Nueva institucionalidad público-privada para el Desarrollo

Ponencia presentada en el Seminario: LA ARGENTINA Y AMERICA LATINA
EN LAS PROXIMAS DECADAS:
HACIA UNA ETAPA DE DESARROLLO SUSTENTABLE CON EQUIDAD
Banco de la Nación Argentina
Buenos Aires, noviembre de 2007
Título: “Nueva institucionalidad público-privada para el Desarrollo Regional”
Dr. Oscar Madoery.
Director del Centro de Estudios Desarrollo y Territorio, UNSAM. Director
Ejecutivo de la Maestría en Desarrollo Local (Universidad Autónoma de MadridUNSAM). Investigador UNR. Docente UNSAM. Magíster en Ciencias Sociales,
FLACSO. Dr. en Ciencias Sociales, UBA. Docente invitado Universidad de
Yucatán (México) y Universidad de la Frontera (Chile). Ex Secretario de
Producción, Promoción del Empleo y Comercio Exterior de la Municipalidad de
Rosario.
Mi disertación girará en torno al tema del desarrollo mirado desde los
territorios, desde las ciudades, desde las regiones, los espacios urbano-rurales,
que creo ofrecen una alternativa para pensar los dilemas del desarrollo en
América Latina y nuestro país en particular. Me centraré específicamente en
uno de los aspectos del desarrollo territorial: la articulación público-privada, que
creo ofrece algunas aristas importantes para aportar a este debate sobre
desarrollo sostenible en la región.
La pregunta inicial que uno se hace al abordar estos temas es ¿porque
hablar hoy de desarrollo regional en América Latina y en Argentina en
particular?. Escuchábamos en las presentaciones de este seminario que
algunos datos de lo que esta ocurriendo en nuestro país y en la región marcan
la pauta de que América Latina está ante un nuevo ciclo histórico y, como todo
proceso nuevo, plantea renovados desafíos que debemos afrontar.
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Si uno piensa algunos de los datos salientes que encontramos en la
región, no podemos desconocer que formamos parte de la región
más desigual del mundo. América Latina presenta los peores índices
de distribución de la riqueza, con casos muy graves en algunos
países.
•
También es cierto, como dato positivo, que estamos atravesando un
período de consolidación democrática en la región que no ha tenido
antecedentes en nuestra historia reciente.
1
•
Argentina y América Latina se están reinsertando en los mercados
internacionales, están aumentando su participación en el comercio
internacional, aunque aún lejos de los porcentajes que tenía en las
primeras décadas del siglo XX. Pero en este rubro, también aparecen
indicadores preocupantes: en casi todos los países de la región, el
valor agregado del kilogramo de importación es superior al kilogramo
de exportación; esto significa que exportamos productos con un bajo
valor agregado en relación a lo que la región le demanda al resto del
mundo.
•
Por otro lado, si consideramos la incidencia de inversión en
Investigación y Desarrollo (I+D), encontramos que es muy baja en
relación a otras partes del mundo. Cuando se compara con otras
regiones del mundo, allí no solo es mayor el porcentaje de I+D en
relación al gasto público total, sino que la proporción que aporta el
sector privado es significativamente mas importante. Entonces ahí
comienzan a aparecer algunos de los elementos que me interesa
comentar, respecto de la necesidad de la articulación público-privado.
•
También es cierto que en la región se está recuperando el rol de lo
público, a diferencia del sesgo distintivo de los 90 que fue la
anulación del Estado como actor relevante, no solo en las relaciones
económicas sino también en la institucionalidad y en las relaciones
sociales predominantes en la región. Y es cierto que si queremos una
sociedad mas desarrollada y una región que vaya resolviendo
algunos de los aspectos que tenemos como déficit, necesitamos una
presencia pública mucho mas vigorosa.
