La inmigración en Europa: realidades y políticas

Unidad de Políticas Comparadas (CSIC)
Documento de Trabajo 02-18
La inmigración en Europa:
realidades y políticas
Leticia Delgado Godoy
Universidad Rey Juan Carlos
En Europa occidental, la inmigración y el asilo atraen crecientemente la atención de la
opinión pública y de los responsables políticos. Desde 1973 se considera que la
inmigración es un problema al que se deben ofrecer respuestas estatales. Desde 1985, sin
embargo, la Comisión Europea viene planteando la necesidad de formular, además, una
política de inmigración comunitaria. No entró en la agenda de la UE hasta principios de la
década siguiente. En la actualidad, parece existir un cierto acuerdo entre los gobiernos de
los Estados Miembros para abordar las cuestiones de inmigración y asilo a nivel
comunitario: cada vez se ponen más de manifiesto la imposibilidad de abordarlo en
solitario y las interdependencias generadas por la creación del mercado interior. Al mismo
tiempo, las peculiaridades de cada Estado con relación al fenómeno y las propias
percepciones y referentes normativos nacionales respecto al contenido del proceso de
integración dificultan la consecución de acuerdos claros y vinculantes en la materia.
En este informe se destacan algunos de los aspectos más relevantes del fenómeno. En
primer lugar, se realiza una somera descripción de los patrones de inmigración a nivel
europeo y de algunas cuestiones relacionadas en el debate político acerca de ella: el
envejecimiento de la población y la cohesión social en torno a valores considerados clave
en Europa. En segundo lugar, se destacan los principales avances realizados a nivel europeo
para abordar en común las cuestiones de inmigración y asilo. En tercer lugar, se exponen
las principales características nacionales de la cuestión para Alemania, España, Francia,
Finlandia, Suecia y el Reino Unido: en concreto se incluyen el patrón de inmigración, la
relación con el mercado de trabajo y las principales regulaciones nacionales y debates
políticos sobre la inmigración. Finalmente, se concluye con una síntesis de los avances
realizados en la construcción de una respuesta común al fenómeno migratorio. Se anexa
una descripción de la cuestión migratoria en Suiza.
Retos comunes en Europa
Desde 1950 Europa no ha dejado de ser receptor de inmigración y actualmente en la UE
residen 11 millones de inmigrantes regularizados y se estima que varios millones más de
ilegales. El comportamiento migratorio de los países miembros es, sin embargo,
heterogéneo: la zona norte (Irlanda, Reino Unido, Finlandia y Suecia) ha sido muy
dinámica en cuanto a movimientos migratorios; la zona central (Bélgica, Dinamarca,
Alemania, Francia, Luxemburgo, Holanda y Austria) es el principal foco de atracción de la
inmigración que se dirige a Europa; la zona mediterránea (Italia, España, Portugal y Grecia)
ha experimentado un cambio radical, dado que ha pasado de ser proveedora de emigrantes
de la zona central a ser receptora de inmigrantes procedentes en su mayoría del norte de
África.
El patrón migratorio de los Estados Miembros de la UE ha cambiado a lo largo de las
últimas dos décadas (ver tabla 1). La reactivación económica de los ochenta, la
desintegración del bloque soviético y la caída del muro en 1991 se traducen en el aumento
de los flujos migratorios hacia toda Europa occidental, con especial fuerza en los primeros
años de la década de los noventa. La mayor parte de los extranjeros que durante la última
década se han incorporado a los países de la UE se engloban en las categorías de
asilo/refugio y de reagrupación familiar. En claro contraste con esta tendencia general, los
países meridionales, incorporados a la UE en el transcurso de los ochenta y convertidos por
tanto en frontera sur de la UE, presentan una inmigración de carácter principalmente
económico.
A lo largo de los noventa se detectan las siguientes tendencias: la leve disminución de la
inmigración legal, aunque Europol afirma que cada año entran más de 500.000 irregulares;
la diversificación de los países de origen de los inmigrantes; la disminución en el número
de solicitantes de asilo a partir de 1994 (ver tabla 2); la reagrupación familiar como la
categoría más significativa de inmigración; el aumento en el número de trabajadores
extranjeros; la consolidación de la participación de la mujer inmigrante en el mercado de
trabajo; el creciente número de inmigrantes en el sector servicios; y el incremento en el
autoempleo extranjero.
En 1997 el 50% de los inmigrantes en la UE procedían de países de Europa central y
oriental (sobre todo de la antigua Yugoslavia), la antigua Unión Soviética y Turquía; a
continuación figuraban los países del Magreb con un 17%.
Tabla 1. La inmigración (entradas) en la UE entre 1989 y 1999. En miles de personas1
Países
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Alemania
1522 1652 1199 1502 1277 1083 1096 960 841 802 874
España
34
34
24
39
33
34
36
30
58
81
Francia
105
97 102 111
94
64
50
47
66 100
Finlandia
11
14
19
15
15
12
12
13
14
14
15
Suecia
66
60
50
45
62
84
46
40
45
49
50
Reino Unido 250 267 267 216 210 253 246 258 285 402
Fuente: Eurostat Yearbook 2001.
1
Eurostat no dispone de datos consolidados sobre España, Francia y Reino Unido para 1999.
2
Tabla 2. Solicitudes de asilo en la UE entre 1989 y 1999. En miles de personas
Países
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Alemania
121 193 256 438 323 127 128 116 104
99
95
España
4
9
8
12
13
12
6
5
5
7
8
Francia
61
55
47
29
28
26
20
17
21
22
30
Finlandia
0
3
2
4
2
1
1
1
1
1
3
Suecia
30
29
27
84
38
19
9
6
10
13
12
Reino Unido
17
38
73
32
29
33
44
30
33
46
70
Total UE
292 397 511 672 517 300 264 227 241 289 342
Fuente: Eurostat Yearbook 2001.
La población de la UE asciende en 2000 a 376,5 millones de habitantes y representa el
6,2% de la población mundial. Su peso relativo está disminuyendo: se estima que en 2050
será del 4%. Se discute si la inmigración puede contrarrestar la tendencia al envejecimiento
y estabilizar la población económicamente activa.
