“Análisis de la figura del Responsable Ambiental y la capacidad

UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE DERECHO
SEDE RODRIGO FACIO
TESIS PARA OPTAR POR EL GRADO DE
LICENCIATURA EN DERECHO
“Análisis de la figura del Responsable Ambiental y la capacidad
fiscalizadora y de monitoreo de la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental ante la Evaluación de Impacto Ambiental en Costa
Rica”
Adriana Ruiz Madriz
San José, 2012
i i DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS
Dedico el esfuerzo de este trabajo a mis padres Álvaro y Gabriela por el apoyo
incondicional que me han brindado para la culminación de esta etapa de mi vida.
Dedico el valor de la tarea realizada a mi familia de sangre y del alma que con el ejemplo
y apoyo me han enseñado a seguir adelante a pesar de las adversidades.
Dedico finalmente este feliz logro a mi querido Antonio por todo el apoyo.
Agradezco de todo corazón a mis estimados profesores Rolando Castro, Rafael González y
Julio Jurado por el tiempo, los aportes y la dedicación a este trabajo.
Agradezco a los profesores Mario Peña y César Hines por toda su ayuda desinteresada.
Agradezco en especial a la licenciada Graciela García por sus consejos y el tiempo que me
prestó para las consultas y entrevistas.
i INDICE GENERAL
DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTO……………………………………….….…...i
ÍNDICE
GENERAL............................................................................................................................ii
ABREVIATURAS………………………………………………………………..….……vii
RESUMEN.........................................................................................................................viii
FICHA BIBLIOGRÁFICA. ..............................................................................................x
INTRODUCCIÓN................................................................................................................1
TÍTULO I. LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL…...7
CAPÍTULO I. Historia, fundamentos, implementación y conceptos de la Evaluación
de Impacto Ambiental a nivel mundial. ……………………...……………………….….7
SECCIÓN I
1.1. Antecedentes históricos de la EIA……………………………………...……………....9
1.2. Difusión Internacional de los procesos de EIA. ……………………………..……..…12
1.3. Implementación de la EIA en las políticas ambientales de los países. ………….……14
SECCIÓN II
3.1. Instrumentos internacionales referidos a la EIA. ………………………….….............18
ii SECCIÓN III.
3.1. Conceptos, características y etapas generales de los procesos de EIA. ……............…33
3.2. Evaluación Ambiental Estratégica………………………………………...……….….48
CAPÍTULO II. Evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica: Sobre el control y
seguimiento ambiental. ………………………………………………………………..…56
SECCIÓN I
1.1. Breves Antecedentes de la EIA en Costa Rica. …………………………….............…58
1.2. La normativa sobre EIA posterior al Reglamento General sobre Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental. ………………………………..…………………..…..63
1.3. Evaluación Ambiental Estratégica en Costa Rica………………………..……………72
SECCIÓN II
2.1. El papel de la SETENA en el control y seguimiento ambiental la luz de la normativa
ambiental. ………………………………………………….……………………………....96
2.2. La SETENA y su función de control y seguimiento ambiental. …………..……….…99
2.3. Los actores del control y seguimiento ambiental en Costa Rica. ………………..…...122
SECCIÓN III
Análisis de los informes de la Contraloría General de la República sobre las principales
deficiencias en el control y seguimiento ambiental de la SETENA..…………………….127
iii 3.1. Informe No. 04-PFA de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la
Contraloría General de la República: Fiscalización sobre Evaluación de Impacto
Ambiental……………..…………………………………………………………..………128
3.2. Informe No.DFOE-AE-IF-01-2010, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa
de la Contraloría General de la República: Informe sobre la gestión técnica de la SETENA
en la zona costera. ……………………….……………………………………...………..135
SECCIÓN IV.
Sobre los Proyectos de Ley para modificar la SETENA. …………..…………….……...143
4.1. Creación de la Oficina Nacional de Normativa Técnica Ambiental, Expediente Nº
17.823, Luis Alberto Rojas Valerio (diputado periodo 2010-2014). ……….................…143
4.2. Proyecto de Ley para Rescatar, Despolitizar y Fortalecer la SETENA, Expediente N°
17.860, José María Villalta Florez-Estrada (Diputado 2010-2014)………………....……147
TÍTULO II. EL RESPONSABLE AMBIENTAL…………………………..…………154
CAPÍTULO I. El Responsable Ambiental en el marco de la legislación ambiental en
Costa Rica. ………………………………………………………………................……154
SECCIÓN I
1.1 Conceptualización, funciones, responsabilidades, sanciones y campo de acción. …...154
SECCIÓN II.
