ASOCIACIONES ESTRATÉGICAS Y PREFERENCIAS

ASOCIACIONES ESTRATÉGICAS Y PREFERENCIAS COMERCIALES:
¿Hacia una mayor densidad en las relaciones económicas entre Brasil y México?
por Félix Peña
Marzo 2010
El alcance real de iniciativas vinculadas a las negociaciones económicas y comerciales entre naciones no es
siempre fácil de decodificar. A veces se usan conceptos de alto efecto mediático pero difíciles de precisar en
forma concreta. Uno de ellos es el de "asociación estratégica". No siempre involucran preferencias
comerciales en el sentido de los artículos XXIV del GATT-1994 o V del GATS. Incluso estas pueden resultar de
acuerdos que no implican un marco que se denomine de asociación estratégica. Pero una asociación
estratégica puede tener un contenido práctico y un impacto económico superior al de los acuerdos
comerciales preferenciales en cualquiera de sus modalidades
Un ejemplo reciente de utilización simultánea de ambos conceptos - el de asociación estratégica y el de
acuerdo comercial preferencial - es la forma como se instaló en medios de prensa la noticia sobre la
aparente intención de los gobiernos de Brasil y México de concluir entre ambos países un acuerdo que según tales medios - sería de libre comercio (TLC) en el sentido de la normativa de la OMC. Se inserta tal
noticia en un contexto global en donde, quizás por la percepción de que será difícil concluir la Rueda Doha en
plazos razonables, se han multiplicado los anuncios sobre nuevos acuerdos de libre comercio.
Puede presumirse que una eventual decisión de incluir en una asociación estratégica bilateral entre Brasil y
México un TLC - en el sentido de la normativa de la OMC -, tendría un impacto político y económico muy
fuerte sobre el futuro del Mercosur. De ahí que, dada la importancia estratégica que el Brasil le atribuye al
Mercosur y a su relación preferencial con la Argentina, parece razonable imaginar que de concretarse una
asociación estratégica bilateral con México, en el plano comercial ella se traduciría en una ampliación
significativa de las preferencias ya otorgadas en el marco del ACE nº 53 y no necesariamente en un TLC.
Entender el alcance real de iniciativas vinculadas a las negociaciones económicas y comerciales
entre naciones no es siempre tarea fácil. A veces se usan conceptos de alto efecto mediático pero
difíciles de precisar en forma concreta. Uno de ellos es el de "asociación estratégica". Es común en
las relaciones entre empresas. También en el plano de la seguridad. Pero es en las relaciones
económicas internacionales donde puede haber más dificultades para decodificar su alcance
práctico O donde la tentación puede ser mayor en recurrir al concepto a fin de darle contenido ante
la opinión pública a encuentros al más alto nivel político, sin que lo acordado penetre luego en la
realidad (sobre la definición de alianza estratégica y los problemas que plantea, ver Bobo Lo, "Axis
of Convenience. Moscow, Beijing and the new geopolitics", Royal Institute of International Affaire,
London 2008, especialmente en "defining strategic partnership", Capítulo 3, página 40, en ).
Los acuerdos de asociación estratégica no siempre involucran preferencias comerciales en el
sentido de los artículos XXIV del GATT-1994 o V del GATS. Incluso ellas pueden resultar de acuerdos
que no implican un marco que se denomine de asociación estratégica.
Pero una asociación estratégica puede ser relevante cuando señaliza la voluntad de los países
respectivos - tanto en el plano gubernamental como en el empresario - en tejer redes de
cooperación en campos diversos, tales como los vinculados a la innovación y al desarrollo científico
y tecnológico, a las inversiones productivas y al abordaje conjunto de cuestiones sensibles de la
actual agenda global, tales como las de la energía, el cambio climático y los alimentos. Lo que
importa en tales casos, es la apreciación que pueda hacerse a través del tiempo sobre la densidad
de la conexión que tal asociación genere entre los respectivos sistemas económicos y productivos.
