Cambios Institucionales Definiendo el Medio de Vida de

Cambios Institucionales Definiendo el Medio de Vida de Poblaciones
Dependientes del Bosque en el Norte Amazónico Boliviano: papel de los
representantes de OTBs en comunidades del Municipio de Bolpebra
Lígia Sauaya Pereira
CIFOR
Centro para la Investigación Forestal Internacional
Instituto de Política Forestal y Ambiental
Universidad de Friburgo
Alemania
Octubre 2004
1
Contexto
Este estudio fue concebido como parte del programa internacional de investigación “Haciendo
los gobiernos locales más sensibles y efectivos para los pobres: Elaboración de indicadores y
herramientas para apoyar el desarrollo sostenible de las formas de subsistencia rural en el
marco de los procesos de descentralización”, conducido en Bolivia e Indonesia por el Centro
para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).
El principal objetivo de este programa consiste en identificar las causas e impactos de
políticas, programas y proyectos de gobiernos municipales en la mejoría de las condiciones de
vida de poblaciones en países tropicales en procesos de descentralización y cambios
institucionales.
El Instituto de Política Forestal y Ambiental de la Universidad de Friburgo, en Alemania, es
un parcero en este programa y el presente estudio consiste en un resumen de la tesis de
maestría con el título original en inglés “Institutional changes shaping livelihoods of forestdependent people in Northern Bolivian Amazon”, elaborada junto al Instituto Política Forestal
y Ambiental con la supervisión y el apoyo de Michel Becker.
Introducción
Así como en otros países de América Latina, el gobierno central de Bolivia ha implementado
en las últimas décadas reformas políticas y cambios institucionales en el país, que incluyeron
procesos de descentralización en la toma de decisiones, delegando responsabilidades en la
planificación y administración de recursos municipales a los niveles de administración local.
Estos cambios resultaron, a finales de la década de los 70, en una descentralización
administrativa. La descentralización política, sin embargo, empezó a ser implementada apenas
en los años 90, debido a los cambios políticos internos y al papel decisivo de la cooperación
internacional en la consolidación del proceso democrático. A parte de la creciente influencia
internacional, reformas en Bolivia también fueron desencadenadas por reivindicaciones
locales de movimientos populares organizados por grupos marginados, como pueblos
indígenas y comunidades campesinas (Kaimowitz et al., 2000; Terrazas, 2002; Ferroukhi,
2003; Ruiz, 2004).
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Con el objetivo de solucionar conflictos sociales internos, el gobierno central de Bolivia
introdujo, a mediados de la década de los 90, importantes reformas estructurales y cambios
institucionales, ampliando la competencia de los gobiernos municipales con la intención de
promover una mayor participación e inversión social en la gestión pública municipal. Como
resultado de este proceso de descentralización, la aprobación de la Ley de Participación
Popular, en 1994, estableció la transferencia de responsabilidades a los gobiernos municipales
con respecto a la implementación de los servicios públicos de salud; educación; deportes;
caminos vecinales; riegos y micro riegos, promoviendo también mecanismos institucionales
de participación social en la planificación y fiscalización de las inversiones municipales (Ley
de Participación Popular, 1994; Pacheco 2002).
A parte de la ampliación de competencias en nivel local, el gobierno central también
incrementó, con la Ley de Participación Popular, los recursos de los gobiernos municipales
transfiriendo
20%
del
presupuesto
nacional
(Coparticipación
Tributaria)
a
las
municipalidades. Buscando corregir los desequilibrios históricos existentes entre las áreas
urbanas y rurales, la Ley de Participación Popular establece la distribución igualitaria de los
recursos de la coparticipación tributaria, de acuerdo con el número de habitantes de cada
municipio. Anteriormente, el 92% del presupuesto nacional era destinado exclusivamente a
ciudades del eje central representadas por La Paz, Santa Cruz y Cochabamba (Ley de
Participación Popular, 1994; Terrazas, 2002; Pacheco 2002).
Buscando promover la participación social de grupos anteriormente marginados en el proceso
de gestión municipal y administración de recursos públicos, la nueva ley reconoce
organizaciones sociales representadas por pueblos indígenas, comunidades campesinas y
juntas vecinales, referidas como Organizaciones Territoriales de Base (OTBs). Legalmente
reconocidas, estas organizaciones sociales adquieren el derecho de proponer y supervisar la
realización de obras y la prestación de servicios públicos, de acuerdo a las necesidades
comunitarias. Otro derecho adquirido es controlar la inversión de recursos públicos y gastos
municipales, una vez que a las OTBs se les permite designar los representantes de los Comités
de Vigilancia. Éstos últimos creados para fiscalizar las actividades de las autoridades
municipales, representadas por el Alcalde y el Consejo Municipal (Ley de Participación
Popular, 1994; Pacheco 2003).
3
En el Norte Amazónico Boliviano, todavía, las estructuras políticas y sociales han sido
históricamente dominadas por elites locales e instituciones privadas, como las barracas1.
