reflexiones sobre la reforma del consejo general del poder judicial

DOCUMENTO PARA EL DEBATE:
REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA
DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER
JUDICIAL
Jaime Vegas Torres
Catedrático de Derecho Procesal
Universidad Rey Juan Carlos
Madrid, 18 de abril de 1012
REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER
JUDICIAL
Jaime Vegas Torres
I. Introducción. II. El marco constitucional. III. La designación de los vocales de
procedencia judicial y el "principio democrático". IV. La elección de los vocales de
procedencia judicial por jueces y magistrados: diversas opciones. V. Las funciones
del CGPJ. VI. Nombramientos discrecionales y politización. VII. Algunas conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Entre las medidas anunciadas por el Gobierno en materia de Justicia destaca por su
importancia la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial que afectaría, entre otros
aspectos, al sistema de designación de los vocales del Consejo General del Poder
Judicial. Lo anunció lacónicamente la Vicepresidenta del Gobierno en su
comparecencia ante la Comisión Constitucional del Congreso el pasado día 24 de
enero, y el Ministro de Justicia desarrolló más ampliamente la propuesta en su
posterior comparecencia ante la Comisión de Justicia.
Se trata, como es sabido por todos, de que los doce miembros del CGPJ que han de ser
nombrados, conforme al artículo 122.3 de la Constitución, "entre Jueces y Magistrados
de todas las categorías judiciales", sean elegidos por los jueces y magistrados,
abandonando el sistema de designación parlamentaria que se estableció en 1985. Con
esta medida se trata de poner fin a la politización del órgano de gobierno del Poder
Judicial, negativa en sí misma y negativa también por la imagen de politización que
proyecta sobre la administración de justicia en su conjunto, que tanto deteriora el
crédito de la Justicia y la confianza en ella de los ciudadanos.
La intención del Gobierno parece seria y cabe considerar probable que esta reforma
salga adelante, teniendo en cuenta la holgada mayoría parlamentaria de que dispone
el ejecutivo y que, seguramente, podrá lograr el apoyo de otras fuerzas parlamentarias
para no ir solo en caso de que se mantenga el rechazo a la medida por parte del grupo
socialista. Hay ya un grupo de expertos trabajando en la reforma de la LOPJ y se ha
anunciado que para el otoño habrá una propuesta concreta. En esta situación es sin
duda muy oportuno reflexionar sobre la reforma del CGPJ y, en particular sobre la
reforma del sistema de designación de sus vocales, tomando como referencia la
fórmula que el Gobierno ha puesto sobre la mesa, para valorar su acierto, oportunidad
y adecuación a la finalidad que se persigue, así como sobre las diferentes formas en
que podría llevarse a cabo el cambio anunciado, y las consecuencias que llevaría
consigo. En este documento plantearé algunas ideas al respecto.
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II. EL MARCO CONSTITUCIONAL
El sistema de designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial ha
de respetar necesariamente —salvo reforma constitucional, que hasta ahora no se ha
planteado— las previsiones del art. 122.3 de la Constitución, esto es, que de los veinte
miembros nombrados por el Rey que, junto al Presidente del Tribunal Supremo,
componen el órgano, doce han de ser necesariamente "Jueces y Magistrados de todas
las categorías judiciales", cuya designación se remite a "los términos que establezca la
ley orgánica"; y los ocho restantes ha de ser "abogados y otros juristas, todos ellos de
reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión" de los
que cuatro serán nombrados "a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a
propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus
miembros".
La remisión a la "ley orgánica", sin mayores concreciones, en relación con la
designación de los doce vocales de procedencia judicial deja, sin duda, un amplio
margen al legislador. En 1985 se entendió que en este margen tenía cabida la previsión
de que los referidos doce vocales fueran designados también a propuesta del Congreso
y del Senado y el Tribunal Constitucional, en su muy conocida sentencia 108/1986, de
29 de julio, declaró que dicha opción no era contraria a la Constitución. No existe, por
tanto imperativo constitucional alguno que haga necesaria la reforma del sistema.