Todos los Estados miembros presentan un descenso de la fertilidad, así como un descenso
en la mortalidad de los mayores. Según las proyecciones de la ONU casi todos los países de
la UE (a excepción de Irlanda) tendrán en 2010 una tasa de dependencia de los mayores de
20-30%, lo que significa que la proporción de población mayor de 65 años será alrededor
de la cuarta parte de la población entre 15 y 64 años. Además, la carga a soportar por la
población trabajadora se incrementará de nuevo en 2020. La cuestión es si esta evolución
podría o debería ser o no compensada por un incremento en la inmigración neta. Según la
OCDE, para compensar la creciente carga demográfica y reducir la tasa de dependencia a
límites saludables, los Estados Miembros tendrían que permitirse una inmigración neta de
47 millones de personas en edad de trabajar, el equivalente a 7 veces la inmigración neta
que tuvo lugar entre 1985 y 1995.
A parecidas conclusiones llega Eurostat que estima que entre 1995 y 2025 la población de
la UE pasará de 372 a 386 millones; la proporción de personas de 60 ó más años pasará del
15,4% al 22,4%, y la población en edad laboral disminuirá de 225 a 223 millones.
Desde 1989 la migración neta (la diferencia entre inmigración y emigración) representa el
principal componente del cambio demográfico en la UE. A pesar de que el aumento de la
inmigración en Europa ha sido significativo entre 1989 y 1993, no ha conseguido revertir la
tendencia decreciente de la población europea. En consecuencia, no se espera que la
inmigración sea la solución definitiva a los problemas de envejecimiento y del mercado
laboral: tan sólo que represente una aportación positiva a ese mercado laboral, al
crecimiento económico y al mantenimiento de los sistemas de protección social.
La inmigración pone a prueba la cohesión social en las sociedades receptoras. La
incorporación de inmigrantes a los Estados Miembros se ha visto acompañada de un
incremento de las actitudes y comportamientos xenófobos. En términos generales, la
3
tolerancia hacia las minorías étnicas es menor en los Estados Miembros con mayor
proporción de inmigrantes, mientras que en aquellos que cuentan con menor presencia
extranjera la intolerancia presenta una escasa incidencia (ver tabla 3). Según el
Observatorio Europeo contra el Racismo y la Xenofobia en los últimos años se detecta un
incremento de las agresiones xenófobas, que se atribuye al aumento de la inmigración, y en
concreto un rechazo hacia los musulmanes, que ha aumentado después de los sucesos del
11-S. Además, en el discurso político, sobre todo en el de la ultraderecha, se relaciona
frecuentemente la inmigración con el deterioro de la seguridad, la principal preocupación
de los europeos en estos momentos.
Por otra parte, la presencia de inmigrantes y asilados trae también a colación la
preocupación por el respeto de los derechos humanos. La Unión Europea ha reconocido
claramente la aplicabilidad de los tratados de derechos humanos en las cuestiones relativas
a los refugiados, los solicitantes de asilo y los inmigrantes. Los derechos humanos son
inalienables y fundamentales, pero no necesariamente “absolutos”. Los Estados tiene una
cierta discrecionalidad para determinar si existen restricciones y cuáles pueden exigirse a la
luz de las circunstancias locales. La preocupación por el respeto a los derechos humanos es
mayor entre los países nórdicos2. En los últimos años algunas organizaciones no
gubernamentales internacionales han puesto en tela de juicio algunas actuaciones de las
fuerzas policiales en estas materias en la Europa meridional.
Tabla 3. Actitud ante las minorías étnicas, 2001. Porcentajes
País
Tolerantes Ambivalentes Intolerantes
Alemania
53%
29%
18%
España
77%
18%
4%
Francia
55%
16%
19%
Finlandia
71%
21%
8%
Suecia
76%
15%
9%
Reino Unido
58%
27%
15%
Fuente: Observatorio Europeo contra el Racismo y la Xenofobia.
La política de la UE
La inmigración y el asilo no se encontraban entre las competencias originales de las
instituciones europeas. Las bases para el tratamiento de estas cuestiones a nivel europeo se
establecieron entre 1986 y 1992. En el ámbito comunitario, el objetivo de crear un mercado
interior favoreció la consideración de la inmigración como una cuestión que debía ser
abordada a nivel europeo: la firma del Acta Única Europea en 1986, que incluía un
programa de armonización de la política de inmigración, favoreció el desarrollo de una
cooperación más estrecha entre los Estados Miembros. Los gobiernos de Francia,
Alemania, Bélgica, Holanda y Luxemburgo ya habían firmado el 14 de junio de 1985 el
2
Ver Amnesty International Report 2002.
4
Acuerdo de Schengen. Si bien los países signatarios formaban parte de la CE, el acuerdo
tenía carácter intergubernamental. Desde el punto de vista funcional, en cambio, el acuerdo
guardaba una estrecha relación con la meta comunitaria: se trataba de reforzar la
cooperación policial y judicial entre estos Estados con el objetivo de suprimir las fronteras
interiores y reforzar las exteriores. Su Convenio de Aplicación fue firmado el 19 de junio
de 1990 y entró en vigor el 26 de marzo de 1995. Posteriormente se han incorporado los
siguientes Estados Miembros: Italia (1990), España y Portugal (1991), Grecia (1992),
Austria (1995) y Dinamarca, Suecia y Finlandia (1995).
También en el ámbito del mecanismo intergubernamental y para evitar los fenómenos del
refugee-in-orbit y del asylum-shopping se aprobaron el documento de Palma de 1989 y el
Convenio de Dublín sobre el Estado responsable del examen de una solicitud de asilo
presentada en alguno de los Estados Miembros de la CE. Este último, firmado el 13 de
junio de 1991 y en vigor desde el 1 de enero de 1997, ha sido suscrito por todos los Estados
Miembros.
Hasta ahora se han llevado a cabo algunos intentos no siempre exitosos por introducir estas
materias en el ámbito de interés de la CE. La Comisión Europea adoptó la Decisión
85/381/CEE, de 8 de julio, con la que pretendía instaurar un procedimiento de notificación
previa y de concertación sobre las políticas migratorias en relación con terceros Estados.
Cinco Estados Miembro (Alemania, Francia, Países Bajos, Dinamarca y Reino Unido)
recurrieron esta decisión. El Tribunal de Justicia convalidó las reivindicaciones de estos
Estados y anuló la Decisión de la Comisión. La propuesta se reformuló a través de la
Decisión 88/384/CEE, por la que se introdujo una política de información y consulta sobre
políticas de inmigración.
