Las limitaciones del modelo de sustitución de importaciones para

Documento de trabajo. (Versión preliminar para comentarios)
ARGENTINA: EL CRECIMIENTO HACIA AFUERA ES LA ÚNICA
FORMA DE CRECER HACIA ADENTRO
Las limitaciones del modelo de sustitución de importaciones para seguir
generando empleos
Jorge Vasconcelos
Inés Butler
Febrero, 2004
Indice
Introducción ...........................................................................................................3
La experiencia de sustitución de importaciones en la Argentina ...........................7
Industrialización y apertura como motores del crecimiento...................................9
La importancia del punto de partida: el caso de Corea ........................................11
¿Es posible la transición de la sustitución al modelo exportador? .......................13
La sustitución de importaciones es contradictoria con el tipo de cambio alto ......15
¿Cuál es la estrategia de gobierno? ......................................................................17
El modelo exportador ...........................................................................................20
La agenda: ................................................................................................................... 20
2
Introducción
De acuerdo a proyecciones de consenso, entre 2001 y 2004 el PIB estará acumulando una
variación de 2% en términos reales, mientras que el incremento en la industria manufacturera
totalizaría 13,5%. Es decir, la actividad manufacturera estará creciendo 11,5 puntos porcentuales
por encima del PIB en la Argentina entre 2001 y 2004.
Esta brecha se explica casi exclusivamente por la sustitución de importaciones, inducida por
la falta de crédito externo y el control a los movimientos de capitales y por el cambio de precios
relativos originado por la devaluación del peso a comienzos de 2002. El ratio de importaciones a
PIB, medido a precios constantes, se habrá reducido desde 11,2% en 2001 a 8,4% hacia fines de
2004.
Las exportaciones industriales, en cambio, no contribuyeron a este desarrollo de la industria
ya que no solo no superaron el crecimiento acumulado del PIB, de tan sólo 2%, sino que sufrieron
una contracción entre 2001 y 2004 de 4%. Así, las exportaciones industriales, que representaban en
2001 un 31% del total de exportaciones y eran un 3,3% del PIB, hacia fines de 20041 habrán
reducido su participación en el PIB a 3,1%. Es decir que no sólo no contribuyeron positivamente a
la dinámica de la industria, sino que su impacto fue negativo.
La sustitución de importaciones ha sido planteada en la Argentina como una estrategia de
crecimiento basada en el reemplazo de oferta externa por producción nacional para satisfacer la
demanda interna. Y funcionó como tal entre 1930 y 1950. Sin embargo, en el presente este
mecanismo sólo puede ser visto como un recurso de corto plazo, no como una estrategia de
crecimiento sustentable en el largo plazo. Es cierto que en algunos sectores específicos se pueden
producir desplazamientos estructurales de la oferta, que perduren en el largo plazo, pero esto no
será suficiente para sostener el crecimiento agregado.
No están dadas las condiciones para intentar repetir la experiencia de sustitución de
importaciones que recorrió la Argentina después de la crisis de 1930. Lo prolongado del proceso de
sustitución de importaciones iniciado después de la crisis de 1930 se explica fundamentalmente por
las condiciones de partida: en aquella época las importaciones significaban el 33 % del PIB. La
Argentina era un país abierto y, además, por ser uno de los países más ricos (el PIB per cápita de
Argentina era, en 1930, casi equivalente al promedio de ingreso de Europa occidental y
representaba el 65,7% del PIB per cápita de EEUU, medido en dólares PPP de 19902) sus
1
Se supone que el comportamiento de las exportaciones industriales en 2004 es igual al de las
exportaciones totales,
2
Maddison, Angus, The World Economy: Historical Statistics, OECD.
3
importaciones reflejaban el elevado poder adquisitivo de la demanda interna. Así, la industria pudo
crecer por encima del promedio de la economía durante casi cuatro décadas consecutivas, y el
empleo tuvo una dinámica positiva aún en un contexto de pérdida de competitividad. En cambio, en
2001 el margen de sustitución era menor, el ratio de importaciones a PIB sólo alcanzaban el 11,2%,
y el nivel de ingresos de la economía también es menor (el PIB per cápita de Argentina en 2001,
medido en dólares PPP de 1990, relativo a Europa occidental era el 40,6% y respecto al de EEUU,
el 29%3).
En debates de épocas pasadas, se plantearon dos tipos de críticas al modelo de sustitución
de importaciones. Por un lado, se cuestionó que, con ese modelo, la Argentina creció más
lentamente que países comparables, como Canadá y Australia, que optaron por modelos más
abiertos a la inserción internacional. La producción bruta argentina acumuló entre 1928-29 y 195960 sólo el 54% del crecimiento que acumuló Australia y el 59% de Canadá. Más marcadas son las
diferencias si se toma en consideración la producción por habitante, cuyo crecimiento representa el
20% del de Australia y el 29% del de Canadá.
