dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 52
# Nº. 52/1997, de 28 de julio.
Expediente de revisión de oficio de la resolución de 31 de enero de 1996, de la Secretaría General
Técnica de la Consejería de Sanidad, sobre indemnización de comisión de servicio.
ANTECEDENTES
Plantea el expediente una propuesta de revisión de oficio de la resolución de la Secretaría General
Técnica de la Consejería de Sanidad, por la que se reconoce a un funcionario una indemnización
de 100.000 pesetas, por los daños sufridos en su vehículo como consecuencia de un
desplazamiento efectuado en cumplimiento de una comisión de servicio, comisión para la que se
le había autorizado el uso de su vehículo particular. Los daños ascendían a la cantidad de 550.000
pesetas, haciendo frente la resolución referida, únicamente a la franquicia prevista en la póliza de
responsabilidad civil suscrita por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha con una
entidad aseguradora, por considerarse que el siniestro estaba cubierto por dicha póliza. No
obstante, dado el correspondiente parte de accidente a la entidad, no fue atendido por ésta.
La revisión de oficio de la resolución se insta por considerar que la resolución de la Secretaría
General Técnica está incursa en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley
30/1992, dado que se le ha concedido al funcionario una indemnización no prevista en la
normativa reguladora de las indemnizaciones por razón de servicio de los funcionarios públicos.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
- Consecuencia de la excepcionalidad de los procedimientos que permiten a la Administración
volver sobre sus propios actos declarativos de derechos, es que no toda vulneración de norma legal
o reglamentaria permite, mediante el procedimiento de revisión de ofició, la anulación del acto.
En la tensión entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de los
derechos ya declarados, y el de legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento
jurídico, el legislador ha introducido amplias cautelas en la capacidad de revisión de oficio por la
Administración, imponiéndose, como consecuencia de su carácter de excepción, la exigencia de
una interpretación restrictiva de los supuestos que permiten dicha revisión, tanto de las causas de
nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como del carácter grave
de la infracción de la norma legal o reglamentaria que permite la anulación del acto según el
artículo 103 de la misma norma legal.
- La causa de nulidad prevista en el apartado f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, constituye una
novedad en nuestro derecho y, como ha señalado la doctrina, supone la consagración legal de la
doctrina establecida por el Tribunal Supremo en relación con el alcance de las facultades y
derechos derivados de las autorizaciones o licencias, especialmente en materia urbanística,
concedidas por silencio positivo. Como señala la propia Exposición de Motivos de la Ley 30/1992,
después de reseñar la nueva regulación del silencio administrativo que la misma consagra,
"Lógicamente la citada regulación se complementa con la inclusión posterior, como supuesto de
nulidad de pleno derecho de los actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento jurídico
por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición".
La ya señalada exigencia de rigor para considerar que concurre alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho resulta más necesaria en la causa invocada por la propuesta de resolución, por
cuanto de no ser así, una interpretación amplia de "los requisitos esenciales" extendería el vicio
de nulidad radical a casi la totalidad de las infracciones legales en que pudieran incurrir los actos
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declarativos de derechos, vaciando de contenido los supuestos de anulabilidad.
Precisamente por ese carácter restrictivo, la totalidad de la doctrina ha señalado como elemento
clave en la aplicación del precepto la determinación de cuales sean los "requisitos esenciales" que
el ordenamiento jurídico impone para la adquisición de las facultades o derechos, entendiendo
que no la ausencia de cualquier requisito legal conlleva la concurrencia de la causa de nulidad
invocada en la propuesta de resolución, sino sólo la falta de "un presupuesto esencial".
- Recoge el dictamen la doctrina del Consejo de Estado sobre la existencia de un principio
general, conforme al cual, del desempeño del puesto de trabajo no puede derivarse perjuicio
alguno para el empleado público, de forma que éste no debe soportar, a su costa, un daño
generado en el seno de la relación funcionarial que no tenga su causación material en culpa del
propio funcionario, principio que se extrae de lo dispuesto en el 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública ("los funcionarios percibirán las
indemnizaciones correspondientes por razón del servicio") y del 63.1 de la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado ("... el Estado dispensará a sus funcionarios la protección que requiera el
ejercicio de sus cargos").
