D - Comisión Económica para América Latina y el Caribe

ANEXO
Fallas de mercado,
externalidades
Jean Acquatella
Oficial de Asuntos Económicos,
División de Recursos Naturales e Infraestructura,
CEPAL Naciones Unidas
Santiago, 18 de Mayo 2009
Contenidos
1. Teoría: externalidades y otras fallas de
mercado
2. Diseño de instrumentos económicos de
gestión ambiental aplicados al recurso
hídrico.
Antecedentes: impuestos, cargos, tarifas
aPrograma 21
“Internalización de costos ambientales”
Incorporar en el sistema de precios los
costos ambientales externos de las
actividades de producción y/o consumo
Impuestos ambientales
Tasas por uso de recursos
Tasas por vertido de efluentes (contaminación)
Fallas de mercado
aConcepto de “Fallas de Mercado”
`Externalidades
`Mercados incompletos
`Recursos de libre acceso (no-exclusión de uso)
`Bienes públicos (no-rivalidad en consumo)
`Información asimétrica
`Mercados no competitivos
`otras fallas de mercado y “fallas de política”
1. Falla: Externalidades
“la externalidad es el caso clásico de mercado incompleto
para un activo ambiental” (K. Arrow, 1969)
Una externalidad existe cuando las decisiones de
producción o consumo de un individuo o firma afectan el
bienestar de otros individuos/firmas y se violan las
condiciones para una asignación eficiente de recursos.
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Antecedentes: Externalidades
Mercado de industria petroquímica (diagrama de equilibrio parcial)
Precios financieros (privados)
S
Precio
D
Recurso hídrico
efluente
Ind.
petroquímica
Cantidad
agroindustria
Antecedentes: Externalidades
S’
Precio
Precios financieros
(privado)
costo de oportunidad
(social)
D
Recurso hídrico
efluente
Ind.
petroquímica
S
Cantidad
agroindustria
Antecedentes: Externalidades
S’
Precio
Precios financieros
(privado)
costo de oportunidad
(social)
divergencia
P*
p
D
Q*
Recurso hídrico
efluente
Ind.
petroquímica
S
q
Cantidad
agroindustria
1. Internalización de costos sociales a
través de impuestos, cargos y tarifas
(impuestos Pigouvianos)
Precio
S
divergencia
TAX
P*
p
D
Q*
Recurso hídrico
efluente
Ind.
petroquímica
S’
Cantidad
q
agroindustria
1.
Impuestos pigouvianos, problemas de diseño
S’
Precio
Valoración $
Externalidad ?
Elasticidad
Demanda ?
S
$
P*
TAX
p
D
Q*
Recurso hídrico
efluente
Ind.
petroquímica
Cantidad
q
agroindustria
2. Internalización vía negociación entre privados:
Teorema de Coase
S’
Precio
Internalización de costos sociales sin
intervención pública por vía jurídica
S
divergencia
TAX
P*
p
D
Q*
Cantidad
q
agroindustria
Ind.
petroquímica
$$$
2. Falla: Mercados incompletos
Ausencia de mercado o mercados incompletos
• La mayoría de las fallas de mercado relacionadas con problemas
ambientales pueden vincularse a mercados incompletos o ausencia
de mercados.
• Mercados incompletos existen por imposibilidad o falla de las
instituciones de establecer derechos de propiedad o usufructo bien
definidos.
• Por ejemplo la imposibilidad de establecer regímenes de derechos
sobre el aire/agua limpia u otros parámetros de calidad ambiental o
ecosistemas imposibilita la creación de incentivos económicos
A) el “agente contaminador” cargue con los costos del daño social que
produce su actividad contaminadora.
B) se alinea el incentivo privado con la meta de conservación.
3. Falla: Recursos de libre acceso
(no-exclusión de uso)
Problema de recursos naturales de libre acceso
La asignación de recursos falla cuando es imposible o muy costoso
controlar el acceso a un recurso ambiental.
Si el consumo de A rivaliza el consumo de B y ambos tenemos acceso
legal al recurso ambiental, ambos tenemos el incentivo de capturar
la mayoría de los beneficios del recurso lo antes posible antes que
los competidores hagan lo mismo (minar el recurso).