En la práctica un acuerdo de asociación estratégica puede llegar a tener un contenido y un impacto
económico incluso superior al de los acuerdos comerciales preferenciales en cualquiera de sus
modalidades. Ello es así cuando se traduce en la intensificación de la conexión física y económica
entre los respectivos países y, especialmente, de las inversiones cruzadas entre sus empresas, o de
la cooperación de sus centros de investigación y desarrollo. No es algo que necesariamente
resultaría de un simple acuerdo comercial preferencial que en su fase práctica quede
eventualmente limitado a expandir corrientes de comercio ya existentes, como suele ocurrir con
frecuencia.
Un ejemplo reciente de utilización simultánea de ambos conceptos - el de asociación estratégica y
el de acuerdo comercial preferencial - es la forma como se instaló en medios de prensa de prensa la
noticia sobre la aparente intención de los gobiernos de Brasil y México de concluir entre ambos
países un acuerdo que - según tales medios - sería de libre comercio (TLC) en el sentido de la
normativa de la OMC.
Tal noticia se inserta en un contexto global en donde, quizás por la percepción de que será difícil
concluir en plazos razonables la Rueda Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (ver al
respecto Bridges Weekly Trade News Digest, Volume 14, number 9, March 10, 2010, páginas 1 y 2,
publicación del ICTSD, en http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/72006/), se han multiplicado los
anuncios sobre la puesta en vigencia de nuevos acuerdos de libre comercio - tal el caso del TLC
entre Perú y China que entró en vigencia en febrero de 2010 (ver su texto en
http://www.mincetur.gob.pe/); la conclusión de las respectivas negociaciones - tal los casos de los
acuerdos entre la Unión Europea (UE) y Perú y Colombia, respectivamente -, o el interés de relanzar
negociaciones estancadas - tal el caso de las bi-regionales entre el Mercosur y la UE - (ver este
Newsletter de los meses de diciembre 2009 y febrero 2010, en www.felixpena.com.ar). Son todos
acuerdos o negociaciones con un significativo impacto directo o indirecto en el comercio exterior
argentino y en el de sus socios del Mercosur.
El comunicado conjunto resultante de la reunión de trabajo de los Presidentes Lula da Silva y
Calderón, el pasado 23 de febrero, se refirió en realidad al establecimiento de un acuerdo
estratégico de integración económica entre Brasil y México. No utiliza la expresión "acuerdo de
libre comercio", que sin embargo fue empleada en medios de prensa. Concretamente señala que
los Presidentes "anunciaram o início de um processo formal de trabalho para avaliar e determinar
as áreas de oportunidade, alcances, benefícios e sensibilidades de um Acordo Estratégico de
Integração Econômica entre Brasil e México, com o objetivo de aprofundar o intercâmbio bilateral
de bens e serviços, promover investimentos, bem como garantir o acesso aos mercados, atendendo
de modo ágil e efetivo problemas pontuais como normas, subsídios agrícolas e barreiras nãotarifárias. Acordaram que nesse processo formal de trabalho entre as autoridades será fundamental
a participação dos setores privados de ambos os países. Reconheceram que uma visão de longo
prazo permitirá e contribuirá para aprofundar a relação bilateral e impulsionará a integração da
América Latina e o Caribe para fortalecer a competitividade e presença regional nos mercados
internacionais" (ver el texto completo de este comunicado en la nota de prensa nº 66 del 23 de
febrero de 2010, en http://www.mre.gov.br/).
Para interpretar el alcance de este anuncio, es importante colocarlo en la perspectiva del marco
normativo vigente tanto entre ambos países como en la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI) y en el Mercosur. Al respecto cabe observar que entre Brasil y México ya existen acuerdos
comerciales preferenciales. Y que junto con los otros tres socios del Mercosur tienen un acuerdo
que prevé explícitamente el establecimiento de un área de libre comercio. Es el acuerdo de
complementación económica (ACE nº 54), que fuera firmado en el marco de la ALADI el 5 de julio
de 2002 y que entró en vigencia el 5 de enero de 2006 (ver http://www.aladi.org/).