Todos estos elementos, además de otros que no enfocaremos en esta
presentación, nos están dando la pauta de que estamos ante un nuevo ciclo
histórico y ante una nueva oportunidad histórica. La región, y nuestro país en
particular, están recuperando la idea de desarrollo, lo cual es altamente
positivo, estamos volviendo a hablar en términos del desarrollo de nuestras
sociedades. En las últimas décadas pareciera como que nos preocupábamos
mas por algunos aspectos instrumentales que convertíamos en fines en si
mismos: el equilibrio fiscal por ejemplo, como si fuera ese todo el objetivo de
una sociedad para entrar en el camino del desarrollo; o el crecimiento
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económico, que durante muchas décadas hemos asimilado a la idea de
desarrollo. Pero ahora hemos aprendido que no son sinónimos, que el
crecimiento es una condición necesaria para el desarrollo de las sociedades
pero no suficiente. La década de los 90 nos mostró que se puede crecer y sin
embargo también pueden elevarse la pobreza, la desigualdad social, la
marginación, etc. Desarrollo es crecimiento más algo más.
Y esto nos invita a poner en discusión las aproximaciones teóricas con
que hemos abordado en la región la temática del desarrollo. A mi me parece
que, mas allá de matices y posturas ideológicas predominantes y tomas de
posición que hemos tenido en distintos momentos, ha habido dos ideas
predominantes para abordar la idea del desarrollo en la región. Por un lado, el
desarrollo entendido como una evolución natural de la sociedad, basado en
una idea racionalista de la política, con una fuerte influencia del positivismo;
una idea de de progreso constante, de armonía, de “naturalización de lo social”
como diría Lechner, donde la convicción es que las sociedades evolucionan
naturalmente y por ende el porvenir es siempre mejor que el presente y que
éste es mejor que el pasado. Por lo tanto, de lo que se trata es de aplicar
recetas adecuadas que permitan iniciar, consolidar o acelerar los procesos de
desarrollo. Frases como la “Argentina está condenada al éxito” es un ejemplo
de este paradigma, de esta manera de ver la idea del desarrollo económico y
social. Esta manera de pensar provoca una descontextualización de los
procesos económicos, creer que la economía funciona al margen de los
procesos sociales e institucionales. Por eso en la región, durante mucho
tiempo, nos despreocupamos de vincular crecimiento económico con
institucionalidad democrática y daba lo mismo que ese crecimiento económico
se diera bajo gobiernos militares o democráticos.
La otra idea predominante, alternativa, ha sido la del desarrollo como
imposición. El desarrollo, o mejor dicho, la falta de desarrollo en nuestras
sociedades, el subdesarrollo, se explica por un condicionamiento externo, por
una imposición desde sociedades que se desarrollan a merced nuestro. Es una
postura amparada en una concepción antagonista de la política, donde la
realización de uno está basada en la imposibilidad de realización del otro.
Frases como “la asfixia exterior del desarrollo latinoamericano”, son propias de
este pensamiento. A diferencia de la perspectiva anterior, no hay armonía sino
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conflicto, ya que para dar vuelta una condición de subdesarrollo, no queda otra
que rechazar el estatus quo y destruir para poder hacer algo nuevo.
Estas dos ideas estuvieron, por muchas décadas, muy presentes en el
debate conceptual e inspiraron las políticas públicas acerca del desarrollo en
nuestras sociedades. Más allá de sus diferencias, que dieron lugar a
paradigmas opuestos sobre el desarrollo latinoamericano, presentan algunos
elementos en común: ambas son ideas deterministas, porque el devenir de la
sociedad esta determinado o predeterminado, está fuera de nosotros, la
explicación de los problemas y los alcances en el desarrollo de nuestras
sociedades obedece a factores que están por fuera de nuestras sociedades.
Son, en algún sentido también, ideas reduccionistas, porque reducen la idea
del desarrollo sólo a variables económicas. Son también exógenas, nos
colocan a quienes vivimos en esas sociedades en un rol de espectadores,
sitúan los procesos de cambio fuera de las personas, de los protagonistas y de
los sujetos reales de estas sociedades. Las causas, las razones que explican
nuestro estado de situación son exógenas, están por fuera de nosotros.
Creo que afrontar un nuevo ciclo histórico en la región, nos invita a
pensar en otra manera de abordar la problemática del desarrollo. Y me interesa
compartir con uds. una idea de desarrollo como creación. Comenzar a
pensar el desarrollo como un proceso creado a partir de la gente, de los
sujetos, de los territorios donde esas personas viven. No como algo impuesto
desde afuera sino ligado a nuestras capacidades. Pensar en una idea agonista
de la política, en términos de Chantal Mouffe, que no niega las diferencias, que
no niega que podemos manejarnos en términos de nosotros y de ellos, saber
que tenemos diferencias en cuanto a nuestros puntos de vista, a nuestros
intereses y a nuestra incidencia sobre los procesos sociales, pero eso no
impide pensar en proyectos aglutinadores, en proyectos estratégicos, que
puedan hacer prevalecer objetivos comunes sobre objetivos particulares. Una
idea compleja del desarrollo, donde ya no es solo algo ligado a lo económico,
sino que es algo también que vincula lo social, lo ambiental, lo institucional.