Las políticas de inmigración y asilo se incorporaron a la agenda del proceso de integración
con el Tratado de la Unión Europea o de Maastricht, como materias integrantes de la
Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior, pilar en el que se adoptan las decisiones
siguiendo mecanismos de cooperación intergubernamental. El Tratado de Amsterdam,
firmado en octubre de 1997 y en vigor desde mayo de 1999, aceleró tímidamente la
transformación de estos temas en cuestiones de carácter comunitario, al vincularlos
estrechamente con la consecución del espacio europeo de libertad, justicia y seguridad, por
una parte, y al decretar la incorporación al acervo comunitario del Acuerdo de Schengen,
por otro. La jurisdicción del Tribunal Europeo de Justicia sobre estas materias se ve
especialmente afectada por la acumulación de cláusulas de excepción, ya que siguen
vigentes las excepciones respecto al mencionado Acuerdo por parte de tres países:
Dinamarca, Reino Unido e Irlanda. El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001, aunque
no ha sido ratificado, introdujo pocas novedades significativas al respecto. El proceso de
comunitarización de las políticas de inmigración y asilo continúa, por lo tanto, abierto.
El Consejo Europeo de Tampere, celebrado en octubre de 1999 y dedicado en exclusiva a la
creación del espacio de libertad, seguridad y justicia, se cerró con la adopción de varias
conclusiones en materia de asilo e inmigración, y con el encargo a la Comisión de que
elaborara un plan de trabajo en el que se incluiría un sistema común de asilo e inmigración.
En diciembre de 2001 se evaluaron los avances.
5
La postura general de la UE hacia la inmigración es claramente restrictiva. La tragedia de
Dover (junio de 2000) puso de relieve los efectos no deseados y perversos de las leyes
restrictivas: los flujos migratorios clandestinos no desaparecen, lo que obliga a poner en
marcha periódicamente procesos de regularización.
La institución europea que actúa como catalizadora del proceso de comunitarización de las
políticas de inmigración y asilo es la Comisión Europea. Sus documentos más relevantes
son las comunicaciones sobre política de inmigración y/o asilo que ha formulado en 1985,
1991, 1994 y 2000 y que coinciden con momentos de inflexión en la evolución del proceso
de integración.
La Comisión sigue siendo la institución más activa al respecto: en la actualidad muchas de
sus propuestas sobre los principios que deberían regir una política común ante el fenómeno
migratorio están sobre la mesa. En el área de la inmigración legal ha presentado varias
iniciativas, respecto a las cuales aún no hay consenso: la reagrupación familiar (diciembre
de 1999); la concesión del estatuto de residente de larga duración a quienes lleven más de 5
años en situación legal (marzo de 2001); la gestión conjunta de flujos de emigrantes que
incluiría permisos únicos de residencia y trabajo para emigrantes temporales (julio de
2001). Para hacer frente a la inmigración ilegal hay 4 propuestas en lista de espera: una
comunicación sobre “una política común en materia de inmigración clandestina”
(noviembre de 2001); una directiva para dar permisos temporales de estancia a los
irregulares que colaboren con la justicia (noviembre de 2001), en la que se recuerda, más
tarde, que “el fenómeno no puede ser tratado únicamente a escala nacional” (febrero de
2002); un Libro Verde sobre normas comunes para forzar el regreso de los ilegales a sus
países (abril de 2002), que en caso de llevarse a cabo afectaría a más de tres millones de
personas; una propuesta sobre gestión integrada de las fronteras de la UE con la creación de
“un Cuerpo Europeo de Policías de Fronteras”, sobre todo marítimas, para la Unión (mayo
de 2002). También están bloqueadas dos iniciativas sobre asilo: una sobre criterios
comunes para aplicar la Convención de Ginebra a los solicitantes, y otra sobre
procedimientos para aplicarlos.
Se ha dado gran importancia a la armonización eficiente de las regulaciones de los visados
y a la implantación acelerada de prácticas de control de frontera comunes. En cambio, la
política de integración social es considerada todavía como una responsabilidad de los
Estados Miembros individualmente considerados, aunque los principios establecidos por la
Carta Europea de los Derechos Sociales de los Trabajadores así como las sentencias del
Tribunal Europeo de Justicia van ganando aceptación entre los Estados Miembros.
En septiembre de 2000 se aprobó la creación del Fondo Europeo para los Refugiados a
través del cual la UE concede protección inmediata y permisos de estancia temporales a los
refugiados llegados a su territorio en flujos masivos debidos a conflictos concretos, y
prevee la actuación solidaria con el Estado que haya recibido el flujo masivo. Estará
vigente hasta 2004.
El reciente Consejo Europeo de Sevilla (junio de 2002) abordó el tema de la inmigración.
En los días previos a su celebración los gobiernos del Reino Unido, Italia y España daban
muestras de gran interés en adoptar una política común al respecto, centrada en la idea de
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sancionar económicamente a los terceros países que no colaboraran en la lucha contra la
inmigración. Una vez más, sin embargo, los acuerdos alcanzados fueron mucho más
modestos que las pretensiones iniciales de la Presidencia. La evolución de estos asuntos en
la agenda europea muestra el extraordinario peso de los diferentes intereses nacionales a la
hora de adoptar decisiones concretas en este campo. La ampliación de la UE, también
abordada en este Consejo Europeo, añade dificultad a la comunitarización de estas
materias, dado que no afectará a todos los Estados Miembros por igual.
Respuestas políticas nacionales a retos comunes
Alemania
Desde la 2ª GM Alemania es el principal país de la UE receptor de inmigrantes: inició su
política de inmigración en 1954 y estableció convenios con otros países de Europa
meridional, entre ellos España. En 1973 cerró las puertas a la inmigración. No obstante, su
población inmigrante ha crecido significativamente a partir de la segunda mitad de los
ochenta, sobre todo entre 1989 y 1993. Hoy es el país más poblado de la UE, con unos 82
millones de habitantes, y, además, presenta la proporción más alta de inmigrantes
extracomunitarios, sobre todo procedentes de la Europa del Este. Tiene 7,3 millones de
extranjeros, el 9% de su población. Actualmente experimenta una presión fronteriza muy
fuerte y en aumento.