2.1 Naturaleza Jurídica del Responsable Ambiental. ……………………………………168
iv SECCIÓN III
3.1 El conflicto de intereses en la función de control y seguimiento ambiental del
Responsable Ambiental. …………………………………………………………...…180
CAPÍTULO II. Análisis comparativo del Responsable Ambiental con otras regencias
profesionales en Costa Rica. ……………………………………………………………204
SECCION I
Sobre las Regencias profesionales en los campos de la salud y el ambiente en Costa
Rica……………………………………………………………………………………….205
1.1 Los Regentes Microbiológico Químico Clínico, Farmacéutico, Forestal y el
Responsable Ambiental. ………………………………………………………………….208
1.2 Cuadro comparativo y conclusiones sobre regentes en salud y ambiente. …………..209
SECCION II
Los Colegios Profesionales y su papel de control y fiscalización en Costa Rica………..228
2.1 Los Colegios Profesionales. …………………………………………………………231
2.2 Los Códigos de Ética. ………………………………………………………………..236
CAPÍTULO III. Propuestas hacia un cambio en el sistema de control y seguimiento
ambiental en Costa Rica………………………………………………………………...238
v SECCIÓN I
1.1 Algunas consideraciones generales hacia un cambio en el sistema de control
seguimiento ambiental. …………………………………………………………………..238
SECCIÓN II
Algunas propuestas concretas hacia un cambio en el sistema de control y seguimiento
ambiental en Costa Rica. …………………………………………………………………257
2.1Reforma al Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento
General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Lista de
consultores adscritos a la SETENA). …………………………………………………….257
2.2Organización No Gubernamental como órgano auxiliar de la SETENA en su función de
fiscalizador de los Responsables Ambientales. …………………………………………..267
2.3Organizaciones Comunitarias de Control y Seguimiento Ambiental. ……………….279
CONCLUSIONES……………………………………………………………………….290
RECOMENDACIONES………………………………………………………………...294
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………….295
vi ABREVIATURAS
C.P.: Constitución Política
CBPA: Código de Buenas Prácticas Ambientales.
CGR: Contraloría General de la República
EIA: Evaluación de Impacto Ambiental.
EsIA: Estudio de Impacto Ambiental.
EPA: Agencia de Protección Ambiental
LGAP: Ley General de la Administración Pública.
LOA: Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de junio de 1995,
MINAET: Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
NEPA: Ley Nacional de Política Ambiental (National Environmental PolicyAct)
ONG: Organización no gubernamental.
PEIA: Procesos de Evaluación de Impacto Ambiental
PGA: Plan de Gestión Ambiental.
PGR: Procuraduría General de la república
PNUMA: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PsEIA: Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental.
RA: Responsable Ambiental
RGPEIA: Reglamento General de Procedimientos de Evaluación Ambiental, Decreto Ejecutivo
31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, publicado en La Gaceta #125 del 28 de junio del 2004.
ROEIFS: Reglamento de Organización de la Estructura Interna de Funcionamiento de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental SETENA, Decreto Ejecutivo 36815-MINAET del 7 de noviembre de
2011, Publicado en La Gaceta 213
SEIA: Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental.
SETENA: Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
vii RESUMEN
Existen muchas justificantes para el desarrollo de esta investigación. En primer término una
interrogante personal y laboral, surgida en los tiempos en que la investigadora de esta tesis
se desempeñó como asistente en una empresa consultora ambiental, cuyo puesto fue
precisamente de asistente de responsables ambientales de proyectos con viabilidad
ambiental otorgada por la SETENA. Por cuanto no podía explicarse muchas de las
situaciones legales y éticas en que dicha figura se encuentra inmersa, así como las
implicaciones de éstas en su desempeño profesional.