El ACE nº 54 establece un marco para la creación de un área de libre comercio entre los países del
Mercosur y México. La finalidad de este marco jurídico es ofrecer seguridad y transparencia a los
agentes económicos de las Partes, así como promover e impulsar las inversiones recíprocas.
Concretamente su artículo 1º, alinea a., establece que uno de sus objetivos es "crear un Área de
Libre Comercio, mediante la eliminación de gravámenes, restricciones, y demás obstáculos que
afecten el comercio recíproco, a fin de lograr la expansión y diversificación de los intercambios
comerciales".
El formato de acuerdo marco se refleja en su artículo 2º que establece, en primer lugar, que forman
parte del ACE nº 54 los acuerdos celebrados o que se celebren por México con cada uno de los
Estados Partes del Mercosur en el marco del Tratado de Montevideo 1980. Son acuerdos que
establecen preferencias arancelarias recíprocas, salvo el que firmaron México y Uruguay que
establece un área de libre comercio entre ambos países conforme a la normativa de la OMC.
Hasta el presente tales acuerdos son: el ACE nº 6 entre la Argentina y México, que tiene 15
Protocolos Adicionales, el último de los cuales establece un texto ordenado del ACE y fue firmado el
24 de agosto de 2006 (ver su texto en http://www.aladi.org/); el ACE nº 53 entre Brasil y México,
firmado el 3 de julio de 2002, con tres Protocolos Adicionales (ver su texto en
http://www.aladi.org/); el ACE nº 2 entre Uruguay y México, con 68 Protocolos Adicionales (ver sus
textos en http://www.aladi.org/) y el ACE nº 60 firmado el 15 de noviembre de 2003 - entró en
vigencia el 15 de junio de 2004 - que establece un área de libre comercio entre los dos países (ver
su texto en http://www.aladi.org/). Cabe señalar que el ACE nº 60, fue firmado luego del ACE nº 54,
pero antes de que éste entrara en vigencia.
En segundo lugar, el mencionado artículo 2º incluye en el ACE nº 54 el Acuerdo en el sector
automotor entre los países del Mercosur y México. Se trata del ACE nº 55 firmado el 22 de
septiembre de 2002. Sienta las bases para el establecimiento del libre comercio en el sector
automotor y para promover la integración y complementación productiva sectorial. Fue actualizado
luego por varios instrumentos adicionales (ver su texto en http://www.aladi.org/).
Y en tercer lugar, incluye a los acuerdos que en su marco y en el del Tratado de Montevideo, se
celebren entre el Mercosur y México. Sería precisamente el acuerdo de libre comercio mencionado
en el artículo 1º y que aún no se ha negociado.
A continuación el mencionado artículo 2º prevé que se desarrollarán negociaciones periódicas para
ampliar y profundizar, progresivamente, cualquiera de los acuerdos antes mencionados.
Finalmente, determina que los mencionados acuerdos se regularán de conformidad con las
disposiciones en ellos establecidas y que estarán en vigor hasta la implementación del acuerdo de
libre comercio entre el Mercosur y México (para una información más completa sobre los acuerdos
de libre comercio y otras modalidades de acuerdos comerciales preferenciales firmados por
México, ver el Informe de la Secretaría de la OMC con el Examen de la Política Comercial del 2008
en: http://docsonline.wto.org/.
De los textos mencionados podría interpretarse que no habría en principio un obstáculo jurídico
para que en el ámbito del acuerdo marco contenido en el ACE nº 54 y en la medida que no se
hubiere conformado un área de libre comercio entre el Mercosur y México, Brasil y México
pudieran concluir su propia área de libre comercio en el sentido de lo previsto en la normativa
vigente en la OMC. Incluso podrían invocar, a tal efecto, el precedente del acuerdo de libre
comercio entre Uruguay y México.
Pero si se coloca la cuestión en un plano que trascienda lo jurídico, surgen muchos interrogantes.