Cabría plantear, desde otra perspectiva, si la reforma que se propone es conforme con
la Constitución. A este respecto, la propia STC 108/1986 no deja lugar a dudas: la
designación de los 12 vocales de procedencia judicial a través de un sistema de
elección por los propios jueces y magistrados no es sólo plenamente acorde a las
previsiones constitucionales sino que, como subraya el TC, "es cosa que ofrece poca
duda" que la finalidad que persigue el precepto constitucional que nos ocupa "se
alcanza más fácilmente atribuyendo a los propios Jueces y Magistrados la facultad de
elegir a doce de los miembros del CGPJ" que con el sistema de designación
parlamentaria que dicha sentencia enjuiciaba.
La Constitución, por tanto, ni impone ni es obstáculo a la reforma anunciada por el
Gobierno. Pero sí se puede decir, tal vez, que se trata de una reforma
constitucionalmente "aconsejable" teniendo en cuenta los riesgos del sistema de
designación parlamentaria puestos de manifiesto por el TC, riesgos que se convirtieron
pronto en la muy poco edificante realidad que ha rodeado a las renovaciones de los
sucesivos Consejos desde 1985 y, en especial, en las últimas.
Si bien no afecta al sistema de elección de los vocales, me parece conveniente
mencionar aquí, por los problemas de constitucionalidad que podría suscitar, una idea
que, desde variados ámbitos se ha planteado en ocasiones como propuesta para
racionalizar el funcionamiento del CGPJ. Se trata de concentrar el ejercicio del grueso
de las competencias del Consejo en una Comisión permanente formada por unos
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pocos vocales, que serían los únicos que ejercerían sus funciones a tiempo completo,
de manera que el resto de los vocales solamente sería llamado a participar en las
sesiones del Pleno, espaciadas en el tiempo, pudiendo simultanear su actividad como
vocal con el ejercicio de la profesión jurídica a que se dediquen. La propuesta me
parece en sí misma interesante, pues posiblemente el Consejo sea un órgano colegiado
demasiado numeroso en relación con las funciones que le corresponden. Se trata, en
cualquier caso, de una propuesta que, en mi opinión, no resulta viable sin una reforma
constitucional, y que, por lo demás, suscita serias dudas ya que la compatibilidad de las
funciones de vocal no miembro de la Comisión permanente con el ejercicio de la
actividad profesional podría propiciar, especialmente con referencia a los vocales de
procedencia judicial, extrañas situaciones en que un mismo sujeto fuera “gobernante”
como vocal del CGPJ y “gobernado” como juez o magistrado en activo.
III. LA DESIGNACIÓN DE LOS VOCALES DE PROCEDENCIA JUDICIAL Y EL "PRINCIPIO DEMOCRÁTICO"
En este terreno se planteó, en su momento, al menos de puertas afuera, la defensa de
la “enmienda Bandrés” y parece que por esta vía comienza a discurrir hoy también la
incipiente resistencia del grupo mayoritario de la oposición a la reforma anunciada por
el Gobierno.
Lo expresaba de manera quizá un tanto brusca, pero muy clara, el portavoz del grupo
socialista, dirigiéndose al Ministro de Justicia en la comparecencia de éste en la
Comisión de Justicia del Congreso: “el artículo 1.2 de la Constitución española —y
usted lo sabe— dice que la soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan
todos los poderes del Estado; también el Poder Judicial. Y ustedes van a acometer un
ataque a la soberanía popular so pretexto de defender la independencia judicial”. Y en
la misma línea, intervenciones posteriores del portavoz del grupo socialista del
Senado.
En mi opinión, la selección de los doce vocales de procedencia judicial mediante
elecciones entre y por los jueces y magistrados, sin intervención de las Cámaras, es
plenamente conforme con las exigencias del principio democrático, teniendo en
cuenta la finalidad que la Constitución perseguía al crear este órgano constitucional y
su configuración como órgano de garantía de la independencia judicial. La propia STC
108/1986 admite sin ninguna reserva, no sólo que la designación de los doce vocales
judiciales por los propios jueces y magistrados no plantea problemas de
constitucionalidad —y sería sin duda un problema de constitucionalidad que no fuera
un sistema compatible con el principio democrático—, sino que se trata de un sistema,
por el contrario, más acorde a la finalidad pretendida por la Constitución que el de
designación parlamentaria.