Teniendo la oportunidad de vivir diariamente con el quehacer de un Responsable
Ambiental, se pudo constatar que la relación contractual que se da entre este profesional y
la empresa desarrolladora, genera una situación de conflicto de intereses que pone en entre
dicho la función de control y seguimiento ambiental asignada a los Responsables
Ambientales, y la fiscalización que debe ejercer la SETENA sobre dicha figura.
La hipótesis de este trabajo, se fundamentó en que la figura del Responsable Ambiental, al
cumplir un papel tan determinante para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental,
debe recaer sobre profesionales calificados y agrupados en organizaciones no
gubernamentales, descentralizando la función de control y seguimiento recargada a la
SETENA a través del Reglamento General de Procedimientos de EIA, Decreto Ejecutivo
31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC.
Los principales objetivos de esta investigación son analizar en forma precisa el desempeño
del Responsable Ambiental en el contexto del Reglamento General de Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental, así como la función fiscalizadora y de monitoreo de la
SETENA con respecto a dicho profesional, para finalmente proponer alternativas a dicha
figura y las funciones que desempeña.
viii Actualmente existe una vasta doctrina que analiza y desarrolla los procesos de la
Evaluación de Impacto Ambiental, estableciendo la importancia de cada una de sus etapas
como una cadena de acontecimientos que repercuten entre sí. Aunado a esto, Costa Rica
cuenta con una amplia normativa ambiental encaminada desde la propia Constitución
Política, pasando por Tratados Internacionales ratificados, Leyes, Reglamentos, Manuales y
una Estrategia Nacional Ambiental que constituyen un amplio cuerpo legal para la
prevención de los impactos ambientales. De ahí que esta investigación, haga un análisis de
la teoría y regulaciones relativas a la Evaluación de Impacto Ambiental, con el fin de
comprobar la hipótesis, constatar vacíos o irregularidades normativas y buscar alternativas
más eficientes para la fiscalización y monitoreo que desempeña la SETENA en ese
contexto.
El presente trabajo final de investigación se estructura en dos títulos, que analizan, el
primero, la historia, teoría y normativa nacional e internacional sobre los procesos de
evaluación de impacto ambiental y las nuevas tendencias sobre la evaluación ambiental
estratégica. El segundo título, en forma específica estudia al Responsable Ambiental dentro
de dicha teoría y normativa, analizando su naturaleza jurídica, el conflicto de intereses que
lo aqueja y proponiendo algunas premisas básicas para un cambio en el control y
seguimiento ambiental en Costa Rica.
Se concluye principalmente, que el Responsable Ambiental está afectado por un grave
conflicto de intereses que afecta el correcto desempeño de su función de control y
seguimiento de los proyectos con viabilidad ambiental, de tal forma que se recomienda
eliminar la relación contractual existente con el desarrollador e implementar a dicho
profesional como un empleado público con dedicación exclusiva y prohibición, adscrito a
la SETENA.
ix Ficha bibliográfica
Ruiz Madriz, Adriana. Análisis de la figura del Responsable Ambiental y la capacidad
fiscalizadora y de monitoreo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental ante el
Procedimiento para la Evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica.Tesis de
Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa
Rica. 2012. x y 264.
Director: Msc. Rolando Castro Córdoba.
Palabras claves: Conflicto de intereses, Control y Seguimiento Ambiental, EIA en Costa
Rica, Etapas de EIA,
Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación Ambiental
Estratégica, Regentes, Responsable Ambiental, SETENA.
x INTRODUCCIÓN
El tema de la protección ambiental es reciente, mas no así la destrucción indiscriminada de
los recursos naturales. Es un hecho comprobado que el ser humano ha vivido por muchos
años sin prestar mayor atención a la protección y conservación de su entorno. Fue hasta
que las repercusiones de ese desinterés se evidenciaron en enfermedades, desastres
naturales, cambios climáticos y demás fenómenos cuando hubo finalmente un consenso
entre las poblaciones mundiales, por aplicar políticas de desarrollo sostenible y prevención.