Índices de producción bruta y producción por habitante
1928-29
Producción Bruta
Argentina
100
Australia
100
Canadá
100
Producción por habitante
Argentina
100
Australia
100
Canadá
100
1938-39
1945-46
1959-60
115
122
102
138
156
170
208
298
282
96
111
90
102
132
138
117
184
158
Fuente: Díaz Alejandro, 1970
El otro tipo de cuestionamiento, más específico, tiene que ver con el estrangulamiento de
divisas originado en el limitado monto de las exportaciones del país, en ocasiones insuficientes para
hacer frente a las importaciones imprescindibles, sea de bienes intermedios para la producción
como para la inversión. Pero dada la peculiaridad argentina de contar con un sector agropecuario de
altísima competitividad, el factor “estrangulamiento de divisas” no llevó a un agotamiento rápido
del modelo, sino, en todo caso, a los conocidos ciclos de “stop and go”, cuando recurrentemente una
devaluación y un reacomodamiento temporal de precios relativos devolvía coyunturalmente
liquidez al sector externo.
En el presente, la principal limitación del proceso de sustitución de importaciones será
seguir generando empleos al ritmo y la calidad requeridos por una economía con 20% de desempleo
3
Maddison, Angus, The World Economy: Historical Statistics, OECD.
4
y 50% de pobreza. En su momento, el modelo de sustitución se agotó porque política y
económicamente se hizo insostenible al demostrarse incapaz de seguir generando empleos.
Obsérvese que la población económicamente activa pasó de crecer dinámicamente al 1,76%
Dinámica de la PEA
Crecimiento promedio anual
'30s
1.76%
'40s
2.88%
'50s
1.02%
Fuente: Díaz Alejandro, 1970.
promedio anual en la década del ’30 y 2,88% en la del ’40 a sólo 1% en los ‘50s. Esa es la
verdadera prueba de todo proyecto a nivel país.
La trayectoria de la economía argentina “debería” haber sido distinta para aprovechar tanto
las condiciones de la economía mundial después de la segunda guerra mundial como los recursos
humanos y naturales del país. Pero si eso no ocurrió fue porque el fenómeno de sustitución de
importaciones, aún con todos sus aspectos negativos, logró sostenerse durante un tiempo
considerable aprovechando los recursos naturales (aunque con escasas mejoras) y, sobre todo, en
base a las irrepetibles “condiciones de partida”.
En cambio, la Argentina de 2004 debería tomar en consideración las experiencias de Chile
en los ochenta y México en los noventa, países que tras sufrir muy severas crisis iniciaron un ciclo
dinámico de inversiones y exportaciones (ver Gráfico).
Mexico
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
-
26.0%
24.0%
22.0%
20.0%
18.0%
16.0%
14.0%
12.0%
10.0%
% PIB
Mill. US$
Chile
180,000
160,000
140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
-
20%
19%
18%
17%
16%
Inversión (% PIB)
Exportaciones
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
21%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Inversión
22%
Exportaciones
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
Aún cuando no se trata de replicar exactamente esos casos, sí se subraya el hecho que se
genera un círculo virtuoso entre inversiones y exportaciones. Una elevada y sostenida tasa de
inversión es la condición necesaria para alcanzar las escalas de producción y los niveles de
productividad requeridos para competir en el mercado global. Estas mejoras de productividad
potencian las exportaciones, generando mayor acceso a financiamiento y mayor rentabilidad de la
inversión por economías de escala lo que, a su vez, aumenta la inversión y la incorporación de
tecnología. El contexto actual, de bajo costo del empleo relativo al capital, permite esperar que la
5
asignación de inversiones ligadas a la exportación no se oriente exclusivamente hacia actividades
capital intensivas, como en el pasado, sino que aumente la significación de sectores mano de obra
intensivos.
Se postula en este trabajo que la única forma de lograr un crecimiento sostenido de la
producción y del empleo en la Argentina del tercer milenio es a través de un “modelo exportador”,
es decir, con un arsenal de instrumentos de política económica destinado a que las decisiones de
inversión y de producción de los agentes económicos locales se realicen teniendo en cuenta las
condiciones de demanda (incluidos condiciones de calidad y precio) de los mercados externos.
No es que se considere, con un enfoque mercantilista, a la exportación como un fin en si
mismo. Es más, partiendo de la limitada significación actual sobre el PIB, la demanda de
exportaciones sólo podría tener un impacto también moderado sobre el empleo y la demanda
agregada. Se trata de construir ese círculo virtuoso en el que la locomotora exportadora remolque
simultáneamente consumo e inversiones, en un recorrido en el que los aumentos de productividad
son la causa y la consecuencia, respectivamente, de aquel comportamiento. Si bien existe un tradeoff entre empleo y productividad en un contexto de economía cerrada, en un modelo exportador,
empleo y productividad son las dos caras de una misma moneda.
6
La experiencia de sustitución de importaciones en la Argentina
Después de 1930 la Argentina vivió un período de crecimiento basado en la sustitución de
importaciones. El éxito inicial y duración del proceso se deben a que el potencial para sustituir
importaciones era sustancial a comienzos del período: 35% de la oferta total de manufacturas era
importada. El proceso, forzado al comienzo por factores internacionales (Gran Depresión primero y
la Segunda Guerra Mundial después), fue incentivado por políticas del Gobierno de control de
cambios y restricción al comercio externo que contribuyeron a reducir la competencia externa de los
productos manufacturados, generando la industrialización por sustitución de importaciones.
