Instrumentos de prevención de conflictos dentro del marco de la

DERI
Doctorado de Economía y Relaciones Internacionales
W OR K I N G P A P E R S
INSTRUMENTOS DE PREVENCIÓN DE
CONFLICTOS DENTRO DEL MARCO DE LA
UNIÓN EUROPEA
Ximena Valente Hervier
DWP 04/2005
1. INTRODUCCIÓN
En este trabajo pretendemos explorar las estrategias y mecanismos
desarrollados en el marco de la Unión Europea en el campo de la prevención
de conflictos.
A tal fin, haremos especial énfasis en las herramientas de corto y largo
plazo, a fin de explorar las perspectivas de acciones futuras a fin de integrar
y dotar de mayor coherencia las diferentes estrategias de manejo de crisis y
prevención de conflictos a través de los nuevos elementos introducidos en la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Europea de
Seguridad y Defensa (PESD).
2. UNIÓN EUROPEA: UN PROYECTO DE PAZ EN EVOLUCIÓN
La Unión Europea (UE) tiene a su disposición una amplia gama de
herramientas y mecanismos en el campo de la prevención de conflictos. La
naturaleza y el alcance de dichos instrumentos han evolucionado
significativamente, a fin de responder a los constantes desarrollos dentro del
proceso de integración europeo y la creciente importancia de la UE en el
área de política internacional.
La UE es un proyecto de paz en sí misma. La idea de la Prevención de
Conflictos ha sido tanto un elemento central en su origen y la fuerza
dinamizadora de la construcción de Europa, tal como la conocemos hoy en día,
con sus 25 miembros, un proyecto diseñado para promover la reconciliación, la
estabilidad, la paz y la seguridad en el continente europeo.
2
Como bien lo describe Koenraad Van Brabant,
“Indeed, the EU itself originated as an exercise in conflict prevention, in which the Marshall Plan played
an important role. European peace has been grounded in tolerance and political pluralism, but also in
prosperity and economic and social development.” 1
A partir de Octubre de 1970, los Estados Miembros de la Comunidad
Europea comenzaron a consultarse unos a otros sobre asuntos importantes de
política internacional a nivel intergubernamental. En Maastricht, los Estados
Miembros incorporaron al Tratado el objetivo de una “política exterior común”.
Las bases para una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) fueron
revisadas por el Tratado de Ámsterdam (1999), incluyendo en él la previsión de
la posición del Alto Representante para la PESC.
La variedad de herramientas a disposición de la UE para abordar la
prevención, el manejo y la resolución del conflicto violento puede ser
examinada desde varios ángulos y utilizando un gran surtido de categorías
conceptuales y metodológicas.
Esta amplia gama de instrumentos incluyen tanto la cooperación al
desarrollo y la asistencia externa, los instrumentos de política comercial, la
ayuda humanitaria, las políticas sociales y medioambientales, los instrumentos
diplomáticos y el diálogo político, la cooperación con contrapartes
1 VAN BRABANT, KOENRAAD, “Analysis and advocacy on a European policy on conflict prevention: a viewpoint”, Development in Practice, Volume 8, Number 2, May 1998, p. 217.
3
internacionales y ONGs, así como los nuevos instrumentos en el campo del
manejo de crisis.
A través de estos instrumentos, la UE está muy involucrada en
actividades de prevención de conflictos. La Unidad de Prevención de Conflictos
y Manejo de Crisis es la unidad principal sobre prevención de conflictos dentro
de la Comisión Europea. Fue creada en 2000, y sus Informes Estratégicos sobre
el País (Country Strategy Papers - CSPs) son particularmente importantes. Estos
informes son el instrumento diseñado para cada país que reciba ayuda por
parte de la Comunidad, donde se realiza una evaluación de las situaciones
potenciales de conflicto con la ayuda de los indicadores de conflicto potencial
apropiados. Dichos documentos están siendo actualmente desarrollados para
todos los países en desarrollo de Asia, el Pacífico, África, el Mediterráneo, el
Caribe y América Latina.
En búsqueda de mejores y más eficientes respuestas, la Comisión de la
UE adoptó una Comunicación sobre la Prevención de Conflictos, en Abril de
2001, fijando 4 grandes objetivos:
1. Hacer un uso más sistemático y coordinado de los instrumentos de la UE
para alcanzar las causas subyacentes (raíces) de los conflictos.