Lo que puede plantear problemas, desde la perspectiva del principio democrático, no
es que los vocales de procedencia judicial no sean designados por las Cámaras
Legislativas, sino que los vocales del CGPJ, con independencia del modo en que sean
designados, se dediquen a hacer política en materia de Justicia, sin limitaciones, en
lugar de ceñirse al ejercicio de las funciones que corresponden al CGPJ en garantía de
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la independencia judicial. En el ámbito que nos ocupa rige y debe respetarse, sin duda,
la exigencia de vinculación entre el ejercicio de funciones públicas que comporten la
adopción de decisiones políticas con una legitimación de origen democrática, siquiera
sea indirecta, y con una responsabilidad política ante los ciudadanos o ante sus
representantes democráticamente elegidos. Lo que ocurre es que, en este ámbito, la
indicada exigencia puede contemplarse de dos maneras: 1) partiendo de que el
“gobierno” del poder judicial que el artículo 122.2 de la Constitución atribuye al CGPJ
tiene un contenido político, lo que conduce a la conclusión de que quienes ejercen ese
“gobierno” han de tener una legitimación de origen democrática; o bien, 2) partiendo
de que el “gobierno” del poder judicial, limitado a las materias expresamente
mencionadas en el precepto constitucional que nos ocupa —esto es, nombramientos,
ascensos, inspección y régimen disciplinario— no tiene contenido político o lo tiene
tan limitado que el “principio democrático” no resulta afectado porque dichas
funciones se confíen a personas no elegidas directa ni indirectamente por el pueblo ni
políticamente responsables.
La posición del grupo socialista, tanto en 1985 cuando apoyó la enmienda Bandrés
como ahora, se basa en el primero de los dos planteamientos indicados. No me parece,
sin embargo, que el artículo 122 de la Constitución responda a ese primer
planteamiento, sino más bien al segundo, aunque sólo sea porque si no fuera así no se
entendería que se haya dejado completamente abierta a la decisión del legislador
orgánico la completa determinación del sistema de elección de los doce vocales de
procedencia judicial. Y también el Tribunal Constitucional en la sentencia 108/1986
está sin duda más próximo al segundo planteamiento que al primero.
No creo, pues, que el principio democrático imponga la designación parlamentaria, ni
que repugne de ninguna manera a dicho principio que los doce vocales de procedencia
judicial sean elegidos por los propios jueces y magistrados. El principio democrático
puede empezar a quebrar, tal vez, en la medida en que se confíen legalmente al CGPJ
—o éste pretenda ejercitar o ejercite de hecho— funciones que vayan más allá de
aquellas que en garantía de la independencia judicial le atribuye la Constitución. Pero
esto no tiene nada que ver con el sistema de elección de los vocales: el problema se
plantearía igual con vocales de designación judicial y con vocales de designación
parlamentaria. No voy a insistir ahora en esta idea, sobre la que volveré más adelante.
IV. LA
ELECCIÓN DE LOS VOCALES DE PROCEDENCIA JUDICIAL POR JUECES Y MAGISTRADOS: DIVERSAS
OPCIONES
Que la elección de los vocales de procedencia judicial por los jueces y magistrados sea
conforme con la Constitución y no necesariamente incompatible con las exigencias del
principio democrático no despeja todas las dudas que la medida anunciada por el
Gobierno puede suscitar.
Lo que se ha anunciado es que los doce vocales que han de ser nombrados “entre
Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales” serán elegidos por los propios
jueces y magistrados, pero nada se ha anticipado —seguramente porque todavía nada
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se haya decidido al respecto— sobre el sistema electoral que regirá las elecciones. Y a
este respecto, se abren múltiples posibilidades que pueden conducir a resultados muy
diferentes.
No entraré en el examen detallado de los distintos sistemas electorales posibles y de
las consecuencias a que podría llevar su adopción en la anunciada reforma de la LOPJ,
pero sí quiero apuntar brevemente lo que en mi opinión debería evitar el sistema
electoral que se establezca. Si con la reforma se quiere evitar que el CGPJ siga siendo
o, al menos, trasladando la imagen de un órgano fuertemente politizado, el sistema
electoral debería evitar que los doce jueces y magistrados elegidos se polaricen en dos
bloques que puedan identificarse como bloque conservador y bloque progresista. Si
ocurriera así, sería muy difícil evitar que cada uno de esos bloques judiciales
encontrara una prolongación natural en el grupo de vocales de designación
parlamentaria, lo que conduciría a una situación en la que no cabría esperar que el
funcionamiento del CGPJ fuera muy diferente al de los últimos años.