Apenas recientemente, en las últimas décadas, empezó a establecerse el proceso de formación
de comunidades independientes, resultante del declive de la actividad gomera en la región. En
este contexto, este estudio examina hasta que punto las OTBs, como organizaciones
representadas por grupos históricamente marginados, han logrado asegurar la participación de
comunidades independientes del Norte Amazónico Boliviano en el proceso de planificación
municipal y en la implementación de demandas comunales por los gobiernos locales.
Objetivo y Preguntas de Investigación
Objetivo
El objetivo de este estudio es examinar a fondo la participación de dos comunidades
dependientes del bosque en la región amazónica boliviana en el proceso de decisión de la
gestión municipal, enfocando el papel de los líderes de las OTBs. Estos líderes son elegidos
por los miembros de las comunidades para representarles en este proceso, solicitando y
supervisando la inclusión de las demandas comunales en la planificación municipal y
asegurando su realización por el gobierno local.
Preguntas de Investigación
Para enfocar tal objetivo, el presente estudio propone responder las siguientes preguntas de
investigación:
1. ¿De
qué forma están siendo implementadas las premisas de la descentralización con
respecto a la participación de comunidades rurales en la región del norte amazónico?
¿Hasta
que punto los líderes de las OTBs han logrado representar a sus comunidades en el
proceso de gestión municipal participativa?
1
El término barraca se refiere a la extensión territorial de propiedades gomeras, poseída por patrones de
siringueros que trabajaban en la recolección de la goma.
4
2. ¿Han
sido capaces los representantes de las OTBs de asegurar la consideración de
demandas comunales por el gobierno municipal?
3. ¿Cuáles
son los aspectos más importantes que han determinado la actuación de los
representantes de las OTBs? ¿Cuáles son los principales obstáculos encontrados por ellos
impidiendo el logro efectivo de sus funciones?
4. ¿Cómo
los miembros de las dos comunidades dependientes del bosque perciben el papel de
sus OTB líderes en el proceso de gestión municipal participativa?
5. ¿Qué
esperan las poblaciones dependientes del bosque en las dos comunidades
investigadas de sus representantes en el futuro?
Metodología
Fuentes de Información
Esta investigación se basa parcialmente en la revisión bibliográfica acerca de los cambios
institucionales y del proceso de descentralización introducido en Bolivia en la última década,
que estableció la institucionalización de la gestión pública municipal participativa. También
fueron analizados estudios realizados por CIFOR en la región desde 1997. Otras fuentes
consultadas consistieron en la literatura referente a la metodología aplicada a investigaciones
participativas en áreas rurales (Schönhuth & Kievelitz, 1994; CIFOR, 2004; Maldonado,
2004; Ruiz, 2004). No obstante, la mayor parte de la información fue obtenida a través del
estudio de campo realizado en la región del Norte Amazónico Boliviano, principalmente en la
municipalidad de Bolpebra. La metodología aplicada se describe a continuación.
Procedimiento del estudio de campo
Actividades preliminares de esta investigación incluyeron visitas a distintas comunidades
situadas en los municipios de El Sena y Bolpebra y en la participación en talleres organizados
dentro del programa de CIFOR. Posteriormente, dos comunidades dependientes del bosque,
Puerto Oro y Litoral, fueron seleccionadas para la realización de una investigación más
pormenorizada. La selección de las dos comunidades fue realizada considerando visitas
5
previas a diferentes localidades en el municipio de Bolpebra, así como la información
obtenida a través de encuestas realizadas por el equipo de CIFOR en Bolivia. Los criterios
principales para la selección de las dos comunidades consistieron en las circunstancias en que
fueron constituidas; en el tamaño de la población; en el acceso y la forma de utilización de los
recursos forestales.
La metodología adoptada para la realización del estudio de campo fue implementada con base
al enfoque de diagnóstico rural participativo (DRP). Esta metodología es aplicada para la
recolección, análisis y evaluación de datos relevantes en un corto periodo de tiempo,
integrando grupos objeto de estudio en la planificación y realización de la investigación, así
como compartiendo los resultados con la población objeto de estudio. Para la investigación
más
detallada
en
las
comunidades
seleccionadas
fueron
aplicadas
entrevistas
semiestructuradas con informantes claves y comunarios en las dos localidades, así como
técnicas de jerarquización y priorización, lluvia de ideas y técnicas de observación directa
(Schönhuth & Kievelitz, 1994; Hoffmann, 2001).
La observación directa fue conducida con el objetivo de examinar las relaciones internas en
las comunidades, considerando relaciones personales representadas por vínculos familiares o
económicos; relaciones internas de poder e interacciones con organizaciones y agentes
externos; así como entre personas claves en la comunidad. El objetivo fue facilitar la
comprensión de aspectos implícitos influenciando la manera de organización de las
comunidades y el peso que estos aspectos puedan representar en los procesos de decisión en
las respectivas localidades.
Técnicas de jerarquización y lluvia de ideas fueron aplicadas en reuniones comunales en las
dos localidades para determinar los cambios percibidos por las comunidades en los últimos
años; sus impactos en las condiciones de vida; y los cambios esperados por los miembros y
líderes de las comunidades. El objetivo implícito de estas actividades consistió en mejor
entender los impactos de los cambios institucionales y del proceso de descentralización en las
condiciones de vida de comunidades dependientes del bosque en el norte amazónico
boliviano.