Que debe articular, hacer converger objetivos divergentes como la eficiencia
económica, la equidad social y el equilibrio ambiental.
Una idea compleja que entienda que el desarrollo va más allá de lo
tangible, de lo material, de las riquezas de una sociedad, de sus recursos
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naturales, de sus instituciones. También hay elementos que hacen al desarrollo
que son intangibles, pero que representan el sustrato, la base que edifica la
estrategia de desarrollo de una sociedad: los valores, la cultura, el clima
psicosocial que existe en una sociedad. Aspectos en los que la teoría social
latinoamericana ha hecho enormes aportes, al reconocer las subjetividades, las
creencias, los estados de ánimo, como elementos que permiten hacer avanzar
los procesos de desarrollo. Celso Furtado decía hace 25 años que el desarrollo
es un proceso de activación de energías sociales, energías productivas,
asociativas, energías que fomenten redes de confianza, elementos intangibles
que están en la base y son la llama que permite avanzar en la transformación
de una sociedad.
Y es cierto que cuando uno se ubica en esta posición, del desarrollo
como creación, encuentra ejemplos muy ricos a nivel de los territorios locales, a
nivel de las ciudades y de las regiones. América Latina tiene una cantidad de
buenas experiencias que pueden remarcarse, de centros de empresas como
en Maringá (Brasil); de agencias desarrollo que en distintos lugares de la región
se han ido creando, como en Argentina, Brasil, Ecuador, Chile; de planes
estratégicos de desarrollo en ciudades como Mérida (México), Bogotá
(Colombia), Montevideo (Uruguay), Rosario (Argentina); de nuevos espacios de
participación en políticas sociales inclusivas como Villa el Salvador (Perú). Una
multiplicidad de buenas prácticas que presentan un elemento en común: están
basadas en la articulación público-privada.
Su sustento real es la coordinación de esfuerzos entre actores públicos y
privados, la creación de densidad institucional, que alude no a la cantidad de
actores vinculados, que de por si es un dato importante, sino a la calidad de las
relaciones que son capaces de establecer, a los vínculos, a los compromisos, y
a su institucionalización que alimenta y respalda las políticas públicas. Es decir
que, comienza a percibirse en la región una riqueza de experiencias con fuerte
fundamento en la articulación entre actores, que va dando la pauta de una
manera de pensar y de trabajar sobre el desarrollo, algo novedoso que se
viene dando en la región y de la cual podemos aprender mucho todavía.
¿Qué brindan estas prácticas de articulación entre actores
territoriales?
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En primer lugar, nos dan una idea de sinergia, este tipo de prácticas
provocan sinergias, nos marcan que el desarrollo no solo es responsabilidad
pública, como pude derivarse de perspectivas intervencionistas, ni que
tampoco es una sumatoria de esfuerzos individuales y aislados como ciertos
postulados neoliberales pueden suponer; de lo que se trata es de generar
puntos de encuentro, sumar energías sociales dispersas, detrás de un proyecto
de desarrollo. Son prácticas basadas en relaciones de proximidad que, a su
vez, si se van consolidando y fortaleciendo, permiten el surgimiento de
relaciones de confianza entre actores diversos y disminuyen la posibilidad de
que primen relaciones conflictivas o confrontativas. La articulación públicoprivada requiere de determinadas condiciones que resultan necesarias para
que la interdependencia acontezca: reglas formales e informales, incentivos a
cooperar, voluntad política de quienes detentan poder e influencia sobre el
sistema institucional y confianza entre los diversos actores involucrados en el
proceso.