Exhibe un comportamiento migratorio muy dinámico, ya que combina un volumen alto de
entradas con un volumen también elevado de salidas de extranjeros; sin embargo, ha
experimentado pocos cambios en la composición de su población extranjera. La quinta
parte de sus inmigrantes es asilada y presenta una alta proporción de inmigrantes
económicos. Por su situación geográfica, próxima a una región con alto potencial
migratorio, son especialmente relevantes los flujos procedentes de Yugoslavia, Rusia,
Rumania y Polonia, además de Turquía. Así, un tercio de sus inmigrantes procede de países
del este de Europa y un cuarta parte de países en los que anteriormente reclutaba mano de
obra: cuenta con 2 millones de ciudadanos turcos, que representan el 28% de la población
extranjera. Finalmente, un 25 % procede de países de la UE.
La presencia de los extranjeros en el mercado de trabajo nacional se sitúa en torno al 9% y
entre 1986 y 1996 el empleo extranjero se ha incrementado en un 34%, frente al 20% de
incremento en la población extranjera legalmente residente. La composición de su
población extranjera trabajadora es similar a la de la legalmente residente. Destaca, frente a
otros países de la UE, la presencia de un porcentaje notable de asiáticos entre su población
trabajadora inmigrante.
Dispone de una completa y amplia gama de políticas de asilo y migratorias, en las que ha
hecho reformas, en su mayor parte de carácter restrictivo, en los últimos 10 años. Los
cambios más significativos han sido realizados a partir de 1993, cuando las entradas desde
el este europeo se incrementaron de forma dramática: la garantía constitucional de asilo
para los refugiados políticos se hizo más restringida y se realizaron cambios en los
procedimientos de asilo y en las leyes de nacionalización. En 1997 y 1998 se hicieron
nuevos cambios para contener el gasto público dedicado a la inmigración y reducir el deseo
7
de los extranjeros de ir a Alemania por razones económicas. Se llevaron a cabo
regularizaciones para un número limitado de inmigrantes que han estado viviendo en
Alemania por muchos años y tenían un estatus inseguro o de residente no registrado.
La integración social de los inmigrantes es una responsabilidad de los estados (Länder),
aunque la implantación suelen afrontarla los municipios. Los primeros programas a gran
escala comenzaron en los setenta; sin embargo, no se alcanzaron los resultados deseados ya
que las condiciones socioeconómicas de los inmigrantes siguieron siendo peores que las de
los ciudadanos alemanes. Los Aussiedler, los inmigrantes alemanes étnicos, constituyen la
excepción, ya que disfrutan de un estatus legal más privilegiado y reciben apoyo financiero
considerablemente mayor para su plena integración.
El debate acerca de la reforma de las leyes de ciudadanía por razones familiares (ius
sanguinis) ha acaparado la atención política tanto durante el gobierno del canciller Helmut
Kohl, al que se exhortaba a la introducción de condiciones jurídicas de residencia (ius soli)
en estas leyes, como a partir de la llegada al poder del gobierno socialdemócrata-verde en
octubre de 1998. En 1999 se aprobó una nueva ley de ciudadanía, menos ambiciosa que el
proyecto original por las críticas de la derecha, y recientemente se ha concluido un proceso
de racionalización de la política de inmigración para permitir la entrada de una selecto
grupo de extranjeros no comunitarios con buena formación profesional (informáticos del
Este europeo y de la India) que comenzó a discutirse hace dos años: se pretende contratar
en los próximos 5 años 20.000 informáticos. La oposición democristiana (CDU y CSU),
que previsiblemente recurrirá ante el Tribunal Constitucional por la aprobación poco
ortodoxa de esta ley en el Bundesrat, y el diario populista Bild abanderan el rechazo a las
nuevas políticas de inmigración. El resurgimiento de la extrema derecha en la ahora
reunificada Alemania podría manifestarse en el crecimiento del apoyo popular a partidos
filonazis.
Al gobierno alemán le preocupan las conexiones de la inmigración con el terrorismo:
consideraciones de esta índole justifican el refuerzo de los controles de entrada al país.
España
Es un país con fuerte tradición de emigración que a partir de mediados de los ochenta se ha
convertido en país de inmigración. En 1998 tenía una población de 39.347.900 habitantes.
La proporción de extranjeros, hoy entre el 2% y el 3%, es, con relación a otros países
europeos, relativamente baja. Pero muestra una tendencia creciente, sobre todo por su
proximidad geográfica a una región con alto potencial de emigración, el continente
africano. En 2001 España fue el país de la UE que más inmigrantes acogió. Según Eurostat,
el 24% de la migración neta de la UE se quedó en territorio español. Presenta la
peculiaridad de que el 47% de su población extranjera legal procede de otros países de la
UE, ya que ha sido uno de los destinos tradicionales de emigración permanente de los
países nórdicos, esencialmente para personas de la tercera edad; en términos relativos el
grupo de europeos va perdiendo peso. Los marroquíes son el mayor grupo de extranjeros no
comunitarios y el número de nacionales de países latinoamericanos muestra una tendencia
ascendente. Los países de los que proceden mayor número de extranjeros no comunitarios
son, por orden de importancia, los siguientes: Marruecos, Ecuador, Colombia, China, Perú
y Rumania.
8
Entre 1986 y 1996 la población legalmente residente se ha incrementado en un 63%, y el
empleo extranjero en un 150%. Aunque el 8% de los 1.244.000 de extranjeros residentes en
España en marzo de 2002 eran demandantes de empleo, hay 126.000 ofertas de empleo sin
cubrir. Se estima que esa proporción aumentaría ligeramente si pudiesen contabilizarse
aquellos que trabajan en el sector informal, o “sumergido”, de la economía española.
Además se detectan notables diferencias en función de los desequilibrios territoriales que
presenta el mercado de trabajo español: en algunas provincias falta mano de obra extranjera
mientras que en otras hay excedentes.
