Por una educación de mayor calidad y más equitativa

Por una educación de mayor calidad y más equitativa
En el último tiempo la educación ha adquirido creciente importancia como tema público, en gran parte gracias al rol del
movimiento estudiantil. Valoramos el reconocimiento de la relevancia de la educación y el lugar que ella ha adquirido en el
debate nacional, pues creemos que esto contribuye de forma fundamental a que como país emprendamos los cambios que
nuestro sistema requiere.
El seis de septiembre un grupo de dirigentes estudiantiles y otros actores sociales nos entregó un documento con sus planteamientos para la educación chilena, con los cuales tenemos una serie de convergencias y divergencias. Mediante este documento queremos dar a conocer las razones de aquello que compartimos y de aquello que no creemos sea el mejor camino
para lograr una educación de mayor calidad y más equitativa. Por supuesto, muchas de las diferencias responden a visiones
políticas distintas, propias de toda democracia. Las ideas aquí expresadas responden a nuestras convicciones, las que en la
última elección fueron apoyadas por la mayoría del país.
1. Educación: oportunidades y desafíos
La educación es fundamental en diversos aspectos. Si bien no son los únicos, quiero enfatizar dos. Por una parte, contribuye a
nuestra formación ciudadana, nos ayuda a reconocer y valorar a los otros, todos aquellos que son parte de nuestra sociedad y
que por ese solo hecho deben ser tratados como iguales. Por otra, puede ser uno de los mayores vehículos de movilidad social
y de equidad en una sociedad tan desigual como la nuestra.
En ambas dimensiones nuestro país ha tenido avances. Así, por ejemplo, ha elevado significativamente la cobertura en las
últimas cinco décadas, después de un período equivalente donde los avances fueron muy modestos. Por eso, no es casualidad
que un reciente estudio (Benaabdelaali et. al., 2012) muestre que el nivel de desigualdad educacional entre los más jóvenes
se encuentra al nivel de los países desarrollados y que ello ha ido acompañado de un aumento muy importante en promedio
de escolaridad, quedando este en niveles similares e incluso superiores al de dichos países. En Chile no se ha avanzado sólo en
esta dimensión. Otro estudio reciente (Hanushek et. al., 2012) muestra que también ha mejorado el desempeño de nuestros
estudiantes. Tomando como referencia el año 1995 nuestro país sería el segundo después de Letonia que más ha elevado sus
desempeños en pruebas internacionales que intentan medir los aprendizajes que se espera dominen nuestros niños y jóvenes
en el mundo moderno. Las brechas de rendimiento entre niños de distinto nivel socioeconómico, que lamentablemente ningún país ha logrado eliminar del todo, también se han reducido según se desprende de los resultados de pruebas como PISA
y SIMCE. Por cierto, se puede argumentar que los niveles iniciales sobre los que se registran estos avances eran bajos. Algo
de ello es efectivo, pero aun así no se pueden dejar de destacar, sobre todo cuando se aprecia el sinnúmero de países que
no registra mayores avances en los mismos indicadores, a pesar de niveles iniciales incluso menores que los chilenos o con
inversiones cuantiosas de recursos por varios años.
Los avances no pueden negarse, pero al mismo tiempo es importante reconocer que estamos lejos de tener un sistema educativo de calidad, equitativo e integrado socialmente. Las desigualdades de origen, que en nuestro país son abrumadoras,
marcan de sobremanera los desempeños y trayectorias de los niños y jóvenes al interior del sistema educativo. Al mismo
tiempo, sabemos que uno de cada tres jóvenes de 15 años no tiene las competencias lectoras para desenvolverse de forma
adecuada en el mundo de hoy y los resultados SIMCE nos indican que aproximadamente la mitad de los niños de cuarto básico
no tienen los conocimientos en lectura correspondientes a su nivel escolar. Además, estos deficientes resultados están mar-
cados por el capital cultural y social de los hogares. Así, en la prueba PISA mientras el 52 por ciento de los jóvenes vulnerables
no tienen las competencias lectoras suficientes, en los jóvenes de estrato económico alto esa proporción llega al nueve por
ciento. Igualmente, la prueba SIMCE muestra que mientras el 76 por ciento de los niños de nivel socioeconómico alto tienen
los conocimientos propios de su nivel escolar en lenguaje, sólo el 28 por ciento de los niños de estrato socioeconómico bajo
los tienen. Sabemos también que los resultados en la PSU están correlacionados con el nivel de ingreso de los hogares. Estos
son algunos de los desafíos que el país no puede dejar de enfrentar.
Para reducir el peso del origen en los logros educativos se requiere de una agenda sostenida de cambios por períodos prolongados. Ahora bien, la existencia de este problema en diversos países con sistemas educativos organizados de manera muy
distinta (o el menor peso en otros también organizados de formas muy diversas) sugiere que la organización de los sistemas
educativos y su estructura específica pueden ser poco determinantes en el logro de una educación más equitativa. Por ello,
apostar por cambios estructurales no siempre es el camino para resolver los problemas. Ellos pueden someter al sistema
educativo a enormes tensiones sin ventajas evidentes, produciendo la consecuente frustración. Es importante, entonces, proceder a través de políticas que tengan una posibilidad efectiva de producir los cambios deseados. Por cierto, ello no significa
desconocer que todo debate educativo también está marcado por juicios normativos muy relevantes y valiosos. Con todo, es
importante recordar la gradualidad con la que ocurren los cambios en las sociedades democráticas.
Un análisis similar al que ocurre en educación escolar se puede hacer en educación superior. Por supuesto, hay diferencias que
marcan el desarrollo de ambos sistemas. El acceso a educación superior es de un carácter más selectivo, particularmente en
algunas instituciones y programas específicos. Al mismo tiempo, hay una enorme heterogeneidad en las características de
las instituciones que ofrecen programas de educación superior. Es esa realidad la que ha permitido un fuerte incremento en el
acceso a la educación superior en Chile, celebrada por diversos organismos internacionales. Ello ha entregado oportunidades
de progreso para numerosos jóvenes que han sido los primeros integrantes de sus familias en acceder a la educación superior.