Costa Rica no es la excepción: en 1989, a partir de la creación de la Sala Constitucional, se
da un auge en el estudio y análisis de los temas ambientales, otorgándosele una protección
nunca antes propiciada en Costa Rica. Previamente a la reforma del artículo 50 de la
Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ya había reconocido la
protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia
número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69
(exigencia a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas
naturales), todos de la Constitución Política.
Otro factor determinante para la posterior reforma constitucional en este sentido, es la
Conferencia de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en 1992.
En esta se discutió el establecimiento de estrategias y medidas conjuntas para combatir la
degradación ambiental en el marco de un desarrollo económico compatible con el
ambiente. Todo el proceso de la Conferencia de Río se materializó en documentos básicos
que han sido ratificados y aprobados por la mayoría de los países participantes, tales como
la Declaración de Río, El Programa 21 o agenda 21, El Convenio sobre el Cambio
Climático, El Convenio sobre Biodiversidad, El Acuerdo sobre Desertificación y la
Declaración de principio sobre los Bosques.
A raíz de esta revolución en materia ambiental, en los años de 1994 y 1996 se establece la
reforma a los artículos 50 y 49, respectivamente, de la Constitución Política. Se garantiza
1 con ello una política ambiental preventiva encaminada al desarrollo sostenible, base de la
Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante EIA).
En 1995 se aprueba la Ley Orgánica del Ambiente, determinante en cuanto a los inicios de
la figura del Regente Ambiental, por cuanto es el instrumento legal que, por primera vez en
Costa Rica, consagra de manera general la obligación de realizar evaluaciones de impacto
ambiental a las todas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o
generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos (artículo 17 y siguientes). Se reafirma el
carácter preventivo de este instrumento, a la vez que se crea la estructura administrativa que
actualmente garantiza su efectiva aplicación: la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (en
adelante SETENA).
Un año después, en octubre de 1996, el Poder Ejecutivo reglamentó el apartado referido a
los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, mediante el Decreto Ejecutivo
No. 25705-MINAE (Reglamento de Procedimientos de SETENA), estableciendo entre
otros puntos, la creación de la figura de un regente ambiental. Este funge como el agente
encargado de la fiscalización del cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos
por los desarrolladores durante los procesos de la evaluación de impacto ambiental.
En junio del 2004, se decretó un nuevo Reglamento General de Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante RGPEIA), que supone un mejor tratamiento
de dichos procedimientos de evaluación de impacto ambiental, así como la esperanza de
subsanar muchos de los defectos y vacíos del antiguo reglamento. En esta ocasión, lo que
se conocía como regente ambiental se configura ahora como el responsable ambiental (RA
en adelante).
Actualmente, por lo menos a nivel nacional, no existe un estudio sistemático de la figura
del RA, muy a pesar de sus implicaciones para la protección de la naturaleza en Costa Rica.
La normativa existente se ha limitado a definirlo, a enumerar sus funciones y
responsabilidades y a establecer sanciones ante incumplimiento de sus deberes.
2 Mediante la consulta realizada en textos nacionales y algunos extranjeros se ha podido
constatar que con frecuencia se abordan los temas relacionados con los procesos de
evaluación de impacto ambiental. No obstante, en ningún caso se menciona la existencia de
la figura del RA como el agente contratado por el encargado de alguna actividad, obra o
proyecto, para que vele, durante las etapas de desarrollo y cierre, por el fiel cumplimiento
de los compromisos ambientales previamente adquiridos en estos procesos de evaluación
ambiental preliminar.
Sin embargo, la existencia de amplia bibliografía relacionada con los procesos de
evaluación de impacto ambiental (PEIA) brinda un panorama que facilita concluir la
necesidad de tal figura en Costa Rica. El material consultado describe los eventos
ambientales, sociales, políticos y económicos que dieron origen y expandieron a nivel
mundial esta tendencia de protección preventiva.
Asimismo, existen tesis de graduación, informes de entidades públicas y algunos artículos
de revista que se refieren al inicio y desarrollo de políticas estatales tendientes a la
protección del ambiente en el país.
Algunos autores se han encargado de estudiar el funcionamiento de SETENA por ser el
órgano contralor de la evaluación de impacto ambiental en Costa Rica, criticándola y
analizándola con el fin de buscar su mejoramiento. Basta citar-entre todos ellos- los
Informes de la Contraloría General de la República del año 2000 y 2010, que son de los
documentos más precisos en cuanto al desempeño de la SETENA y que comparte la crítica
de que el RA vacía el contenido de su cargo al ser juez y parte en la fiscalización de los
compromisos ambientales adquiridos.