En 1984 España promulgó su primera ley de asilo, que fue modificada diez años después
para impedir su utilización con fines de inmigración económica. En el contexto de crisis
económica que alcanzó su punto culminante en 1985, de cara a su ingreso en la UE en
1986, el gobierno español fue forzado a introducir una ley que restringiera la entrada de
inmigrantes y que incorporara los estándares de los otros Estados Miembros. Quince años
después, con el propósito de adaptar el marco legal a la realidad, se formuló una nueva ley
que finalmente se aprobó en el Parlamento con la oposición del gobierno minoritario
conservador del PP en 2000. Después de ganar las elecciones generales de marzo de 2000
con mayoría absoluta, el PP aprueba una reforma de la ley con carácter restrictivo y que
desata las críticas de numerosos actores sociales y políticos por negar algunos derechos
esenciales a los extranjeros indocumentados. En abril de 2001 el gobierno aprobó el
Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración, y un
año después, cuando aún no se han resuelto los recursos de inconstitucionalidad contra la
última ley, declara su intención de aprobar un nuevo texto legal aún más restrictivo si cabe
con la inmigración.
El marco legal español para regular la entrada de extranjeros pivota sobre la necesidad de
tener un puesto de trabajo para obtener los correspondientes permisos de trabajo y
residencia. La escasez de mano de obra nacional para atender ciertas actividades
económicas y la imposibilidad de controlar férreamente las fronteras han llevado a la
formación regular de una bolsa de indocumentados en territorio nacional, lo que ha
obligado tanto a gobiernos socialistas como populares a concentrar sus esfuerzos en la
implantación de siete procesos de documentación: uno en 1985/86, otro en 1991, otro
también en 1996 y finalmente cuatro en 2000/2001. La gran operación de regularización de
2000/2001 aún no ha sido concluida y hasta la fecha ha otorgado permisos de trabajo y
residencia a casi 400.000 personas. Se estima que en la actualidad hay unos 200.000
extranjeros indocumentados. Desde 1993 se han aprobado contingentes anuales de
permisos de trabajo que han permitido canalizar parcialmente la demanda de mano de obra
extranjera y reducir el número de indocumentados.
En España la política de integración es en su mayor parte responsabilidad de los municipios
y Comunidades Autónomas, y, dado que muchos municipios carecen de medios financieros
y de infraestructuras suficientes, se encuentran con numerosas dificultades para hacer frente
a ella. A mediados de los noventa se aprobó el Plan Nacional para la Integración Social de
los Inmigrantes y se puso en marcha el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes,
que debía ofrecer asesoría relativa a las medidas de integración planificadas. A partir de
2000 se ha desvirtuado claramente la política de integración social hasta el punto que las
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unidades administrativas que se encargan de ella dependen orgánicamente del Ministerio
del Interior.
En octubre de 1999 el PP introdujo la cuestión de la inmigración en el debate político y
desde entonces crece la polarización en torno al mismo: la polémica más notoria tiene que
ver con los derechos de los inmigrantes indocumentados. A pesar de los grandes esfuerzos
por reforzar el control de las fronteras, es noticia cada día la muerte de inmigrantes durante
el paso del Estrecho de Gibraltar o en la navegación hasta Fuerteventura en “pateras”
(barcas de pequeña dimensión y calado y muy frágiles). Esta presión migratoria en aumento
afecta a cada vez más regiones “fronterizas”: la llegada masiva de inmigrantes a las Islas
Canarias es preocupante desde numerosos puntos de vista (emergencia de un discurso
xenófobo, violaciones de derechos humanos, etc.).
Francia
Francia ha sido un país de inmigración desde la posguerra; ahora la población extranjera
representa un 6,3% de su población total, que en 1998 era de 56.652.000. Un tercio de sus
inmigrantes son asilados y la proporción de inmigrantes económicos es alta. También
destaca por ser el Estado Miembro con mayor proporción de norteafricanos, sobre todo
argelinos (el 90% de los argelinos residentes en la UE). Entre 1986 y 1996 disminuyó la
proporción de portugueses y argelinos, mientras que la de marroquíes creció en un tercio, la
de los tunecinos un quinto y la de turcos casi se dobló. Debe tenerse en cuenta que
estadísticamente no ha habido un crecimiento en el número de extranjeros desde 1982, lo
que parece indicar la adquisición de la ciudadanía francesa por muchos de ellos.
La presión de la inmigración sobre el mercado de trabajo no parece ser fuerte, dado que la
proporción de trabajadores extranjeros (6,3%) es idéntica a la de población extranjera;
aunque el discurso xenófobo se nutre de la idea de competencia entre nacionales y
extranjeros por el empleo. Además, en noviembre de 2000 los sindicatos señalaban que
había en Francia 900.000 puestos de trabajo sin cubrir.
A mediados de los años setenta, Francia, al igual que Alemania, cerró las puertas a la
inmigración. El crecimiento de la inmigración ilegal obligó a gobiernos del Partido
Socialista a desarrollar campañas de regularización que fueron muy controvertidas en la
política nacional. Las más importantes sucedieron en 1981/82, de la que se beneficiaron
121.000 inmigrantes, y en 1997/98, de la que se beneficiaron 80.000. Las leyes de
ciudadanía también han sido fuente de controversia en la política interna francesa durante
años. El gobierno de izquierdas que llegó al poder en 1997 facilitó la adquisición de la
ciudadanía y la reagrupación familiar, y amplió los motivos para acogerse a la protección
de refugiado. También en 1995 el gobierno introdujo un plan general para corregir los
problemas de los “guetos de extranjeros”, que se habían desarrollado en los grandes
proyectos de alojamiento por barrios durante la década anterior, pero este paquete de
reformas ha tenido pocos resultados concretos, lo que puede ser parcialmente atribuido a
problemas administrativos y de apoyo financiero inadecuado.
La tensión política en torno a la inmigración va en aumento: un partido de extrema derecha
bien instalado en su sistema político influye en las estrategias políticas de otros partidos.
Los resultados obtenidos por el Frente Nacional de Le Pen en las últimas elecciones a la
10
Presidencia Francesa, en las que superó la primera vuelta desbancando al Partido Socialista
de Jospin y disputando la presidencia a Chirac, han puesto de manifiesto el progreso de la
ultraderecha, cuyo discurso se presenta cada vez más desinhibido.
También aumenta la tensión política con el Reino Unido por la ubicación del campo de
refugiados de Sangatte, cercano al Canal de la Mancha y desde el que sus refugiados
acceden ilegalmente al Reino Unido a través del Eurotúnel.
