo a 400 personas. Además
hay sectores en menor cantidad que se dedican a la costura y la elaboración de merengues. En este municipio hay 2 mil 200 ejidatarios y un total
de 40% de la extensión territorial son predios dedicados a la siembra del
maíz y la alfalfa, principalmente. […] Ante la falta de empresas 60% de
los pobladores en edad de trabajar salen de la demarcación para ofrecer
sus servicios a diferentes fábricas de la zona metropolitana o el Distrito
Federal o a emplearse en otras actividades. San Salvador Atenco está a
tiro de piedra de Texcoco, el municipio más importante de la zona por
su desarrollo económico y sus 220 mil habitantes, donde convergen pobladores de Nezahualcóyotl, Ecatepec, Papalotla, Teotihuacán, Chalma,
Chinconcuac, Los Reyes y Chimalhuacán para trabajar, ofrecer servicios o
hacer escala en su viaje a otro municipio. (Reséndiz y Vidal, 2006)
La gente de San Salvador Atenco
La difusión de los hechos –en este caso, violentos- por los medios de comunicación masiva suelen impactar en la opinión pública, dejando un precedente por el cual, la gente tiende a confundir el todo por la parte, y a poner,
consecuentemente, una etiqueta de “bueno” o “malo” a una comunidad completa. En el caso de los pobladores de San Salvador Atenco
la mayoría pobre, son trabajadores y amables con el extraño, se distribuyen en 10 comunidades, pero los conflictos que han encabezado
algunos de sus miembros han logrado que fuera del pueblo sean catalogados como violentos y conflictivos, que no les den trabajo o los
rechacen en las escuelas (Islas y Gutiérrez, 2002).
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Esto es así porque desde que se formó el Frente de Pueblos en Defensa de
la Tierra, caracterizado por el machete, se ha difundido una imagen agresiva
de todos los pobladores de Atenco. “Según relatan los pobladores, cuando
acuden a pedir trabajo o el ingreso a una escuela, se los niegan por el simple
hecho de vivir en San Salvador Atenco, el lugar de los <<macheteros>>” (Reséndiz y Vidal, 2006). Y en otro lugar “Ya queremos que todo acabe porque
cuando nuestros esposos o hijos van a pedir trabajo y dicen que son de Atenco, simplemente les dicen que no hay y que no se los darán porque somos
unos <<peleoneros>>, comentó indignada Margarita Moreno, habitante de
esta localidad” (Reséndiz y Vidal, 2006). Sin embargo, muchos sectores de la
comunidad se sienten respaldados por esta organización, la cual es de armas
tomar, como queda constatado en el testimonio de
José Luis Magaña, regidor perredista de Atenco, Roberto Acevedo,
vocero del municipio de Texcoco, coinciden en que cada vez que había un problema con alguno de los miembros del Frente de Pueblos
los <<macheteros>> prácticamente asfixiaban la región con cierre de
vialidades y si eso no funcionaba secuestraban a funcionarios. Recuerdan los conflictos más fuertes de los últimos dos años: uno por el
transporte de Santa Catarina que llevó a que entraran violentamente
al palacio municipal de Texcoco, el desalojo de un vendedor de tamales del centro de Texcoco, y su demanda de apoyo a una escuela de
discapacitados. En esta última tomaron como rehenes a un funcionario municipal y a otro estatal, les colocaron cohetones en el cinturón
y rociaron gasolina en sus pantalones. Los golpearon. <<Si no hacen
lo que queremos no hay negociación, eran sus argumentos, se sentían
invencibles por lo de aeropuerto y hacían lo que querían>>, coinciden
los funcionarios. (Reséndiz y Vidal, 2006)
El detonador: un aeropuerto
Pero fue la oposición a ultranza de sus habitantes a la construcción del aeropuerto alterno de la ciudad de México lo que lanzó a Atenco al escenario nacional.