Este deber general de protección se materializa, según considera el Consejo de Estado, en primer
lugar, por aplicación de las normas específicas configuradoras de la relación jurídica estatutaria
que vincula a los funcionarios con la Administración y, subsidiariamente, cuando no exista una
regulación específica para el supuesto de hecho que motiva la reclamación o bien cuando, aun
existiendo tal normativa, su aplicación no repare el daño causado, con arreglo a la normativa
general reguladora de la responsabilidad patrimonial de la Administración, contenida en el
artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (entre otros, dictámenes núm. 1.917/1994 y
2.140/1995).
En similar sentido de aplicación a los funcionarios del instituto de la responsabilidad patrimonial,
se cita una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de abril de 1996.
- Respecto al alcance de la normativa sobre indemnizaciones por razón de servicio de los
funcionarios públicos, se citan diversos dictámenes del Consejo de Estado, en los que se mantiene
que del Real Decreto de 4 de marzo de 1988 parece deducirse la exclusión de toda otra
indemnización por razón de servicio, cuando señala que "el personal de las Administraciones
Públicas tiene derecho a ser resarcido en las circunstancias, condiciones y límites contenidos en el
presente Real. Se advierte, sin embargo, en el dictamen sobre las discrepancias que el propio
Consejo de Estado reconoce en su seno, respecto a la aplicación de esta doctrina, discrepancias
que nacen de la duda sobre el alcance del deber de indemnizar los gastos ocasionados por razón
del servicio, que el Consejo Consultivo comparte.
CONSIDERACIONES
I
El expediente objeto de consulta se inicia para sustanciar la revisión de oficio de un acto
administrativo por la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el apartado 62.1 apartado f)
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
El artículo 102 de la misma Ley establece que, para la declaración de nulidad de los actos
enumerados en el artículo 62.1 que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se
haya puesto recurso administrativo en plazo, será preciso el dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.
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La Ley 8/1995, de 21 de junio, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha
establece, igualmente, en el apartado 9 b) del artículo 54, la preceptividad de la consulta a este
órgano en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha que versen sobre revisión de oficio de los actos administrativos.
Se emite, en consecuencia, el presente dictamen con el carácter preceptivo y habilitante que le
impone la normativa citada.
II
Por lo que respecta al procedimiento seguido por la Administración consultante para sustanciar el
expediente de revisión de oficio, ha de tenerse en cuenta que el artículo 102 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común establece que el procedimiento de revisión de oficio se instruirá y resolverá
de acuerdo con las disposiciones del Título VI de la misma Ley, regulador del procedimiento
administrativo general, sin otras particularidades en su tramitación, por tanto, que la intervención
preceptiva y habilitante de un órgano consultivo.
Conforme pues a esa previsión legal, en el expediente objeto de consulta se constata la existencia
de un acuerdo de inicio, con nombramiento de instructor del procedimiento, trámite de audiencia
al interesado, que se practica, primero poniéndole de manifiesto el referido acuerdo de inicio y,
con posterioridad, una vez conocidas sus alegaciones, comunicándole una primera propuesta de
resolución del expediente; concluye la tramitación con la propuesta de resolución definitiva,
elaborada una vez transcurrido el plazo de audiencia otorgado al interesado.
Sobre esta tramitación alega el interesado en la audiencia otorgada inicialmente, la falta de
motivación del acuerdo de inicio que se le pone de manifiesto y la consiguiente indefensión que
ello le produce. Asimismo indica que la notificación de dicho acuerdo, carece de registro de
salida, por lo que vulnera lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Por lo que respecta a la primera de las dos cuestiones señaladas, cabe decir, ciertamente, que la
comunicación que se practica al interesado es bastante escueta, por cuanto se limita a remitirle el
acuerdo de inicio en el que sólo constan las disposiciones legales de aplicación, sin explicar
porque el órgano instructor las considera, igualmente, de aplicación. Sin embargo, no cabe
reprochar -como bien se señala en la propuesta de resolución- falta de motivación a dicho
acuerdo, por cuanto éste no se encuentra recogido en ninguno de los supuestos para los que el
artículo 54 de la Ley de Procedimiento exige tal motivación. Tampoco existe en dicha Ley otra
exigencia sobre la práctica del trámite de audiencia, sino la de que se practique con anterioridad a
redactar la propuesta de resolución, una vez instruidos los procedimientos, instrucción que, en el
presente caso, se limitaba prácticamente a ese acuerdo de inicio y al trámite de audiencia. Hay
que advertir además que, tal vez considerando la escasa argumentación del acto remitido para
audiencia, el órgano instructor decidió también notificar al interesado, otorgándole un plazo para
alegaciones, la propuesta de resolución del expediente, en la que se concretan ya los motivos por
los que el instructor considera nulo el acto objeto de revisión y se contestan las iniciales
alegaciones de aquél.