2. Mejorar la eficiencia de las acciones pensadas para atacar causas
específicas de conflicto (especialmente, asuntos transversales, como el
tráfico de estupefacientes o de personas, el tráfico ilícito de diamantes y
4
de armas ligeras, la competencia en torno a recursos acuíferos escasos,
etc.)
3. Mejorar la capacidad de la UE para reaccionar rápidamente a los
conflictos en formación.
4. Promover la cooperación internacional con todas las contrapartes de la
UE.
Construyendo en base a este documento y en función de la propia
experiencia sobre el terreno, la Presidencia Sueca lanzó la iniciativa de
desarrollo de un Programa de la UE para la Prevención de los Conflictos
Violentos. El programa fue adoptado por el Consejo de Asuntos Generales el 11
y 12 de Junio de 2001, y fue apoyado por el Consejo Europeo en Göteborg.
El Programa provee un conjunto de líneas de acción dentro de la
Política Europea de Seguridad y Defensa, realizando un llamamiento para fijar
prioridades políticas más claras para las acciones preventivas, a través de la
identificación de regiones y áreas prioritarias al comienzo de cada Presidencia y
la adopción por parte del Consejo de Asuntos Generales de “estrategias
preventivas”. También se concentra en la cooperación con y a través de otras
organizaciones internacionales (como en el caso de las NN.UU., la OSCE, el
ICRC, la OCDE, etc.)
Específicamente en relación con los instrumentos disponibles por parte
de la UE, a continuación centraremos nuestro análisis en el contraste de los
5
instrumentos de corto y largo plazo, prestando particular atención a las
sanciones y al despliegue de tropas preventivo.
La política europea en el campo de la prevención de conflictos se aleja
del abordaje linear hacia el conflicto violento, el cual sugiere que sólo los
esfuerzos de prevenir el surgimiento de la violencia y por lo tanto mantener el
conflicto latente, son considerados como prevención. En este sentido, la UE ha
reconocido que la naturaleza compleja y generalmente cíclica del conflicto
plantea la necesidad de diseñar y utilizar instrumentos orientados a abordar:
-
las circunstancias políticas, económicas y sociales que subyacen en los
conflictos, conocidas como causas raíces; así como
-
las causas más próximas que pueden llevar al estallido de la violencia o a
la escalada violenta del conflicto.
Por ello, tanto el Programa de Goteborg como la Comunicación de la
Comisión sobre Prevención de Conflictos se refieren a ambos tipos de
instrumentos. A partir de abordajes similares, el Programa de Goteborg realiza
una diferenciación entre acciones preventivas estructurales de largo plazo y
acciones preventivas directas de corto plazo; mientras que la Comunicación
sobre Prevención de Conflictos contempla las categorías de herramientas de
prevención de largo plazo (lo que la Comisión denomina “proyección de la
estabilidad”) y aquella de corto plazo (denominada en dicha Comunicación
“reacción rápida al conflicto naciente”).
6
a. Herramientas de largo plazo
Los instrumentos de prevención de largo plazo se concentran
fundamentalmente en el campo de la ayuda o cooperación económica. Dentro
de este marco, se puede argumentar que toda ayuda orientada a mejorar el
bienestar social y económico de determinada comunidad es relevante para el
campo de la prevención de conflictos, dado que reduce las tensiones en el país
receptor, siempre que dicha ayuda distribuida de manera equitativa. Asimismo,
este tipo de medidas implica la inyección de un efecto estabilizador en aquellas
sociedades en riesgo del estallido violento de un conflicto latente. Dentro de
las herramientas más importantes en este campo podemos reconocer la
cooperación internacional al desarrollo, el fortalecimiento democrático y la
defensa de los derechos humanos, las políticas de protección del medio
ambiente, la observación electoral y el control de armamento.
En líneas generales, la ayuda al desarrollo ha sido considerada como la
mayor y más importante contribución en el dominio de la prevención. La UE,
que provee casi el 50% del total de la ayuda financiera a los países en
desarrollo cubriendo la totalidad del mapa en desarrollo, ha reconocido
recientemente los lazos indiscutibles entre el desarrollo, la pobreza y el conflicto
y la importancia del papel que juega la cooperación al desarrollo en la
prevención de los conflictos violentos.
7
Dentro de esta área, la UE introduce el lente de la prevención de
conflictos en todas las áreas, como en el caso del transporte, la educación, la
salud, el acceso al agua, y el apoyo presupuestario y macroeconómico, a fin de
alcanzar la estabilidad estructural, en lugar de abordar la tarea de la prevención
como un sector específico, con proyectos focalizados y relacionados sólo con
algunos sectores como el de la seguridad.