También sería conveniente evitar, en mi opinión, sistemas electorales que favorezcan
que el resultado de las elecciones conduzca a la formación de un bloque homogéneo
de jueces y magistrados pertenecientes todos al grupo que haya obtenido mayor
respaldo electoral. El sistema mayoritario tendría, seguramente, la ventaja de conducir
a un Consejo que no aparecería dividido por batallas políticas internas, pero creo que
esa ventaja no compensa los inconvenientes que este sistema presentaría. Por un lado,
un CGPJ así configurado seguramente sería percibido muy negativamente por una
parte importante de la carrera judicial, lo que no parece aconsejable, si se puede
evitar. Y, por otra parte, incluso dejando de lado otras posibles consideraciones más de
principio, un Consejo monolítico seguramente terminaría siendo etiquetado
políticamente como “conservador” o como “progresista”, en función de la orientación
de su grupo de jueces y magistrados y facilitaría una actuación, si no dirigida, sí al
menos concertada con la fuerza política más afín, o que así fuera percibido por la
opinión pública, lo que haría muy difícil que el CGPJ dejara de ser considerado un
órgano fuertemente politizado.
La mejor opción para “despolitizar” el Consejo es, en mi opinión, un sistema electoral
orientado a que los doce cargos a cubrir se repartan en proporción al apoyo que los
distintos grupos, candidaturas o “sensibilidades” dentro de la carrera judicial hayan
cosechado en las elecciones. Si se parte de la actual situación de la carrera judicial,
atendiendo al número de jueces y magistrados asociados y no asociados, y al reparto
de los primeros entre las asociaciones existentes, un sistema electoral que favorezca
un reparto proporcional puro conduciría seguramente a un CGPJ muy plural, difícil de
etiquetar políticamente a priori, y probablemente más resistente frente a intentos de
instrumentalización por las fuerzas políticas mayoritarias y menos proclive a
establecer sinergias con éstas. Ciertamente, la proporcionalidad pura en las elecciones
tiene el inconveniente de que dificulta la formación de mayorías y, con ello, la
adopción de decisiones por el órgano. Pero este es un inconveniente cuyos efectos
negativos se pueden mantener en unos márgenes tolerables siempre que el Consejo
no pretenda asumir más funciones de las que constitucionalmente se le confían y que
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esas funciones se delimiten legalmente con prudencia y acierto. Conviene pues,
extender la reflexión a las funciones que debería tener el futuro CGPJ reformado.
V. LAS FUNCIONES DEL CGPJ
El artículo 122.2 de la Constitución presenta al Consejo como "órgano de gobierno" del
Poder Judicial. Esto no quiere decir, sin embargo, que correspondan al CGPJ todas las
funciones que cabría considerar incluidas en el concepto de "gobierno" de la
organización jurisdiccional. En realidad, lo que la Constitución pretende, y así lo dice el
propio TC en la sentencia 108/1986, es desapoderar al poder ejecutivo de aquellas
funciones "que más pueden servir al Gobierno para intentar influir sobre los
Tribunales: de un lado, el posible favorecimiento de algunos Jueces por medio de
nombramientos y ascensos; de otra parte, las eventuales molestias y perjuicios que
podrían sufrir con la inspección y la imposición de sanciones. La finalidad del Consejo
—continúa el TC— es, pues, privar al Gobierno de esas funciones y transferirlas a un
órgano autónomo y separado." Consecuencia de este planteamiento constitucional es
que el CGPJ no se crea realmente para que "gobierne" el Poder Judicial, sino para que
asuma sólo ciertos aspectos de ese gobierno —más importantes cualitativa que
cuantitativamente— que se consideró conveniente que no se mantuvieran en manos
del poder ejecutivo por los riesgos de que pudieran utilizarse desviadamente poniendo
en peligro la independencia judicial.