Pese a ello, estima este Consejo que hubiera sido más adecuado exponer en el escrito inicial por el
que se le concede trámite de audiencia al interesado, las razones que inducen al instructor a
considerar el acto como nulo de pleno derecho, en lugar de subsanar la inicial carencia con la
remisión de la propuesta de resolución, por cuanto, sobre esta práctica ya ha tenido ocasión de
decir este Consejo, recogiendo al efecto la Memoria del Consejo de Estado de 1990, que, aun
cuando la comunicación de la propuesta se haga con referencia a su provisionalidad, "sugiere
con facilidad la sospecha de que las convicciones del instructor están ya formadas y de que las
alegaciones, quizá, sean indiferentes aun antes de hacerlas".
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Por lo que respecta a la falta de registro de salida de la notificación cabe decir que, si bien -como
alega el interesado- el artículo 38 de la Ley 30/1992 exige que en el registro general de los
órganos administrativos se anoten los escritos y comunicaciones oficiales, lo que determina la
invalidez de una notificación no es su falta o no de anotación registral, sino el que se practique
conforme a los requisitos que establecen los artículos 58 y 59 de la misma Ley, requisitos que han
de considerarse observados en el presente caso.
En consecuencia y con las observaciones expuestas, ha de considerarse correcta la tramitación del
procedimiento de revisión de oficio objeto de la presente consulta, por lo que procede entrar a
considerar las cuestiones de fondo que plantea el expediente.
III
Como una exigencia derivada de elementales principios de seguridad jurídica, se ha mantenido
tradicionalmente en nuestro derecho la irrevocabilidad de los actos administrativos declarativos
de derechos a favor de los particulares, por lo que, y como excepción al privilegio de autotutela,
resulta necesario que la Administración apele a la jurisdicción a través del procedimiento de
lesividad para alcanzar la anulación de sus actos que reconozcan derechos.
Aun cuando tanto la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, como la vigente Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, han ido flexibilizando dicho principio de prohibición de revocación por la
propia Administración de sus actos declarativos de derechos, mediante la regulación de los
procedimientos de revisión de oficio, no puede dejar de recordarse la excepcionalidad de dichos
procedimientos y, en consecuencia, el rigor exigible en la apreciación de la concurrencia de
alguna de las causas que pueden dar lugar a la revocación, ya sea alguna de las de nulidad de
pleno derecho del artículo 62 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya sea el carácter grave de la infracción de
la norma legal o reglamentaria que permite la anulación del acto según el artículo 103 de la
misma norma legal.
Consecuencia de su excepcionalidad, como procedimiento que permite a la Administración volver
sobre sus propios actos declarativos de derechos, es que no toda vulneración de norma legal o
reglamentaria permite, mediante el procedimiento de revisión de ofició, la anulación del acto. En
la tensión entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de los derechos
ya declarados, y el de legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico, el
legislador ha introducido amplias cautelas en la capacidad de revisión de oficio por la
Administración, imponiéndose, como consecuencia de su carácter de excepción, la exigencia de
una interpretación restrictiva de los supuestos que permiten dicha revisión.
En el presente caso se imputa al acto cuya revisión se pretende que éste, vulnerando el
ordenamiento jurídico, atribuya facultades o confiera derechos "cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisición" (artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre).
La citada causa de nulidad constituye una novedad en nuestro derecho y, como ha señalado la
doctrina, supone la consagración legal de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en
relación con el alcance de las facultades y derechos derivados de las autorizaciones o licencias,
especialmente en materia urbanística, concedidas por silencio positivo. Como señala la propia
Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, después de reseñar la nueva regulación del silencio
administrativo que la misma consagra, "Lógicamente la citada regulación se complementa con la
inclusión posterior, como supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos presuntos o expresos
contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".
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La ya señalada exigencia de rigor para considerar que concurre alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho resulta más necesaria en la causa invocada por la propuesta de resolución, por
cuanto de no ser así se extendería el vicio de nulidad radical a casi la totalidad de las infracciones
legales en que pudieran incurrir los actos declarativos de derechos.