Ellos derivan del precedente que se estaría estableciendo con respecto al compromiso que los
socios del Mercosur han establecido de negociar en conjunto acuerdos con terceros países que
incluyan preferencias comerciales (Decisión CMC 32/00, ver su texto en
http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=576) y que, en su momento, fue invocado por el
propio Brasil cuando Uruguay intentó avanzar en un TLC con los Estados Unidos. Pero derivan
fundamentalmente de la dimensión económica de los dos países, que representan en conjunto el
70% del PIB de América Latina y el 50% de su población. Ello hace que su impacto en el plano del
comercio y de las inversiones sería muy superior al que concluyera el Uruguay con México.
Puede presumirse que una eventual decisión de incluir en una asociación estratégica bilateral entre
Brasil y México un TLC - en el sentido de la normativa de la OMC -, tendría un impacto político y
económico significativo sobre el futuro del Mercosur.
De ahí que, dada la importancia estratégica que el Brasil le atribuye al Mercosur y a su relación
preferencial con la Argentina, parece razonable imaginar que de concretarse una asociación
estratégica bilateral con México, en el plano comercial ella se traduciría en una ampliación
significativa de las preferencias ya otorgadas en el marco del ACE nº 53 y no necesariamente en un
TLC.
Teniendo en cuenta el hecho que el Brasil ya tiene con la UE un acuerdo de asociación estratégica que hasta el presente no tiene un contenido comercial preferencial en el sentido de la normativa de
la OMC - podría explicar que sus socios en el Mercosur seguirán con atención la evolución de sus
futuras negociaciones con México.
Lecturas recomendadas:
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Auboin, Marc, "International Regulation and the Treatment of Trade Finance: What are the
issues?", World Trade Organization (WTO), Economic Research and Statistics Division, Staff
Working Paper ERSD-2010-09, Geneva, February 2010 en http://www.wto.org/ o clickeando
aquí.
Caro Figueroa, Armando, "A la Búsqueda de un Nuevo Modelo de Producción y Bienestar.
Una visión cosmopolita desde Salta", Mundo Editorial, Salta 2009.
CEPAL, "Espacios de convergencia y de cooperación regional", documento preparado por la
CEPAL para la Cumbre de Alto Nivel de América Latina y el Caribe, en Cancún, México (21 a
23 de febrero de 2010), en http://www.eclac.org/ o clickeando aquí.
Cienfuegos, Manuel; Sanahuja, José Antonio (eds.), "Una región en construcción: UNASUR y
la integración en América del sur", Fundació CIDOB, Barcelona 2010.
Jarque, Carlos M.; Ortiz, María Salvadora; Quenan, Carlos (eds.), "América Latina y la
Diplomacia de Cumbres", Secretaría General Iberoamericana (SEGIB- México 2010), Madrid
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Martinez-Diaz, Leonardo; Woods, Ngaire (eds.), "Networks of Influence? Developing
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Odell, John S., "Negotiating the World Economy", Cornell University Press, Ithaca - London
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SELA, "Evaluación y apoyo a la articulación de posiciones de América Latina y el Caribe en las
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(SP/Di Nº 11-09) en http://www.sela.org/. o click aquí.
SELA, "Las relaciones económicas recientes de América Latina y el Caribe con la Unión
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Christian Ghymers y Carlos Quenan y presentado por la Secretaría Permanente del Sistema
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América Latina y el Caribe-Unión Europea y la VI Cumbre Birregional de Madrid", realizada
en Caracas, Venezuela, los días 25 y 26 de febrero de 2010, (SP/RR-REALCUE-VICBM/DT N°
2-10), en http://www.sela.org/ o click aquí.
WTO-OECD-UNCTAD, "Report on G20 Trade and Investment Measures (September 2009 to
February 2010)", Geneva, March 2, 2010 en http://www.wto.org/ o click aquí.
Vicien, Carmen; Pena de Lagada, Susana; Petri, Gerardo (eds.), "Modelización Económica en
el Sector Agropecuario", Orientación Gráfica Editora, Buenos Aires 2009.
Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank;
Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de
Tres de Febrero (UNTREF) y Profesor del Programa del Bicentenario de EPOCA (Escuela de
Postgrado Ciudad Argentina)-Universidad del Salvador (USAL); Miembro del Comité Ejecutivo
del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del
Evian Group. Ampliar trayectoria.