Desde hace más de dos décadas la ciudad de México demanda una nueva ter-
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minal aérea. El aeropuerto internacional Benito Juárez ha llegado al límite de su
capacidad y los problemas que enfrenta son tan serios como constantes.
Sin embargo, por lo menos dos presidentes priístas rehusaron involucrarse en la construcción de una nueva terminal aérea, advirtiendo las posibles
implicaciones políticas de semejante iniciativa. En 1998 el gobierno de Ernesto Zedillo consideró dos alternativas para la ubicación de la nueva terminal aérea de la ciudad de México: el vaso del lago de Texcoco, en el Estado de
México y Tizayuca, en Hidalgo.
La organización de los grupos sociales en San Salvador
Atenco
A finales de la década de los 70 surgió la asociación civil Habitantes Unidos
por San Salvador Atenco (HAUSA). La construcción del aeropuerto dividió
las opiniones y a la propia HAUSA. Algunos ejidatarios lucharon en favor del
proyecto, otros, decidieron luchar contra él y crearon el Frente de Pueblos en
Defensa de la Tierra (FPDT) (Reséndiz y Vidal, 2006).
El 22 de octubre de 2001, durante el gobierno de Vicente Fox el gobierno
federal anunció que en Texcoco se ubicaría la nueva terminal aérea de la ciudad México. Ese día fue emitido el decreto expropiatorio correspondiente, el
cual afectaría el patrimonio de 4 mil 375 familias. Al parecer, el gobierno del
presidente Fox no reparó en las implicaciones políticas de construir el nuevo
aeropuerto en Texcoco, pues nunca hizo una consulta popular para conocer
el grado de aceptación de ese nuevo proyecto (Islas y Gutiérrez, 2002). El 23
de octubre de 2001, los habitantes de San Salvador Atenco salieron a las calles
con machetes, palos y varillas, dispuestos a bloquear la carretera Texcoco-Lechería en protesta de la decisión de construir en Texcoco el nuevo aeropuerto.
Con la asesoría de un jurista, los ejidatarios de San Salvador Atenco decidieron
promover un amparo al decreto expropiatorio. La razón era que San Salvador
Atenco había sido despojado de mil cuatrocientas hectáreas que significaban
el 90 por ciento de su territorio y había sido fijada la sorprendente cantidad de
$7.20 pesos mexicanos (alrededor de medio dólar norteamericano) por metro
cuadrado de indemnización (Islas y Gutiérrez, 2002).
A los reclamos sociales de los habitantes de San Salvador Atenco, el gobierno federal respondió con indiferencia, desestimando el poder de las comu-
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nidades afectadas, a las cuales se les unieron diferentes organizaciones de la
sociedad civil y otras de distinta naturaleza y mayor relevancia como el famoso
Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), miembros del Movimiento
del ’68, estudiantes de la Universidad Nacional Autónoma de México, e incluso, se pudo identificar la presencia de extranjeros en las marchas y manifestaciones. Al final del conflicto, se logró impedir la construcción del aeropuerto,
al menos por el momento. Resultado que obviamente puede ser discutido en
términos de ordenación territorial: la suspensión de este proyecto impidió la
organización de un territorio en una forma determinada, con independencia
de las implicaciones benéficas o perjudiciales para los habitantes de ese territorio. Este caso nos muestra en resumidas cuentas, hasta dónde se puede llegar
cuando se hace presente la población a través de una participación más que activa, si bien es cierto que haría falta una discusión aparte para definir si se trató
de una movilización auténticamente ciudadana. Las debilidades y fortalezas de
la participación ciudadana encontradas en éste quedan patentes a través de los
cuadros que se presentan en cada uno de los casos.