A pesar de lo antes descrito, en la actualidad no se ha encontrado referencia bibliográfica
específica de una investigación que se centre en el surgimiento, desarrollo e
implementación del RA en Costa Rica, así como en sus funciones, responsabilidades y
posibles sanciones. A partir de esto, al ser el RGPEIA el único documento específico con
3 respecto a esta figura, se pretende desarrollar el tema de investigación y analizar este actor
de vital importancia en los PEIA.
Existen muchas justificantes para el desarrollo de esta investigación. En primer término una
interrogante personal y laboral, surgida en los tiempos en que la investigadora de esta tesis
se desempeñó como asistente en una empresa consultora ambiental, cuyo puesto fue
precisamente de asistente de responsables ambientales de proyectos con viabilidad
ambiental otorgada por la SETENA. Por cuanto no podía explicarse muchas de las
situaciones de conflictos de intereses y la parcialización en los informes regenciales
enviados a SETENA. No podía entender que, a pesar de que en una inspección de sitio se
haya constatado la muerte de peces en el río por un derrame en un proyecto, eso no era
susceptible de ser reportado a la SETENA. Lo anterior porque, como explicaron los jefes en
ese momento, eso se podía “arreglar” con el cliente sin mayores complicaciones.
Así, desde ese momento, surgió un gran interés por ahondar en el tema de la EIA y
principalmente por la etapa de control y seguimiento, y el papel que el RA cumple según la
legislación nacional. Esto con el fin de saber si la figura es legal, y determinar cómo
podrían hacerse propuestas diferentes para esas mismas funciones, pero con el
cumplimiento de la legislación de prevención ambiental, para con eso evitar muchos
desastres naturales y climáticos consecuentes.
De esta forma, el objeto de la presente investigación parte de los supuestos teóricos de una
política ambiental preventiva, estratégica y de desarrollo sostenible. En estas se entiende el
progreso del país bajo un verdadero marco ambiental de cumplimiento y apego a la amplia
normativa existente.
Además, se parte de la teoría de la evaluación de impacto ambiental como una herramienta
eficaz. Si esta es técnicamente bien lograda, logra disminuir los impactos ambientales de
los proyectos, pero también involucra a todos los actores partícipes del mismo. Se genera
así una sinergia que trae muchos beneficios adicionales.
4 Bajo dichas premisas, se pretende demostrar en este trabajo que la figura del RA cumple
funciones esenciales en la etapa de control y seguimiento ambiental. Dichas funciones no
son llevadas a buen término porque existe un serio conflicto de intereses que afecta sus
decisiones objetivas y su función de reportar a la SETENA todas las inconsistencias e
incumplimientos. Lo anterior finalmente deviene en un mal funcionamiento de la propia
SETENA y el MINAET.
La estrategia seguida para realizar esta investigación consiste en hacer un análisis de los
textos más recientes sobre EIA, un estudio de la normativa nacional e internacional, una
comparación entre el RA y otras regencias que operan en Costa Rica. De igual forma, una
búsqueda de alternativas posibles para dicha figura, ya sea a partir de la comparación
propuesta o en experiencias de derecho comparado.
De esta manera, el presente trabajo final de graduación consta de dos títulos denominados
“Los Procesos de Evaluación de Impacto Ambiental” y “El Responsable Ambiental”, los
cuales se desarrollan en dos y tres capítulos cada uno, respectivamente.
En el primer capítulo del primer título se conocerá de forma general, la historia, los
fundamentos teóricos, la implementación en los diversos países y los conceptos elaborados
por los teóricos sobre la EIA mundialmente.
En el capítulo segundo, se profundizará en la teoría y normativa existente en Costa Rica
acerca de los Procesos de Evaluación de Impacto Ambiental, y se estudiará específicamente
lo relativo a la etapa de control y seguimiento ambiental. Además, con el fin de conocer un
diagnóstico actual, se repasará lo contemplado en los informes de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República relativos a
la gestión técnica de la SETENA.
