Prevención de conflictos, peace-making, peace

UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
FACULTAD DE DERECHO
CURSO DE DOCTORADO
PREVENCIÓN DE CONFLICTOS, PEACEMAKING, PEACE-KEEPING Y PEACE-BUILDING
Enero – junio de 2004
Curso impartido por Yolanda GAMARRA
Profesora Titular de Derecho internacional público
y Relaciones internacionales
Profesor invitado: M. GESTRI
(Profesor de la Universidad de Módena)
1. Descripción general del Curso.
Las operaciones de mantenimiento de la paz no se encuentran
contempladas expresamente en la Carta de la Organización de las Naciones
Unidas. Su base jurídica se asienta en el desarrollo de las competencias
implícitas dentro del margen de los propósitos de la Carta presentes en el
artículo 1.1 de “mantener la paz y seguridad internacionales”. Las
debilidades y lagunas del sistema de seguridad colectiva han sido la razón
de su nacimiento, vinculado en términos polémicos con el protagonismo de
la Asamblea General (resolución 377 (V) Unión pro paz, 1950) en el manejo
de algunas situaciones de crisis (Canal de Suez, 1956), al encontrase el
Consejo de Seguridad paralizado por el veto de uno o más de sus miembros
permanentes. No obstante, ha sido el Consejo de Seguridad quien ha
decidido la creación de operaciones de paz en situaciones posteriores. La
primera de ellas desplegada fue la antiguo Congo belga en 1960.
La Corte Internacional de Justicia en el asunto de Ciertos gastos de
las Naciones Unidas, artículo 17.2 de la Carta (1962) afirmó la conformidad
de estas operaciones con la Carta, condicionada a su carácter pacífico, no
coercitivo (a menos que lo autorice el Consejo de Seguridad), y al necesario
consentimiento del Estado en cuyo territorio se despliegan. Junto a éstos,
otros principios comunes se han ido asentando con la práctica de la
Organización (así se colige del Informe del Secretario General sobre la
aplicación de la resolución 340 (1973) del Consejo de Seguridad de 27 de
2
octubre de 1973) tales como imparcialidad en la aplicación de las decisiones
de los órganos de las Naciones Unidas, objetivos claros y mandatos precisos
sujetos a revisión periódica, mecanismos eficaces de mando y apoyo
financiero y logístico suficiente. Ello ha posibilitado que se implantaran con
cierta firmeza gracias a la práctica de observación de alto el fuego, treguas
y armisticios, supervisión de establecimiento de fronteras o la interposición
de contingentes militares entre fuerzas contendientes. No obstante, la
progresión geométrica de las operaciones se produjo a partir de 1988, en
virtud no sólo y principalmente de los nuevos aires del Consejo de
Seguridad en la posguerra fría, sino también por la acción de los
organismos regionales (OEA, OTAN, UE, OSCE) y, sobre todo, por las
nuevas consideraciones (inferidas de los éxitos y fracasos) sobre el
mantenimiento de la paz y de la seguridad emanadas de Naciones Unidas
en 1992 (An Agenda for Peace, Preventive diplomacy, peacemaking and
peace-keeping), y 1995 (Suplemento de ‘Un Programa de Paz’).
La flexibilidad que caracteriza a las operaciones de mantenimiento
de la paz, por no estar como tales contempladas en la Carta, ha permitido
que cada una de ellas respondiese a una casuística diferenciada en
consonancia con la naturaleza del conflicto que la genera. Cada una de ellas
se establece de forma ad hoc, en función del contexto en el que tienen que
operar, y se activan bien en el marco del Capítulo VI o bien del Capítulo VII,
de ahí su distinta naturaleza jurídica. La práctica se ha encargado de
establecer esta diferencia entre operaciones preventivas o protectoras
(Capítulo VI) y operaciones coercitivas (Capítulo VII), más aún, a crear
cierta confusión entre unas y otras. Pero, ¿cabría fundamentar una
operación de mantenimiento de la paz en el Capítulo VII de la Carta? Sí,
3
pero sólo fundamentada en el artículo 40 de la Carta, y no en el 39 que
enlaza con las medidas previstas en los artículos 41 y 42 (uso de la fuerza
autorizada por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas). Sin embargo,
no es menos cierto que puede llegar a ser criticable que el establecimiento
de una fuerza de interposición pueda constituir una medida provisional en
virtud del artículo 40 de la Carta.