Cuadro 4. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana de San
Salvador de Atenco
Fortalezas
Debilidades
Fuerte sentido comunitario
Gran poder de convocatoria de la
organización aglutinadora
Claridad en los objetivos a conseguir
Alto grado de participación ciudadana
Logros pequeños y grandes en la
consecución de los objetivos
Poca apertura al diálogo
Fácil recurso a la violencia
Proyección negativa de la comunidad que
afecta a todos sus miembros
División dentro de la comunidad a causa de
los métodos utilizados
Relativo debilitamiento de la unidad de la
principal organización aglutinadora
Efectos negativos en los aspectos económico y social
Fuente: Elaboración propia.
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Ordenamiento territorial y participación social
El caso de Zapopan
Este caso nos muestra un tipo de participación ciudadana, muy diferente del
caso presentado con anterioridad, ya que se trata de un caso de participación
formal e institucional, promovida desde el Ayuntamiento de Zapopan durante la última administración priísta comprendida en el periodo 2003-2006
referida desde la Dirección General de Ecología y Fomento Agropecuario
(DGEFA) en dos de los Subcomités del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal de Zapopan, Jalisco (Coplademun) que dependen de esta
Dirección: el de Desarrollo Rural y el de Ecología; por lo tanto, sólo refleja
una experiencia limitada al universo de los actores sociales involucrados en
esos dos subcomités y con temas de su interés y que en buena medida están ligados a la discusión y ejecución del presupuesto del año en cuestión,
además de una participación más abierta a la ciudadanía llevada a cabo a
través de esta misma Dirección, mediante varios talleres participativos con
motivo del Proyecto de Ordenamiento Ecológico planteado para Zapopan.
La metodología utilizada fue la realización de una entrevista a profundidad
realizada al Director General de Ecología y Fomento Agropecuario, el Arq.
Javier de Alba y Góngora; la observación participante de la autora en una de
las sesiones abiertas a la participación ciudadana con motivo del Proyecto
de Ordenamiento Ecológico del municipio de Zapopan, y las conversaciones
informales con otros académicos que participaron en el proceso.
Datos generales
Las coordenadas extremas de Zapopan son: 20° 35´ 16” y 20° 59´ 46” de latitud
norte, y 103° 18´ 23” y 103° 39´ 39” de longitud oeste, mismas que lo ubican
en la parte central del Estado de Jalisco (Departamento de Geografía y Ordenación Territorial, 2007). La extensión territorial es de 1,229.1 Km2. Colinda
con los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Tlajomulco de Zúñiga, Tala,
Arenal, Amatitán, Tequila, San Cristóbal de la Barranca e Ixtlahuacán del Río.
Zapopan es el segundo municipio en cuanto a su importancia económica y
demográfica en el estado de Jalisco, después de la capital, Guadalajara.
Las principales actividades económicas del municipio (de acuerdo con la
población ocupada) son en primer lugar las de servicios, seguida de la activi-
Tipos y modos de la participación ciudadana
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dad manufacturera del sector industrial, en tercer lugar comercio del sector
terciario y en cuarto lugar construcción del sector secundario; en los últimos
lugares se encuentra el sector primario, electricidad y agua y la actividad de
extracción del sector industrial.1
La participación en el Subcomité de Ecología
En el caso de la participación en el Subcomité de Ecología (SE), la participación ciudadana no se identifica con una causa común y no tiene mayores
motivaciones que la de llevarse una parte del presupuesto de ese año para
su colonia porque no ha surgido como una necesidad sentida en su propia
comunidad, sino como una circunstancia de la que hay que sacar algún provecho; pero un provecho limitado por la estrechez de la visión de los participantes, por la inexistencia de un sentido comunitario.