Cuadra mejor al Consejo, por tanto, la caracterización como "órgano de garantía de la
independencia judicial" que como "órgano de gobierno del poder judicial". A este
planteamiento responde, por lo demás, la relación de funciones expresamente
atribuidas al CGPJ por el artículo 122.2 de la Constitución —nombramientos, ascensos,
inspección y régimen disciplinario— que se refieren precisamente a la aplicación del
régimen de premios y castigos a jueces y magistrados, esto es, a las funciones que en
manos del ejecutivo entrañan mayores riesgos para la independencia judicial. Es cierto
que el precepto constitucional remite a la ley orgánica la determinación de las
funciones del Consejo, sin limitarlas a las especialmente mencionadas. Del texto
constitucional solamente se desprende, por tanto, la exigencia de que los
nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario de jueces y magistrados
deben formar parte de las funciones del CGPJ, pero no que no puedan atribuirse a éste
otras funciones. Ahora bien, que la Constitución no impida que se atribuyan al Consejo
más funciones de las indicadas no significa que cualquier opción del legislador, ni
cualquier práctica del propio Consejo al respecto, deban considerarse acertadas.
En las sucesivas leyes orgánicas que han regulado detalladamente las funciones del
Consejo, se puede observar una cierta fluctuación en cuanto al alcance de dichas
funciones:
1) La primera regulación, contenida en la LO 1/1980, de 10 de enero, del CGPJ,
atribuyó al Consejo funciones que excedían en bastante medida del núcleo mínimo de
la aplicación del régimen legal de premios y castigos a jueces y magistrados. Así,
además de las estrictas funciones en materia de nombramiento, ascensos, inspección y
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régimen disciplinario de jueces y magistrados a que hace referencia expresa la
Constitución, se confiaban al CGPJ: la selección y formación de jueces y magistrados,
toda la gestión de personal referida a Secretarios Judiciales y la selección y formación
del personal auxiliar y colaborador de la Administración de Justicia (oficiales, auxiliares,
agentes, médicos forenses, etc.). Además, entre otros cometidos adicionales, se
atribuía al CGPJ iniciativa legislativa en materias relacionadas con la Administración de
Justicia, así como informar preceptivamente los proyectos legislativos emanados del
gobierno referidos a esas materias.
2) Con la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985 (LO 6/1985), las
funciones del CGPJ experimentaron un drástico recorte. El Consejo perdió las
competencias que la Ley de 1980 le atribuía en relación con los Secretarios Judiciales y
con el resto del personal auxiliar y colaborador de la Administración de Justicia. En
relación con los jueces y magistrados, el Consejo perdió las competencias en materia
de selección, manteniendo el mínimo constitucional relativo a nombramientos,
ascensos, inspección y régimen disciplinario, y la posibilidad de organizar actividades
de formación continua. Por otro lado, y fuera ya de la órbita del estricto gobierno de la
organización judicial, se privó al Consejo de la iniciativa legislativa que la Ley de 1980 le
atribuía, manteniéndose sólo el preceptivo informe para los proyectos de ley del
Gobierno sobre cuestiones relacionadas con la Administración de Justicia.
3) Finalmente, la LO 16/1994, de 8 de noviembre, reformó la LOPJ atribuyendo de
nuevo al CGPJ, en lo que ahora interesa, las competencias en materia de selección de
jueces y magistrados.
Actualmente, por tanto, las funciones del Consejo, en el ámbito del gobierno de la
organización jurisdiccional, se refieren únicamente a la gestión de personal y, sólo con
relación a jueces y magistrados. Quedan fuera de las competencias del Consejo, por
tanto, los siguientes aspectos del gobierno de la organización jurisdiccional:
a) Gestión de medios materiales. En este terreno, lo único que corresponde al Consejo
es elaborar anualmente y elevar a las Cortes Generales una Memoria en la que, entre
otros extremos, se ha de hacer referencia a “las necesidades que, a su juicio, existan
en materia de personal, instalaciones y de recursos, en general” para el correcto
funcionamiento de la Justicia (art. 109 LOPJ).
b) Gestión de personal no judicial (Secretarios judiciales, oficiales, auxiliares, agentes,
etc.), sin perjuicio de que en la memoria anual se puedan proponer las medidas que el
CGPJ considere necesarias con referencia a este personal.