Resulta ilustrativo que en el período de 1948 -1987, la Organización
de las Naciones Unidas fuera responsable de la puesta en marcha de trece
operaciones1, mientras que en los siguientes nueve años (1988-1996), el
número ascendió a veintinueve2, encontrándose desplegadas dieciséis a 30
de septiembre de 20033. Este espectacular aumento del número de
operaciones hasta mediados de la década de los noventa, un tanto
mermadas en la actualidad en paralelo a la crisis que sufre la propia
Organización, se ha visto acompañado de una notable diversificación y
enriquecimiento de las funciones desempeñadas y de las finalidades
perseguidas al compás de la evolución experimentada. Primero, en cuanto a
la naturaleza de los conflictos (no sólo las clásicas interestatales, sino
1
UNTSO, UNMOGIP, UNEF-I, UNOGIL, ONUC, UNSF, UNYOM, UNFICYP, UNIPOM,
DOMREP, UNEF-II, UNDOF, UNIFIL.
2
UNGOMAP, UNIMOG, UNTAG, UNAVEM I, ONUCA, ONUVEH, UNIKOM, MINURSO,
ONUSAL, UNAVEM II, UNAMIC, UNTAC, UNPROFOR, ONURC, UNPREDEP, ONUSOM I,
ONUMOZ, UNOMUR, UNAMIR, UNOMIG, UNOMIL, ONUSOM II, UNSMIH, UNASOG, UNMOT,
UNMBH, UNAVEM III, UNMOP, UNTAES.
3
FNUOS (El Golán), UNIKOM (Irak/Kuwait), FPNUL (Líbano), ONUVT (Oriente Medio),
UNFICYP (Chipre), UNOMIG (Georgia), UNMIK (Kosovo), UNAMA (Afganistán), UNMISET
(Timor
Oriental),
UNMOGIP
(India/Pakistán),
UNMIL
(Liberia),
MONUC
(República
Democrática del Congo), MINUCI (Costa de Marfil), MINUEE (Etiopía/Eritrea), UNAMISIL
(Sierra Leona) y MINURSO (Sahara Occidental).
4
también intraestatales bien fruto de la lucha por el poder, bien por motivos
religiosos o étnicos, o de otra índole). Asistimos a una creciente complejidad
de la sociedad internacional contemporánea en la que se combina la
unipolaridad militar con multitud de polos de poder soterrados como son el
terrorismo, las mafias o el narcotráfico. Segundo en el mismo concepto de
paz y seguridad internacionales sostenido por las Naciones Unidas y sus
Estados miembros y exigido por la opinión pública internacional, que
encuentra plasmación en el citado Programa para la Paz, y sus documentos
anexos. Esta transformación en los mandatos ha llevado a hablar de
operaciones de mantenimiento de la paz de primera y segunda (y hasta
tercera) generación, independientemente de que estas categorías conserven
rasgos y padezcan problemas comunes, como el de su financiación (Informe
Brahimi de 2000).
Es obvio, por tanto, que las operaciones para el mantenimiento de
la paz han experimentado una clara evolución desde su primera actuación
en 1956. Los rasgos más novedosos del fenómeno consisten en que en
ciertos casos los integrantes de las operaciones en cuestión pueden usar la
fuerza con finalidad distinta a la defensa propia (Bosnia y Herzegovina), se
pueden activar sin el consentimiento del Estado territorial (Kosovo), pero
quizás el rasgo más relevante sea el multifuncionalismo. Las fuerzas de
mantenimiento de la paz desempeñan no sólo las funciones tradicionales de
presencia e interposición entre fuerzas militares enemigas impidiendo que
se extiendan o agraven los conflictos, sino otras funciones nuevas como la
de proteger los derechos e intereses fundamentales de personas o grupos
de personas (Namibia, Camboya, Sahara Occidental, Bosnia y Herzegovina,
Iraq, Somalia, Mozambique, Afganistán o Ruanda), preservar la seguridad
5
interna o restablecer ciertas estructuras institucionales (Somalia, Camboya,
Angola, Mozambique, El Salvador, Bosnia y Herzegovina y Kosovo),
promover la desmovilización de fuerzas, recogida, custodia y destrucción de
armas (Mozambique, El Salvador, Angola e Iraq), desarmar fuerzas
paramilitares y unidades irregulares (Somalia y Bosnia y Herzegovina), y
velar por su efectividad incluso recurriendo a la fuerza. Son las llamadas
operaciones de segunda, e incluso tercera generación, de particular
importancia en el caso de los failing States (Sierra Leona, Liberia, Eritrea,
Somalia)4. En este sentido, la aportación de la práctica de África a las
operaciones de mantenimiento de la paz no es en absoluto desdeñable en
cuanto que se ha erigido en laboratorio de pruebas de la ayuda (versus
intervención) humanitaria.