Así de entrada, la participación en las discusiones sobre la partida presupuestal –en palabras del Director- se convierte en “un gravísimo error […]
porque esto ha generado cotos de poder en el sector ciudadano, cosa que me
parece que es un error fundamental porque entonces los supuestos representantes de las colonias en realidad se convierten es aspirantes a gestión
de otra naturaleza”.2 De hecho, algunos de esos representantes de colonia o
de distrito, terminan luego como candidatos para algún puesto público. La
asistencia a las reuniones es baja cuando se trata de discutir cosas relativas
al ordenamiento ecológico; pero cuando se trata de discutir el presupuesto
vienen todos o casi todos. En estas reuniones es muy difícil llegar a consensos, cada uno tiene una visión demasiado particular de lo que debería hacerse con el dinero, limitada a la circunscripción de su colonia, perdiendo de
vista el conjunto, los beneficios de invertir en proyectos mayores que aunque
no se encontraran en su colonia les reportarían un beneficio también, pero
no sólo a ellos, sino a un grupo de colonias debido a una mayor alcance de
1 Esta información fue extraída textualmente del Plan Municipal de Desarrollo del
Municipio de Zapopan [http://www.zapopan.gob.mx/].
2 Entrevista al Arq. Javier de Alba y Góngora, Director General de Ecología y Fomento
Agropecuario, en el periodo 2004-2006 realizada el 6 de diciembre de 2006, en la Dirección General de Ecología, Ayuntamiento de Zapopan. En adelante, todas las citas
corresponden a esta entrevista.
460
Ordenamiento territorial y participación social
los proyectos. Cada uno ve la forma de quedarse con la mayor parte de los
ingresos sin atender a las prioridades del conjunto “[…] el dinero de alguna
manera vino a romper el ideal de la participación ciudadana desinteresada o
interesada en el bien común”. Se da entonces “una visión terriblemente fragmentada, irreconciliable” entre los participantes, “inclusive hay rivalidades
entre los propios ciudadanos” quienes disputan por el presupuesto y por las
obras. Las partidas presupuestales no suelen ser muy cuantiosas: de tres a
cuatro millones de pesos al año para toda la ciudad de Zapopan, los cuales
terminan repartiéndose en doce o trece colonias o distritos, sin importar que
les toque “de a 250,000 y tengan necesidades diez veces mayores” y con eso
lo único que consiguen
[…] es hacer la décima parte de lo que se tiene que hacer […] es decir,
se ponen 4 bancas en un parque donde se necesitaban 40 […] lo cual,
en palabras del Director General es <<una vergüenza>>, y entonces
nunca se acaban las obras y siempre hay insatisfacción […] Yo percibo
mucha insatisfacción de los ciudadanos en general […] cuando por fin
les va a tocar una obra y resulta que la obra es muy baja respecto a la
expectativa que tienen.
Así las cosas, la invitación a participar en proyectos comunes no tiene
acogida entre los participantes que son los representantes de su distrito, prevaleciendo una actitud individualista. Por otro lado, los colonos parecen no
involucrarse mucho en las actividades de mejoramiento de su propia colonia,
aún cuando ellos mismos demandaban ayuda, por ejemplo, para limpiar su
colonia. Cuando por fin se concretaba una fecha para hacer labores de limpieza, y se formaba un grupo como de cuarenta funcionarios públicos para
esas tareas, al final acudían diez o veinte colonos en poblaciones muy grandes.
El modo en que se llevan a cabo esas reuniones, es decir, el cómo, acusa
también algunas deficiencias porque los participantes no están bien informados de lo que acontece en el conjunto del municipio, ni aún de sus propios
derechos, y por lo tanto, no los ejercen cabalmente, o sencillamente, no los
ejercen; no están bien organizados y menos aún unidos y sus participaciones
suelen no ser respetuosas con su interlocutor: “tenemos muchos ciudadanos
Tipos y modos de la participación ciudadana
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que gritan y exigen, pero no saben de qué están hablando, o gritan y exigen
cuando en realidad están defendiendo solamente las bancas de su parque
[…]”. Para el Arq. de Alba, esto se debe a dos cosas: no existe una “cultura
real de participación ciudadana” y por otro lado, tampoco el gobierno se ha
preocupado por fomentarla. El análisis de este tipo de participación nos da
como resultado el cuadro 5.