En el segundo título, referente al RA, se comprenderá su conceptualización, funciones,
responsabilidades, sanciones y campo de acción en el capítulo primero, así como su
5 naturaleza jurídica. Para finalizar se realiza un breve repaso de la teoría sobre los conflictos
de intereses, la ética y la corrupción; todo esto relacionado con el análisis propuesto para el
Responsable Ambiental.
En el capítulo segundo de este segundo título se desarrollará un análisis comparativo entre
varias regencias profesionales que funcionan en Costa Rica. Asimismo, se estudiará el
papel de los colegios profesionales en la fiscalización de las funciones profesionales y
deberes éticos de dichos regentes.
Finalmente, en el capítulo tercero, se enumerará algunas premisas generales que son
imprescindibles ante una propuesta de cambio en el sistema de control y seguimiento
ambiental en el país. Finalmente se concluye con tres propuestas concretas que pretenden
sostener dichas premisas y corregir los vacíos y errores encontrados en el control y
seguimiento ambiental desde el RA y la SETENA mencionados en este trabajo.
6 TÍTULO I
LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
CAPÍTULO I
HISTORIA, FUNDAMENTOS, IMPLEMENTACIÓN Y CONCEPTOS DE
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL A NIVEL MUNDIAL
El acelerado y grave deterioro que sufren los recursos naturales no es una noticia de
actualidad: hace más de tres décadas que tanto la comunidad científica como las
organizaciones ambientales manifestaron su preocupación por este problema. Esto debido a
la alta posibilidad de que recursos imprescindibles como el agua, aire y suelos se agotaran,
a menos que se establecieran límites a los modelos de desarrollo imperantes en la mayoría
de las naciones.
Gran cantidad de estudiosos del tema concuerdan que durante la década de los setenta se
dimensiona la preocupación por proteger y conservar los recursos naturales. De esta
manera, en cuestión de pocos años, pasó de ser un tema marginal en la política
internacional a su inclusión material y relativamente efectiva en los modelos de producción
de los países considerados como desarrollados. Así, la sociedad cayó en cuenta de las
consecuencias que muchas de sus actividades causaban en el medio natural.
Con el fin de administrar eficazmente los recursos naturales y a la vez mejorar el desarrollo
económico-social de los países, se busca una herramienta técnica que junto con el
establecimiento de entidades gubernamentales especializadas, haga posible lo que se
comienza a llamar “desarrollo sostenible”.
7 Los procesos de EIA se constituyen como ese instrumento que, institucionalizado, reduciría
ventajosamente la aparición de impactos negativos sobre el ambiente; o que al menos
ofrecería un tratamiento preventivo contra los desastres ocasionados por las obras y
actividades del ser humano. Se determina así de un modo técnico las posibles desventajas
de un proyecto, obra o actividad; ofreciendo medidas preventivas y compensatorias para las
mismas.
Para ese momento, se da un fenómeno muy interesante en el que ese interés por la
protección ambiental, que se desarrolla a lo interno de algunos de los países, se proyecta
posteriormente en el plano internacional. Los procesos de Evaluación de Impacto
Ambiental (PEIA) son adoptados por muchos países con el fin de frenar el desmedido uso y
contaminación de los recursos. De manera casi obligada, las posturas de la industria y el
comercio evolucionaron paralelamente a las inquietudes de las sociedades, hasta reconocer
la necesidad de una política de honestidad medio-ambiental, como requisito básico para la
supervivencia y el éxito de las empresas.
Así, como afirman Hunt y Johnson (1996), “... aunque las fluctuaciones económicas pueden
aumentar o disminuir el interés público por el medio ambiente, hoy por hoy está
ampliamente reconocido que se encuentran bien establecido dentro del conjunto de factores
que deben tenerse en cuenta en la planificación y gestión de las actividades industriales y
comerciales” (Hunt y Johnson, 1996, p.5)
Con el fin de dar una perspectiva general al lector sobre la evolución de la EIA, para luego
ahondar más específicamente en el desarrollo y análisis de la figura del RA, este capítulo
tratará el origen y evolución legal e internacional de los PEIA. Para ello se estudiará su
implementación en las políticas medio ambientales de los diversos países del orbe.