Ejemplos típicos “tragedy of the commons”: recursos pesqueros,
bosques públicos, recursos de pastoreo colectivo, capacidad de
absorción del aire/agua (medios públicos)
4. Falla: Bienes públicos (no-rivalidad
en consumo)
“Un bien público puro es accesible para todos y su consumo por una
persona no reduce el consumo de otra” (Samuelson 1954)
Como todo el mundo se beneficia de un bien público y nadie puede ser
excluido de estos beneficios, no existe incentivo individual para
contribuir a su mantenimiento (“free ride”)
El mercado proveerá menor cantidad de bienes públicos que lo
socialmente deseable la dificultad de capturar el valor económico
implícito en el mantenimiento de estos bienes públicos.
Ejemplo: bosque nativo como reservorio de biodiversidad y servicios
ambientales locales (hidricos, antierosivos etc.) y globales.
5. Falla: Información asimétrica
Cuando una persona en una transacción no cuenta con información
completa sobre la calidad de un bien o las características ocultas de
su contraparte puede ocurrir:
Selección adversa: ejemplo productos “verdes” donde el consumidor
no puede distinguir la diferencia (proceso) relativo al producto
“standard” y no tiene incentivo para pagar más por eco-producto.
Riesgo moral: ejemplo reguladores ambientales no pueden
fiscalizar/observar 100% de las acciones individuales de control,
existe incentivo individual para reducir esfuerzo de control y
esconder información ya que el individuo paga por el control pero
solo captura parte del beneficio social.
6. Otras fallas de mercado
Monopolio, oligopolio y otras distorsiones
Problemas de acción colectiva (acción
estratégica)
Equilibrios múltiples (funciones no convexas)
7. Fallas de Política : subsidios
Ej. Mercado de fertilizantes
P
perversos
S social
S privada
D
externalidad
So
subsidio
Q*
q
Q
Instituciones, derechos de propiedad y
regulaciòn del mercado
Intervención pública en medio ambiente requiere:
prioridad política
plataforma jurídico-institucional sólida
definición de régimen de derechos y obligaciones
agencias fuertes con capacidad técnica
capacidad de movilizar recursos necesarios
información para el diseño de instrumentos de política
adecuados
2. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Precio
Mundo ideal de
Información perfecta
Elasticidad
Demanda ?
P*
S’
Valoración $
Externalidad ?
S
$
TAX
p
D
Cantidad
Q*
q
2. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Precio
Mundo real
Información incompleta
S’
S
P*
p
D
Cantidad
Q*
q
2. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Mundo real
Información incompleta
Precio
S’
S
No conocemos
Precio sombra
P*
p
D
Cantidad
No conocemos
Q*
q
2. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Mundo real
Libre descarga de efluentes
Precio
D
No conocemos la estructura de costos
De mitigación o control de efluentes de
Los agentes que descargan
P* ???
Tasa
Elasticidad ?
alta respuesta de volumen de
descargas a la tasa
Descarga
Precio = 0
Hasta donde
limpiamos?
Q efluentes insostenible
Q*
2. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Precio
Mundo real
Libre descarga de efluentes
D
Tasa
Elasticidad ?
Baja respuesta del volumen de
descarga a la tasa ($ /unidad volumen)
P* ???
Precio = 0
Hasta donde
limpiamos?
Descarga
Q efluentes insostenible
Q*
Mundo ideal de
Información perfecta
Precio
S’
Valoración $
Externalidad ?
Elasticidad
Demanda ?
S
$
P*
TAX
p
D
Q*
Recurso hídrico
efluente
Ind.
petroquímica
Cantidad
q
agroindustria
4. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Mundo real
Tasa retributiva
Precio
D
Se fija meta de calidad ambiental (Qc )
Y luego se ajusto la tasa (Precio) hasta
Lograr la meta de descontaminación.
P* ???
Tasa 4
Tasa 3
Tasa 2
Tasa 1
Descarga
Precio = 0
Se fija meta de
descontaminación cuenca
Qc
Q efluentes insostenible
Ejemplo I: Tasa Retributiva por Contaminación
Hídrica en Colombia
ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA
CORPORACIONES
AUTONOMAS
REGIONALES
REPUBLICA
REPUBLICA DE
DE COLOMBIA
COLOMBIA –– MINISTERIO
MINISTERIO DEL
DEL MEDIO
MEDIO AMBIENTE
AMBIENTE
Se definen Areas de Manejo de Cuencas
(Principio Burbuja)
• Las Cuencas se Dividen en Areas o
Tramos de Manejo Ambiental.
• Para cada área o tramo se fija una
meta de reducción de
contaminación.