Lo único que corresponde al Consejo es, pues, la gestión del personal judicial (jueces y
magistrados) incluyendo, eso sí, además del mínimo exigido constitucionalmente, la
selección y formación, tanto inicial como continua, de jueces y magistrados. El resto
del gobierno de la organización jurisdiccional corresponde a instancias situadas en el
ámbito del poder ejecutivo, estatal o autonómico.
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En esta situación cabe plantear si sería conveniente que el retorno a un sistema de
designación de vocales más próximo al de 1980 fuera acompañado de una ampliación
de las competencias del CGPJ que las aproxime también a las de 1980. En mi opinión,
no solamente no sería conveniente tal ampliación sino que, por el contrario, lo que
convendría es poner fin a una ya larga tradición de intensa actividad del Consejo y de
sus vocales en ámbitos, ciertamente relacionados con la Justicia y siempre con la
pretensión de mejorarla, pero ajenos a las funciones que la Constitución y la LOPJ
atribuyen al Consejo.
Me refiero, por ejemplo, a la elaboración de Libros Blancos y Planes de Modernización,
a la asunción de propuestas de reformas legislativas elaboradas en el propio Consejo o
en reuniones más o menos informales de jueces y magistrados, llegando a actuar
algunos vocales como verdadero lobby ante los grupos parlamentarios y el Gobierno o,
últimamente, a la participación de vocales en grupos de expertos creados por el
Gobierno para la preparación de proyectos legislativos. Se trata, en general, de una
actividad presidida, más o menos conscientemente, por la idea de que, aunque no esté
legalmente previsto, es del todo natural y debe ser aceptado e incluso aplaudido que
el Consejo y sus vocales hagan todo lo posible por mejorar la justicia, no solamente
defendiendo la independencia judicial, sino de una manera general en todo aquello
que a juicio de los vocales pueda hacerse para alcanzar tan deseable objetivo.
Pues bien, esta vertiente de la actividad del CGPJ y de sus vocales —a la que bien
podría cuadrarle el término "activismo", pues el Consejo actúa en estos ámbitos de
manera parecida a una ONG— resulta nociva en muchos aspectos sin que los
resultados positivos que pudieran derivar de ella —que la práctica ha demostrado que
son bastante escasos, por lo demás— pueda compensar ni siquiera mínimamente los
graves inconvenientes que presenta.
Un primer inconveniente, ya apuntado más arriba, se presenta en el terreno de los
principios: en un Estado democrático, la responsabilidad de mejorar la Justicia, en
general, igual que la de mejorar la educación, la sanidad o la red de comunicaciones,
corresponde a los gobernantes elegidos directa o indirectamente por el pueblo. Esto es
lo que permite que, si un gobernante, con la mejor de las intenciones, adopta medidas
que no dan resultado, o simplemente que a los ciudadanos o a sus representantes
democráticamente elegidos no les parecen acertadas, se le pueda exigir
responsabilidad política. Desde esta perspectiva es, como mínimo, muy problemático
reconocer al CGPJ y a sus vocales legitimación democrática para hacer política en
materia de Justicia, más allá de lo estrictamente referido a la tutela de la
independencia judicial. Y me parece conveniente insistir en que la designación
parlamentaria de todos los miembros del CGPJ no convierte a éste en un órgano más
adecuado para hacer política sobre Justicia, en un sentido amplio, que un Consejo en
que los doce vocales de procedencia judicial no hayan sido designados por las cámaras
legislativas, ya que tanto en uno como en otro caso no habría forma de exigirle
responsabilidad política por sus actuaciones desacertadas.
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Pero a la cuestión de principios se añaden también muy importantes problemas
prácticos. Así, entre otros que podrían mencionarse, el "activismo" del Consejo y de
sus vocales aumenta inevitablemente la imagen de politización del órgano y, con ella,
la de la Justicia en su conjunto. Se trata de un factor de politización que opera con
independencia de cuál sea el sistema de designación de los vocales y que, por tanto, se
debería evitar también si se cambia el sistema en la dirección anunciada por el
Gobierno. La politización deriva, en este caso, de que la actividad política del Consejo
interfiere con la del ejecutivo, lo que inevitablemente lleva consigo que el CGPJ sea
percibido, en función de la mayor o menor sintonía de sus propuestas con los planes
del Gobierno, bien como un órgano al servicio de éste, convirtiéndose en blanco de las
críticas de la oposición, bien como un agente político instrumentalizado por la
oposición para desgastar al Gobierno.