La participación en el Subcomité de Desarrollo Rural
En el caso del Subcomité de Desarrollo Rural, participan pequeños propietarios, ganaderos, agricultores, etc., los principales representantes de las comunidades rurales, aunque también se hacen invitaciones a las Cámaras: de
la Construcción de la Vivienda, la Confederación Patronal de la República
Mexicana (coparmex), la Cámara Nacional del Comercio (canaco) y se reúne cada mes. La experiencia reportada para este Subcomité no obstante
tratarse de una participación formal ya que igualmente es convocada por el
gobierno municipal, es bastante mejor que la tenida para el Subcomité de
Ecología: se tiene un mayor sentido comunitario y solidario y eso se refleja en
el planteamiento de los problemas, pero sobre en las soluciones propuestas.
El desarrollo de las sesiones se hace de manera ordenada y se convierte en
una ocasión para el diálogo de los representantes de las comunidades rurales
entre sí, y entre éstos y las autoridades y los diversos invitados, lo que les
Cuadro 5. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana en el
Subcomité de Ecología de Zapopan
Fortalezas
Debilidades
Se ha llegado a algunos acuerdos
Poca claridad en los objetivos
Estrechez de miras
Escasa colaboración
Actitud individualista
Postura acrítica
División dentro de la sociedad
Rivalidad entre algunos miembros
Fuente: elaboración propia.
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Ordenamiento territorial y participación social
permite llegar más fácilmente a acuerdos; se discuten las tareas pendientes,
se reparten las funciones y las actividades y se levantan las actas correspondientes a la reunión.
El Subcomité de Desarrollo Rural funciona de manera mucho más ordenada (que el Subcomité de Ecología): hacen minutas, tienen acuerdos, se reparten funciones, hay colaboraciones interinstitucionales
interesantes, hay muchísimos más mayores acuerdos, lo puedes ver a
través de las actas; parece que en ese sentido son un modelo.
Muy probablemente uno de los factores que han influido en esta mayor
integración e identificación es que se empezaron a realizar estas reuniones
hacia 1997 o 1998; es decir, son anteriores a la creación del Coplademun; por
lo tanto, llevan varios años de ventaja respecto al Subcomité de Ecología.
Pero probablemente existe algo más que tiempo, pues el tiempo por sí solo
no dice demasiado. Quizá sea el mismo estilo de vida rural lo que ha facilitado un mayor sentido comunitario y una mayor comunicación y entendimiento que han reforzado el capital social, o bien, los problemas comunes a
los que han tenido que enfrentarse han facilitado una mayor comprensión de
la situación y un mayor cooperativismo:
No sólo no ven sólo hacia su parcela, sino que hay una conciencia
más equilibrada de cuándo el apoyo debe ir para las vacunas, para
los hatos de ganado o cuando el apoyo debe ir hacia las granjas de
cerdos […] se reparten las decisiones y las actividades. Lo que le hace
falta desde mi punto de vista a ese Subcomité es una visión de más
largo plazo en proyectos más consistentes; pero los cimientos están
muy fuertes: se conocen entre ellos sus fortalezas y sus debilidades […]
eso ayuda mucho […]
La experiencia participativa en los Talleres de
Ordenamiento Ecológico
Otra lectura de la participación ciudadana en Zapopan es la que aporta la
respuesta generada por ésta ante la convocatoria del Ayuntamiento para
Tipos y modos de la participación ciudadana
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Cuadro 6. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana en el
Subcomité de Desarrollo Rural de Zapopan
Fortalezas
Debilidades
Fuerte sentido comunitario
Escasa visión de largo plazo
Existencia de logros de diversa importancia en la
consecución de los objetivos
Participación reflexiva que impacta positivamente en el territorio y en los niveles de bienestar
Fuerte interrelación entre los miembros
Capital social identificable en la capacidad de
diálogo y de consensos
Fuente: elaboración propia.
participar en los Talleres de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Zapopan. No obstante que la asistencia en términos generales fue baja si se
compara con el universo de quienes fueron convocados, se puede calificar
como muy buena la experiencia habida en estos Talleres Ciudadanos, sobre
todo, si se considera que coincidió con una época post-electoral en la que el
pri perdió las elecciones frente al pan.