Ello ha ocurrido sin que se observe un deterioro en los ingresos relativos y las posibilidades de empleo de los jóvenes que optaron por educación superior respecto de los que sólo completaron la educación media (ello a pesar de que la proporción relativa de los primeros se incrementó). Así, por ejemplo, si en 1990 un 86 por ciento de los que egresaron de educación superior
tenían un salario por hora superior a la mediana de los egresados de la educación media, el año 2011 esta proporción subió a
un 90 por ciento. Distinto es el caso de las personas con estudios superiores incompletos. Si en 1990 un 77 por ciento de ellos
tenía un salario por hora superior a la mediana de los egresados de la educación media, en 2011 esa proporción cayó a 69 por
ciento. Esta es una de las razones por la que hemos puesto especial atención a la deserción que ocurre en educación superior
y que nos ha llevado a plantearle a las instituciones que no pueden dejar de abordar este problema. Pero nuestra apelación
a considerar los buenos indicadores que se observan en la educación superior no puede entenderse como una negación de
los problemas que le afectan. Las carreras son largas (tanto nominal como realmente) y los aranceles anuales relativamente
elevados, existiendo muchos programas cuya pertinencia es discutible. Los sistemas de selección a las universidades son poco
sofisticados y hay poca investigación respecto de los instrumentos que combinan mejor predicción respecto del desempeño
académico y equidad en el acceso. En otra dimensión, no hay estándares de calidad razonables como consecuencia de un sistema de aseguramiento de la calidad relativamente débil y que no ha abordado apropiadamente el desarrollo de las instituciones luego de que éstas superan el proceso de licenciamiento y alcanzan la autonomía. Tampoco han existido las suficientes
facultades estatales para asegurar una mayor transparencia del sistema de educación superior y una verificación exhaustiva
del cumplimiento de las disposiciones que contempla la legislación vigente. No cabe duda que se requiere, por tanto, un nuevo
marco regulatorio que equilibre apropiadamente autonomía con control en el sistema de educación superior y que permita
corregir las deficiencias observadas.
A la vez, los sistemas de financiamiento de los estudiantes han sido, en general, insuficientes, desarticulados, discriminatorios
y caros. En esta materia se requieren cambios importantes que impidan que los jóvenes con mérito queden excluidos del acceso a la educación superior por razones económicas o que una vez egresados queden ahogados por una carga financiera inabordable. El financiamiento directo a las instituciones también requiere de una revisión. En esta materia han existido enormes
inercias y se ha dejado de reflexionar sobre las formas más apropiadas de allegar recursos a las instituciones de educación
superior. Desde luego, parece apropiado realizar una distinción más precisa entre la diversidad de instituciones que existen en
la actualidad, toda vez que conviven universidades complejas con instituciones que son en esencia docentes. Hay que reconocer las distintas misiones y apoyar a las instituciones de modo coherente con esa clasificación.
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En el debate educacional del último tiempo se dice muy poco sobre educación parvularia. Sin embargo, ésta es una pieza clave
en el logro de una educación y de un país más equitativo. Nuestros niños llegan a la educación básica con grandes diferencias
en habilidades cognitivas y socioemocionales que no son el resultado de capacidades distintas sino que la influencia de la
diversidad de capital cultural y social en los hogares. Esas diferencias pueden ser mucho menos relevantes si los niños son
enfrentados tempranamente a una educación parvularia de calidad que “neutralice” las diferencias de origen. Es en este nivel
donde puede emparejarse de modo más efectivo la cancha y no puede ser desaprovechado. A medida que avanza el proceso
educacional y la edad de los niños, se vuelve más difícil hacerse cargo de esas debilidades iniciales. El impacto de la inversión
que se realiza en este nivel puede ser muy superior a la que se realiza en otros niveles escolares, particularmente en la educación superior, por lo que es indispensable balancear apropiadamente las prioridades en el uso de los recursos.
Los gobiernos no deben perder de vista esta realidad y, por tanto, deben velar por las políticas más efectivas para asegurar
calidad y equidad en la educación, es decir, deben anteponer el interés general antes que una mirada particular a los problemas de la educación. En este sentido, atendido el olvido que ha sufrido la educación parvularia en el debate, valoramos que
la propuesta de la CONES haya planteado la necesidad de abordar este nivel educativo. Algunos de sus planteamientos, como
los aumentos de cobertura en todos sus niveles, definición de estándares nacionales para todas las instituciones que entregan
educación parvularia y fiscalización de las mismas, y una homogeneización en los gastos por niño, están siendo gradualmente
abordados por el Gobierno y parte de ello se reflejará en el Presupuesto 2013. Lamentamos que en el último planteamiento
entregado al Ministerio de Educación la educación parvularia haya desaparecido de las prioridades de las organizaciones estudiantiles. No cabe duda que, si se quiere avanzar en calidad y equidad de la educación, esta prioridad no se puede abandonar.
2. Convergencias y divergencias en educación escolar
La educación tiene un rol primordial tanto para el desarrollo personal como para la sociedad en su conjunto. A través de la
educación queremos formar buenos ciudadanos. Las democracias descansan sobre los sistemas educacionales para moldear
la forma en que interactuamos con otras personas y aprendemos de ellas. Estos son fundamentales para avanzar hacia una
sociedad mejor. Así, cuando pensamos en la educación debemos pensar no sólo en el desarrollo de las capacidades y destrezas requeridas para la vida profesional, sino que también en la promoción de las virtudes y habilidades que son indispensables
para vivir una ciudadanía efectiva. Las sociedades democráticas no tienen mejor alternativa que educar a sus niños y jóvenes
en virtudes como la tolerancia y el respeto por la diversidad. El alcance de estos propósitos hace necesario que exista una
educación escolar de calidad que sea provista sin costo para las familias.
En la tradición chilena es razonable que ellas puedan elegir entre una diversidad de proyectos educativos. Es un resguardo
frente a miradas únicas que dejan poco espacio al disenso, además de que la posibilidad de elegir un establecimiento ha
estado presente desde muy temprano en nuestra vida republicana. La satisfacción de los múltiples propósitos de los que se
responsabiliza a la educación no es una tarea fácil y, como todo asunto complejo, sus problemas no suelen tener soluciones
simples ni únicas. Es así como sistemas educativos muy diversos resultan ser exitosos en términos de calidad y equidad a nivel
internacional, y los mismos pueden fracasar en otros contextos. Por esto creemos que es fundamental mirar estos temas con
apertura, estudiar cada sistema en su contexto e intentar aprender de ellos.