Por otro lado, la implicación del Consejo y de sus vocales en una intensa actividad
política orientada a un mejoramiento general de la Justicia resulta disfuncional para lo
que debería ser —conforme a la Constitución— la preocupación principal del CGPJ,
esto es, la tutela de la independencia judicial. El CGPJ es, sobre todo y ante todo, un
órgano constitucional de garantía, naturaleza a la que conviene alejarse claramente
del “activismo”, aunque sea a costa de una falsa apariencia escasa actividad. Las
propuestas encaminadas a mejorar la justicia en términos de agilización y eficacia no
siempre son inocuas para la independencia judicial y lo que corresponde al Consejo es
vigilar y, en su caso, llamar la atención sobre los posibles riesgos para la independencia
judicial que puedan entrañar las acciones y medidas que desde los ámbitos
gubernamental y parlamentario se propongan con la finalidad de hacer que la justicia
funcione con mayor agilidad y eficacia. No es responsabilidad del CGPJ que la Justicia,
en general, funcione mejor o peor, sino que en su funcionamiento, más o menos
rápido o más o menos eficaz, se respete la independencia judicial. Y el problema es
que si el Consejo y sus vocales asumen como propios los amplios objetivos de lograr la
mejora general de la calidad de la Justicia, pasa a un segundo plano el celo en la
vigilancia del respeto a la independencia judicial y, además, el CGPJ se sitúa en la
opinión pública y en la vida política como en competencia o concurrencia con el
Gobierno y el Parlamento, lo que constituye una distorsión jurídico-institucional y
práctica, que no se puede valorar positivamente. No puedo dejar de señalar que la
impresión o imagen que ofrece así el Consejo influye en el comportamiento de sus
futuros miembros, sean o no judiciales e incluso, de modo inconsciente, en los criterios
o “perfil” con que las Cámaras designan a ocho de los Vocales y los electores a los doce
Vocales que han de ser Jueces y Magistrados. Con otras palabras: los responsables de
designar uno y otro tipo de Vocales deben pensar más en términos de prestigio y
autoridad jurídicos y abandonar la idea de que se trata de incorporar al CGPJ a
personas inclinadas a la denominada “política judicial”.
Creo, en resumen, que no deben aumentarse las competencias del Consejo más allá de
las que ya tiene confiadas. Tampoco me parece que se deban recortar esas
competencias, para lo que habría, por lo demás, poco margen, ya que no exceden
mucho del mínimo previsto en el artículo 122.2 de la Constitución. Lo que sí creo muy
conveniente, por las razones indicadas, es que se ponga fin al "activismo" político del
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Consejo y de sus vocales. Para esto, ciertamente, no son imprescindibles reformas
legales; bastaría que se acomodaran los comportamientos a las previsiones de la LOPJ.
Podría ayudar al objetivo que proponemos incorporar a la LOPJ algunas precisiones o
indicaciones.
VI. NOMBRAMIENTOS DISCRECIONALES Y POLITIZACIÓN
Entre las actuaciones del CGPJ que alimentan la imagen de politización del órgano se
encuentran, sin duda, los nombramientos discrecionales, especialmente cuando se
convierten en noticia porque quedan inicialmente bloqueados y terminan finalmente
produciéndose en virtud —o así se ve, al menos, desde fuera— de acuerdos que tienen
todo el aspecto de responder a un mero reparto de cargos entre los bloques o
"sensibilidades" políticas que operan en el Consejo. Al final, los designados para
ocupar Presidencias de Audiencias, Tribunales y Salas, o plazas de Magistrado en el
Tribunal Supremo terminan siendo muy conocidos, pero no por sus mayores o
menores méritos y capacidad para desempeñar el cargo, sino porque durante un
tiempo su nombramiento ha sido vetado por el acentuado perfil político —conservador
o progresista— que se atribuye al interesado, desbloqueándose finalmente la decisión
porque el sector del Consejo que la hacía imposible —el progresista o el conservador,
según los casos— obtiene a cambio otro nombramiento relevante para un magistrado
o magistrada afín. Las últimas reformas en materia de nombramientos discrecionales,
exigiendo mayorías reforzadas y estableciendo exámenes públicos de los candidatos
no sólo no han supuesto ningún avance para resolver el problema, sino que
seguramente lo han agravado.