El registro me reporta más de 800 asistentes en todo el procesote
enero a noviembre, lo cual, es mucho mejor que cualquier cosa que
hubiéramos hecho en esta Administración y probablemente en otras.
Para darte un parámetro en el área protegida del Nixticuil, también
tuvimos consulta pública, sesiones de carácter público y las que más
logramos reunir fueron sesenta, en total logramos un grupo de alrededor de 100 personas y en el de ordenamiento […]
En estas reuniones participaron diversos grupos organizados de la sociedad civil que en su mayor parte tenían que ver con cuestiones ecológicas. El
tema ambiental ha ido generado un interés creciente en los diferentes estratos de la población: cada vez existe una mayor consciencia de que los recursos son escasos y de que se debe hacer algo para no acabar con ellos.
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Ordenamiento territorial y participación social
Los temas que han generado consensos son el ordenamiento ecológico,
está firmemente arraigado el convencimiento de que hay que proteger una parte de nuestro territorio, el convencimiento de que hay que
reformar el sistema de manejo de residuos, la ubicación del tiradero
de basura “Picachos”, conservación de áreas verdes […]
El desarrollo de estos talleres consistió en la exposición de la fase de diagnóstico de los aspectos físicos, sociales y económicos del municipio por parte
de los investigadores de la Universidad de Guadalajara, involucrados en el
Proyecto de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Zapopan; después
se daba tiempo para hacer preguntas. Posteriormente se hacían grupos de
trabajo en los que los que se mezclaban los investigadores y los miembros de
las diferentes organizaciones civiles, identificando los problemas de diversa
índole que percibían en el municipio. Finalmente, se abría un espacio para la
participación general abierta a todo el que quisiera aportar algo de viva voz.
El desarrollo de las sesiones significó intensas tardes de trabajo que se desarrollaron con orden, según el plan previsto. Sin embargo, no se trataba en
esta ocasión de llegar a acuerdos, sino de realizar propuestas a los problemas
planteados. La gente se mostró receptiva, y en buena medida, con un amplio
conocimiento de la problemática local, aportando ideas -algunas de ellas con
mucho sentido-, que quedaron recogidas en las actas. Uno de los grandes inconvenientes es que estos talleres se realizaron al término de una administración que además no fue seguida por otra del mismo partido, lo que congeló por
el momento, el análisis y discusión de esas propuestas para ponerlas por obra.
Esta experiencia reveló que, por lo menos en las cuestiones de tipo ecológico, existe una representación de la sociedad con un buen nivel de información y con iniciativa, además de una gran sensibilidad para las cuestiones que
tienen una incidencia directa en la ordenación territorial, concretamente, las
cuestiones ecológicas, con una visión crítica y a la vez, propositiva, lo que
apunta más bien a un tipo de participación reflexiva y creativa.
Análisis comparativo
Como se ve, los casos aquí presentados muestran grandes diferencias referidas a la participación ciudadana, tanto en su origen –los motivos que las
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Cuadro 7. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana en los
Talleres Ciudadanos de Ecología de Zapopan
Fortalezas
Debilidades
Gran interés por la problemática eco- Poco conocimiento de los participanlógica
tes entre sí
Buen nivel de información y conocimiento de la problemática ambiental
Actitud reflexiva y crítica en torno a los
problemas
Propuestas válidas encaminadas a la
solución de los problemas
No se dio seguimiento a las propuestas
emanadas de estas reuniones
Fuente: elaboración propia.
concitaron-, así como en su desarrollo –los modos o estilos de participacióny en los resultados obtenidos, dándose también diferentes tipos.