Por cierto, ese aprendizaje se hace a partir de la experiencia acumulada en el país, el desarrollo alcanzado por el sistema educacional chileno y los principios que se aspira a resguardar y que directa o indirectamente han influido en ese desarrollo. Ello
ayuda a ir perfilando, de modo más preciso, los objetivos que se persiguen y los instrumentos que se consideran más apropiados para materializarlos. En este contexto, el Ministerio de Educación no puede dejar de promover la libertad, la equidad,
la calidad y la integración social, y las políticas públicas que se diseñen deben aspirar en todo momento a satisfacer estos
principios y los objetivos que de ellos se desprenden.
2.1 Diversidad de proyectos educativos y financiamiento escolar
La libertad de educación es un derecho humano fundamental. Ésta es reconocida por la Declaración de los Derechos Humanos
de la ONU y es un principio que ha estado presente desde el comienzo de nuestra República y que hoy sigue contando con el
apoyo de una mayoría ciudadana. Con ella se protege la libertad de pensamiento, que abarca tanto el credo, la posición política, la visión del mundo y las distintas opciones de vida. Las familias deben tener la libertad de educar a sus hijos en los valores
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y principios que ellos consideren más adecuados. Es por ello que nuestro sistema educativo permite y fomenta la diversidad
de proyectos educativos, entregando recursos estatales a iniciativas privadas sin importar su credo o posición política, pero
dentro de un marco regulatorio que apunta a resguardar el bienestar de nuestros niños y jóvenes. Este se ha fortalecido recientemente a través de la creación de la Superintendencia de Educación Escolar y la Agencia de Calidad. Estas instituciones
están en proceso de implementación y aspiran a lograr un sistema educacional mucho más transparente, apropiadamente
fiscalizado y donde prime una cultura de mejoramiento continuo en todos los establecimientos escolares. Aquellos que no
cumplan las leyes y que no aseguren estándares mínimos de calidad no podrán seguir recibiendo financiamiento público. Son
exigencias razonables que buscan equilibrar adecuadamente la libertad de elección de los padres con su aspiración de contar
con una educación de calidad. Este es el camino que creemos pertinente para nuestro país y no la limitación artificial de la
oferta de establecimientos particulares subvencionados. Por eso no compartimos la “reducción progresiva de los colegios
particulares subvencionados hasta su eliminación…”, una de las demandas que incluyeron los dirigentes que se reunieran
conmigo el jueves seis de septiembre.
Ahora bien, guiados por esta misma convicción es fundamental tener una educación estatal de calidad. En los niveles iniciales,
primarios y secundarios es necesario que ella sea gratuita. Conjuntamente con esta afirmación, debe dejarse en claro que
si se valora la existencia de diversos proyectos educativos y que las familias puedan elegir entre ellos el financiamiento no
debería discriminar por la naturaleza del establecimiento, particularmente si, como sucede en Chile, para acceder a ese financiamiento se requiere ser oficialmente reconocido. Esta exigencia supone una serie de obligaciones para los establecimientos
escolares que van desde el cumplimiento de los estándares de aprendizaje hasta el apego a las bases curriculares. Es decir,
la diversidad de proyectos se asienta sobre una base común que contribuye a una necesaria cohesión, asegura una formación
ciudadana compartida y apoya nuestra vida en comunidad. En este contexto, una subvención diferenciada de acuerdo a la
naturaleza del establecimiento no velaría apropiadamente por el respeto a la libertad de elección de los padres (una gran
diferencia en el financiamiento la haría incluso impracticable) y significaría, en la práctica, una discriminación arbitraria difícil
de justificar hacia los ciudadanos que desean integrarse a los establecimientos a los que se les concede una menor subvención por estudiante. Seguramente es por este motivo que los países que tienen un sistema de educación mixto promueven,
salvo una o dos excepciones, un financiamiento parejo por estudiante, con independencia de si el establecimiento es público
o privado. Ello no significa que el Estado tenga que renunciar a apoyar adicionalmente a los establecimientos estatales. Desde
luego pueden hacerlo los propios sostenedores. En ese sentido, no se puede olvidar que los municipios aportan del orden de
135 mil millones de pesos a la educación pública. También los gobiernos regionales y el gobierno central contribuyen a través de diversas vías. Por ejemplo, gran parte de la infraestructura de las escuelas y liceos estatales se financia con recursos
del FNDR a los que no tienen acceso los establecimientos particulares subvencionados. El Gobierno del Presidente Piñera ha
tenido especial cuidado en allegar dineros a la educación municipal con el objetivo de fortalecerla y facilitar las transformaciones acordadas en la ley 20.501. No es casualidad, entonces, que los fondos contemplados para la educación pública en el
Presupuesto de la Nación, complementarios a la subvención escolar, estén pasando de 172 mil millones de pesos en 2010,
presupuesto definido por la anterior administración a 370 mil millones en 2013. Es cierto que parte de estos recursos corresponden a líneas que no son de carácter permanente (por ejemplo, reconstrucción post terremoto), pero existe una constante
voluntad de ir apoyando el desarrollo de esta educación. Una prueba de ello es la adición de 44 mil millones adicionales al
Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal para el año 2013.
Indudablemente aún hay espacio para perfeccionar nuestro sistema de financiamiento, particularmente respecto de la forma
en que el Estado central transfiere los recursos adicionales a la subvención a los sostenedores públicos, pero como guía de
acción central nos parece importante tratar a todos los estudiantes, independientemente de la escuela, colegio o liceo que
elijan, de la misma forma y, por tanto, con una subvención equivalente.