Finlandia
De todos los Estados Miembros incluidos en este informe, Finlandia es el menos poblado,
con 5.147.300 habitantes en 1998, y el que presenta una proporción menor de población
extranjera: alrededor del 1,4%. Tiene una fuerte tradición de país de emigración: la
migración en masa más destacada ha sido la de finlandeses a Suecia. La emigración supone
menos de la tercera parte de la inmigración, que, en el caso de Finlandia, apenas ha
contribuido al aumento de la población. No ha sido afectado por oleadas migratorias hasta
fechas muy recientes: preocupa la llegada de kurdos en los últimos meses.
A pesar de la importancia política concedida al asilo/refugio, la proporción de asilados es
realmente minúscula. Finlandia destaca por ser uno de los países de la UE con mayor
proporción de inmigrantes extracomunitarios: sólo el 19% de la población extranjera
legalmente residente procede de otro Estado Miembro. La mayor parte de sus inmigrantes
proceden de países vecinos, sobre todo de los territorios vecinos de la ex-Unión Soviética,
de donde procede el 36% de las entradas y la cuarta parte de sus residentes legales. Entre
1986 y 1996 la población extranjera legalmente residente se ha incrementado en un 250%:
la proporción de inmigrantes UE decreció en 2/3; se triplicó el número de inmigrantes
procedentes de la antigua URSS; y creció la proporción de estonios así como la de
solicitantes de asilo de la ex-Yugoslavia. La inmigración legal entre 1991 y 1996 descendió
en un 60%.
La escasa proporción de inmigrantes se encuentra integrada en el mercado de trabajo: los
trabajadores extranjeros representan un 1,4% del total. Finlandia cuenta con un generoso
estado del bienestar que facilita la integración de los inmigrantes. Mientras el Ministerio del
Interior es responsable del control de la inmigración, el Ministerio de Empleo lleva a cabo
la formulación e implantación de las políticas de integración, la identificación y
acomodación de los solicitantes de asilo, así como la gestión del retorno de los emigrantes
finlandeses. Todos los Centros para el Empleo y el Desarrollo Económico, que operan a
nivel de distrito, cuentan con un responsable en materias migratorias y de refugio.
La integración de los inmigrantes no sólo depende de la acción de los poderes públicos.
Destaca la existencia de un conjunto de organizaciones sociales, algunas compuestas tanto
por nacionales como inmigrantes, partidarias en su mayoría de mantener un curso de acción
cuya finalidad no sea la confrontación permanente con los gobiernos. Se trata de
organizaciones comprometidas con la búsqueda de una cohabitación pacífica y de
intercambio cultural en una sociedad multicultural. El Finland’s Migrants Forum Support
Group tiene como meta el apoyo a la cooperación y la igualdad de derechos entre
extranjeros y nativos.
11
A lo largo de la década de los noventa se ha llevado a cabo una extensa y generosa
regulación de la presencia de extranjeros en el país: al Acta de Extranjeros de 1991 y al
Decreto de Extranjeros de 1994, ambos reformados con posterioridad en varias ocasiones,
se sumó en 1999 el Acta sobre la Integración de los Inmigrantes y la Recepción de
Solicitantes de Asilo. Estas reformas legales no han sido acompañadas por debates políticos
y sociales internos reseñables. A nivel europeo, la posición del gobierno finlandés destaca
por ser proclive a que la regulación del asilo cumpla de manera estricta los requisitos de la
Convención de Ginebra.
Suecia
La población extranjera residente en Suecia representa aproximadamente el 6% de su
población total, que era de 8.847.600 personas en 1998. Desde el punto de vista migratorio
destaca por haber sido el destino de muchos solicitantes de asilo, por lo que cuenta con
varias comunidades de refugiados en algunas ciudades. Destacan, en concreto, algunos
grupos de asiáticos. La composición de las entradas a este país nórdico así lo corrobora: la
quinta parte de sus inmigrantes es asilada. Su estado del bienestar ha actuado como factor
de atracción por una parte, para la población de otros países europeos nórdicos, de donde
procede el 20% de sus inmigrantes, y, por otra, para la de otros países de la UE, ya que el
34% de sus residentes legales proceden de otros Estados Miembros. Entre 1986 y 1996 la
población extranjera legalmente residente se incrementó en un 28%, mientras que el peso
relativo de algunas categorías tradicionales de inmigrantes (daneses, finlandeses, noruegos)
disminuyó.
Los trabajadores extranjeros representan un 5,1% del total de trabajadores, y entre 1986 y
1996 el empleo extranjero aumentó un 4%, lo que hace presumir una escasa presión de la
inmigración sobre el mercado de trabajo sueco.
Suecia cuenta con una amplia y completa gama de políticas de asilo e inmigración. Desde
el punto de vista político, sus gobiernos y su sociedad conceden gran importancia al asilo.
Sólo así se explica que, en claro contraste con otros países, la Ley de Inmigración de 1997
ampliara los criterios válidos para el reconocimiento de la condición de refugiado: no
tienen que probar que son perseguidos por el Estado de procedencia y el asilo se puede
conceder si el Estado no puede evitar su persecución por grupos sociales concretos.
Además, a los extranjeros se les puede garantizar la residencia por razones humanitarias; y
a los refugiados de zonas en conflicto o en guerra civil se les puede garantizar una
residencia de dos años. En cualquier caso, el procedimiento de asilo se ha hecho más
riguroso y los solicitantes de asilo deben someterse a controles de identidad rutinarios,
incluyendo fotos y huellas dactilares.
En los últimos años se ha incrementado la cooperación con los estados bálticos para evitar
la inmigración ilegal desde esa región: especialmente relevantes son las quejas respecto al
gobierno danés, al que se acusa de ser “trampolín” de inmigrantes hacia Suecia. También se
ha endurecido la represión policial del tráfico ilegal de inmigrantes.
Suecia tiene la experiencia más amplia en políticas de integración de todos los Estados
Miembros. La Ley de 1997 se aprobó con el propósito de reducir el creciente desempleo de
los extranjeros y atenuar el creciente resentimiento de la población sueca hacia los
12
extranjeros. Se extendieron a los nuevos inmigrantes programas de socialización
adicionales, que incluían clases de lengua, de la cultura y la sociedad suecas y
oportunidades para adquirir experiencias prácticas de trabajo. Se dieron pasos para mejorar
las oportunidades educativas de los niños, reanimar el mercado de trabajo y renovar el
alojamiento y las viviendas infrautilizadas. Estas medidas de integración fundamentalmente
apoyan la idea del multiculturalismo y se centran más en las necesidades de los individuos
que las medidas anteriores.