Asimismo, la promoción y el fortalecimiento de la cooperación a nivel
regional se entienden como una herramienta eficaz para reducir tensiones de
índole política, incrementando la interdependencia económica y creando
confianza mutua entre países vecinos.
Las Iniciativas sobre Democracia y Derechos Humanos son otro
ejemplo de los lazos entre democracia, derechos humanos y prevención de
conflictos. El negar los derechos más básicos es una clara variable de
conflictividad, y el ayudar a asegurar y fortalecer dichos derechos la vía más
clara y efectiva para prevenir el surgimiento de la violencia.
Mayor atención se está dando a las políticas medioambientales en esta
línea, incluyendo índices de manejo y acceso a los recursos ambientales, así
como de degradación ambiental. Estos temas son abordados desde los
programas regionales y bilaterales, la implementación de los Acuerdos
Multilaterales y de iniciativas específicas, como es el caso del Proceso de
Kimberley sobre el comercio ilegal de diamantes.
8
Finalmente, la observación electoral y el control de armamento también
pueden aportar elementos a la prevención de los conflictos. Una buena
campaña de observación electoral puede aportar a la transparencia del proceso,
eliminando las posibilidades de intimidación y conflicto. Del mismo modo, el
control del acceso a las armas ligeras influye significativamente en el devenir
del ciclo de un conflicto.
b. Herramientas de corto plazo
En aquellas situaciones donde no se han aplicado medidas preventivas,
o éstas no han sido efectivas, es necesario desplegar determinados
instrumentos con los siguientes objetivos:
-
reducir las tensiones manifiestas y/o prevenir el estallido de la violencia o
la recurrencia al conflicto violento;
-
prevenir tanto la escalada horizontal (territorial) como vertical
(intensificación de la violencia) del conflicto violento actual; y
-
terminar el conflicto violento.
Dado que estas situaciones se caracterizan generalmente por su
complejidad y alto cambio, se requiere disponer de instrumentos flexibles y de
rápida disponibilidad para hacerles frente.
9
La Unión tiene a su disposición una amplia gama de instrumentos
diplomáticos, económicos y humanitarios para la prevención de corto plazo.
Éstos incluyen el diálogo político, las sanciones, el abogamiento en asuntos
específicos, el despliegue de observadores, la intervención militar preventiva, el
apoyo a las iniciativas de paz, refuerzo de la paz, desmovilización y desarme,
repatriación y reintegración, remoción de minas antipersonales, ayuda de post
– conflicto, reconstrucción de las estructuras del gobierno, entre muchas otras.
En una primera etapa, la UE se focalizaba en el apoyo en materia de
respuesta a las crisis, fundamentalmente en materia de rehabilitación, ayuda y
seguridad alimentaria, protección de los civiles, Estado de derecho y
democratización, asistencia a refugiados, etc. Este abordaje se modificó
sustancialmente por el desarrollo de una Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC), y dentro de ella, de la emergente Política Europea de Seguridad y
Defensa (PESD).
Dentro de este marco, una serie de medidas pueden ser activadas,
entre ellas:
a) Medidas diplomáticas adoptadas dentro del marco de la
Estrategia Común o de una Posición Común, como en el caso
de declaraciones, visitas de alto nivel, Enviados Especiales,
apoyo al accionar de otras organizaciones regionales o
10
internacionales, reconocimiento diplomático, propuestas de
paz, patrocinio de conferencias de paz, etc.
b) Diálogo político llevado adelante dentro del conjunto de
acuerdos alcanzados entre la UE/CE y terceros países.
c) Finalmente, sanciones de todo tipo.
Con relación a las capacidades militares, el Consejo Europeo reunido
en Helsinki en Diciembre de 1999, decidió crear una Fuerza de Reacción Rápida
con un máximo de 60.000 efectivos, capaces de ser desplegados en
cumplimiento de las tareas encomendadas en el Documento conocido como de
las tareas de Petersburgo 2 .
La primera operación dentro del marco de la Política Europea de
Seguridad y Defensa fue lanzada en Enero de 2003 en Bosnia y Herzegovina.
Asimismo, en mayo de 2003 la Unión decidió lanzar la primera operación fuera
de Europa: la operación ARTEMIS en Bunia, República Democrática del Congo,
trabajando en coordinación estrecha con las fuerzas desplegadas por las
Naciones Unidas en la zona.