Area 3
x
x
xx
xx
x
xo
x
x
x
x
x
o
oo
Area 2
x
x
oo
xx
x
x
ooo
x
x
xx
o
o
x
oo
oo
x
oo
xxx
Area 1
o
ooo
= Municipio (alcantarillado)
= Fuente Industrial
= Fuente AgrícolA
Proceso de concertación de la meta a alcanzar en cada área de
manejo, es realizado por autoridad regional competente (CAR)
Base de Datos
Análisis Técnicos
‹ Calidad Ambiental
‹ Daños
z
Identificación Fuente
Contaminante
‹ Estimación de Cargas
Salud
z Ecosistemas
z Desarrollo
‹ Costos de Reducción.
‹ Industria
‹ Municipios
Negociación
‹ Beneficios
Percibidos de
Descontamianción.
‹ Costos de
Reducción
Percibidos
‹ Negociación de
meta de reducción
aceptable por a la
comunidad. 28
Operación de las Areas o Tramos
• La tasa está diseñada
para igualar los costos
marginales de alcanzar la
meta entre las fuentes..
Area 3
x
x
oo
x
xx
xx
x
xo
x
x
x
x
x
x
x
x
ooo
o
oo
Area 2
x
x
oo
xx
xx
o
o
x
oo
x
oo
xxx
Area 1
o
ooo
= Municipio (alcantarillado)
= Fuente Industrial
= Fuente AgrícolA
Carga Total DBO Cuenca del Río Negro:
Antes y Después de Cobro de Tasas por
Contaminar
Carga Semestral
en Kg DBO
TASAS RETRIBUTIVAS: Cuenca del Rio Negro
Antioquia, Colombia
10000000
9000000
8000000
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
Carga DBO
Linea Base
Tasas Reglamentadas IV 97
1999B
1999A
1998B
1998A
1997B
1997A
1996B
1996A
1995B
1995A
1994B
1994A
1993B
1993A
1992B
1992A
1991B
1991A
1990B
Inicio Cobro Tasas IX 97
2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS
C O M P O R T AM IE N T O D E L AS R E N T A S P R O P IAS D E L AS E N T ID ADE S D E L S IN A
1995 - 2002
M illo n e s de p e s o s d e 20 0 2
R e n ta s P r op ia s
1 9 95
1996
1 99 7
1 9 8 .2 1 0
23 0 .7 9 4
3 1 6 .6 2 4
1995
1996
19 98
1999
2 7 3 .7 6 4
4 73 .5 1 9
A um e n to d e l 8 8 ,5%
2000
2001
2 00 2
3 8 0 .35 8
4 46 .0 8 8
3 7 3 .7 4 4
500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Las rentas propias crecen en forma extraordinaria 88.6% (1995-2002)
Le han garantizado autosostenibilidad y autonomía a las autoridades ambientales
Tiene un comportamiento cíclico en el período y tendencia decreciente a partir del 2000.
Las rentas propias aumentaron en 88.5% pasando de USD $79 en 1995 a USD 149 en 2002
REPUBLICA
REPUBLICA DE COLOMBIA –– MINISTERIO
MINISTERIO DEL
DEL MEDIO
MEDIO AMBIENTE
AMBIENTE
FUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINA
R EC U R SO S A PR O PIA D O S PA R A L A IN V ER SIO N PU B L IC A A M B IEN TA L
1995 - 2002
M illo n e s d e p e s o s d e 2002
C O O P E R A C IO N
IN T E R N A C IO N A L (**)
7 0 0 .0 0 0
FNR
6 0 0 .0 0 0
R E N T A S P R O P IA S
5 0 0 .0 0 0
A P N (*)
4 0 0 .0 0 0
3 0 0 .0 0 0
N O T A : N o se
in clu yen lo s recu rso s
p ro ven ien tes d e E P S A
p a ra id en tifica r lo s
a p o rtes efectivo s d el
g o b iern o n acio na l
2 0 0 .0 0 0
1 0 0 .0 0 0
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
(*) C orres ponden a proyec tos de C T I ejec utados anualm ente
El total apropiado para inversión en 1995-2002 fue de USD 1,120 millones
REPUBLICA
REPUBLICA DE
DE COLOMBIA
COLOMBIA –– MINISTERIO
MINISTERIO DEL
DEL MEDIO
MEDIO AMBIENTE
AMBIENTE
2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA
Resultados desde su creación:
•Los vertimientos de DBO se han
reducido en 27%, desde 117.000
toneladas por semestre a 85.000
toneladas. Los SST han disminuido en
45%, desde 162.000 a 88.000 toneladas.