Los fracasos de Somalia y Bosnia y Herzegovina, y la incapacidad
para prevenir el genocidio en Ruanda, han marcado el futuro de las
operaciones de peace-keeping. En los dos primeros casos se autorizó el uso
de la fuerza armada, se desarrolló de forma poco imparcial, y no se contó
con el consentimiento de las partes implicadas. ¿Acaso no se asemejan más
a operaciones coercitivas enmascaradas en operaciones de mantenimiento
de la paz? ¿Ello ha conducido a la crisis de las peace-keeping de Naciones
Unidas?
Las
debilidades
del
mecanismo
de
las
operaciones
de
mantenimiento de la paz han aflorado desde el momento en el que la
complejidad de las situaciones no se ha reflejado en los mandatos, tachados
de ambiguos e imprecisos, y se han roto los principios comunes que han
4
HELMAN, G.B. y RATNER, S.R., “Saving failed States”, Foreign Policy, 1992/3, pp.
3- 20.
6
caracterizado a las operaciones de mantenimiento de la paz desde su
creación.
Sin olvidar como en numerosas ocasiones los cascos azules han
preferido salvaguardar su vida por encima de la protección de cientos de
miles de civiles amenazados por los conflictos armados. De todos es
conocido que los cascos azules han permanecido impasibles ante masacres
humanas, caso de las fuerzas de los Países Bajos en la caída de Srebrenica5,
e incluso su demostrada implicación ha provocado, por primera vez, la
dimisión del Gobierno holandés en la primavera de 2002. No se puede dejar
de citar la pasividad mostrada por la comunidad internacional ante el
desastre humanitario de Ruanda, el espionaje denunciado en algunas
operaciones (Iraq), o la permisividad de los cascos azules al dejarse vigilar
por niños soldados (República Democrática del Congo).
Ante
esta
situación
sólo
surgen
interrogantes,
¿las
normas
internacionales son eficaces (mandatos) o sólo la fuerza armada puede
detener crueldades y desfachateces (villanía) de despiadados genocidas?
¿Es imposible practicar (desplegar) ‘intervenciones humanitarias’, o es
posible encontrar una vía (camino) que nos permita integrar los derechos
soberanos y los valores globales (derechos humanos)?
5
Report
of
Secretary
General
of
United
Nations
on
Srebrenica:
http://www.un.org/peace/srebrenica.pdf Vid. además, AKASHI, Y., “The Use of force in the
United Nations peace-keeping Operations”, Fordham International Law Journal, 1995, p. 312.
7
2. Desarrollo del curso y carácter de las sesiones de
trabajo.
El Curso se desarrollará a lo largo de enero y febrero (martes) en
sesiones de tres horas. Cada sesión pretende combinar tres elementos que
son fundamentales en el Curso: documentación especializada, reflexión
personal, y discusión fundamentada de una serie de problemas planteados
en el Curso.
La estructura de cada una de las sesiones de trabajo cuenta con una
serie de elementos como son: intervenciones informativas del profesor,
estudio del material entregado y referido en la bibliografía por parte del
alumno y discusiones centradas en torno a los problemas planteados en las
sesiones de trabajo y en torno a los problemas sugeridos por el material de
trabajo.
En cualquier caso, es indispensable la participación activa de los
alumnos del Curso en el desarrollo de las sesiones. Este Curso no puede ser
un curso de lecciones magistrales, más propio de una carrera universitaria,
sino de participación activa del alumno de doctorado. En la participación de
los asistentes del Curso es especialmente importante una combinación de
dos factores: el conocimiento y estudio del material informativo que debe
analizarse, y los propios intereses de cada uno de los participantes. Dada la
amplitud del tema del curso y el nivel de novedad que muchas de las
cuestiones analizadas puedan suponer es extremadamente importante que
cada uno de los participantes no se limite a estudiar los conceptos o
materiales aportados en el curso, sino que relacione lo analizado con sus
propios intereses.