Estamos convencidos que los recursos actuales por estudiante son insuficientes y hemos estado comprometidos con un
aumento de los mismos. Nuestro propósito es que hacia 2018 la subvención por estudiante se duplique respecto de 2009 y
estamos avanzando en crear las condiciones para alcanzar este objetivo. En esta estrategia se ha privilegiado el apoyo a los
estudiantes que más lo necesitan: los más pequeños y más necesitados a través de un aumento más acelerado en la subvención escolar preferencial que ha significado más recursos para la educación pública (dos tercios de esta subvención se asignan
a la educación municipal), porque es precisamente ahí donde están los niños más vulnerables. El año pasado se aprobó un
aumento de 21 por ciento para esta subvención extendiéndose, además, a la educación media. Además, se completó recien4
temente la tramitación de un proyecto de ley que significará un aumento de 18,5 por ciento en la subvención de prekínder y
kínder, que permitirá lograr mayor calidad en estos niveles educativos y avanzar hacia una cobertura completa en este nivel
para el 60 por ciento más vulnerable de los niños. Ese mismo proyecto, recientemente aprobado, eleva la subvención general
en un 3,5 por ciento, con lo que totalizará un aumento de cinco por ciento durante 2012, un nuevo aumento de la subvención escolar preferencial entre quinto básico y 4° año medio. Es bueno recordar que la subvención escolar preferencial está
orientada a los niños y jóvenes pertenecientes al 40% de las familias más vulnerables del país y los aumentos registrados
tanto el año pasado como el actual han llevado el valor del aporte del Estado por estudiante a montos por encima de 90 mil
pesos mensuales entre primero y sexto básico. Siguiendo con el propósito de avanzar en equidad, queremos crear una nueva
subvención para grupos medios que enviaremos en las próximas semanas al Congreso.
Dentro de los perfeccionamientos que se pueden pensar para el financiamiento escolar, el pago por aula, planteado en el
petitorio del seis de septiembre, no parece una idea acertada. Un instrumento de esta naturaleza, por sus características, incentivaría la inversión en infraestructura sin un resultado evidente en calidad de la educación. Detrás de este planteamiento
parece estar el convencimiento, por una parte, que es relevante mantener un número mínimo de aulas, independientemente
de la matrícula existente, y, por otra, que sin estos fondos es imposible asegurar el financiamiento de la educación estatal. Sin
embargo, como sugieren las cuentas de los municipios, un número importante de ellos logran financiarse sin mayores problemas con los recursos actuales. Asimismo, el mayor gasto promedio de algunos municipios, realizados con sus propios recursos,
no siempre se traduce en mejores desempeños. La mantención de un número mínimo de aulas no parece satisfacer tampoco
un objetivo educacional claro, sobre todo teniendo en mente que estamos experimentando una caída en la población en edad
escolar por factores demográficos. Creemos que es mejor explorar otras vías de financiamiento como las que ya hemos mencionado y que realmente puedan ayudar al fortalecimiento de la educación pública.
2.2 Fortalecimiento de la educación pública
El pago por alumno y asistencia –idea introducida formalmente en la Ley de Instrucción Primaria de 1920- tiene una serie de
virtudes que es ampliamente reconocida en la literatura especializada y su aplicación no pone en riesgo la existencia y menos
la calidad de la educación pública como lo demuestra la experiencia comparada. Sería un error pensar que el fortalecimiento
de la educación pública y el aumento en su calidad pasa por modificar esta forma de asignación de los recursos en educación.
Por cierto, si se limitaran las opciones de elección de las familias se podría lograr, al menos en lo formal, un fortalecimiento,
pero que es artificial y que tampoco significa un aumento en la calidad. La puesta en marcha de la nueva institucionalidad
que regulará la educación chilena será una contribución relevante para la educación chilena, en particular para la educación
pública que ha estado, a menudo, presa de una confusión de roles entre el Ministerio de Educación y los sostenedores locales,
especialmente en aspectos pedagógicos. Habrá ahora un nuevo equilibrio entre autonomía y gestión que está más en línea
con lo que se observa en otras latitudes y que estimamos permitiría superar esa confusión y, por ende, será beneficiosa para
la educación pública.
La educación pública se fortalecerá también con una selección más exigente de los jefes de los departamentos de educación
municipal y los directores. Esta iniciativa, consecuencia de la aprobación de la ley 20.501 de enero de 2011, está en plena
marcha y si bien su impacto se notará sólo con el paso del tiempo –característica que, en general, es propia de todas las transformaciones educativas- estimamos que será relevante para elevar el desempeño de la educación estatal y ayudará a que
las familias chilenas se vuelvan a acercar a esta educación. En este sentido, concordamos con el planteamiento que hacen los
actores de la educación referido a la necesidad de fortalecer los equipos profesionales involucrados en la educación pública.
Los pasos dados en esa dirección por el Gobierno son importantes y el Ministerio de Educación está disponible para seguir
trabajando en esa línea. Ahora bien, de acuerdo con las observaciones planteadas por numerosas publicaciones internacionales, quizás la principal debilidad del sistema educativo nacional ha sido su incapacidad para atraer y retener un número
suficientemente grande de docentes de altas habilidades y con fuerte vocación. Este es quizás el principal desafío de este y
los próximos gobiernos, porque al respecto se requiere persistencia y consistencia en la aplicación de políticas.
Aunque las transformaciones, como las mencionadas en párrafos precedentes, son las que tendrán un mayor impacto en el
fortalecimiento de la educación pública, toda vez que son ellas las que producirán una interacción distinta en el núcleo pedagógico que conforman directivos, docentes y estudiantes, parece indispensable tener un debate sobre la institucionalidad
más apropiada para la educación estatal. Ésta está cuestionada, afectando indudablemente su evolución. Además, impide vi5
sualizar los avances que ella está teniendo. Así, la posibilidad de que ella reencante a las familias se vuelve muy cuesta arriba.