1998 - 2002
180.000
162.273
160.000
Tons/Semestre
Instrumento económico que tiene el
objetivo de reducir las cargas
contaminantes, se comienza a
implementar en1998.
REDUCCION DE CARGAS CONTAMINANTES POR APLICACION DE LA TASA RETRIBUTIVA
140.000
120.000
117.202
100.000
Ultimo
Semestre
60.000
40.000
20.000
-
DBO
SST
Recursos de Aporte de la Nación y Tasa Retributiva, en las entidades que
aplican el instrumento
Millones de pesos corrientes
1998 - 2002
Millones de $ corrientes
80000
•El total facturado es de 73 mil
millones (USD $ 29 millones) , recaudo
del 33%: 25 mil millones (USD $ 10
millones)
•Durante el mismo periodo los aportes de
la nación a las CAR para la inversión, en
aquellas que han implementado la tasa,
han sido de 32 mil millones.
Línea de Base
88.266
85.528
80.000
73189
70000
60000
50000
40000
31893
24732
30000
20000
10000
0
1er
3er
APN
Tasa
trim.
trim. Facturado
Retributiva
REPUBLICA
REPUBLICA DE
DE COLOMBIA
COLOMBIA –– MINISTERIO
MINISTERIO DEL
DEL MEDIO
MEDIO AMBIENTE
AMBIENTE
Recaudo Tasa
Retributiva
4. Diseño de instrumentos
Precio vs. Cantidad
Mundo real
Tasa retributiva
Precio
D
Se fija meta de calidad ambiental (Qc )
Y luego se ajusto la tasa (Precio) hasta
Lograr la meta de descontaminación.
P* ???
Tasa 4
Tasa 3
Tasa 2
Tasa 1
Descarga
Precio = 0
Se fija meta de
descontaminación cuenca
Qc
Q efluentes insostenible
Ejemplo II: Costa Rica
Pago por Servicios
Ambientales (PSA)
COSTARRICENSES
Comunidad
Mundial
REGENTES
FORESTALES
ONGs
Monitoreo, asignación
FONAFIFO
FIDEICOMISO
EN BNCR
Flujo de Servicios
Ambientales
Pago $ (PSA)
MINISTERIO
DE HACIENDA
Propietarios bosque
cuencas altas
$
$
IMPUESTO A
COMBUSTIBLES
PRODUCTORES
REFORESTACION
CONTRATOS CON
Beneficiacios Serv. Amb.
Tarifa de agua (usuarios)
hidroeléctricas
MANEJO BOSQUE
PROTECCION
Costa Rica
Pago por Servicios Ambientales (PSA)
Beneficiarios/pagadores de
flujo de servicios
ambientales incluyen:
Usuarios de agua
Hidroeléctricas.
Cobertura Forestal-1997
Cobertura Forestal 2000
6. Diseño de instrumentos
Mundo real
Recuperación de costos agua
Precio
D
inviable
S’
Costom oportunidad social incluido
pago por servicios ambientales
(para hidrología sostenible)
Costom de S
Operación
Servicio de agua
P*
Tarifa recuperación
De costo
Tarifa
deficitaria
Subsidio público
Consumo libre
Q insostenible financiera
y ambientalmente
Metodología diseño
instrumentos
Fases
1. Análisis del problema de política pública
2. Identificar opciones de instrumentos
3. Desarrollo del instrumento
Fase I: análisis del problema
1.
Definir claramente el objetivo de política ambiental
(a
cuyo logro responderá el instrumento).
2.
Analizar los mecanismos de regulación directa
existentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?)
3.
Analizar las distorsiones fiscales que afectan las metas
ambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas)
4.
Clara comprensión de los actores involucrados y su
comportamiento económico (incentivos a los que responden)
Fase II: identificar opciones
1.
Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del
2.
Analizar experiencias previas nacionales e
internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares)
3.
Considerar barreras institucionales
(capacidad requerida para
cada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculados
a su aplicación)
4.
Considerar barreras legales
5.
Aceptación política y percepción pública.
mercado, competencia, información asimétrica, características del proceso
contaminante etc.).
ambiental y fiscal vigente)
(basamento legal en legislación
Fase III: desarrollar el instrumento
1.
Valoración monetaria
(reflejar precio/valor por el uso del recurso, costo
marginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o
elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.).