En función del requerimiento del Consejo en Helsinki, la Comisión creó
una Estructura de Reacción Rápida, conocida como el Mecanismo de Reacción
Rápida (MRR), el cual por un período de 6 meses, se focalizaría en los asuntos
urgentes que requieran acción rápida. La base de este Mecanismo se centra en
2
Dichas tareas incluyen una gran variedad de instrumentos como en el caso de tareas de rescate y de asistencia
humanitaria, mantenimiento de la paz, y de combate en situaciones de manejo de crisis, incluyendo tareas de
construcción de la paz.
11
una variedad de instrumentos que lo dotan de una capacidad de largo espectro
en acciones y reacciones. Inicialmente, durante el 2001 y parte de 2002, el
Mecanismo de Reacción Rápida se centró fundamentalmente en los esfuerzos
de estabilización post – conflicto. Durante el 2002 y 2003 se ampliaron sus
perspectivas y actividades, acentuándose los lazos entre la prevención de los
conflictos y la lucha contra el terrorismo.
Actualmente, el MRR cubre las siguientes áreas de acción:
1.
evaluación de las posibles respuestas de la Comisión ante
determinada crisis
2.
prevención de conflictos en aquellos países y regiones que
muestren crecientes signos de inestabilidad
3.
manejo de crisis agudas
4.
reconciliación post – conflicto
5.
reconstrucción post – crisis
6.
lucha contra el terrorismo.
Demás está aclarar los méritos del abordaje basado fundamentalmente
en los instrumentos de largo plazo. Una estrategia preventiva comprehensiva
debe abordar ante todo las causas subyacentes de los conflictos. Claramente,
es mucho mejor prevenir un conflicto que intentar luego controlarlo.
12
En este sentido, es interesante comparar los costos de la intervención
vis-à-vis la prevención planteado por Javier Niño Pérez:
“The annual costs to the international community of military and civilian measures in former Yugoslavia
are estimated at not less that USD 7 billion, roughly the same amount of money the EC disbursed as
3
development assistance to Sub-Saharan Africa in 2001”
El Programa de Prevención de Conflictos también contiene un
Componente de Alerta Temprana: de acuerdo al mismo, los Estados Miembros,
sus Jefes de Misión, los Representantes Especiales de la UE, las delegaciones
de la Comisión Europea y otros representantes de la Comisión, junto con la
Secretaría del Consejo, incluyendo la Unidad de Planeación Política y Alerta
Temprana ( Policy Planning and Early Warning Unit -PPEWU) y el Personal
Militar de la UE (EUMS), deben proveer información regularmente sobre el
desarrollo de situaciones de conflicto potencial 4 .
La PPEWU, conocida bajo el nombre de la Unidad de Política, fue
instituida por una declaración anexa al Tratado de Ámsterdam. Trabaja junto a
la Comisión para asegurar la coherencia entre las políticas comerciales y de
desarrollo de la UE.
Tiene funciones específicas en las siguientes áreas:
3
-
Política Europea de Seguridad y Defensa
-
Balcanes Occidentales / Europa del Este
NIÑO PEREZ, Javier, “EU instruments for conflict prevention”, FRIDE, Madrid, Working Paper Nº 8, 2005, p. 11.
4 EU Programme for the Prevention of Violent Conflicts, in http://www.eu2001.se/static/eng/pdf/violent.PDF
13
-
Asuntos Horizontales / América Latina
-
Rusia / Ucrania / Cáucaso – Relaciones Transatlánticas, Países Bálticos,
Asia
-
Mediterráneo / Medio Oriente / África
-
Administración / Seguridad
-
Centro de Situación / Célula de Crisis.
En relación con los mecanismos de Alerta Temprana, la Comisión
trabaja al comienzo de cada Presidencia (esto es, cada seis meses) con el
Secretario General de la UE y con el Alto Representante para preparar la
consideración general de los asuntos de conflicto potencial para el Consejo de
Asuntos Generales de la UE y el Consejo de Relaciones Externas.
La Comisión desarrolló una lista de causas subyacentes de conflicto /
indicadores de alerta temprana. Aquellos países que reciban los más altos
puntajes son llamados a la atención del Consejo de Asuntos Generales y el
Consejo de Relaciones Externas a través de una “lista de observación” de
carácter confidencial.