Como ha señalado el Consejo de Estado (dictamen número 2.454/1994, de 9 de febrero) "Como es
sabido, el procedimiento de revisión de oficio se refiere fundamentalmente a actos declarativos de
derechos (artículo 105.1 de la Ley 30/1992). No rara vez, por tanto, serán objeto de revisión actos
por los que se adquieran facultades o derechos. Ahora bien, una interpretación amplia de los
"requisitos esenciales" para su adquisición comportaría fácilmente una desnaturalización de las
causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo
automático la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de
anulabilidad. Esto representaría un grave peligro para la seguridad jurídica, dada la falta de
plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Además, haría quebrar uno de los principios
básicos del derecho administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho para las
violaciones mas graves del ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad".
Por ello, tanto desde esta consideración excepcional del procedimiento de revisión de oficio, como
de la causa de nulidad invocada procede el análisis del supuesto planteado en la presente
consulta.
IV
La primera cuestión que debe ser analizada en el expediente objeto de consulta es si efectivamente
la resolución cuya revisión se pretende infringe el ordenamiento jurídico, para determinar,
posteriormente, conforme a las postulados de la revisión de oficio expuestos en la consideración
anterior, si, de existir tal infracción, su entidad permite acudir al procedimiento revisor previsto
en la vigente Ley de Procedimiento.
En este examen hay que comenzar por recordar que el expediente en cuestión se sustancia para
anular la resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Sanidad de 31 de enero
de 1996, por la que se concede a un funcionario de ese centro una indemnización de 100.000
ptas., por los daños sufridos en su vehículo como consecuencia del accidente de tráfico que sufrió
al realizar una comisión de servicio ordenada por el mismo órgano que dicta la resolución. La
concesión de dicha indemnización se fundamenta en la resolución, en lo dispuesto en el artículo
23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública,
precepto que dispone que "los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por
razón del servicio".
Sobre este precepto invocado en la resolución, el Consejo de Estado ha tenido ocasión de decir
que, junto al artículo 63.1 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado ("... el Estado dispensará
a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos"), encierra "un principio
general con arreglo al cual del desempeño de las funciones propias del puesto de trabajo no puede
derivarse para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de tal suerte que el funcionario
público no debe soportar, a su costa, un daño generado en el seno de la relación funcionarial, y
que no tenga su causación material en culpa atribuida al propio funcionario" (dictamen núm.
199/1994).
Este deber general de protección se materializa, según considera el Consejo de Estado, en primer
lugar, por aplicación de las normas específicas configuradoras de la relación jurídica estatutaria
que vincula a los funcionarios con la Administración y, subsidiariamente, cuando no exista una
regulación específica para el supuesto de hecho que motiva la reclamación o bien cuando, aun
existiendo tal normativa, su aplicación no repare el daño causado, con arreglo a la normativa
general reguladora de la responsabilidad patrimonial de la Administración, contenida en el
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artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (entre otros, dictámenes núm. 1.917/1994 y
2.140/1995).
Similar aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial a los funcionarios públicos se
observa también en los pronunciamientos judiciales y así, en la sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Cataluña de 16 de abril de 1996 (artículo 1996/543) tras interpretar el concepto de
"particulares", empleado tanto en el antiguo artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, como en el 139 de la vigente Ley 30/1992, en el sentido de que incluye
también a los funcionarios públicos, se afirma que esa interpretación es la "que sería más acorde
con el espíritu de reparación integral de la institución de la responsabilidad administrativa,
verdadero referente del funcionamiento de los poderes públicos en nuestro ordenamiento jurídico,
y más favorable también a la eficacia de la tutela judicial efectiva para la defensa de los derechos
e intereses legítimos de toda persona, dentro de cuyo concepto se incluye, qué duda cabe, a los
funcionarios públicos, y más favorable por fin también a la plena sumisión de las
Administraciones Públicas a la Ley y al derecho sin esferas de impunidad (artículos 9.1º. y 106
CE), todo ello por cuanto que aceptar la alegación formulada en este sentido conllevaría la
desprotección de los funcionarios públicos en todos aquellos aspectos no expresamente
contemplados como indemnizables por la legislación sectorial (y por ello, también parcial) y
otorgar por el contrario una patente de impunidad en este ámbito a las Administraciones que sería
contraria al marco constitucional".
En uno u otro caso, esto es, tanto si existe una normativa específica de la relación funcionarial
que prevea una indemnización para tal supuesto, como si hay que acudir a la normativa general
reguladora de la responsabilidad patrimonial, es lo cierto que, para que una resolución
administrativa que declara el derecho a una indemnización sea conforme al ordenamiento
jurídico, debe tener necesariamente su fundamento en la constatación de la concurrencia de los
presupuestos que determinan el nacimiento de tal derecho, y ajustarse, en su declaración, a los
límites que la normativa de aplicación prevea para el supuesto en cuestión.