Los problemas han sido de dos tipos. Por un lado, insuficientes capacidades pedagógicas en los sostenedores, particularmente
en los equipos responsables de gestionar la educación pública. Por otro, una mayor intervención política de lo recomendable
en la gestión de la educación que se refleja en menor libertad para administrar los recursos recibidos. Ambos aspectos indudablemente están relacionados. Ahora bien, hay buenas razones para pensar que la solución debe ser de carácter descentralizada. De hecho, en un gran número de experiencias internacionales, la educación pública está en manos de los municipios sin
que ello signifique un detrimento en calidad. El hecho que el financiamiento de la educación en esas experiencias provenga
mayoritariamente de impuestos recaudados por los gobiernos locales puede ayudar a entender el mejor uso de los recursos
y desempeño de los municipios en este ámbito, toda vez que debe rendirse cuenta a las comunidades locales. En nuestra experiencia, en cambio, los recursos son traspasados desde el nivel central no habiendo un vínculo directo con las comunidades
locales en la generación de los mismos. Una reforma institucional debería concentrarse, entonces, en asegurar un buen uso
de los recursos y una menor interferencia política en la gestión de modo que ellos realmente fluyan a fortalecer los equipos
pedagógicos y la calidad de la educación. En ausencia de una vinculación más precisa entre la generación de los recursos y
las comunidades locales no debe descartarse la existencia de una institución de carácter más centralizado que asegure una
rendición de cuentas más precisa de los sostenedores públicos y, eventualmente, apoye algunos aspectos específicos de su
gestión. Sin embargo, no parece tener mucho sentido una gran estructura burocrática que conforme una suerte de sistema
nacional de educación pública. En un esquema de estas características sólo se diluyen las responsabilidades, siendo una falsa
ilusión que los problemas siempre se pueden resolver a través de la creación de nuevas instituciones más grandes. Más todavía, dado que en el régimen político chileno no hay una vinculación democrática con las estructuras políticas intermedias
–provincias y regiones-, parece razonable que siga existiendo una participación local en la gestión de la educación pública. Es
en torno a estos principios que parece razonable buscar un acuerdo que le dé una estabilidad de largo plazo a la educación estatal. El proyecto de desmunicipalización que envió el Gobierno al Congreso debe considerarse un punto de partida para iniciar
un debate que permita satisfacer dicho propósito. Estamos disponibles para lograr los acuerdos necesarios en esta materia. En
ese sentido creemos que es posible conciliar los planteamientos de los estudiantes en estos asuntos con los que el Gobierno
está interesado en promover para terminar con la incertidumbre que afecta a la institucionalidad de la educación pública.
2.3 El desafío de buenos directores y docentes
Pero tal vez lo más prioritario para elevar la calidad de la educación es, como hemos dicho antes, atraer y retener a los mejores docentes y directores que se pueda. Para ello es primordial recuperar el estatus de la profesión docente. Los profesores
cumplen un rol ciudadano fundamental, pues dedican su vida a la formación de nuestros alumnos. En la profesión docente hay
personas con alta vocación y muchas habilidades, así como también hay mucho entusiasmados en seguir este camino, a pesar
de que esta profesión no cuenta con el reconocimiento que se merece. No obstante lo anterior, resultan preocupantes los bajos puntajes promedio en la PSU de los estudiantes de pedagogía, los resultados desalentadores en la prueba Inicia y la escasa
valoración que existe de esta profesión entre los estudiantes de los últimos años de la enseñanza secundaria. Son razones más
que suficientes para avanzar hacia un mejoramiento de las condiciones laborales de los docentes, mejores perspectivas de
desarrollo profesional y mayores exigencias al ingreso de la profesión. Precisamente en ese espíritu se inscribe el proyecto de
carrera docente que presentamos a inicios de este año.
Si la atracción y retención de buenos docentes son claves para el logro de una educación de calidad es imposible no poner
atención al estatuto que rige a los docentes en la educación estatal, en particular por la influencia que puede tener en las
decisiones de los profesores actuales y de los jóvenes que están pensando respecto de su camino profesional. Para ellos,
incluso si no terminan desempeñándose en la educación estatal, dicho estatuto envía señales relevantes. Diversos países, independiente de la forma en que se organiza su educación estatal, suelen tener un estatuto docente; algo que también parece
razonable para Chile, dado su carácter unitario. Es relevante preguntarse, entonces, si el estatuto vigente es lo suficientemente desafiante como para atraer y retener la cantidad necesaria de profesores de altas capacidades y marcada vocación. Es
bueno consignar que esta pregunta es independiente del debate respecto de si el estatuto perjudica el desempeño relativo
de la educación municipal respecto de la particular subvencionada, algo que es un asunto no zanjado. Nuestra respuesta a esa
pregunta es negativa. Por eso enviamos una proyecto de carrera profesional docente que creemos hace mucho más atractiva
el ingreso a esta profesión en la educación pública. No solamente mejora las condiciones salariales sino que también crea un
mejor ambiente de desarrollo profesional. Eleva, al mismo tiempo las exigencias para el ingreso a esta profesión. Por estas
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razones, no creemos pertinente retirar este proyecto como se solicita en el petitorio del seis de septiembre. La preocupación por el interés de los estudiantes, en particular los que asisten a la educación estatal, no hace recomendable olvidarse
de la tramitación de este proyecto. Curiosamente el debate ha estado centrado en las razones de por qué este estatuto no
se extiende a la educación particular subvencionada, cuando la existencia de un estatuto único para todos los sostenedores
estatales y la señal que envía a los jóvenes es el asunto que reviste mayor urgencia. El problema de la educación chilena no
parece estar en que el estatuto no se ha extendido a la educación particular subvencionada. Que el estatuto vigente no resulta
atractivo para jóvenes con altas habilidades y vocación por la docencia, es un problema que debe abordarse con urgencia. Es
esto lo que hace el proyecto y creemos que, sin perjuicio de los cambios que al respecto se pueden sugerir, avanza en la resolución del problema de la incapacidad de la actual regulación de atraer los mejores docentes posibles a la educación escolar.
En todo caso, es importante balancear el diseño de una carrera profesional docente con los espacios que requieren los directores para ejercer su liderazgo. De lo contrario, los esfuerzos por atraer y retener a buenos docentes y directivos no producirán
los frutos deseados.
La calidad de nuestros docentes depende también de forma importante de la formación que les entregan sus casas de estudio. Los resultados de la prueba Inicia nos han alertado sobre las falencias que presentan nuestros egresados de pedagogía.
Es preocupante que las instituciones de educación superior no estén a la altura del desafío que significa formar a los futuros
docentes. Por eso es que el Ministerio ha avanzado en la promulgación de estándares para la formación inicial en la educación
parvularia, básica y media. Esos estándares no pretenden moldear los programas de formación existentes, pero sí advertir sobre los conocimientos disciplinarios y pedagógicos que deben dominar los futuros egresados. Junto con ello se está actuando
a través de la asignación competitiva de recursos a iniciativas que busquen transformar la formación de los futuros docentes.