Así, la tasa de crecimiento promedio del PIB entre 1937 y 1960 fue de 3%, mientras que la
de la industria fue de 4,3%. El 54% de esa expansión de la industria se explica por el proceso de
sustitución de importaciones: el coeficiente de importación se redujo en 11 puntos porcentuales de
la oferta total de manufacturas. Si este coeficiente no se hubiera reducido, es decir si no hubiera
habido sustitución de importaciones, la tasa de crecimiento de la industria se hubiera reducido a
2,4%. (Para lograr un crecimiento igual al 3%, debería haberse producido una sustitución de
importaciones de 2,8 puntos porcentuales).
Crecimiento del valor agregado
Manufacturas
PIB
1935-50
5.0%
3.1%
1950-60
3.7%
3.5%
Fuente: en base a Díaz Alejandro, 1970, Apéndice Estadístico.
En el período de sustitución de importaciones vivido por Argentina entre 1930 y 1960
existen dos subperíodos, el inicial entre 1930 y 1950 caracterizado por la sustitución en la industria
liviana (60% de la sustitución total) y elevadas tasas de crecimiento de las manufacturas (5%). Este
elevado crecimiento se debió a que una proporción sustancial de las manufacturas (la industria
liviana representaban cerca del 70% de las manufacturas en 1930) se encontraban sustituyendo
importaciones y por lo tanto creciendo a tasas relativamente más elevadas. El segundo subperíodo,
entre 1950 y 1960, la sustitución de importaciones se trasladó a las industrias pesadas y la tasa de
crecimiento de manufacturas se redujo a 3,7%, al ser sostenida por una base menor (la industria
pesada representaba el 40% de las manufacturas en 1950) y por industrias que demandaban mayores
escalas de inversión y tenían mayores requisitos tecnológicos. Es claro que el período exitoso de
sustitución de importaciones fue el primero: el diferencial de crecimiento por encima del promedio
7
de la economía era de dos puntos porcentuales, mientras que en el segundo era de sólo medio punto
porcentual.
¿Qué está sucediendo hoy? En 2001 el ratio de importaciones a oferta agregada (PIB +
importaciones) era del 10%. En 2004 este ratio habrá caído a 7,8%, siguiendo las proyecciones de
consenso. En lo que se refiere a las manufacturas, la participación de las importaciones en la oferta
bruta del sector4 era de 17% en 2001, mientras que para 2004 el ratio se reduce a 12%. Esta
reducción en el ratio de importaciones explica el 43,7% de la mejora en la producción industrial. Si
no se hubiera observado sustitución de importaciones, entonces el crecimiento acumulado de la
industria entre 2001 y 2004 hubiera sido de 8% en lugar de 13,5%.
Crecimiento
%
PIB
Manufacturas
Importaciones
2002
-10.9
-10.5
-50.1
2003
8.0
16.6
34.6
2004
6.0
8.8
14.2
Este proceso de sustitución de importaciones se encuentra limitado por el ratio de las
importaciones a oferta agregada cuando se inició la crisis del milenio, del 10%. Si asumimos que el
piso de ratio de importaciones a PIB es del 7,5%, el margen total para “sustituir” era de
aproximadamente 2,5 puntos de la oferta agregada o 3 puntos del PIB. Esto es equivalente a 14,6%
del sector manufacturero, siempre en 2001, bajo los supuestos adoptados5. Es decir, el sector
manufacturero podía crecer 14,6% aún en un contexto de crecimiento cero del resto de la economía.
Pero a partir de ese punto, la industria sólo podrá crecer con el promedio de la economía (no por
encima), excepto que lo haga en base a un incremento sostenido de exportaciones.
4
Se tomó en consideración que el 75% de las importaciones son manufactureras y se tomaron los
valores de producción de la industria manufacturera. Nótese que se trata del valor bruto de producción (VBP)
y no el PIB o valor agregado (VA) del sector.
5
El sector manufacturero representaba el 15,4 % del PIB en 2001 y el 75% de las importaciones, de
dónde surge el margen de crecimiento potencial en concepto de sustitución.
8
Industrialización y apertura como motores del crecimiento
Como se señaló en la sección anterior, la sustitución de importaciones podría ser un camino
para lograr que la industria crezca más que el PIB. Sin embargo, y también basándose en la
evidencia empírica, la sustitución de importaciones no pareciera ser la política más efectiva y
exitosa para lograr un proceso dinámico de industrialización.
Los países que lograron crecer a tasas aceleradas y avanzaron rápidamente en las etapas de
industrialización no siguieron estrategias de sustitución de importaciones, sino más bien de apertura
externa y promoción de exportaciones, como es el caso paradigmático de los países del Este
Asiático. Los altos niveles de inversión y de generación de empleo fueron causa y consecuencia de
ese crecimiento orientado hacia fuera. Acompañando el proceso de apertura y las políticas de apoyo
a las exportaciones, políticas industriales y de capacitación complementaron adecuadamente el
proceso.
Existe una asociación positiva entre industrialización y nivel de ingreso. La evidencia
empírica muestra que a medida que se recorren las etapas de desarrollo, la industria adquiere un
peso mayor en la estructura económica (Martin and Warr, 1993; Syrquin and Chenery, 1989). La
productividad del sector de manufacturas no sólo es superior a la del sector agrícola, sino que a
medida que se transita por la senda de desarrollo esta brecha se amplía (Chenery, 1986).