Con la intención de obtener información más específica acerca de la organización interna y
participación de las comunidades en el proceso de decisión en la planificación municipal,
6
fueron realizadas entrevistas semiestructuradas con informantes claves y comunarios. Para
investigar la percepción de los miembros de las comunidades acerca de la actuación de los
representantes de las OTBs y, por otro lado, también la realización de tareas por parte de los
líderes de las OTBs dentro del proceso de gestión municipal participativa, fueron elaboradas
dos encuestas semiestructuradas diferentes, aplicadas separadamente a los comunarios y a los
líderes anteriores y actuales de las respectivas localidades.
Además, entrevistas informales y semiestructuradas fueron también aplicadas a otros
informantes claves que influencian de alguna manera las condiciones de vida de las
comunidades investigadas, como propietarios individuales en áreas vecinas; organizaciones
públicas y privadas que apoyan a las comunidades; así como líderes de otras comunidades en
el municipio de Bolpebra involucrados en el proceso de la gestión municipal participativa.
Región del Estudio de Campo
Municipalidad de Bolpebra
La municipalidad de Bolpebra se encuentra ubicada en el Departamento de Pando, en la
región del norte amazónico, y presenta la taja de población más baja de la región. Según el
Plan de Desarrollo Municipal de 1998, las comunidades en Bolpebra son constituidas por
pequeños centros de poblaciones rurales. La mayoría de la población en la municipalidad vive
en condiciones de pobreza, con un bajo nivel de asistencia a servicios básicos; infraestructura
de caminos; salud y educación (Gobierno Municipal de Bolpebra, 1998).
Por otro lado, Bolpebra es la primera municipalidad en el Departamento de Pando donde el
proceso de saneamiento de tierras ha sido llevado a cabo. Como resultado de éste proceso, la
mayor parte del territorio ha sido titulado como tierras comunales o Tierras Comunales de
Origen (TCOs) en favor de comunidades campesinas e indígenas.
7
Las Comunidades de Puerto Oro y Litoral
Las poblaciones en las comunidades de Puerto Oro y Litoral tienen como principal actividad
económica la recolección de castaña y la agricultura. En ambas comunidades la asistencia de
salud; educación; y servicios básicos son precarios. Faltan servicios de saneamiento básico;
agua potable; energía eléctrica; escuelas secundarias; y la asistencia médica también es
deficiente.
Puerto Oro es una comunidad que se originó a partir de una antigua barraca y tiene una
población formada por apenas por un 12 familias, mientras Litoral ha sido originada por
poblamiento espontáneo y es constituida por 25 familias.
Resultados Principales
Elección de líderes de las OTBs
Las normas que regulan la planificación municipal en Bolivia establecen la participación
directa de comunidades indígenas y campesinas en el proceso de decisión en nivel local, a
través del cual se espera que los gobiernos municipales consideren formalmente las demandas
y prioridades identificadas por las comunidades. Así, con la intención de legitimar el proceso
participativo introducido por la Ley de Participación Popular, los planes de desarrollo
municipal deben tomar en cuenta el auto-diagnóstico comunal como una de las bases para
estructurar políticas y programas de inversión municipal. Por otro lado, los planes
municipales de desarrollo tienen también como base diagnósticos municipales y programas de
desarrollo definidos en el ámbito departamental y nacional.
Con el objetivo de asegurar la participación de las comunidades en el proceso de decisión de
la gestión municipal, los representantes de las OTBs electos por los comunarios tienen las
tareas de conducir el auto-diagnóstico comunal y presentar las demandas comunales
identificadas al gobierno municipal; así como supervisar su inclusión en los planes de
desarrollo municipal y fiscalizar la realización por parte del gobierno municipal de los
proyectos definidos por las comunidades que ellos representan.
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Los miembros de las comunidades en las dos localidades estudiadas consideran democrática
la elección de sus representantes, alegando que todos tienen la oportunidad de votar y que esa
decisión se hace de acuerdo con la de la mayoría de los votos. El principal problema, sin
embargo, consiste en que los criterios considerados más importantes por los comunarios para
nombrar los candidatos son difícilmente satisfechos, porque la mayoría de los miembros de
las comunidades no tiene la intención de ser representante de la OTB o no tiene habilidad para
asumir la función debido al hecho de que la mayoría no es alfabetizada; desconoce las leyes; o
no está capacitada para negociar con las autoridades.
Como resultado de esta realidad, miembros de las dos comunidades han declarado que los
líderes de las OTBs, quienes en realidad dirigen las comunidades, pertenecen en su mayoría a
la familia de sus fundadores. A pesar de que Puerto Oro haya sido originada por una antigua
barraca y Litoral por poblamiento espontáneo, las diferentes circunstancias de su fundación no
parecen haber jugado un papel importante en el proceso de definición de los líderes en las dos
comunidades.