Tales requisitos no se cumplen, como seguidamente se expone, en la resolución de la Secretaría
General Técnica objeto del expediente de revisión, y ello, tanto si se considera de aplicación la
específica normativa funcionarial -como lo hace la propuesta de resolución-, como si se aplica al
caso concreto el instituto de la responsabilidad patrimonial.
Así, en el primero de los supuestos, la resolución de la Secretaría General Técnica de 31 de enero
de 1996 habría infringido la normativa específica que regula las indemnizaciones que pueden
recibir los funcionarios por razón del servicio, recogida en el Real Decreto 236/1988, de 4 de
marzo y normas que lo desarrollan, por cuanto estas normas fijan la indemnización a percibir, en
concepto de gastos de viaje cuando, con motivo de una comisión de servicio, el funcionario se
desplace fuera del término municipal utilizando su vehículo propio, en una cantidad fija por
kilómetro recorrido, y esta cantidad, dado el desplazamiento efectuado por el funcionario, sería,
en todo caso, inferior a la de 100.000 pesetas que se le reconoce en la resolución objeto del
expediente.
La aplicación de esta normativa específica es defendida de manera reiterada, por el Consejo de
Estado, si bien reconociendo en sus dictámenes, las discrepancias que suscita tal aplicación. Así,
en el dictamen núm. 51.051 de 29 de septiembre de 1988, el referido órgano manifestó que
"cuando el funcionario, por su propia decisión, incluso autorizada por la Administración, realiza
el desplazamiento según el régimen reglamentariamente establecido para los supuestos de
utilización del vehículo particular durante una comisión de servicio, no ha lugar a la
compensación por daño cuando se produce un accidente, perjuicio o gasto extraordinario. Y ello
porque la contraprestación económica por el uso del vehículo particular se establece en la
reglamentación aplicable a este tipo de comisiones, incluyéndose ya en la cantidad establecida por
kilómetro todo coste para la Administración, de tal modo que, al aceptarse este régimen, la
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responsabilidad que deriva para el poseedor del vehículo por los daños que se causen mientras es
utilizado, no se trasladan a la Administración". En similar sentido, el dictamen núm. 689/1993
argumenta que "El problema se centra, pues, en determinar si las disposiciones que regulan las
indemnizaciones por razón de servicio de los funcionarios públicos excluyen la procedencia de
abonar los daños sufridos en los vehículos propios con ocasión de accidente cuando son utilizados
en comisión de servicio. Del artículo 1º. del aludido Real Decreto de 4 de marzo de 1988 parece
deducirse la exclusión de toda otra indemnización, cuando señala que "el personal de las
Administraciones Públicas tiene derecho a ser resarcido en las circunstancias, condiciones y
límites contenidos en el presente Real Decreto". Con ello parece definir con precisión cuáles son
los supuestos en los que el personal aludido puede ser resarcido por razón de servicio; supuestos
en los que no se incluyen los daños sufridos en vehículo propio".
Podría, no obstante, mantenerse -y también con apoyo en otros dictámenes del Consejo de Estadoque el alcance y cobertura del ya citado artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
Medidas para la Reforma de la Función Pública "no se agota en las indemnizaciones por razón
del servicio reguladas por el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo" (Artículo núm. 1.917/1994)
de manera que pueden existir daños sufridos con ocasión del servicio no contemplados en el
referido Real Decreto y que, conforme al también expuesto deber de protección que incumbe a la
Administración respecto de sus funcionarios, deben ser reparados por aplicación del instituto de
la responsabilidad patrimonial. Sin embargo, ni esta otra postura defendible respecto al régimen
aplicable al supuesto de hecho planteado en el expediente objeto de consulta, subsanaría la
infracción del ordenamiento jurídico que se aprecia en la resolución de la Secretaría General
Técnica, por cuanto ésta no se adopta tras la constatación, a través del procedimiento previsto en
el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, de los presupuestos que, conforme a los artículos 139 y
141 de la Ley 30/1992, determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, esto es, la existencia de una daño efectivo, evaluable económicamente e
individualizado, que el interesado no tenga el deber jurídico de soportar y que sea consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos, en una relación directa y exclusiva de causa a efecto,
sin interferencias de elementos extraños, fuerza mayor o culpa del propio perjudicado.
En consecuencia, sea cual sea la interpretación que al efecto se adopte sobre la normativa de
aplicación, la resolución de 31 de enero de 1996, de la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Sanidad infringe el ordenamiento jurídico.