Adicionalmente, los links intersectoriales evidencian efectos derrame desde las manufacturas hacia
los sectores primarios y de servicios que potencian el crecimiento (Gemmell et al., 1998).
En el gráfico se observa que aquellos países con mayor apertura promedio entre 1980 y
2000 son los que lograron mayores mejoras en el salario real de los trabajadores. Las excepciones
son, en general, economías grandes en las que los límites del mercado interno no impiden las
ganancias de escala. Para la Argentina, si se busca una estrategia de crecimiento sustentable en el
largo plazo, no pueden ignorarse las limitaciones que genera el mercado interno reducido. Los
beneficios de economías de escala y derrames tecnológicos sólo se pueden lograr con la expansión
y diversificación de mercados.
9
Apertura Comercial y Salarios Reales
Salarios Reales: Var % Anual Promedio (1980-2002)
7,0
6,0
Corea del Sur
5,0
4,0
India
Indonesia
Malasia
3,0
Brasil
2,0
Chile
1,0
Tailandia
0,0
México
-1,0
-2,0
Argentina
-3,0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Apertura Promedio 1980-2000 = (Expo + Impo)/PIB
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
Adicionalmente, y debido a la geografía económica argentina, el crecimiento que resulta de
un proceso de apertura es un crecimiento más equitativo en términos regionales. Esto es así debido
a que los sectores exportadores tiene mayor flexibilidad de localización.
El crecimiento de la economía es un objetivo de política prioritario. Para lograrlo de manera
efectiva y definitiva, el camino que se elija no es irrelevante. El crecimiento hacia afuera es la única
forma de crecer hacia adentro.
10
La importancia del punto de partida: el caso de Corea
Respecto a las estrategias de crecimiento, un caso paradigmático es el de Corea del Sur.
Cuando su dirigencia debió adoptar decisiones en función de un proyecto sustentable en el largo
plazo para el crecimiento, debió plantearse objetivos ambiciosos dada la puja política existente con
el modelo de Corea del Norte. Sin embargo, no podía evitar tener en cuenta las “condiciones de
partida”. En 1961 el ingreso per cápita de Corea del Sur era sólo una cuarta parte del ingreso per
cápita (en dólares PPP) de Argentina en 1930, con una tasa de ahorro interno de 3 % del PIB (una
señal distintiva de una economía de subsistencia). Sin recursos naturales para explotar ni
importaciones relevantes por sustituir, el único esquema posible, una vez tomada la decisión de
intentar crecer de un modo sustentable, fue hacerlo a través de un “modelo exportador”. De lo
contrario, no se hubiera podido inducir las inversiones para generar los empleos que era objetivo
central de la política.
Como lo muestran nítidamente Japón y otros casos, un “modelo exportador” no excluye
prácticas proteccionistas del mercado interno a favor de las empresas locales. Pero esas tentaciones
proteccionistas sólo se mantienen cuando no afectan significativamente la performance exportadora
del país ni el ritmo de inversiones. El proteccionismo no es el “modelo” sino, en todo caso,
excepciones sectoriales a una regla más general.
En las primeras dos décadas de “milagro” coreano, las exportaciones contribuyeron con la
mitad del crecimiento económico total, lo cual requirió una adaptación del arsenal de instrumentos
disponibles: desde la infraestructura, la logística, hasta la capacitación de los trabajadores. Sin un
shock de inversiones y prioridad a la educación6 ese fenómeno exportador no se hubiera producido
y, sin tener como perspectiva el mercado externo, muchas de esas inversiones no se hubieran
materializado.
Respecto a la discusión acerca del rol del Estado, si bien es conocida su fuerte presencia en
el caso coreano, las distintas variantes de intervensionismo no invalidan el carácter nítidamente
capitalista del modelo de acumulación, marcando diferencias con Corea del Norte.
Además, el modelo exportador tenía en sí la semilla de la natural y progresiva
“privatización” del proceso: a) al tratarse de productos industriales, el cuidado de la calidad y las
tareas logísticas y de comercialización sólo podían llevarse a cabo a través de empresarios (distinto
es el caso cuando, por ejemplo, se trata de empresas estatales exportadoras de petróleo, dónde la
6
La inversión en educación se mantiene en niveles muy altos: el gasto en educación es de 6,8% del
PIB, superior al promedio de los países de la OECD. De ese total, 4,1 puntos porcentuales corresponden a
Gasto Público.
11
renta puede cubrir las ineficiencias); b) al adquirir un gran volumen, las exportaciones debieron
comenzar a prescindir de subsidios significativos, dado el enorme costo fiscal que esto significa.
Asimismo, aún con ese carácter de fuerte intervencionismo estatal y aún contando con
elevadas tasas de ahorro nacional, el “modelo” exportador coreano no sólo no excluyó sino que
alentó, en forma dirigida, por cierto, la participación del ahorro externo. Para lograr la muy elevada
tasa de inversión que caracterizó el milagro coreano, se dispusieron medidas de virtual represión al
consumo (generando mayor ahorro nacional) y se activaron al máximo los flujos de capital
disponibles en la época, facilitados por la alianza con los Estados Unidos en el contexto de la “
Guerra Fría”. En los ’60, el uso del ahorro externo promedió los 10 puntos del PIB para, en las
siguientes décadas, pasar al andarivel de los 5 puntos del PIB. Esto posibilitó un crecimiento más
acelerado que el que se hubiera protagonizado en base sólo a ahorro interno y, especialmente, un
dinámico proceso de transferencia y adaptación tecnológica, clave en toda economía que apunta a
acrecentar su participación en el mercado mundial.