Proceso de Decisión en el Ámbito Comunal
El proceso de decisión respecto a las demandas comunales propuestas al gobierno municipal
en ambas comunidades es conducido en asambleas, a través de la discusión y aprobación por
la mayoría de los votos de los comunarios, según la declaración de miembros y líderes. Sin
embargo, los miembros de las dos comunidades reclaman que a veces los representantes de la
OTB, o incluso el gobierno municipal, vienen a sugerir propuestas previamente elaboradas
para que sean sometidas a la aprobación de los comunarios.
En ambas comunidades, las personas creen que es papel de los líderes de la OTB y del
gobierno municipal buscar estrategias que permitan mejoras en la comunidad, proponiendo
proyectos que promuevan el desarrollo local. Sin embargo, como las demandas identificadas
por las comunidades no son, en su mayoría, implementadas ni tan si quiera consideradas en la
planificación municipal y, por otro lado, los proyectos destinados a las comunidades muchas
veces no son los que los comunarios han solicitado, las premisas de una gestión municipal
participativa no siempre se hacen cumplir. Los comunarios creen que, debido a su bajo nivel
9
de educación; a la falta de liderazgo y de orientación para elaborar proyectos, ellos juegan un
papel meramente pasivo en el proceso.
Proyectos Comunales en la Planificación Municipal
Comunarios de ambas localidades consideran que los líderes de la OTB cumplen apenas
parcialmente su tarea de asegurar la inclusión de demandas comunales en el proceso de
gestión participativa. Los resultados de esa investigación indican que, en los últimos 3 años,
los representantes de la OTB en Puerto Oro y Litoral han logrado principalmente realizar a
través del gobierno municipal proyectos relacionados con el sector de la educación. Estos
proyectos incluyen, en Litoral, la asistencia a los niños menores de 6 años (PAN - Programa
de Atención a la Niñez) y, en Puerto Oro, la implementación de infraestructura educacional a
través de la construcción de una vivienda para maestros; así como la construcción de escuelas
en ambas comunidades. La nueva escuela en Litoral todavía no ha sido concluida. A parte de
estos proyectos, la mejora de caminos vecinales realizada en Puerto Oro fue lograda por los
líderes de la OTB con el apoyo de la Prefectura y de una empresa privada, pero sin la ayuda
del gobierno municipal.
Como queda ilustrado en las tablas expuestas a continuación, los representantes de la OTB
lograron también tener otras demandas comunales incluidas en la planificación municipal,
como otros proyectos para la mejora de caminos vecinales y agua potable, en ambas
comunidades, y una radio de comunicación en Puerto Oro. El proyecto de agua potable, sin
embargo, fue demandado por los líderes de la OTB en Litoral, pero no por los representantes
de la OTB en Puerto Oro. No obstante, ninguno de estos proyectos referidos, así como los
demás proyectos indicados en las dos tablas, ha sido realizado por el gobierno municipal en
los últimos 3 años. Otros proyectos fueron incluidos en la planificación municipal, como el de
pimienta longa, en Litoral, y la cesión de 3 bueyes y plantines de cítricos en ambas
comunidades, sin embargo éstos no fueron solicitados por los comunarios en las dos
localidades.
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Tabla 1. Necesidades comunales en Puerto Oro incluidas en la planificación municipal
Principales Necesidades
Inclusión de Necesidades Comunales en la Planificación Municipal
1. Agua Potable
2. Radio de Comunicación
3a. Posta de Salud
3b. Medicamentos
3c. Servicio Móvil de Salud
4a. Sede de la Escuela
POA 2 2004 y PDM 3: Pero no solicitada por los líderes de la OTB.
POA 2003 y PDM. Solicitada en 2003 y 2004.
PDMM 4: Priorizada una comunidad indígena en Bolpebra.
PDMM: Otras municipalidades de la Mancomunidad beneficiadas.
PDMM: Beneficiadas todas las OTBs en áreas rurales.
PDMM: Priorizada una comunidad más lejana de Bolpebra.
4b. Instalaciones Deportivas
5. Mejoramiento de Caminos
6. Motor de Luz
PDMM: No definidas las comunidades que serán beneficiadas.
POA 2002; POA 2003 y PDMM: Todas las comunidades beneficiadas.
Destinado a la comunidad antes del 2002, pero en poder de la familia
de los líderes de la OTB.
PDMM: Apenas la construcción de escuelas y en otras comunidades.
PDMM: A penas en comunidades donde hay un núcleo escolar.
PDMM: A penas apoyo para frutales.
POA 2002 y PMD: Para el beneficio de todas las municipalidades.
PDMM: Beneficio a todas las municipalidades de la Mancomunidad.
POA 2002: Todas las comunidades en Bolpebra beneficiadas.
7. Educación de los niños menores
8. Nutrición de los niños
9. Semillas: arroz, maíz, vegetales
10. Producción Pesquera
11. Forestería Comunitaria
12. Urbanización de la Comunidad
Fuente: Gobierno Municipal Bolpebra, 2002; Gobierno Municipal Bolpebra, 2003; Gobierno
Municipal Bolpebra, 2004; Departamento de Pando, 2002a; Departamento de Pando, 2002b
y entrevistas a los comunarios.
Tabla 2. Necesidades comunales en Litoral incluidas en la planificación municipal
Principales Necesidades
Inclusión de Necesidades Comunales en la Planificación Municipal
POAs 2002; 2003 y 2004; PDM y en el PDMM.