8
3. Requisitos para la superación del curso.
La superación del Curso de encuentra condicionada al cumplimiento
de una serie de requisitos habituales en un curso de este tipo y similares a
los propios de la práctica común en las universidades europeas. Una
práctica que debe tenerse en cuenta, aun contando con la peculiaridad
negativa y la miseria que tienen los cursos de doctorado en la Universidad
de Zaragoza.
Se requieren tres tipos de requisitos. En primer lugar, la asistencia
al curso, dado que en las sesiones de trabajo se construye el contenido del
mismo, y se pretende dinamizar y contextualizar este contenido. En
segundo lugar, la preparación personal de cada uno de los participantes que
deberán siempre acudir a las sesiones del Curso con un trabajo previo de
reflexión y análisis realizado sobre los textos y el material informativo
proporcionado en las sesiones de trabajo. En tercer lugar, la redacción de
un informe crítico final sobre el conjunto del Curso y que será objeto de
exposición y crítica en sesiones de trabajo en mayo y junio de 2003.
4. Material de trabajo.
Un Curso de estas características debe contar con un material
adicional informativo que debe ser manejado y estudiado por los asistentes.
De la selección del material entregado destaca:
9
1.
Notas
breves
o
artículos
que
afecten
a
temas
puntuales,
interesantes para alguna discusión que deba establecerse en el curso.
2.
Resoluciones de la Organización de las Naciones Unidas sobre
este particular con el fin de recoger el mayor número de práctica.
3.
Acuerdos y normativa de la CE y la UE sobre las operaciones de
paz.
4.
Relación de bibliografía incluida al final de este programa, que
contiene una serie de referencias fundamentales para el estudio de la
materia.
5. Sesiones de trabajo y temas a tratar:
1. Martes, 13 de enero de 2004
Presentación del Curso (método de trabajo, bibliografía, materiales).
Conflictos
armados
abiertos.
Concepto
de
conflicto
armado.
Instrumentos jurídicos internacionales aplicables a los conflictos
armados.
Estudio de los conceptos: prevención de conflictos, peace-making,
peace-keeping, peace-building, y peace-enforcement.
Las operaciones de paz en la Carta de las Naciones Unidas, Informe
para la Paz (1992), Informe Brahimi (2000).
2. Martes, 20 de enero de 2004
Post
colonialismo,
delimitación
territorial,
solución
pacífica
controversias (operaciones de primera generación).
Naturaleza jurídica de las operaciones de paz de Naciones Unidas.
Estudio de los casos de:
Namibia
Sáhara Occidental
Libia/Chad
Israel/Palestina/Jordania
10
de
3. Martes, 27 de enero de 2004
Conflictos interestatales. Los casos de:
Egipto/Israel
Siria/Israel
India/Pakistán (Cachemira)
Etiopía/Eritrea
4. Martes, 3 de febrero de 2004
Conflictos
intraestateles,
conflictos
complejos.
Intervención
humanitaria, y coordinación cívico-militar.
Los casos de:
Haití
Somalia
Ruanda
5. Martes, 10 de febrero de 2004
(Re)construcción
del
Estado,
peace-building
y
política,
e
imparcialidad. La multidimensionalidad de las operaciones de paz.
Los casos de:
Camboya
Timor Oriental
Afganistán
6. Martes, 17 de febrero de 2004
Fuerzas locales y Organizaciones regionales.
Los casos de:
Bosnia y Herzegovina, Kosovo y la antigua República yugoslava de
Macedonia (UE/OTAN)
El Salvador/Honduras (presencia de la OEA)
Sierra Leona y la República Democrática del Congo (OUA y UE)
Liberia
7. Martes, 24 de febrero de 2004
Terrorismo internacional y fuerzas de paz.
11
Casos de:
Líbano
Afganistán
8. Martes, 2 de marzo de 2004
Armas de destrucción masiva y guerra preventiva.
Caso de Irak.
12
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