Se trata de un país que no ha sido afectado por oleadas migratorias hasta hace poco tiempo.
Actualmente preocupa a su gobierno la llegada incesante de moldavos. En septiembre se
celebrarán elecciones generales y de momento no parece que la inmigración vaya a centrar
el debate político.
Reino Unido
El Reino Unido es otro de los países de la UE con mayor población extranjera: de los más
de 58 millones de habitantes que tenía en 1998, algo más de dos millones eran no
nacionales. En términos relativos ocupa un lugar intermedio: los extranjeros son el 3,5% de
su población total. Una quinta parte de sus inmigrantes es asilada; aproximadamente la
mitad de sus nuevos inmigrantes procede de países de habla inglesa y una quinta parte de
sus antiguas colonias. El 39% de sus residentes legales procede de países UE: el grupo
nacional mayor es el de origen irlandés (22%), grupo que además supone el 90% de los
emigrantes irlandeses que viven en la UE. También destacan los asiáticos: el 75% de los
inmigrantes procedentes de Bangladesh, Pakistán y la India que hay en Europa viven en el
Reino Unido. Entre 1986 y 1996 la población legalmente residente se incrementó en un
6%; disminuyó, sin embargo, la proporción de sus nacionalidades inmigrantes tradicionales
(hindúes, irlandeses y estadounidenses). Este crecimiento del número de residentes
extranjeros ha sido discreto por el efecto de las nacionalizaciones: en 1999 se anunció la
posibilidad de que los 150.000 habitantes de sus antiguas colonias accedieran a la
ciudadanía de pleno derecho, que se les había negado en 1962.
El 3,4% de sus trabajadores son extranjeros. Su legislación concede a los refugiados el
derecho a trabajar en cuanto presentan la solicitud de asilo.
El Reino Unido ha puesto el acento en intentar reducir el número de solicitantes de asilo.
En 2000 recibió 98.900 solicitudes de asilo, una cifra mayor que la correspondiente a
Alemania. Tras la promulgación de la Ley de Inmigración de 1971, Gran Bretaña empezó
lentamente a incrementar sus requisitos de visado para inmigrantes específicos: primero los
que procedían de la Commonwealth británica, después de otros países emisores como
Turquía, y más recientemente los correspondientes a la antigua Yugoslavia y Eslovaquia.
La Ley de Inmigración y Asilo de 1996 adaptó las tradicionales políticas de asilo británicas
para cumplir con las regulaciones generales de la UE y estableció procedimientos
acelerados para determinar si una solicitud de asilo es infundada. En 1999 se actualizó de
nuevo la Ley de Inmigración y Asilo.
En 1997, a partir del fallo del Tribunal Europeo de Justicia sobre el proyecto de ley especial
sobre la inmigración (Special Immigration Appeals Bill), los extranjeros deportados por
razones económicas pueden apelar la decisión de su deportación. Se permite que los
13
refugiados residan en Gran Bretaña por razones humanitarias bajo el estatus de la
Excedencia Especial de Permanencia (Exceptional Leave to Remain), que fue utilizado por
los refugiados bosnios, por ejemplo. Se han dado pasos para acelerar los procedimientos de
asilo, para limitar el número de apelaciones posibles contra el rechazo de la solicitud, así
como para regularizar a aquellos refugiados que han estado apelando sus decisiones de
asilo por muchos años.
La prioridad de la política de integración británica es establecer una infraestructura legal e
institucional para reducir la discriminación de los extranjeros. La Comisión para la
Igualdad Racial, dependiente del Ministerio del Interior, es la autoridad responsable de las
campañas de información, de las reclamaciones por discriminación individual y de las
campañas de política de igualdad. En 1999 se criticó el racismo institucionalizado del
sistema educativo británico y la intolerancia de la policía de Londres hacia la pluralidad
racial (Informe Macpherson).
El Gobierno aprobó en 2001 un marco legal para facilitar la incorporación de mano de obra
extranjera cualificada en algunos sectores económicos y en la actualidad intenta regular la
llegada de trabajadores poco cualificados para mantener la competitividad de la agricultura,
la construcción y la hostelería.
En razón de su geografía, el Reino Unido ha controlado la inmigración en gran parte a
través de los puertos de entrada, por lo que la entrada ilegal ha sido inusual hasta fechas
recientes. Aunque no ha firmado el acuerdo de Schengen por temor a perder parte de su
soberanía en estas materias y a que los otros gobiernos no sigan correctamente las reglas
generales para controlar sus fronteras, después de la tragedia de Dover, ocurrida el 19 junio
de 2000, su Ministro de Interior ha pedido ayuda a la UE para frenar el tráfico de
indocumentados a través del Canal de la Mancha. En los últimos meses ha protestado por la
apertura del centro de refugiados de Sangatte, que aloja provisionalmente a los
indocumentados que tratan de llegar al Reino Unido a través del Eurotúnel.
El actual gobierno británico declara estar seriamente preocupado por la inmigración ilegal y
las consecuencias políticas de ésta, después de lo ocurrido en Francia y Holanda. En el
reciente debate sobre el asilo se ha detectado cierta polarización en las posiciones políticas
entre conservadores y laboristas3.
Conclusiones
La inmigración es un tema cada vez más recurrente en el discurso político europeo.
Además, el 80% de los europeos considera que sus gobiernos deberían convertir la lucha
contra la inmigración clandestina en tarea prioritaria, según el Eurobarómetro de febrero de
2002. Sin embargo, a nivel de decisiones concretas no hay avances significativos paralelos:
cinco propuestas de directiva llevan varios meses bloqueadas. Cada país se encuentra ante
escenarios migratorios diferentes y adopta estrategias políticas para afrontarlos también
diferentes, lo que hace que encontrar un compromiso sea una tarea más difícil de lo que el
3
En los últimos comicios locales el xenófobo National Front obtuvo un mayor apoyo electoral.
14
Tratado de Amsterdam pretendía. No obstante, no hay alternativas políticas a la
armonización europea, dado que la UE se convierte progresivamente en un espacio
unificado de derechos sociales comunes y fronteras internas abiertas.