En segundo lugar, permiten incorporar un criterio de estrategia, que sirve
en la coordinación de políticas para mirar al futuro e impulsar visiones
creativas, al tiempo de evaluar comportamientos y experiencias pasadas; para
establecer objetivos medibles tanto a mediano como a largo plazo y alcanzar
metas a partir de actuaciones concretas. Es un modelo, un conjunto de
objetivos a alcanzar, una filosofía de cómo hacer frente a esos objetivos y un
proceso práctico de cómo resolverlos. En ese proceso se va dando un
aprendizaje, una retroalimentación entre pensamiento y acción. De este modo,
la coordinación estratégica representa un nuevo estilo y nueva manera de
gestionar y también una forma de entender el gobierno del territorio.
Y, fundamentalmente, esta articulación público-privado en ámbitos urbanos,
permite aumentar las capacidades endógenas, que son, a mi juicio las que
explican en última instancia porqué se desarrollan los territorios. Las ciudades,
así como las regiones urbano-rurales se transforman a partir de sus propias
dinámicas organizativas, creativas, emprendedoras; de la forma cómo se
utilizan los recursos exógenos y se aprovechan las oportunidades del contexto;
de la manera cómo se organizan, cómo se gestionan los conflictos y se definen
las estrategias territoriales. Ese conjunto de capacidades otorgan una mayor
capacidad de adaptación del sistema productivo-tecnológico a los cambios de
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entorno y un mayor control de los actores locales sobre el propio proceso de
desarrollo. Se trata de cualidades y dinámicas relacionales que expresan las
personas, las organizaciones y las empresas de un territorio local. De su
combinación sinérgica surgen atributos específicos que le otorgan a un
territorio local mejores posibilidades de desarrollo endógeno.
En
contextos
macroeconómicos
similares
solemos
encontrar
desempeños diferentes en ciudades y regiones. Yo vengo de la provincia de
Santa Fe, de haber desempeñado funciones ejecutivas en la ciudad de Rosario
y uno puede marcar allí enormes diferencias a nivel de las ciudades, a pesar de
una misma coyuntura de crecimiento y de tratarse de una provincia que está
siendo beneficiada por el auge de las actividades agroindustriales. Sin
embargo, las realidades locales son diferentes, ciudades con proyecto, con
movilización social, con identidades locales fortalecidas, con competitividad
creciente en sus sistemas productivos, como Rosario, Rafaela, Sunchales,
Venado Tuerto. Y ciudades con déficit de horizontes, con desconexión entre
actores, con apatía ciudadana, como lo fue en los últimos años la capital de la
provincia. ¿Qué es lo que explica estos desempeños diferentes? Necesitamos
introducirnos mejor en el conocimiento de la realidad de cada sociedad local,
de sus prácticas y valores predominantes, de sus fortalezas y debilidades, de
sus expectativas y certezas. Y ahí es donde empiezan a cobrar valor estas
miradas sobre lo local, donde aparecen elementos de la densidad institucional,
de las posibilidades de expresión de la cultura local, de la planificación
estratégica, de la creación de nuevas instituciones para el desarrollo local.
Lo que quiero significar es que el desarrollo territorial nos ofrece una
nueva aproximación a la temática del desarrollo en nuestras sociedades, que
no anula la mirada del desarrollo nacional, que ha sido la postura prevaleciente
durante décadas en el pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo. El
desarrollo territorial no desconoce la necesidad de contextos económicos,
políticos, institucionales y sociales adecuados a las expectativas y necesidades
de un país. No es alternativo al desarrollo nacional, por el contrario, el
desarrollo territorial es una condición de posibilidad del desarrollo
nacional, porque el futuro de una sociedad no se construye sólo de arriba para
abajo, sino también de abajo para arriba.
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Por último, me interesa hacer una reflexión respecto a cómo estamos
organizados institucionalmente en la región y en nuestro país en particular, de
modo de permitir que este tipo de procesos relacionales se sigan
profundizando. Y aquí es donde me parece que surgen algunas luces de alerta.
La
distribución
de
atribuciones
institucionales
entre
escalas
de
la
administración pública (nacional, regional, local), no parece ser la más
adecuada a los fines de fomentar procesos endógenos. La región muestra una
diversidad de formas institucionales, pero las políticas que se han
implementado en los últimos 15-20 años han fortalecido proceso de
centralización y en algunos casos han vaciado a los territorios de las
capacidades necesarias para gestionar sus propias realidades.