No incluido en la planificación municipal a partir del 2002.
Peladora de arroz destinada a la comunidad antes del 2002,
actualmente inservible. PDMM: Máquinas para la producción de arroz en
2b. Máquinas para la agricultura
Bolpebra, pero no definidas las comunidades que serán beneficiadas.
PDMM: Priorizada una comunidad indígena en Bolpebra.
3a. Posta de Salud
PDMM: Otras municipalidades de la Mancomunidad beneficiadas.
3b. Medicamentos
PDMM: Beneficiadas todas las OTBs en áreas rurales.
3c. Servicio Móvil de Salud
PDMM: Priorizada una comunidad más lejana de Bolpebra.
4a. Sede de la Escuela
4b. Construcción de la Nueva Escuela POA 2004
POA 2002; POA 2003 y PDMM: Todas las comunidades beneficiadas.
5. Mejoramiento de Caminos
Destinado a la comunidad antes del 2002, pero en poder de la familia
6. Motor de Luz
de los líderes de la OTB.
PDMM: Apenas la construcción de escuelas en otras comunidades.
7. Escuela Secundaria
PAN: POA 2002. Reactivación próxima a realizarse.
8. Reactivación del PAN
1. Agua Potable
2a. Crédito para la agricultura
Fuente: Gobierno Municipal Bolpebra, 2002; Gobierno Municipal Bolpebra, 2003; Gobierno
Municipal Bolpebra, 2004; Departamento de Pando, 2002a; Departamento de Pando, 2002b
y entrevistas a los comunarios.
2
POA: Plan Operativo Anual
PDM: Plan de Desarrollo Municipal (desde 1998 hasta 2002)
4
PDMM: Plan de Desarrollo Municipal de la Mancomunidad Tahuamanu (desde 2002 hasta 2006)
3
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Con respecto a la satisfacción de las necesidades comunales en el proceso de la planificación
municipal, en ambas comunidades demandas como una peladora de arroz y motor de luz
fueron mencionadas como habiendo sido destinadas a las comunidades por el gobierno
municipal, pero mantenidas en poder de las familias de los representantes de las OTBs. Fue
mencionado que, en ambas comunidades, las familias de los presidentes de la OTB tienden a
favorecer sus propios intereses, beneficiándose de proyectos y dinero que deberían ser
destinados a todos los comunarios. Miembros de las comunidades admiten que ellos tienen
miedo de manifestarse y no reclaman por temor a que los dirigentes de la OTB se enojen. Por
esa razón, ellos alegan que los comunarios, en su mayoría, son callados y tímidos.
Limitaciones de los Representantes de la OTB en la Articulación entre Comunidad y
Municipalidad
Una limitación que dificulta la participación de los comunarios en el proceso de decisión y
una actuación más efectiva de los líderes de la OTB es la falta de recursos financieros.
Como los representantes de la OTB no tienen sueldo, las comunidades reclaman que muchas
veces sus líderes no tienen recursos para participar en los talleres ni en las reuniones
municipales fuera de la comunidad. Por ese motivo, tampoco pueden viajar a Cobija para
presentar las demandas comunales al gobierno municipal, o reunirse con el Alcalde para
supervisar y fiscalizar la inclusión y realización de los proyectos propuestos por la
comunidad. A parte de eso, los líderes de la OTB tienen que dejar su trabajo, familia y
obligaciones personales para poder asumir sus tareas como representantes de la comunidad y
por ello no siempre logran cumplir plenamente sus funciones.
Miembros y líderes en las comunidades consideran que el gobierno municipal debería
sufragar los gastos de los representantes de las OTBs para reunirse con las autoridades
municipales. Por otro lado, personas en las comunidades admiten que los comunarios
también no apoyan a los líderes de las OTBs y que las comunidades han perdido muchos
proyectos debido a la falta de coordinación entre comunarios y sus representantes. Miembros
de las comunidades reconocen que tampoco tienen los medios para pagar los gastos de los
representantes de las OTBs, por otro lado, los líderes de la OTB reclaman que no pueden
satisfacer todo lo se espera de ellos.
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Algunos comunarios culpan a los representantes de la OTB por no realizar correctamente sus
funciones, como hacer uso del dinero de proyectos destinados por el gobierno municipal a la
comunidad sin el consentimiento de los mismos y, por ese motivo, no tienen el apoyo de los
miembros de la comunidad. Otros consideran que también es un fallo de la comunidad que las
demandas no sean realizadas, porque los comunarios no se organizan para poder ayudarse
mutuamente.
A parte de las limitaciones financieras y de la falta de apoyo de la comunidad, el bajo nivel
educacional también es considerado como uno de los principales obstáculos que dificultan la
actuación de los representantes de la OTB, puesto que muchos de ellos no son capaces de
escribir una solicitud; leer un informe; o elaborar una demanda y por ello necesitan la ayuda
ajena para cumplir sus tareas.
Además, algunos creen que existe también la falta de control social de la gestión municipal.