Finalmente se hará un análisis de los diversos conceptos, tipología, características, etapas e
instrumentos que componen la teoría de la EIA en la actualidad.
8 SECCIÓN I
1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL
Las primeras manifestaciones de preocupación por el impacto ambiental de las actividades
humanas sobre el medio se dieron en los años setenta. Es este el punto de partida
establecido por la mayoría de especialistas como el momento crucial, cuando los modelos
de desarrollo de las principales naciones industrializadas entran en crisis. Entre varias
razones, por el desgaste de suministros y fuentes naturales, evidenciado por el avance de la
ciencia, la tecnología y, por ende, los instrumentos de medición.
Así, el modelo de desarrollo de los Estados Unidos de América colapsa. No sólo por la
agresiva economía de consumo, característica del modelo capitalista predominante en este
país, sino por presiones de grupos científicos y ecológicos que denunciaban anomalías
climáticas. Sin olvidar la desaparición de fauna y flora, producto de la utilización
indiscriminada de las fuentes naturales. El modelo de producción establecido por la
sociedad estadounidense, aquel que no tomaba en cuenta la variable ambiental dentro de
sus componentes, resulta devastador para la salud y el ambiente, tanto para ellos mismos
como para el mundo entero.
Era urgente un cambio en las estrategias de desarrollo de los principales países
industrializados, y precisamente por ser Estados Unidos uno de los mayores precursores del
capitalismo desmedido, también es este país el que encabeza un cambio de modelo
económico, introduciendo la idea del desarrollo sostenible. Sus esfuerzos en ese sentido se
centraron en la promulgación de la Ley Nacional de Política Ambiental (National
Environmental PolicyAct, NEPA por sus siglas en inglés) misma que entró en vigencia el
primero de enero de 19701.
1
Ver NEPA en http//www.epa.gov./compliance/basics/nepa.html 9 López (2001) concluye que dicha ley estadounidense fue “la herramienta fundamental para
la planificación y toma de decisión sobre la conveniencia o no de ejecutar un proyecto,
desde la óptica ambiental, hito histórico que generó una transformación casi inmediata en el
enfoque de la legislación en los países desarrollados” (López, 2001, p.11).
La promulgación de la NEPA marca el surgimiento formal de los PEIA a nivel mundial
“con el gran mérito de sentar los pilares para el posterior desarrollo de un vigoroso cuerpo
normativo de protección del medio, así como el establecimiento de un punto de referencia
para otros países, específicamente respecto a la necesidad de analizar las implicaciones
ambientales del desarrollo en su conjunto” (Peinado y Sobrini, 1997, p.171-172).
Una de las metas de la NEPA es introducir de forma casi obligatoria, en la práctica de las
agencias federales, un procedimiento de estudio y análisis de las repercusiones ambientales
de sus actuaciones. Esto finalmente se concreta con la figura del Estudio de Impacto
Ambiental (EsIA) y todos los procedimientos paralelos que la acompañan. Se trata,
entonces, de vigilar los proyectos aprobados, financiados o promovidos por las agencias
federales. Lo anterior con el fin de analizar tanto los impactos negativos como los
positivos, en un esfuerzo de minimizar los primeros y reforzar los segundos.
Se pretende con ello controlar de manera más cercana la toma de decisiones por parte de
aquellas (las agencias federales), abriendo cauces de participación ciudadana, ya que, como
ha señalado Peinado y Sobrini, “las agencias gubernamentales, en cuyas manos quedaba la
administración de los recursos del país, subrayan más los beneficios derivados del
desarrollo, minusvalorando, correlativamente la búsqueda de alternativas menos
perjudiciales para el ambiente” (Peinado y Sobrini, 1997, p.171-172).
La Ley NEPA requiere que todas las agencias federales tomen en consideración los efectos
de sus acciones en el ambiente, que integren los valores ambientales y ofrezcan alternativas
técnicas y razonables antes de finalizar una propuesta particular. Ferrey (2001, p.67-68)
10 resalta que en Estados Unidos muchos llamaron a la NEPA, un estatuto de “detenerse y
pensar”, obligando a la agencias a considerar las consecuencias ambientales de sus acciones
propuestas, así como las posibles alternativas menos dañinas para el ambiente como parte
de sus programas procedimentales. Con el fin de cumplir con dichas exigencias, la NEPA
propone que las agencias federales preparen un detallado estatuto con estas
consideraciones, conocido como Estudio de Impacto Ambiental (EsIA).