Argentina
presenta uno de los niveles de correspondencia fiscal mas desequilibrados, es
decir si comparamos donde ingresan los recursos públicos y donde se gastan,
vamos a encontrar una fuerte concentración de ingresos en la escala federal y
un creciente gasto en los niveles subnacionales, en provincias y municipios,
entre otras razones, por demandas sociales cada vez focalizadas en ese nivel
de la administración. Esto genera cuellos de botella en situaciones de crisis
(tuvimos 14 monedas circulando en nuestro país!) y genera prácticas
distorsivas en épocas de oportunidades porque siempre hay una demanda
desde los territorios hacia el ámbito federal para obtener los recursos que de
allí provienen. En general, los municipios argentinos encuentran crecientes
dificultades de financiamiento, a partir de agendas locales en permanente
expansión. Creo que pensar en términos de una nueva geografía de
responsabilidades públicas pasa a ser un tema necesario de discusión que
tendremos que abordar con mucho mas énfasis a futuro. Poner en la mesa de
discusión el tema de las autonomías municipales, de descentralización
administrativa y funcional, de coparticipación de impuestos, de fortalecimiento
de instituciones y economías a nivel de los territorios. Creo que estos son
temas de agenda que, a mí entender, están débilmente presentes en la
discusión política e institucional en la región y que son necesarias para
promover el desarrollo regional.
Creo también, que predomina aún una mirada sectorial, tanto de la
economía como de la gestión pública. Una mirada de sector primario, de sector
secundario, de sector terciario de la economía y la producción. Y una gestión
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por áreas administrativas: salud, educación, producción, trabajo, promoción
social, etc. Tenemos que animarnos a complementar con una mirada territorial,
que nos invite a pensar más en tramas productivas que en sectores diferentes,
más en articulación de políticas que en acciones separadas por parte de las
distintas esferas de la administración. A los territorios todavía les siguen
llegando de manera compartimentada las políticas sectoriales de los distintos
ministerios nacionales y provinciales, y muchas veces eso les dificulta a los
actores territoriales la posibilidad de trabajo, de actuación eficiente. Es
necesario comenzar a hacer prevalecer miradas de construcción desde lo
territorial. Y hay ya muy buenos ejemplos al respecto, como algunas políticas
del Ministerio de Trabajo de la Nación de acuerdos territoriales de empleo, un
programa que invita a la negociación y a los acuerdos programáticos entre
actores nacionales y actores territoriales públicos y privados, que permite
optimizar recursos y llegar efectivamente a los destinatarios. Lo mismo ocurre
con algunos programas de áreas estratégicas de Ciencia y Técnica, por citar
ejemplos, que demuestran que se ha comenzado a transitar este camino de
territorializar miradas y políticas, pero es mucho más lo que tenemos por
delante.
Y creo que sigue predominante a nivel país una cultura centralista, es
decir una cultura donde predomina la idea de que los grandes cambios, en
ultima instancia, son cambios macro o superestructurales, y esto nos impide
ver la riqueza y la fortaleza de este conjunto de prácticas locales, que son
prácticas generadas a partir de sujetos comprometidos en la transformación de
su realidad, de agentes de transformación y de cambio de la realidad de la cual
forman parte, de su propia comunidad. Son prácticas que fortalecen conductas
y acercan las posibilidades de cambios a nivel de la sociedad nacional en su
conjunto. Yo recuerdo que, en una reciente exposición, un amigo y maestro,
José Arocena (sociólogo uruguayo que trabaja desde hace muchos años en el
desarrollo local desde una perspectiva latinoamericana), decía que en la
región, en los últimos 30 años, se han realizado estudios sobre sociedades
locales, en sus especificidades, en sus rasgos particulares, y también se han
realizado estudios sobre el desarrollo; pero no son abundantes los estudios
sobre el desarrollo de las sociedades locales. Creo que si combinamos esto,
vamos a poder ampliar nuestra capacidad de análisis, tanto de los sistemas de
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acción social, como de los procesos de transformación en el tiempo; vamos a
poder encontrar una nueva síntesis entre el cambio que debe venir de arriba
hacia abajo, con el cambio que proviene de los territorios, de las regiones. En
definitiva, una invitación a considerar que si hablamos de desarrollo local no
estamos acotando el concepto de desarrollo a un ámbito específico, sino que,
en última instancia, nos estamos refiriendo a un nivel de especificidad de la
práctica social y de la práctica política, fuertemente amparada en la
coordinación de acciones entre actores diversos.
Muchas gracias.
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