La Comisión se mantiene alerta ante hechos no anticipados de corto
plazo. Otras herramientas usadas son los informes regulares provenientes de
las delegaciones sobre temas como los derechos humanos, el monitoreo de
información de fuentes abiertas a través de la nueva Oficina de Crisis de la
14
Comisión y el sistema de monitoreo de desastres de ECHO, conocido como
ICONS en sus siglas en inglés (Impending Crisis Online News System).
En la misma línea, todas las instituciones de la UE están incorporando
la visión de la prevención de conflictos dentro de sus áreas de competencia.
Recientemente, la Comisión revisó sus Informes Estratégicos sobre el País
desde una perspectiva de prevención de conflictos. En la práctica, cuando un
Informe Estratégico sobre el País está siendo preparado, los servicios
geográficos de la Comisión usan indicadores de conflicto que han sido
desarrollados en colaboración con la Red de Prevención de Conflictos. Dichos
indicadores observan asuntos como ser el balance entre el poder político y
económico, el control de las fuerzas de seguridad, la composición étnica del
gobierno, la degradación potencial de los recursos medioambientales, entre
otros. Basándose en dicho análisis de conflicto, se fija la atención de los
Informes Estratégicos sobre el País en aquellas causas subyacentes de conflicto
que la ayuda externa u otros instrumentos de la UE deben abordar.
La Unión ya tiene alguna experiencia de operaciones de Prevención de
Conflictos, situaciones de crisis y contribución a la resolución de crisis. Por
ejemplo, su involucramiento en Sudáfrica, donde se dio apoyo activo a las
ONGs durante el período de apartheid, y desde 1994 se apoyaron los esfuerzos
de fortalecimiento institucional en Guatemala, donde se intervino en apoyo de
la implementación del acuerdo de paz y el fortalecimiento institucional; o en los
Balcanes, donde la UE fue uno de los pilares de las NN.UU. en Kosovo y se
15
involucró activamente en los esfuerzos de reconstrucción post – bélicos y de
fortalecimiento institucional.
Desde un frente, a nivel comunitario, la Comisión está reformando sus
instrumentos para asegurar una reacción rápida a las situaciones de crisis o pre
– crisis. La adopción de un Mecanismo de Reacción Rápida, que permite
iniciativas rápidas en construcción de paz, reconstrucción y desarrollo, ha sido
usado en los Balcanes, Afganistán, la República Democrática del Congo, Nepal y
Líbano.
Luego de la visita de Kofi Annan a Bruselas en 2001, la UE estableció
un nuevo marco para una cooperación mejorada con las NN.UU. sobre
Prevención de Conflictos y el manejo de crisis, incluyendo el intercambio de
análisis sobre crisis potenciales o actuales, cooperación sobre la determinación
de hechos, coordinación sobre el terreno y capacitación y entrenamiento.
Como breve resumen, y siguiendo el Informe preparado por
International Alert y Saferworld,
“In the past few years, country and regional strategy papers have been informed by conflict analysis,
conflict impact assessment and early warning tools have been developed, targets were met for civilian
personnel for crisis management and the first civilian police mission was prepared to be sent to Bosnia in
January 2003. While these developments are all welcome, significant gaps between policy and practice
remain and structural and cultural institutional reform is still necessary if the potential capacity of the EU
to prevent conflict is to be fully realised.” 5
5 “Ensuring progress in the prevention of violent conflict: priorities for the Greek & Italian EU Presidencies 2003”, Saferworld & International Alert, 2003, p. 9.
16
3. CONCLUSIÓN
Una estrategia orientada hacia la prevención de largo plazo debe
privilegiar lógicamente los instrumentos de largo plazo, ya que son los
indicados para tener impactos más significativos en las estrategias de
construcción de paz.
No obstante, también debe tenerse en cuenta dentro de una estrategia
de largo plazo el papel que pueden y deben jugar los instrumentos de corto
plazo, ya que si bien los mismos no pueden proveer de soluciones sostenibles
ante el conflicto violento, sí pueden contribuir a la estabilidad para la
prevención de largo plazo. Asimismo, los instrumentos preventivos y reactivos
frecuentemente coinciden, dado que la prevención de la re – escalada de un
conflicto, puede ser entendida en términos de la reacción a un conflicto ex post
facto, lo cual es particularmente relevante en situaciones post – conflicto.
En definitiva, en un abordaje holístico de largo plazo, los instrumentos
de manejo de crisis y de corto plazo, deben estar intrínsecamente relacionados
con la prevención de conflictos de largo plazo y las herramientas de
construcción de la paz. Es necesario desarrollar abordajes específicos para
asegurar todas las sinergias de ambos enfoques.
17
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