Esto se debe al hecho de que el gobierno municipal no capacita a los representantes de la
OTB sobre la legislación referente a la participación popular ni a los representantes de los
comités de vigilancia para ejercer la fiscalización de la administración pública municipal.
Según las premisas del proceso de planificación municipal participativa, los representantes de
las OTBs deben ser capacitados para rellenar los formularios de solicitud de proyectos y
también para elaborar propuestas de las demandas que serán presentadas por los líderes de las
OTBs al gobierno municipal. Para que sean incluidas en la planificación municipal anual
(POA - Plan Operativo Anual) las propuestas solicitadas por los representantes de las OTBs
deben también estar basadas en prioridades y estrategias definidas a medio plazo en el Plan de
Desarrollo Municipal (PDM), elaborado para un periodo de cinco años. Los representantes
de las OTBs deben ser instruidos por el gobierno municipal al principio del proceso de
elaboración de la planificación anual, durante la primera de las tres cumbres anuales, sobre
cómo elaborar las demandas comunales que serán propuestas, debiendo también ser
informados sobre la estrategia de desarrollo municipal definida en el PDM.
Sin embargo, en Bolpebra debido a la dificultad de organizar talleres con representantes de
todas las comunidades dentro de la municipalidad, apenas son llevadas a cabo dos cumbres
anualmente. Según la directora de la Asociación de Municipios de Pando (AMDEPANDO),
organización involucrada en la implementación de la gestión municipal participativa en el
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departamento de Pando, por el hecho de que se encuentran muy dispersas las comunidades y
también debido a la política municipal de reducir los costos administrativos, la primera
cumbre no es realizada en Bolpebra. No obstante, argumenta que ya es la política municipal
establecida en el PDM capacitar los representantes de la OTB, así como los comités de
vigilancia a través de talleres y cursos de capacitación.
El fortalecimiento institucional, como también la capacitación de los representantes de la
OTB y de los comités de vigilancia, están en realidad considerados e incluidos en el Plan de
Desarrollo Municipal desde 1998. No obstante, las organizaciones que apoyan a las
comunidades en el Norte Amazónico Boliviano admiten que existe una deficiencia en la
capacitación de los representantes de la OTB y de los comités de vigilancia para asegurar una
participación más efectiva en el proceso de decisión. A parte de la Asociación de Municipios
de Pando, ninguna otra organización está apoyando actualmente a la consolidación de la
gestión municipal participativa en Pando, de forma que no han sido destinados fondos para
este propósito. Actualmente, sólo ha sido prestada asistencia por Caritas, una ONG
Organización Non-Gobiernamental de la Iglesia Católica, a través de la Federación de
Campesinos.
Debido a los limitados fondos municipales y a la dificultad de generar recursos en el ámbito
municipal, las demandas comunales deben ser priorizadas antes de que sean presentadas
por los líderes de las OTBs al gobierno municipal. Estas demandas priorizadas y propuestas
por los representantes de las OTBs en las cumbres son todavía otra vez priorizadas por el
gobierno municipal, antes de que sean incluidas en la planificación municipal. Sin embargo,
los líderes de las OTBs en las dos localidades alegan desconocer los criterios adoptados
por las autoridades municipales para priorizar las demandas que se les presentan y por esto
aparentemente ejercen muy poca influencia en la selección de propuestas que son incluidas en
la planificación municipal.
Los proyectos son priorizados bajo criterios definidos por los comités de vigilancia; el
alcalde; y el consejo municipal. Algunos de los principales criterios frecuentemente adoptados
por ellos para seleccionar e cualificar las demandas se describe a continuación (MDSP, 2001).
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1. Prioridad a proyectos comprometidos por el gobierno municipal para que sean
cofinanciados por la Prefectura, fondos de desarrollo, fondos HIPIC (Highly Indebted
Poor Countries), así como por otras agencias públicas y privadas.
2. Proyectos basados en prioridades y estrategias definidas en el Plan de Desarrollo
Municipal.
3. Proyectos de interés para toda la municipalidad.
4. Demandas de comunidades que no obtuvieron, u obtuvieron apenas pocos recursos de
la participación popular en los años anteriores.
5. Demandas de comunidades que se comprometan a contribuir con lo mínimo 30% de la
inversión total en materiales no industriales; trabajo comunal; o aporte financiero.
6. Numero de personas o comunidades que el proyecto ira beneficiar.
Debido al hecho de que los representantes de las OTBs no están debidamente preparados para
ejercer sus funciones, muchos de los proyectos comunales propuestos por los líderes de la
OTB al gobierno municipal no están cualificados para que sean incluidos en la
planificación municipal, porque no satisfacen los criterios establecidos por las autoridades
municipales; departamentales; o por fondos como el FPS (Fondo Productivo y Social).
Miembros de AMDEPANDO afirman que a veces las demandas comunales no son
consideradas por no coincidir con el diagnóstico municipal y con las estrategias de desarrollo
municipal definidas en el PDM. Resultados de este estudio indican que muchos representantes
de las OTBs, incluso presidentes anteriores, y miembros del comité de vigilancia alegan no
comprender exactamente lo que significa o mismo desconocer lo que es el PDM.