Motivación
El primero de estos aspectos marca en buena medida la diferencia: en San
Salvador Atenco los grupos sociales participan para defenderse de lo que
perciben como una amenaza a sus tierras, a su patrimonio, lo que constituye
un motivo poderoso, capaz de aunar a un gran número de habitantes, dándose un tipo de participación autónoma. En tanto que en el caso de Zapopan,
la iniciativa parte del Ayuntamiento, por lo que se trata de una participación
institucionalizada, si bien es cierto que se observan tres maneras distintas
de participar dentro de un mismo tipo institucional: la primera corresponde
a la participación en el subcomité de Ecología del coplademun en la que
los ciudadanos acuden a las reuniones de manera más o menos rutinaria por
ser presidentes de colonos. Su motivación carece de la fuerza –y hasta de la
pasión- que se observa en el primer caso al responder más a una formalidad
que a una necesidad sentida, mientras que la participación en el Subcomité
de Desarrollo Rural existe una motivación mayor por tratarse del apoyo en
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Ordenamiento territorial y participación social
aspectos sustanciales de los que depende la fuente de sostenimiento de su familia. Por otro lado, la motivación generada en los Talleres de Ordenamiento
Ecológico está dada por la posibilidad de poderse manifestar acerca de los
problemas ecológicos que perciben en su entorno y la esperanza de que se
tomen en cuenta sus denuncias para solucionar los problemas presentados.
Desarrollo
En tanto que el desarrollo de la participación, considerado no sólo en los momentos en los que interactúan con su interlocutor principal –las autoridades
municipales, estatales, federales u otras instituciones-,sino todas las acciones que se dan en el proceso desde su origen, son un aspecto fundamental
de análisis.
En el caso de San Salvador Atenco si bien es cierto que existía un fuerte
sentido comunitario que aglutinó a una gran parte de la población para participar manifestándose en contra de la construcción del aeropuerto; también
es cierto que el FPDT mediatizó la participación imprimiéndole su propio
estilo caracterizado por la violencia y la prepotencia y no sin una buena dosis
de politización e ideologización que les llevó a establecer nexos con movimientos como el EZLN y otros grupos, circunstancia que lleva a cuestionar
sobre la autenticidad de la participación ciudadana. Atendiendo al modo de
realizarse, la participación fue más bien de tipo mecánico, al reproducir el
estilo del FPDT. El diálogo, el respeto y la tolerancia estuvieron ausentes en
el proceso.
En el caso de Zapopan, el desarrollo tuvo una tónica diversa dependiendo de los grupos con los cuales interactuó la DGEFA. Las sesiones con el SE
fueron más bien rutinarias, dándose una participación mecánica, sin llegar
a interesarse realmente por los planteamientos de los otros; en cambio en
las sesiones con el SDR, se podía observar una participación más reflexiva, propiciando acuerdos entre los participantes, e incluso creativa, dándose propuestas diversas de solución a los problemas planteados, en un clima
de respeto y solidaridad. La participación de la ciudadanía en los Talleres
Ecológicos, aunque no estaban exentos de posturas individualistas de los
participantes, se podía observar una participación reflexiva, creativa y hasta
entusiasta algunas veces. Es evidente que, aunque en todo proceso partici-
Tipos y modos de la participación ciudadana
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pativo existen tensiones y fricciones, las habidas en estos dos casos se ubican
casi en las antípodas, ya que la participación social de los zapopanos, carecía
del nivel de tensión y angustia ocasionadas en el primer caso.
Resultados
Como se ha podido ver, en el caso de San Salvador Atenco, el objetivo principal se consiguió, pero representó un alto costo social y económico no sólo
porque se obstruían las principales carreteras que conectaban al municipio,
con sus consecuentes resultados que afectaban directamente a los habitantes
del municipio y lugares aledaños al no poder desplazarse fácilmente a sus lugares de trabajo; problemas de abastecimiento, alteración del comercio, la industria, etc., sino por el fortalecimiento y difusión de la imagen de violencia
de los miembros de esta comunidad que les afectó negativamente a la hora de
intentar ser contratados o ingresar a centros educativos, por ejemplo.