En el campo del control de la inmigración la armonización de las regulaciones del visado y
del asilo ha sido ya ampliamente implantada a través de los Acuerdos de Schengen y de
Dublín. En el área de la integración de inmigrantes, también hay tendencias definidas hacia
el desarrollo de un espacio legal común, especialmente debido a las decisiones legales del
Tribunal Europeo.
Las presiones derivadas de la inminente ampliación europea para armonizar las
regulaciones y los procedimientos han tenido impacto, aunque no han eliminado los
diferentes enfoques nacionales por completo. Así ha sucedido sobre todo en los países del
sur y del este europeos. La existencia de diferentes legislaciones para hacer frente al
fenómeno de la inmigración está provocando fenómenos de migración secundaria en el
interior de la propia Unión.
En el Consejo Europeo de Sevilla se adoptaron compromisos poco precisos y se
establecieron algunos objetivos de cara al desarrollo de una política común de asilo e
inmigración. En sus conclusiones se plasmó la intención de llevar a cabo una evaluación
sistemática de las relaciones con los terceros países que no colaboren en la lucha contra la
inmigración ilegal. Entre las medidas concretas a adoptar en los próximos seis meses
destacan la aprobación de un programa de repatriaciones, la puesta en práctica de
operaciones conjuntas en las fronteras exteriores y la creación de una red de funcionarios de
enlace de inmigración de los Estados Miembros.
Anexo: Suiza
En comparación con otros países europeos el rasgo característico de Suiza es que posee la
proporción de residentes extranjeros más alta: en 1998 el 19,4% de sus 7 millones de
habitantes eran extranjeros. Esto se debe, en parte, a la localización geográfica, dado que
Suiza está a ambos lados de las rutas de viaje de los trabajadores invitados desde Europa
suroriental y Turquía a las ciudades industriales de Alemania Occidental y de los Países
Bajos. Los colectivos de extranjeros más numerosos proceden de Italia (el 25% de los
extranjeros), la antigua Yugoslavia (23%) y Portugal (10%).
En enero de 2000 tenía 7.164.000 habitantes. Según las proyecciones de la ONU en 2010 su
población ascenderá a 7.603.000 habitantes y diez años más tarde será de 7.624.000
habitantes. El instituto suizo de estadística prevé un aumento más modesto hasta 2010
(7.443.000) y un poco mayor en la década siguiente, pasando a 7.553.000 habitantes en
2020. Entre 1989 y 1999 ha experimentado un crecimiento demográfico mayor que
cualquiera de los países de la UE: mientras que la población de los Quince se ha
incrementado en un 3,7%, la población suiza lo ha hecho en un 7,6%.
La inmigración hacia Suiza creció sobre todo entre 1989 y 1992. A partir de entonces
muestra una tendencia descendente. En relación a las solicitudes de asilo se aprecia una
15
tendencia similar desde 1992 hasta 1996, año en que empieza a aumentar levemente de
nuevo el número de solicitudes de asilo (ver tabla 4). En el año 2000 hubo un descenso
importante en el número de solicitantes de asilo debido al final de la crisis de Kosovo, que
generó un aumento en 1999.
Tabla 4.- Inmigración (entradas) y solicitudes de asilo en Suiza entre 1989 y 1999. En
miles de personas
Año Número de inmigrantes Número de solicitudes de asilo
1989
130
24
1990
154
36
1991
165
42
1992
157
18
1993
145
25
1994
130
16
1995
114
17
1996
74
18
1997
92
24
1998
96
41
1999
61
Fuente: Eurostat Yearbook 2001.
En 1998 Suiza recibió a unas 96.000 personas. La mayor parte de sus inmigrantes
(entradas) procedían de otros países europeos (76%), entre los cuales había 32.600
inmigrantes de los países de la UE, que representaban el 34% de la inmigración total. El
mayor número de entradas fue de ciudadanos alemanes, alrededor de 9.000, y de
procedentes de la antigua Yugoslavia, con unos 10.000.
Las políticas hacia los inmigrantes han sido muy restrictivas durante la mayor parte del
período de postguerra, a pesar de que ciertos sectores clave de la economía alpina dependen
del empleo de mano de obra extranjera (a menudo estacional).
Suiza no pretende ser un país de inmigración permanente, por lo que promueve un sistema
de admisión, muy eficiente aunque no exento de polémica, que se basa en permisos de
trabajo y residencia temporales inspirados en la rotación. El sistema suizo de permisos de
trabajo y de residencia temporales se estructura a partir de cuotas anuales fijas, que resultan
bastante inusuales en Europa. El gobierno ha establecido cuotas de permisos de trabajo
anuales y de temporada desde 1970. Las decisiones anuales sobre las cuotas de entrada se
basan solamente en los intereses de Suiza. Dado que el principio de rotación ha funcionado
bien, no ha habido debates serios sobre la implantación de medidas para promover el
retorno de los inmigrantes.
16
La regulación y el control de la inmigración se basa en la Ley Federal de Domiciliación y
Establecimiento de Extranjeros (ANAG), que fue promulgada en 1931 y que desde
entonces sólo ha sufrido cambios marginales. A principios de los noventa Suiza reformó su
ley de ciudadanía para permitir que se pudiera conservar la ciudadanía previa en las
nacionalizaciones.
Suiza tiene una larga tradición de política anti-inmigración y contraria a algunas minorías
étnicas. En la segunda mitad de la década de los setenta esto se reflejó en los intentos (a
través de los referenda de Schwarzenbach) de implantar políticas xenófobas bajo el lema de
conservar Suiza “para los suizos”. De hecho, ganó terreno un movimiento contra los
extranjeros, ya que algunos representantes de fuerzas políticas contrarias a la presencia de
extranjeros fueron elegidos para el parlamento, donde emplearon la presión política para
forzar la celebración de plebiscitos sobre temas que exacerbaban los sentimientos
xenófobos.
El 24 de septiembre de 2000 se votó en contra de una propuesta que pretendía limitar el
porcentaje de extranjeros a un 18% de la población suiza. El gobierno, los partidos
gubernamentales y los representantes de la economía suiza emprendieron una amplia
campaña contra la propuesta. El asilo desempeñó un papel menos importante en los
debates.
Suiza no forma parte de la Convención de Dublín, aunque sigue el desarrollo de las
políticas de inmigración de los países de la UE con un interés creciente. Según la
denominada política de compensación llegará a tratados paralelos a los de Schengen y
Dublin.
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