12
¿Es posible la transición de la sustitución al modelo exportador?
Bajo el argumento de la importancia de las “condiciones de partida”, podría plantearse una
“tercera posición”, con el siguiente bosquejo: dado que existen importaciones para sustituir y
algunos recursos naturales para financiar el esquema, entonces es posible hacer un recorrido
progresivo, apoyándose primero en la sustitución de importaciones para ir pasando, por etapas,
hasta un esquema exportador en el futuro.
Para economías de dimensiones continentales ese puede resultar un esquema aplicable, bajo
ciertas circunstancias. El punto de vista que se defiende en este trabajo es que ese recorrido no es
factible (por lo menos en forma no traumática) para economías con dimensiones más reducidas,
como es el caso argentino, con un mercado interno de 37 millones de personas.
Hay que tener en cuenta que, una vez agotado el proceso de sustitución de importaciones, el
crecimiento se desacelera y pasa a depender de la elasticidad de demanda7. Este freno al
crecimiento puede evitarse si se comienza a redireccionar la producción interna para abastecer
demandas externas, es decir que se inicie un proceso exportador. Pero este proceso sólo puede darse
en caso de que la producción nacional sea competitiva internacionalmente. Sin embargo, si una
industria nació bajo el amparo de una política de protección, la posibilidad de que sea competitiva
internacionalmente no es elevada. La experiencia indica que la mayoría de las
inversiones
realizadas no habrán tenido la escala adecuada ni la actualización tecnológica o calidad requeridas
en los mercados mundiales.
Esta dificultad para un empalme exitoso desde la sustitución hacia el modelo exportador es
lo que diferenció negativamente la experiencia argentina de la de los países altamente
industrializados que, en su momento, comenzaron a amenazar a Gran Bretaña en su rol de potencia
económica mundial. Los casos de Estados Unidos, Alemania y otros países implicaron
originalmente una etapa de sustitución de importaciones provenientes de Gran Bretaña. Pero, por la
escala de las inversiones efectuadas en las nuevas potencias, así como por el grado de actualización
tecnológica, puede afirmarse que constituyeron procesos de industrialización que temporalmente
implicaron sustitución de importaciones. El error es interpretarlos al revés, es decir, como
“sustitución de importaciones que implicó industrialización”
Adicionalmente, la sustitución de importaciones tiende a generar un sesgo antiexportador al
incrementar los costos de producción. Este deterioro de la competitividad es resultado del acceso a
7
La elasticidad de la demanda se refiere a los cambios (incrementos) en la demanda generados por
cambios (incrementos) en el nivel de ingresos.
13
insumos más caros o de calidad inferior a los que podría accederse bajo un esquema de mayor
apertura.
La influencia de este sesgo antiexportador quedó en evidencia a lo largo de la experiencia
argentina que arrancó después de 1930. Obsérvese que entre 1930 y 1960 el ratio de exportaciones a
PIB en Argentina se contrajo desde 29,7% a 10,2%.
Expo totales Expo Manuf
/ PIB
/ VBP Manuf
1930-32
1940-42
1950-52
1960-62
29.7%
17.6%
9.5%
10.2%
----8,7
5,9
Fuente: IERAL en base a Díaz Alejandro (1970)
y Gerchunoff y Llach (1998)
14
La sustitución de importaciones es contradictoria con el tipo de cambio alto
El sesgo antiexportador es también alimentado por la tendencia a la apreciación cambiaria
(en términos reales) que es inherente al proceso y que se agudiza para casos como el argentino, de
mercado interno relativamente reducido. Al reprimirse por distintos mecanismos la demanda de
importaciones, se está reprimiendo al mismo tiempo la demanda de divisas para pagar esos
productos, con lo que se desequilibra el mercado de oferta y demanda de moneda extranjera,
induciendo la apreciación de la moneda local. En el caso argentino, ese mecanismo se refuerza por
el hecho que una economía altamente protegida y de dimensiones relativamente reducidas, tiende a
definir un nivel limitado de inversiones. Dada la significación de los bienes de capital y la
tecnología dentro de las inversiones, y el alto componente importado de éstos, entonces la demanda
de divisas queda doblemente reprimida, por el lado de las importaciones y por el lado de las
inversiones.
En Argentina, entre 1940 y 1955, mientras el tipo de cambio nominal registró una
depreciación nominal de 31%, el tipo de cambio real se apreció 44% (Díaz Alejandro, 1970.
Apéndice Estadístico).
Los desincentivos a la exportación no se basan sólo en la tendencia a la apreciación del tipo
de cambio real por los motivos aludidos más arriba. Tipos de cambio desdoblados pueden acentuar
los desincentivos, lo mismo que la existencia de monopolios locales en la provisión de bienes y
servicios claves para lograr competitividad a lo largo de toda la cadena de producción. Durante el
período de sustitución de importaciones que prevaleció hasta 1954 el tipo de cambio desdoblado
inducía mucho mayor rentabilidad para desplazar importaciones que para importar.