Así pues, una gran fortaleza es el sentido de comunidad que les ha llevado
a unirse en la lucha por objetivos comunes, adoptando la postura comunitaria. No obstante, como señalan algunos autores con relación a esta postura,
la principal crítica consiste en “la ambigüedad de sus efectos para el desarrollo económico y político de la existencia de organizaciones locales tradicionales con fuerte grado de integración interna” (Güel, s/f), tal como de hecho
ha sucedido en San Salvador Atenco.
Para el análisis referido a Zapopan, los resultados obtenidos por la participación ciudadana son muy diversos, como es de esperarse. En el caso del SE,
la incidencia de la participación de la sociedad en espacios locales es mínima
y en lo que se refiere a las cuestiones del ordenamiento territorial, inexistente. Esto se explica en buena medida porque los habitantes de estas colonias
tienen resueltos servicios públicos básicos y no perciben ninguna amenaza
en su territorio, en su patrimonio o en sus vidas, ni identifican ninguna otra
causa con suficiente peso que los invite a participar más activamente. Los
sectores de la población involucrados en esta participación formal ostentan
serias carencias en cuanto a cultura de participación, lo que produce el replegamiento de la sociedad a los ámbitos privados sin importarle mucho lo que
sucede en torno a los problemas sociales de mayor envergadura. A diferencia
del SE, los resultados obtenidos en el SDR tienen un impacto bastante más
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Ordenamiento territorial y participación social
positivo y amplio en las comunidades a las que pertenecen y por tanto, en el
ordenamiento territorial, debido al mayor conocimiento e interacción que
tienen entre sí, lo que propicia la integración de las comunidades y mejores
acuerdos que impactan positivamente las cuestiones del ordenamiento territorial, beneficiándose ellas mismas. En el caso de los Talleres, los resultados
obtenidos sólo pueden cuantificarse en términos de propuestas de ordenamiento territorial, al tratarse de una experiencia participativa que se ha dado
al final de una administración municipal, que sin duda, más que alguna contribuyó al enriquecimiento del Proyecto.
Conclusiones
Para que la participación ciudadana sea cada vez más reflexiva y creativa y
llegue a incidir en realidad en las cuestiones de ordenamiento territorial en
orden a la consecución del desarrollo, se necesita –entre otras cosas- promover y facilitar el establecimiento de tiempos y espacios de interlocución que
favorezcan la comunicación, el diálogo y el consenso entre los principales
actores sociales y políticos –los grupos sociales organizados y el gobierno,
fundamentalmente. En el caso de San Salvador Atenco, una buena parte del
origen del problema fue la postura autoritaria del gobierno y su falta de sensibilidad ante los problemas de las comunidades de Atenco, lo que propició en buena medida su respuesta agresiva. En contrapartida, el problema se
agravó por la actitud intolerante y violenta de la participación de los grupos
organizados de estas comunidades que terminaron por eliminar las escasas
disposiciones para el diálogo.
En el caso de Zapopan, ante la apatía presentada en algunos tipos de participación ciudadana, parte de la solución podría ser que el gobierno municipal implementara algunas estrategias para imprimir una nueva dinámica
en las sesiones, para fomentar un mayor espíritu comunitario. Una de ellas
podría ser el planteamiento por parte de expertos de los problemas sociales
y ecológicos más acuciantes en el municipio para que los participantes –los
representantes de los distritos, presidentes de colonia, etc.- estudiaran los
problemas y los jerarquizaran, proponiendo además, soluciones que estuvieran al alcance del presupuesto, todo ello, supervisado por los expertos. Otra
estrategia podría ser la promoción de cursos en torno a temas de capital
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social, valores comunitarios, etc., dirigidos tanto a los representantes comunitarios como a la sociedad civil en general, con la finalidad de sensibilizar a
la sociedad en temas relevantes y de generar inquietudes de participación en
un mayor número de miembros de la sociedad civil.
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