También se están revisando los programas de perfeccionamiento para asegurar efectividad en su entrega. Asimismo, se están
ofreciendo programas de formación de directores que complementen el esfuerzo que se está realizando en esta materia. Todo
ello es consistente con la iniciativa Becas Vocación de Profesor que fue creada para iniciar y darle fuerza a la idea de atraer
jóvenes talentosos a la profesión docente. El nuevo sistema de acreditación de la educación superior, que propondremos
antes que termine el año, debe ser particularmente exigente con las carreras de educación, atendiendo su impacto sobre la
educación de nuestros niños y jóvenes.
2.4 Más integración y el financiamiento compartido
No cabe duda que Chile es un país segregado y la educación es un reflejo de ello. Nos parece valioso reconocer en la educación
un espacio que propicia el encuentro entre las distintas personas, albergando la diversidad propia de nuestra sociedad, formando a nuestros niños y jóvenes en contacto con nuestra diversidad, enseñándoles a valorar y respetar al “otro”, fomentándoles la tolerancia y expandiéndoles sus horizontes, y así contribuyendo al fortalecimiento de nuestra democracia. La segregación social claramente entorpece este rol de la educación. Indudablemente, el aumento de la cobertura ha ido permitiendo
una mayor integración, porque no hay peor exclusión que la falta de posibilidades de acceder a la educación. Pero ello no es
suficiente. Sin embargo, no compartimos que el financiamiento compartido sea la principal causa de la segregación. La evidencia de que éste ha contribuido a ese fenómeno es débil y su existencia también tiene beneficios. Por ello no es casualidad
que en diversos estudios de opinión pública se observe una mayoría que apoya al financiamiento compartido. Su prohibición
significa, en la práctica, hacer una distinción entre los padres que envían a sus hijos a la educación particular pagada y los que
los envían a la educación particular subvencionada. Es una distinción que no queremos hacer. Nos parece legítimo y valioso
que los padres puedan aportar a la educación de sus hijos.
Nuestra posición no significa desconocer los riesgos del financiamiento compartido, pero ellos se han buscado mitigar a través
de distintos instrumentos como son la exigencia de que en los establecimientos con cobro exista al menos un 15 por ciento de
alumnos vulnerables eximidos de financiamiento compartido y la prohibición de selección de alumnos en educación básica. Es
posible que por debilidades en fiscalización esos requisitos no se hayan exigido con el celo requerido, pero estamos seguros
que la nueva superintendencia cumplirá efectivamente esta labor. Más importante que lo anterior ha sido la introducción de la
subvención escolar preferencial que reconoce el mayor costo que tiene educar a niños más vulnerables respecto de otros que
provienen de hogares con mayor capital cultural y social. En el momento que se introdujo el financiamiento compartido dicha
subvención no existía, pero ahora se ha perfeccionado y se ha extendido a todo el sistema escolar. Como consecuencia de los
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avances en el financiamiento público escolar el apoyo compartido ha ido perdiendo importancia relativa, algo que también
contribuye a aminorar los eventuales riesgos de segregación asociados a este factor. Este balance nos hace pensar que no es
una buena idea restringir la libertad de los padres de aportar a la educación de sus hijos. Por tanto, no compartimos la postura
de poner fin al financiamiento compartido expresada en el documento del seis de septiembre.
2.5 La entrada en vigencia de un nuevo marco regulatorio
Muchas de las aprensiones que emergen en el debate sobre la educación escolar se beneficiarían de recordar que a partir de
este año contaremos con la nueva Superintendencia de Educación y la Agencia de la Calidad de la Educación, dos instituciones que cumplirán una labor esencial en elevar la calidad del sistema escolar. Por una parte, la Superintendencia velará por el
cumplimiento de las normas y por el uso correcto de los recursos estatales y posibilitará una rendición de cuentas mucho más
exhaustiva que será de público conocimiento, de modo que las comunidades educativas tengan la oportunidad de dialogar
en torno a ella. Se elevará, entonces, la transparencia del sistema escolar y la participación de las comunidades escolares. Por
otra parte, la Agencia de la Calidad establecerá estándares de calidad y evaluará la calidad de la educación que entregan los
establecimientos, considerando múltiples factores como desempeño académico, ambiente escolar, deserción, satisfacción
de los padres, entre otros. Su actuación implicará que los establecimientos tendrán que someterse a una autoevaluación
de su desempeño y recibirán visitas inspectivas de profesionales de la agencia que advertirán sobre las fortalezas y debilidades de los establecimientos. Los informes serán públicos, permitiendo a las comunidades educativas un diálogo mucho
más fructífero respecto de la marcha de las escuelas, liceos y colegios a los que pertenecen. Este esfuerzo está muy en línea
con la experiencia que caracteriza a países con muy buenos sistemas educativos, toda vez que apoya la generación de una
cultura de mejoramiento continuo de los establecimientos escolares. En un sistema de resultados tan heterogéneos como
el nuestro, nos parece que esta mirada institucional, junto a otras reformas como las que se han indicado, resulta una vía de
mejora mucho más efectiva que la alternativa de prohibir la existencia de establecimientos en atención a su carácter jurídico.
En particular, Chile ha permitido que los sostenedores privados puedan obtener excedentes de la provisión de educación por
más de un siglo. En la medida que los desempeños de estos establecimientos satisfagan los estándares exigidos por el país,
que la rendición de cuentas de sus recursos y resultados sea pública y transparente, y que sean elegidos por las familias, no
parece razonable prohibir su funcionamiento. En Chile deben tener acogida todos los establecimientos educacionales que
tengan buenos desempeños independientemente de su naturaleza jurídica. La diversidad de organizaciones, en la medida
que cumplan con los estándares que ha definido el país, enriquecen la oferta de proyectos educativos y ello es bienvenido.