Tipo de cambio promedio
Pesos por dólar
De Importación
19
55
19
53
19
51
19
49
19
47
19
45
19
43
19
41
19
39
8
7
6
5
4
3
De exportación
Asimismo, un mercado protegido y con abundancia de monopolios tiende a coexistir con
mercados laborales sin capacidad de adaptarse a cambios en las condiciones de los mercados y las
15
tecnologías y con menos incentivos a la capacitación de los trabajadores, tanto desde el lado de los
empresarios como de las propias organizaciones o grupos laborales.
Dado que el modelo exportador supone un tipo de cambio competitivo (por lo menos no
apreciado por causas artificiales, más allá de los diferenciales de productividad que puedan
verificarse), que requiere de insumos, tecnología y costos del capital a valores competitivos
internacionales y que requiere también recursos humanos capacitados y formas flexibles de
organizar el trabajo (el secreto de la industria automotriz japonesa), no es tan fácil lograr un
empalme natural entre el ciclo de la sustitución y el esquema exportador.
16
¿Cuál es la estrategia de gobierno?
Luego de la devaluación de comienzos de 2002, la sustitución de importaciones ha
constituido un factor de primer orden en la explicación del comportamiento económico de la
Argentina. Sin embargo, actualmente sólo puede ser considerado como un fenómeno coyuntural,
plenamente explicable por incentivos económicos de corto plazo: no ha habido inversiones
significativas invocando reglas de juego de sustitución, sino más bien la utilización de capacidad
instalada preexistente, que permitió desplazar oferta importada en forma significativa en un buen
número de sectores. Hoy no puede afirmarse que exista una reedición del modelo de sustitución de
importaciones de décadas pasadas en la Argentina. No existe un mensaje del gobierno en esa
dirección, ni existen inversiones privadas relevantes en función a una apuesta de alta protección
respecto de los bienes y servicios importados, más allá de la protección “natural” que brindan el
peso subvaluado y las restricciones del crédito externo para el financiamiento de determinadas
operaciones de importación.
Es más, la predisposición de los principales funcionarios de la Administración a favor de la
estabilidad de precios y de un tipo de cambio real que favorezca la competitividad es más un
mensaje “exportador” que “sustitutivo”. Ya se ha visto en el capítulo anterior que el modelo
sustitutivo tiende a una apreciación de la moneda local por el desaliento de la demanda de divisas
por motivo importaciones y/o inversiones. Es evidente que si se comienzan a introducir
restricciones generalizadas a las importaciones se mantiene muy limitada la demanda de bienes de
capital importados, entonces en ese caso aflorarían las primeras contradicciones serias entre uno y
otro modelo y allí el gobierno debería hacer más explícitas sus preferencias.
Sin embargo, el hecho que no se haya optado abiertamente por reeditar la sustitución no
quiere decir automáticamente que sea evidente y que esté explicitada nítidamente la opción por el
modelo exportador.
Para que eso pueda afirmarse debería avanzarse un una agenda que hoy todavía es inédita
(ver más adelante) y, al mismo tiempo, deberían despejarse incógnitas, porque hay ciertas
decisiones de política contradictorias con lo que podría caracterizarse como un “modelo
exportador”. La falta de un cronograma de reducción de las retenciones, el proyecto de reforma
laboral son algunos de los casos de inconsistencia. Del mismo modo, una situación de default
prolongado es consistente con un esquema de exportaciones primarias y de sustitución de
importaciones, pero no con un modelo exportador. La imposibilidad de las empresas argentinas de
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ofrecer condiciones financieras ventajosas a sus eventuales compradores terminaría siendo una
severa desventaja competitiva.
La reintroducción de las retenciones ha sido planteada básicamente como una necesidad
fiscal. Pero si no se aprueba un cronograma de reducción sostenida de estos impuestos, entonces se
hará mas fuerte la señal por el lado de los precios relativos. Y allí hay que tener en cuenta que la
brecha entre el tipo de cambio efectivo promedio de importaciones y el de exportaciones es de 19,5
puntos porcentuales. Para un tipo de cambio nominal de 2.95, el tipo de cambio de importación
resulta de 3,26 y el de exportación de 2,68.
Tipo de cambio efectivo de exportación e
importación
115.0
110.0
105.0
100.0
95.0
90.0
85.0
2002
Efectivo de exportación
Nominal
Efectivo de importación
Respecto del mercado laboral, hay que tener en cuenta que en el viejo esquema
de
sustitución de importaciones, las exportaciones que mantuvo la Argentina correspondieron en
general a actividades capital o tierra intensivas ( productos agropecuarios, insumos de uso
difundido,etc). Este sesgo se mantuvo en el tiempo, a tal punto que una medición de 1997 muestra
que el contenido de trabajo de las exportaciones es sólo el 25,6% del valor exportado, mientras que
para el total de la economía el factor trabajo representa el 39,1% (ver cuadro).
Retribución al trabajo
Excedente Bruto de Explotación
Exportaciones
25.6%
74.4%
PIB
39.1%
60.9%
Las actividades mano de obra intensivas estaban predominantemente orientadas al mercado
interno y gozaban de elevada protección, por lo que los convenios laborales reflejaban la existencia
de poca presión competitiva contra las firmas ya instaladas en el mercado local. La
polifuncionalidad, la necesidad de revisar periódicamente los contratos en función de eventuales
cambios de contexto de mercados o novedades tecnológicas, etc. no estaban demasiado presentes en
los convenios. En cambio, si la Argentina se propone en este tercer milenio encarar un modelo
exportador para generar empleo en forma sustentable, el funcionamiento del mercado laboral y de
los convenios deberá ser plenamente consistente con la necesidad de ser cada vez más competitivos,
recurriendo cada vez más a la capacitación y a añadir valor agregado a cada proceso productivo.