V
Advertida en la anterior consideración la contradicción con el ordenamiento jurídico de la
resolución cuya revisión se pretende, es el momento de analizar si como consecuencia de la misma
se atribuyen facultades o derechos "cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición", pues tal es la causa de nulidad invocada por la Administración.
Precisamente por el carácter restrictivo con que toda causa de nulidad debe ser interpretada, la
totalidad de la doctrina ha señalado como elemento clave en la aplicación del precepto la
determinación de cuales sean los "requisitos esenciales" que el ordenamiento jurídico impone
para la adquisición de las facultades o derechos.
En consecuencia no la ausencia de cualquier requisito legal conlleva la concurrencia de la causa
de nulidad invocada en la propuesta de resolución, sino sólo la falta de "un presupuesto
esencial", en terminología del Consejo de Estado en su dictamen 2.454/1994, de 9 de febrero.
En el presente caso es lo cierto que la indemnización se concede a quien ostenta la condición de
funcionario público en razón de un gasto ocasionado como consecuencia de una comisión de
servicios para la que expresamente se le autoriza el uso de su vehículo particular, no apareciendo
en consecuencia que falte ninguno de los "presupuestos esenciales" para la indemnización a que
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se refieren las normas aplicables a tales supuestos. Ciertamente la indemnización se concede con
exceso de la previsión de la norma o en supuesto en que no se acredita el derecho a la
indemnización, mas ello supone mas bien la falta de un "requisito legalmente necesario" para ser
indemnizado y no de uno de los "presupuestos esenciales" para acceder a dicha indemnización.
Las propias discrepancias que el Consejo de Estado reconoce en su seno, sobre si la
indemnización prevista en el Real Decreto regulador de las indemnizaciones por razón de servicio
cubre la indemnización de los daños causados en el vehículo particular usado para dicha
comisión, nacidas de una duda que este Consejo comparte, evidencian que la concesión de una
indemnización independiente de las reglamentariamente previstas, no supone una de las
infracciones legales en las que la gravedad y transcendencia de los vicios que se tratan de
sancionar transciende al interés general, criterio éste que la mejor doctrina ha considerado como
elemento común a las diversas causas de nulidad establecidas legalmente.
Por otra parte es igualmente cierto que, de estimarse, aún contra la literal dicción de la resolución
que se pretende revisar, que esta se hubiese dictado con amparo en la responsabilidad patrimonial
que corresponde a la administración por el funcionamiento de los servicios públicos, pero sin que
se acreditasen por el interesado los presupuestos para el reconocimiento de dicha responsabilidad,
y en consecuencia de la correspondiente indemnización, ha de señalarse que la falta de
acreditación de alguno de los presupuestos esenciales del derecho reconocido no puede ser
confundida, y elevada al mismo plano de irregularidad invalidante del acto administrativo, que la
ausencia de dichos presupuestos, mucho menos cuando dicha acreditación no ha sido exigida por
la Administración como requisito previo al reconocimiento del derecho.
Podría afirmarse desde esta perspectiva que concurre en el presente supuesto la causa de nulidad
del apartado 1.e) del artículo 62 de la precitada Ley 30/1992, la cual sanciona con nulidad de
pleno derecho los actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido" pero debe señalarse que tal causa de nulidad, no invocada por la
Administración, no puede ser apreciada en este trámite por cuanto ello causaría indefensión al
titular del derecho afectado que no ha podido formular alegación alguna sobre tal cuestión.
No resultaría tampoco procedente, apreciada la existencia de infracción del ordenamiento jurídico
en el acto cuya revisión se pretende, la aplicación en este trámite del artículo 103 de la Ley
30/1992, por cuanto ello supondría un cambio de pretensión revisora igualmente contrario al
derecho de defensa del afectado.
Por todo ello, y sin perjuicio de que por la Administración actuante puede volver a instarse la
pretensión revisora, bien a través del procedimiento ordinario ante la jurisdicción, previa
declaración de lesividad del acto, bien, mediante la invocación de alguna otra causa de nulidad o
anulabilidad, por los procedimientos previstos en los artículos 102 y 103.1 de la citada Ley
30/1992, no procede, en el presente supuesto, la declaración de nulidad por no concurrir la causa
prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Declarar improcedente la revisión de oficio de la Resolución de la Secretaría General Técnica de
la Consejería de Sanidad por la que se aprobaba una indemnización de cien mil pesetas a favor
del funcionario J.M.C.F. por comisión de servicio".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.