A parte de las estrategias definidas en el PDM, otros criterios importantes para establecer
prioridades de inversión por parte del gobierno municipal están relacionados especialmente
con la expectativa de obtener fondos adicionales de la Prefectura; fondos de desarrollo
provenientes de la cooperación internacional; o de ONGs, de forma que incrementen el
presupuesto municipal. Sin embargo, dificultades en el ámbito comunal en establecer
prioridades y elaborar demandas técnicamente y económicamente viables también impiden su
inclusión en la planificación municipal porque no satisfacen los criterios establecidos por las
autoridades municipales; departamentales; o por fondos como el Fondo Productivo y Social.
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A veces las demandas comunales son incluidas en la planificación municipal apenas como
perfil de proyecto, y no en su diseño final. El perfil de proyecto representa un estudio previo
de los proyectos que el gobierno municipal tiene que pagar para un cuerpo técnico;
consultores; o para la Prefectura para que sea evaluada su viabilidad técnica y económica
antes que sean aprobados por los fondos de financiamiento. Estos proyectos son incluidos
anteriormente en el POA porque es un requerimiento de la norma de inversión pública y de
fondos como el FPS que estén incluidos en la planificación municipal para que sean
evaluados. En el caso de que estos proyectos no satisfagan los requerimientos básicos
establecidos por las instituciones de financiamiento, los representantes de las OTBs así como
las municipalidades no logran tener los proyectos aprobados ni realizar las demandas
incluidas en la planificación municipal.
A parte de la falta de fondos adicionales, limitaciones por parte del gobierno municipal en
destinar la contrapartida para la implementación de proyectos, debido a la dificultad de
generar de recursos internos o mismo al mal uso de los fondos municipales, también han
impedido las comunidades de tener sus necesidades prioritarias realizadas. A pesar de que
miembros de las dos comunidades alegan tener conocimiento de que existen recursos
destinados para la educación; salud; y que existen incluso fondos de otros países para reducir
la pobreza, grande parte de las demandas comunales no son implementadas, ni al menos
consideradas en el proceso de la planificación municipal. Además, el uso arbitrario de poder
también ha impedido que proyectos sean realizados como deberían. Por todo ello, lideres y
miembros de Puerto Oro y Litoral argumentan que la participación efectiva de comunarios es
limitada, una vez que muchos no toman parte de las reuniones comunales porque no están
interesados o son escépticos acerca de la actuación de los líderes de la OTB y del gobierno
municipal en la realización de las demandas comunales.
Sin embargo, miembros de las dos comunidades investigadas perciben los impactos de los
cambios institucionales y del proceso de descentralización introducido en el país,
reconociendo especialmente haber adquirido la titulación de tierras comunales, tornándose
libres para trabajar para si mismos, así como también haber adquirido el derecho de participar
en la gestión municipal.
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Expectativas de los comunarios para el futuro
Con respecto al papel de los representantes de la OTB, los comunarios esperan que ellos
tienen que estar mejor preparados y capacitados para asegurar el control social de la
administración municipal y la ejecución de las demandas comunales. Entre las demandas no
satisfechas, integrantes de las dos comunidades investigadas enfatizan la necesidad de apoyo
al sector productivo; en Puerto Oro, principalmente a través de la distribución de semillas y
movilidad para el transporte de productos al mercado local y, en Litoral, a través de
maquinaria y crédito para la agricultura, así como la implementación de proyectos para
estimular el cultivo y comercialización de productos.
En lo que se refiere a servicios básicos, en Litoral, miembros de la comunidad insisten en la
necesidad de suministro de agua potable, así como de energía eléctrica. A pesar de que los
líderes de las OTBs han logrado tener proyectos educativos realizados por el gobierno
municipal, los comunarios en las dos localidades enfatizan todavía la necesidad de apoyo a la
educación de los niños menores. Además, los miembros de las comunidades esperan que los
líderes de la OTB sean capaces de organizar y motivar a la comunidad para trabajar en
conjunto y que los representantes de la OTB trabajen para el beneficio de toda la comunidad.
Conclusiones
El estudio de caso conducido en las dos comunidades dependientes del bosque en la región
amazónica boliviana demuestra que, a pesar de las importantes reformas introducidas en la
última década en Bolivia con el objetivo de promover la participación social, las estructuras
políticas y sociales todavía reflejan patrones tradicionales de exclusión social. En el proceso
relativamente reciente de formación de comunidades independientes en el norte amazónico
boliviano, que empezaron a emerger como resultado de la crisis de la goma, esas
comunidades se encuentran todavía en el proceso de superar relaciones profundas de
dependencia y desigualdad de poder.
El desequilibrio de las relaciones de poder y el bajo nivel de organización interna todavía
determinan la participación precaria de las comunidades en los procesos de decisión. A parte
de esto, el bajo nivel educacional y el desconocimiento de los criterios que reglamentan la
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planificación municipal también constituyen severas limitaciones impidiendo a las
comunidades y a sus representantes el tener una actuación más efectiva en la gestión
municipal participativa.