3. Convergencias y divergencias en educación superior
3.1 Financiamiento estudiantil
Una de las mayores diferencias que ha mantenido el Ministerio de Educación con el movimiento estudiantil dice relación con
la conveniencia de extender la gratuidad, propia del nivel escolar, a la educación superior. Por razones de equidad estimamos
que no es una buena idea. Si bien es cierto que ello es una realidad en algunos países, hay varios que han seguido otros caminos. Incluso en los primeros hay algunos que están gradual o parcialmente abandonando ese enfoque. En un país tan desigual
como Chile, donde el acceso a la educación superior aún está muy marcado por el origen socioeconómico y donde una gran
mayoría de los egresados de las instituciones de educación superior, sobre todo de las universidades selectivas que incluyen
varias estatales, se ubican entre los grupos más acomodados, hay opciones de financiamiento de los estudiantes mucho
más justas. Creemos que la política más apropiada y equitativa es una combinación entre becas y un financiamiento que los
jóvenes deben pagar en la medida de sus posibilidades una vez que terminan sus estudios. Precisamente es eso lo que está
haciendo el Gobierno al ofrecer becas para los jóvenes con mérito que provienen del 60 por ciento más vulnerable (rebajando,
además, las exigencias para que puedan obtenerlas más jóvenes de los primeros dos quintiles) y definiendo un sistema de
apoyo financiero muy conveniente a los jóvenes de los nueve primeros deciles de ingreso. Se excluye, por tanto, sólo a los
jóvenes que provienen del 10 por ciento de los hogares más acomodados del país. Ello como consecuencia del hecho que este
sistema de apoyo financiero supone un subsidio importante a los estudiantes que lo reciben. Es una expansión significativa en
las oportunidades de apoyo financiero a los jóvenes de nuestro país que tengan el talento y la motivación para acceder a educación superior y carezcan de suficientes recursos para estos propósitos. Bajo el nuevo sistema de financiamiento, se pedirá
una retribución por el apoyo recibido una vez que egresen de los programas que hayan elegido. Esta tomará la forma de 180
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cuotas mensuales que como máximo pueden alcanzar un diez por ciento de los ingresos. Se evita a través de este mecanismo
un elevado costo para las familias mientras los jóvenes cursan sus estudios y para éstos en el futuro. Es importante destacar
que el nuevo sistema de financiamiento estudiantil para la educación terciaria supone una igualdad de trato, terminando con
la inconveniente discriminación que hoy existe según el tipo de institución en donde se decida estudiar y que paradójicamente afecta, principalmente, a los alumnos de menores ingresos que estudian en centros de formación técnica, institutos
profesionales y universidades de baja selectividad.
Consideramos que sostener una postura contraria a un trato igualitario para todos los estudiantes del país es invitar a una
discriminación que no compartimos.
3.2 Financiamiento de las instituciones y las universidades estatales
Distinto es que se quiera distinguir entre instituciones por su diferente contribución a la provisión de bienes públicos en el
desempeño de sus labores. En prácticamente todos los países con sistemas de educación superior desarrollados se observan
instituciones con distintos grados de complejidad; por ejemplo en Estados Unidos con el sistema de educación superior más
desarrollado del mundo, según distintas mediciones, no más del 7 por ciento de las instituciones son consideradas de investigación. Es indudable que en Chile hay, entre las universidades, del orden de cuatro categorías de instituciones: aquellas que
son propiamente de investigación, las que tiene investigación pero son más bien emergentes en esta dimensión, también
existen algunas que producen bienes públicos específicos y finalmente están las docentes, donde la investigación es esporádica. Es evidente que tarde o temprano el país deberá transitar hacia un sistema de financiamiento que reconozca esas particularidades. Para este propósito es útil distinguir entre el financiamiento estudiantil y el de las instituciones. Permite definir,
además, de modo mucho más efectivo la asignación de recursos a la educación superior. Actualmente la asignación de fondos
institucionales tiene una inercia histórica que es difícil de justificar. Así, no se reconocen las distintas características de las
instituciones y tampoco se recompensa apropiadamente a las instituciones que, en cada una de las categorías de provisión
de bienes públicos, se destacan entre sus pares. Hay muy pocos países donde se ocupa una asignación predominantemente
histórica. En general, los fondos públicos se someten a evaluaciones y criterios que promueven el buen desempeño y objetivos
específicos de política pública y, además, se concentran en las universidades que más aportes realizan a la investigación y a
la innovación.
Ahora bien, el aporte a las instituciones del Consejo de Rectores, en particular a las estatales, ha estado subiendo en forma
relevante. Se han creado nuevas líneas de financiamiento: aportes basales de desempeño, fondo para el fortalecimiento de
las universidades del CRUCh, apoyo a la educación superior regional y a la innovación en educación superior, entre otros.
Además, la actual administración se ha comprometido a elevar el aporte fiscal directo a un ritmo de cinco por ciento real
por año. Debe recordarse que este aporte estuvo, en la práctica, congelado en los últimos años. El Presupuesto 2013, al igual
que el del presente año, honrará el compromiso de aumentar el Aporte Fiscal Directo. Simultáneamente aumentará en un 47
por ciento el aporte basal por desempeño, creado en el Presupuesto 2012, y que beneficia a las universidades del Consejo de
Rectores. Estos aumentos significan recursos adicionales para el año 2013 por casi 14 mil millones de pesos. Estos recursos
se suman a otros comprometidos en 2012 y cuyos montos se mantendrán en 2013. Los cambios que se han llevado adelante
por el Gobierno del Presidente Piñera significan que se allegarán recursos muy relevantes, adicionales a los habituales, a las
instituciones del CRUCh. Sólo en el caso de las universidades estatales éstos sumarán cifras acumuladas del orden de 154
mil millones de pesos adicionales, es decir más de 30 mil millones de pesos anuales adicionales a lo invertido por el gobierno
anterior durante los cuatro años en los cuales tuvo a su cargo la elaboración del Presupuesto. Es una clara señal de que al
Gobierno le interesa el destino de esas universidades. Finalmente, a través de CONICYT se han incrementado los recursos para
investigación y desarrollo. Como consecuencia de ello se ha producido, por ejemplo, un aumento relevante en el número de
proyectos financiados a través de FONDECYT.
3.3 Nuevo marco regulatorio para la educación superior
El marco regulatorio actual es deficiente y requiere de profundas transformaciones. En primer lugar, necesitamos un nuevo
sistema de acreditación que garantice la calidad de los programas que se están entregando. En esta dimensión creemos
tener una visión compartida con distintos actores de la educación. El sistema de acreditación vigente fue importante para
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instalar la relevancia que juega el aseguramiento de la calidad en el desarrollo de la educación superior. Sin embargo, está
actualmente superado. Se requiere, entre otros aspectos, una configuración más profesional y menos corporativa de la Comisión Nacional de Acreditación, una acreditación obligatoria para todas las instituciones, supervisión inmediata del sistema
de aseguramiento una vez que las instituciones alcanzan su licenciamiento, una verificación de que las aperturas de nuevas
sedes cumplen con los estándares que permitieron la acreditación original de la institución y una mayor supervisión de las
agencias acreditadoras.