Se transmite en estos casos no solamente la politización del Consejo, que aparece
dividido en bloques etiquetados políticamente que negocian para repartirse los cargos,
sino también una imagen de politización de los magistrados que optan a las plazas y,
en especial, de los que son finalmente designados que, además de injustificada en la
generalidad de los casos, causa grave daño a la confianza de los ciudadanos en los
tribunales.
Conviene tener presente, en la perspectiva de la reforma anunciada por el Gobierno,
que este factor de politización de la actuación del Consejo, particularmente dañino, no
desaparece por sí solo con el cambio del sistema de designación de los doce vocales de
procedencia judicial. Si en el Consejo que resulte de la aplicación del nuevo sistema se
siguen produciendo las mismas batallas y los mismos trapicheos en relación con los
nombramientos será difícil evitar que se perciba al Consejo como un órgano dividido
en bloques basados en la orientación política de sus miembros y, lo que es peor, que
se siga trasladando, en cada nombramiento, que el designado lo ha sido por su
afinidad a uno de esos bloques, políticos o asociativos, y no por ser el mejor candidato.
Ciertamente, no cabe en este caso, como solución, eliminar la competencia del CGPJ
en materia de nombramientos de jueces y magistrados. Aparte de que la Constitución
no lo permite, el remedio sería peor que la enfermedad. Cabría plantear, sin embargo,
una reducción del número de cargos de designación discrecional, lo que, si bien no
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eliminaría radicalmente el problema, sí podría contribuir a disminuir sus proporciones.
En esta línea me parece positivo que entre las medidas anunciadas por el Ministro de
Justicia se incluya potenciar la promoción en la carrera judicial mediante los principios
de mérito y de capacidad, incrementar los elementos reglados para la promoción
profesional y disminuir la discrecionalidad de los nombramientos eliminado cualquier
atisbo de politización.
VII. ALGUNAS CONCLUSIONES
La reforma del sistema de designación de los vocales de procedencia judicial, volviendo
a un sistema de elecciones entre y por jueces y magistrados es, sin duda, una reforma
necesaria para eliminar la politización del CGPJ y la negativa imagen que dicha
politización traslada no sólo del propio Consejo sino de toda la administración de
Justicia.
No resultará fácil eliminar la politización, sin embargo, si el sistema electoral que se
establezca conduce a una polarización en dos bloques de los vocales de procedencia
judicial, o a la formación de un bloque homogéneo de jueces y magistrados
pertenecientes todos al grupo que haya obtenido mayor respaldo electoral. Para no
favorecer que el CGPJ siga funcionando y se siga percibiendo como un órgano
fuertemente politizado es conveniente que se establezca un sistema electoral que
asigne los doce cargos de vocal con criterios de proporcionalidad.
Otro factor de politización de la actuación del CGPJ que debería ser eliminado es la
tendencia de dicho órgano y de sus vocales, muy acentuada en los últimos años, a
hacer política en materia de Justicia, en un sentido muy amplio y sin limitarse, por
tanto, a sus competencias como garantes de la independencia judicial. Se trata de una
tendencia en mi opinión muy negativa pues, incluso dejando de lado los problemas
que suscita la legitimación del Consejo y de sus vocales para llevar a cabo una política
general en materia de Justicia, tiene consecuencias prácticas indeseables que incluyen,
entre otras, el riesgo de que el Consejo sea percibido como un órgano politizado al
servicio del Gobierno o de la oposición según cuál sea el sentido de sus propuestas.
También sería muy conveniente evitar la politización de los nombramientos para
destinos judiciales de designación discrecional, a lo que ayudaría mucho que los
nombramientos fueran decididos rápidamente, sin bloqueos, sin vetos y sin
intercambios basados en más o menos supuestos perfiles ideológicos o políticos de los
candidatos. Podría resultar útil, a estos efectos, una reducción de los cargos judiciales
de designación discrecional.
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