A través del proceso de descentralización, fueron transferidas responsabilidades por el
gobierno central a los gobiernos municipales, reconociendo su autonomía para definir
políticas de administración municipal e inversión de recursos públicos. A pesar de que las
prioridades en el ámbito municipal estén basadas en parte en el diagnóstico comunal y
municipal, el desarrollo local debe también estar en conformidad con las políticas
determinadas en el ámbito nacional, de forma que posibiliten la obtención de fondos de la
Prefecturas y del gobierno central. Debido a las posibilidades muy limitadas de las
municipalidades para generar sus propios recursos y también por la dependencia de los fondos
nacionales y de la coparticipación tributaria, las municipalidades se encuentran sometidas a
los criterios establecidos por el gobierno central para lograr aprobar y obtener fondos para
implementar los proyectos y programas incluidos en la gestión municipal.
Las municipalidades también tienen que luchar para que los proyectos incluidos en la
planificación municipal satisfagan los requisitos técnicos y económicos exigidos para que
sean aprobados por fondos como el FPS y el HIPIC (Highly Indebted Poor Countries) y
lograr obtener recursos provenientes de la cooperación internacional. Por ello, el gobierno
municipal muchas veces propone a las comunidades proyectos definidos a nivel
departamental o por otras instituciones de financiamiento, mientras las demandas comunales
identificadas a través del proceso de auto-diagnóstico son sólo hasta cierto punto consideradas
en la gestión municipal. Este es uno de los principales motivos por el cual las comunidades no
logran que sus demandas y prioridades se respeten adecuadamente en el proceso de
planificación municipal.
Con base a todo lo que fue expuesto, para que sea posible alcanzar una participación más
efectiva de las comunidades se hace imprescindible una mejor capacitación de los
representantes de las OTBs acerca de las leyes; criterios; y normas que reglamentan el
proceso de gestión participativa municipal, de forma que se pueda obtener una participación
más activa en el proceso de decisión de la planificación municipal. Los comunarios también
deberían ser mejor instruidos sobre el proceso de gestión participativa, de modo que estén más
preparados para la elaboración de demandas propuestas al gobierno municipal y así aumentar
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la posibilidad de lograr la inclusión y implementación de los proyectos solicitados. A medio y
largo plazo, la mejora del nivel educacional también es fundamental para que sea posible
lograr una mayor participación de los miembros y líderes de las comunidades.
También se hace necesaria una mejor organización de las comunidades para lograr una mayor
cooperación entre los comunarios y el apoyo a sus líderes, así como también el control de la
actuación de sus representantes, de forma que los proyectos destinados a las comunidades
beneficien a todos los comunarios. Una mayor organización interna de las comunidades,
podría constituir una estrategia para superar parte de las dificultades financieras enfrentadas
por los representantes de las OTBs en el cumplimiento de sus tareas. Además, una mayor
predisposición para la realización de trabajos comunales, como contrapartida de las
comunidades en la implementación de los proyectos solicitados, permitiría aumentar la
posibilidad de aprobación y realización de las demandas comunales por parte del gobierno
municipal.
A pesar de las limitaciones observadas, la participación social ha contribuido en la
democratización de la gestión municipal e inversión de los recursos públicos, incluyendo
grupos anteriormente marginados como comunidades campesinas y pueblos indígenas en el
proceso de decisión y en la fiscalización de la administración municipal. Estos cambios
fueron llevados a cabo a través del proceso de descentralización introducido en Bolivia a
finales de los años 90, con el objetivo de promover el desarrollo económico y social de forma
más participativa e igualitaria. Sin embargo, al final de aquella década, el país todavía
presentaba uno de los más altos índices de pobreza y desigualdad en América Latina (MDSP,
2002; UDAPE, 2003).
Además, pese al avanzo alcanzado, éste no ha sido suficiente para asegurar la plena
participación de las comunidades. A pesar de que la distribución e inversión más equitativa
de los recursos públicos, así como la participación social han sido seguramente establecidos
por los cambios institucionales en el país, éstos todavía carecen de los medios necesarios para
que sean plenamente implementados. Sin embargo, ha de reconocerse el hecho de que Bolivia
es uno de los países donde se han alcanzado los avanzos más importantes en lo que se refiere
a la descentralización y transferencia de responsabilidades a los gobiernos municipales en
América Latina. Todavía, no obstante todos los esfuerzos que han sido llevados a cabo en el
país para aliviar la pobreza y promover la participación social, limitaciones relacionadas con
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la mejora de las condiciones de vida de las comunidades dependientes del bosque en el norte
amazónico boliviano persisten y necesitan ser superadas.
Acrónimos
AMDEPANDO Asociación de Municipios de Pando
CIFOR
Center for International Forestry Research
DRP
Diagnóstico Rural Participativo
FPS
Fondo Productivo y Social
HIPIC
Highly Indebted Poor Countries
MDSP
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
ONG
Organización No-Gobiernamental
OTB
Organizaciones Territoriales de Base
PAN
Programa de Atención a Niñez
PDM
Plan de Desarrollo Municipal
PDMM
Plan de Desarrollo Municipal de la Mancomunidad Tahuamanu
POA
Plan de Operaciones Anual
TCO
Tierras Comunales de Origen
UDAPE
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas.
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