Estimamos que conjuntamente con la revisión del sistema de aseguramiento de la calidad se requiere de una Superintendencia de Educación Superior que permita elevar las capacidades de fiscalización del Estado de las distintas instituciones y
asegure una mayor transparencia de todo el sistema. La introducción de este nuevo organismo debe permitir que se verifique
de mejor forma que en la actualidad la prohibición del lucro que establece la Ley General de Educación para las universidades
se cumpla. Hemos escuchado con atención las críticas que se han planteado al proyecto de ley. Creemos que muchas de ellas
pueden incorporarse en el proyecto que enviamos al Congreso. En particular, nos han parecido atendibles los planteamientos
que han hecho los dirigentes estudiantiles, referidos a aumentar las atribuciones de fiscalización del Superintendente y también acogemos la idea de que, en algunos casos, más que regular se prohíban transacciones entre empresas relacionadas. Más
allá del debate respecto del modo más apropiado de organizar el sistema de educación superior es imprescindible contar con
las herramientas más pertinentes para asegurar transparentemente el cumplimiento de la ley.
3.4 Sobre el sistema de admisión a la educación superior
Compartimos con el planteamiento entregado que el actual sistema de admisión a las universidades chilenas es muy insuficiente. Sin embargo, este es responsabilidad de las universidades del Consejo de Rectores. Creemos que es importante
enriquecer los instrumentos de selección balanceando los objetivos de predictibilidad de desempeño académico futuro y
equidad. Pero también creemos que la incorporación de nuevos instrumentos requiere de investigaciones acuciosas y que
deben introducirse luego de un análisis exhaustivo y sin premura para no introducir incertidumbres innecesarias o resultados
no deseados. El ejemplo de este año, de una introducción apresurada de la bonificación de notas (ranking), debe evitarse. No
es posible que un sistema de admisiones serio proponga fórmulas técnicamente mal diseñadas sin una suficiente evaluación
de sus consecuencias y en medio de un proceso de admisiones que ya estaba en marcha. Creemos que se requiere una institucionalidad distinta para administrar el sistema de selección como es, por ejemplo, el College Board en Estados Unidos. Vamos
a hacer sobre esta materia muy pronto propuestas al Consejo de Rectores, las que esperamos sean bien acogidas.
4. Otros asuntos
4.1 Democratización de las instituciones
Es conveniente que las instituciones de educación superior cuenten con amplios espacios de participación y, en tal sentido,
reiteramos nuestro compromiso con el respeto a las normas del derecho de asociación y, específicamente, al derecho de los
estudiantes a organizarse, constituir centros de alumnos y federaciones de estudiantes. Asimismo, en el marco de la autonomía de las instituciones de educación superior, es a ellas a quienes les corresponde determinar cuál es la forma de gobierno
que mejor se adecue al cumplimiento de los fines que se proponen.
Es por ello que estamos disponibles para impulsar las reformas legales necesarias para permitir la participación vinculante de
estudiantes, cuerpos docentes y trabajadores en los órganos encargados de su gestión y administración, en las instituciones
que así lo deseen. Para ello eliminaremos las prohibiciones legales que existen al respecto en nuestra legislación enviando un
proyecto de ley antes que finalice este período legislativo.
4.2 Bienestar estudiantil
Para facilitar la progresión de los estudios en la educación superior y evitar que una desmejorada situación económica se
traduzca en deserción, es que el Estado ha dispuesto una serie de ayudas estudiantiles que pretenden apoyar la mantención
de los alumnos mientras se encuentran estudiando.
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El presupuesto 2013 contempla, tanto para la Beca de Alimentación para la Educación Superior (BAES) como para la Beca
de Mantención para la Educación Superior (BMES), un aumento significativo en el monto de sus beneficios, que desde el año
2007 no había sido reajustado. En esta misma línea, se ampliará la cobertura de la Beca Indígena que aporta recursos a los
estudiantes de ascendencia indígena que cursan estudios de educación básica, media y superior. Se está evaluando también
una simplificación del procedimiento a través del cual se entrega la beca indígena.
Lo anterior demuestra que el compromiso del Gobierno por que más alumnos –y especialmente los más vulnerables- puedan
cumplir el objetivo de obtener un título de educación superior es integral y se enfoca no sólo en el financiamiento de aranceles, sino que también en los demás costos asociados a ello.
4.3 Créditos CORFO
El Gobierno del Presidente Piñera heredó un sistema de créditos que, como se mencionó anteriormente, era inadecuado y
discriminatorio. Un componente de este sistema eran los créditos con garantías CORFO, que funcionaron hasta el año 2011.
El término de esta línea de financiamiento respondió a lo inadecuado del diseño de dichos créditos que, entre otras falencias,
tenía como aval a las familias de los estudiantes.
Durante el Gobierno, además de proponer un nuevo sistema de financiamiento estudiantil, se han entregado beneficios a
los deudores morosos del Fondo Solidario de créditos universitarios, se mejoraron de las condiciones del Crédito con Aval
del Estado y próximamente la CORFO anunciará los beneficios que se entregaran a los deudores de este crédito. Con todo, el
Gobierno no participa de la idea de una condonación de los créditos, pero sí está de acuerdo en alivianar la carga financiera
que nos parece excesiva.
5. A modo de conclusión
Como se puede observar, hemos preferido abordar las convergencias y divergencias con los planteamientos que nos entregó
un grupo de dirigentes estudiantiles y de otros actores sociales a través de un documento más amplio, que permita entender
mejor el origen de cada una de ellas. Es evidente que hay enfoques distintos que explican las diferencias, así como también
hay puntos de acuerdo que nos parecen importantes. Es nuestro propósito avanzar con decisión en aquellos puntos de convergencia para producir así los cambios que nuestro sistema educacional requiere. En relación con las divergencias, nos parece
fundamental que los distintos actores sociales participen activamente del debate que se lleva a cabo en el Congreso, lugar
donde las democracias resuelven sus diferencias.
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