2.
Implementación jurídica
3.
Impacto económico-social
(quienes ganan, quienes pierden,
cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.)
4.
Planificar la implementación
(evitar choque con derechos establecidos
etc.)
(rol de cada institución, introducción
gradual etc.)
5.
Capacitación y construcción de consenso político.
Observaciones casos nacionales
ƒ Ausencia general de instrumentos fiscales centralizados, específicamente diseñados p/ cumplir c/
objetivos de la gestión ambiental.
ƒ Ausencia general de “impuestos ambientales” en la
región.
ƒ Algunos casos de subsidios e incentivos fiscales p/
importación de tecnologías limpias y p/ actividades
de reforestación.
ƒ Algunos casos de cobros de tasas por uso de
recursos naturales, emisiones de efluentes, y tarifas
por servicios de tratamiento/recolección etc.
Observaciones casos nacionales
ƒ Débil poder de negociación de la autoridad
ambiental frente a funciones económicas en
escenario político del gobierno.
ƒ Competencia fiscal en los sectores de
recursos naturales
ƒ Generación y disponibilidad de
información pública para la gestión
ambiental
Observaciones (cont.)
a Mayoría de aplicaciones de IE (cargos al usuario,
tasas por efluentes, licencias, esquemas de
depósito/reembolso, etc) se encontradas en
instancias descentralizadas.
a También se detectaron aplicaciones exitosas de IE
en cuencas, municipalidades y gobiernos estaduales
o provinciales, donde la plataforma institucional
requerida existía a priori.
Diagnóstico
ƒ Falla de coordinación entre autoridades
fiscales
y autoridades ambientales
América Latina y el Caribe
ƒ Incoherencia entre incentivos implícitos en
políticas macro/sectoriales e instrumentos
de política ambiental
Estructura incentivos
política macro y sec.
Estructura de incentivos
regulación ambiental
Falla de coordinación de políticas =
Incoherencia en la estructura de incentivos
MODELO de MÚLTIPLES INCENTIVOS en entorno ALC
Fig. III.c Múltiples incentivos y el entorno regulatorio en América
Latina y el Caribe)
Autoridad AMBIENTAL
Autoridad FISCAL
Regulación directa + instrumentos económicos + incentivos reputacionales…
Fisco
Reguladores
ambientales
Leyes
Leyes
Comportamiento
consumidores
Comportamiento
Inversionistas
inversionistas
ENTORNO
ECONÓMICO
Mercados incompletos.
Situación macroeconómica.
Situación fiscal.
Competencia fiscal y otras fallas de
política.
Coherencia con política sectorial y
regional (subsidios presentes etc.).
Industria
Industria
regulada
Regulada
ENTORNO JURÍDICO
INSTITUCIONAL
Plataforma institucional y
presión social existente.
Fiscalización local.
Construcción de
consensos políticos.
Coordinación interagencial.
Especificidad territorial de la
gestión ambiental.
Desafío 1
Î Mayor coordinación entre la política
fiscal y la política ambiental
Î INGRESOS: tasas, contribuciones, reformas fiscales
“verdes”, otras receitas asociadas a medio ambiente
Î EGRESOS: gasto en gestión ambiental, inversión en
infraestructura ambiental (saneamiento etc.).
Financiamiento del gasto/inversión ambiental a nivel
nacional y sub-nacional
Î Otras interacciones: renuncias tributarias, pasivos
contingentes etc.
Desafío 2
Financiamiento de la gestión ambiental
sub-nacional (Estadual y municipal)
Î Dimensiones fiscales del federalismo ambiental
ÎDestinación específica de recursos y opciones de
autofinanciamiento
ÎDescentralización fiscal, instrumentos a nivel subnacional, recaudación ambiental local
Desafío 3
Mejorar información pública sobre los
costos/beneficios económicos de decisiones de
política e instrumentos con incidencia
ambiental.
Valoración económica de externalidades y riesgos
ambientales con transparencia y difusión pública
Potenciar control social sobre actores políticos y
Sectores regulados
Finalmente
ÎContinuar la curva de aprendizaje y desarrollo
institucional para una adecuada integración de
políticas para el desarrollo sostenible.
Desarrollo
institucional
Integración efectiva
pol. ambiental-fiscal
Aplicación vigorosa de
instrumentos económicos
Coherencia entre incentivos
macro, sectoriales y ambientales
ALC
Inicio del proceso
tiempo