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Antes de encararse cualquier tipo de reforma del mercado de trabajo debería tenerse en cuenta cómo
se organizan y funcionan actualmente las empresas argentinas exportadoras de alto valor agregado
más exitosas.
Lo mismo puede decirse de la necesidad de la reestructuración de la deuda pública, porque
no es posible desarrollar un modelo exportador si no se lo hace desde una política de inserción
internacional del país.
Las advertencias no están de más, porque cuando se avanza en la dirección de cerrar la
economía, particularmente cuando se trata de un mercado relativamente reducido, se puede ingresar
en un círculo vicioso que aleja cada vez más a la economía del escenario de productividad e
inversiones que aportaría el modelo exportador. Ese círculo vicioso no es desconocido en la
economía argentina del pasado.
Dado que la represión de la demanda de importaciones e inversiones tiende a apreciar la
moneda local, la sustitución lleva a un desfasaje mayor del set de precios locales relativos a los
internacionales (ciertos productos nacionales se hacen cada vez más caros en dólares respecto del
precio prevaleciente en mercados competitivos). Este desfasaje origina un temor creciente a lo
destructiva que podría ser la competencia importada, y las presiones llevan a cerrar más candados
contra la competencia internacional. Esto lleva a mercados locales cada vez más monopolizados u
oligopolizados, con efecto adicional sobre el desfasaje de precios.
El país caro en dólares termina reduciendo el mercado en términos per cápita. La
incapacidad de la demanda local de adquirir esos bienes y servicios genera presión sobre la política
económica para recurrentes “planes de reactivación”. En ese contexto, el “keynesianismo” empieza
a aplicarse en el lugar equivocado. Las medidas que suelen tomarse para dar impulso a la demanda
chocan contra la realidad de una curva de oferta inelástica (por el predominio de monopolios
favorecidos por el cierre de la economía). El desplazamiento de la curva de demanda, al enfrentarse
a una oferta inelástica, en lugar de generar mayor nivel de actividad provoca un aumento de precios,
contrario a los objetivos iniciales del gobierno.
Es decir, en el extremo, una política de sustitución de importaciones aplicada en un
mercado reducido lleva a hacer inservibles los instrumentos de la política económica de
estabilización. La política fiscal y/o monetaria expansiva, en lugar de generar más actividad genera
más inflación. A su vez, la inestabilidad aleja más todavía a la economía de un escenario de
inversiones y competitividad basada en la productividad. El círculo vicioso se completa, en esa
etapa, con nuevos y desesperados intentos por reactivar a través del estado o de políticas monetarias
espurias, que sólo sirven para hacer más profundo el pozo.
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El modelo exportador
En conclusión, la posibilidad de generar un círculo virtuoso de inversión y generación de
empleo en Argentina pasa por un modelo de mayor inserción en el mundo, liderado por las
exportaciones, no sólo de commodities sino de bienes y servicios de cada vez mayor valor
agregado. Avanzar en esa dirección no es producto de una sola medida, sino de un conjunto de
decisiones interrelacionadas entre sí. Diariamente el gobierno emite señales y toma decisiones. Si
se apuntara a respetar un ordenamiento jerárquico de esas medidas en función de un proyecto de
inserción exportadora, si se vigilara la consistencia de cada una de ellas dentro del esquema,
entonces la activación del circulo virtuoso aludido será un hecho.
La agenda:
1) Inserción de la economía argentina en el mundo:
a) En el plano comercial (MERCOSUR, ALCA, Unión Europea, Asia). Es clave que la
Argentina siga pujando por una eliminación de los subsidios agrícolas, pero también lo es
que el país no subordine todas las políticas de apertura comercial a aquel objetivo. No se
deben desaprovechar oportunidades en los mercados no agrícolas, dado que el país tiene
ventajas comparativas para vender productos de tecnología intermedia a otros “mercados
emergentes”, dada su dotación de capital físico y humano. Las negociaciones en los temas
agropecuario, tecnológico y de servicios pueden avanzar por carriles de distinta velocidad.
b) En el plano financiero: la reestructuración de la deuda y la salida del default no es sólo un
tema de reputación, sino funcional al esquema de modelo exportador (el default
permanente, por el contrario, sería consistente con el modelo de sustitución de
importaciones).El costo del capital es clave en la ecuación de competitividad y la
importancia de financiamiento a largo plazo y a bajos costos se hará cada vez más evidente
a medida que la Argentina vaya agotando la capacidad ociosa de las inversiones
preexistentes.
2) Explicitar un cronograma de eliminación de retenciones y reducción o sustitución de otros
impuestos distorsivos como Ingresos Brutos, Impuesto al Cheque. Esto debería servir para dos
objetivos simultáneos:
a) Dar una señal irrevocable acerca de una disminución progresiva del sesgo antiexportador, a
medida que el “sesgo exportador” del elevado tipo de cambio real se va diluyendo (por
ejemplo, eliminar las retenciones a las exportaciones en 2 ó 3 años para las manufacturas y
en el doble de tiempo para productos primarios, pudiendo quedar al final del proceso alguna
retención que constituya un pago a cuenta del impuesto a las ganancias).
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b) Mientras tanto, la convivencia con impuestos distorsivos debería servir para ayudar a
financiar una serie de reformas tributarias pro inversión, pro empleo y pro exportación:
i)
A favor de la inversión, se considera que la mejor opción es el desdoblamiento de la
alícuota del impuesto a las ganancias, determinando una alícuota inferior cuando se
trata de ganancias reinvertidas.
ii) A favor del empleo (y premiando a las empresas por su valor agregado y por su
pertenencia al circuito legal) se considera que una medida fiscal clave es considerar una
fracción de las contribuciones patronales como IVA compras.
iii) A favor de las exportaciones, el objetivo central en esta etapa debería ser la
implementación de sistemas automáticos y transparentes de recupero del IVA compras
contenido en las exportaciones, junto con evitar que quede dinero inmovilizado por
largos períodos en saldos de IVA a favor de las empresas, transformando ese capital
inmovilizado en saldos de libre disponibilidad.
3) Hacer consistente una serie de políticas con la prioridad exportadora.
a) Particularmente el mercado laboral capaz de adaptarse a cambios tecnológicos y de
mercado, con convenios descentralizados. Antes de hacer reformas laborales, tomar muy en
cuenta como funciona la relación empresa trabajadores en firmas exitosas en la exportación
en actividades mano de obra intensivas.
b) Generar un plan rector de infraestructura, logística y servicios públicos. Este plan debería
coordinar inversiones de largo plazo, tanto de agentes privados como públicos
(presupuestos plurianuales de nación y provincias), priorizando el desarrollo regional,
consistente con el esquema de integración al mundo.
c) Reasignación presupuestaria a favor de los organismos de promoción de las exportaciones,
en línea con los casos de países exitosos.
4) Fortalecimiento de los organismos de control de calidad y de control sanitario, tanto los de
índole privada como estatal, de modo de obtener credibilidad y sellos confiables para el
mercado internacional. Las barreras sanitarias son cada vez más exigentes: hay que buscar la
perfección en los sellos locales que certifiquen calidad, sanidad, trazabilidad.
5) Lograr un salto en la institucionalidad pública y privada a favor de una mejora en la capacidad
competitiva de las Pymes.
a) Política de generación de entornos competitivos y promoción de clusters, en coordinación
con las jurisdicciones e instituciones correspondientes.
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b) Promoción estatal
e incentivos al sector privado para la incorporación, adaptación y
desarrollo de tecnología. Esto incluye políticas de capacitación y actualización permanente
de trabajadores y técnicos, concentrando esfuerzos actualmente dispersos.
6)
Sostenimiento de un tipo de cambio competitivo. Si bien la progresiva reducción
del
diferencial de productividad respecto de los Estados Unidos debería ir generando una paulatina
apreciación real del peso, fenómeno genuino que no debería ( si eso fuera posible) intentar ser
frenado, todo indica que la Argentina convivirá con un tipo de cambio más elevado que en los
’90, siendo una responsabilidad clave del gobierno que resulte mucho menos volátil que en los
’80. En esta línea, el modelo exportador, a diferencia del sustitutivo de importaciones, se
caracteriza por no reprimir artificialmente la demanda de divisas originada en comercio exterior
e inversiones. Eso implica una política de economía abierta. Adicionalmente, la trayectoria del
tipo de cambio competitivo es consistente con un mix de política fiscal dura y política
monetaria blanda, que es a su vez el mix aconsejable luego de largos períodos en los que esas
políticas se plantearon de modo invertido. Política fiscal dura y política monetaria blanda no
quiere decir, empero, un esquema inmodificable, aplicable en forma independiente del ciclo
económico. La política monetaria blanda no debería ser interpretada como un relajamiento
inflacionario. Respecto de la política fiscal, lo aconsejable es un sendero de superávit primario
pero apoyado en la constitución de un fondo fiscal anticíclico. La ventaja adicional del fondo es
que hace más sostenible y previsible a la política impositiva, evitando que la evaluación de los
proyectos de inversión deba contemplar recurrentes modificaciones en las reglas de juego,
producto de cíclicas dificultades fiscales. Es decir, el mix de política monetaria blanda con
política fiscal dura, cimentado en un fondo anticíclico, da simultáneamente más instrumentos a
los hacedores de política, pero simultánemente genera menos temor entre los inversores
respecto de potenciales “impuestazos” futuros.
7) El modelo exportador es, inevitablemente, una política de Estado. Para un país pendular como
la Argentina este no es un tema menor: los proyectos de exportación constituyen en general,
negocios de largo plazo. Las empresas deben apuntar a diferencias productos, lograr
reconocimientos de calidad, hacer desarrollo de productos y de infraestructura o logística,
incorporarse en muchos casos a cadenas de valor globales, capacitar a sus técnicos y
trabajadores. Estas exigencias hacen que un modelo exportador no pueda ser el resultado de
decisiones coyunturales (ni siquiera una potente devaluación) sino de una sucesión coordinada
de medidas.
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