El Consejo de Calidad Ambiental, instituido por la NEPA, publica en 1978 sus directrices
para la elaboración y la presentación de los EsIA, los cuales establecieron los fundamentos
de lo que serían los EsIA. Lo anterior no sólo en los Estados Unidos, sino en otros países
inspirados en el modelo americano durante su implementación de leyes propias y
reglamentaciones.
Asimismo, como resultado del activismo político y científico de la época a favor de la
protección del medio ambiente en Estados Unidos, el 2 de diciembre de 1970(once meses
después de la entrada en vigencia de la NEPA) entra en funciones la Agencia de Protección
Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés) como la institución encargada de llevar a cabo la
supervisión y vigilancia de los procedimiento reglados mediante la NEPA (Ferrey, 2001, p.
67-68).
Algunas de las funciones de la EPA son: revisar y comentar los EsIA enviados por las
agencias federales, llevar un registro nacional de todos los EsIA presentados, supervisar
que las agencias cumplieran con los estatutos de le NEPA, así como establecer y
administrar las regulaciones de control de contaminación; con el fin de llevarlos a niveles
mínimos de afectación al ambiente. Actualmente, la EPA continúa desempeñándose como
la agencia federal norteamericana especializada en materia ambiental, la cual es
supervisada constantemente por los tribunales, generando sobre ella abundante
jurisprudencia2.
2
Para más información sobre la Agencia de Protección Ambiental, consultar http://www.epa.gov/ 11 1.2. DIFUSIÓN INTERNACIONAL DE LOS PROCESOS DE EIA
La difusión internacional de los procesos de EIA iniciados en Estados Unidos es la
consecuencia lógica en un mundo globalizado, donde los sistemas de desarrollo exigen la
equiparación de muchas condiciones de mercado, como la interacción de las agencias
bilaterales de fomento de desarrollo. Por ejemplo, la Agencia Estadounidense para el
Desarrollo Internacional y sus homólogas de los países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico, así como las agencias multilaterales, que son los
bancos de desarrollo. Uno de ellos es el Banco Mundial, que tiene un papel fundamental en
la adopción de los instrumentos preventivos ambientales, principalmente en Latinoamérica.
El Banco Mundial movió miles de millones de dólares por año en proyectos de desarrollo
en los países de América Latina durante los setentas y ochentas. Lamentablemente, muchos
de ellos capaces de causar impactos ambientales significativos y, sin embargo, no tuvieron
ninguna supervisión en el tema ambiental.
Tal es el caso, sumamente criticado, del préstamo concedido al gobierno brasileño para la
pavimentación de la carretera BR-364, de Cuiabá a Porto Vleho, en los años 80.La obra fue
considerada como inductora de un proceso perverso de ocupación de la región, causando
deforestación indiscriminada y diezmando a grupos indígenas. Las críticas tuvieron
repercusiones en el Congreso de los Estados Unidos, uno de los mayores accionistas del
Banco Mundial. Los congresistas convocaron al Secretario del tesoro para informarlo
acerca de las acciones del banco y lo presionaron para exigir que se diese una mayor
importancia a los impactos ambientales de los proyectos financiados por esa entidad, como
uno de los criterios para la concesión de préstamos.
Debido a la presión de las organizaciones no gubernamentales ambientalistas y a las fuertes
críticas hechas a los impactos ecológicos y socio-culturales de los proyectos financiados
12 por el Banco Mundial, en 1989 este promueve una reorganización interna al crear un
departamento de medio ambiente. Por lo tanto, se contrata un equipo multidisciplinario con
la atribución de analizar los proyectos sometidos al banco para ser financiados y que
podrían ser conflictivos desde el punto de vista ambiental. (Gómez, 2002, p.24). Dicho
trabajo constituye la culminación de una creciente preocupación por involucrar la
dimensión ambiental dentro del desarrollo, de tal forma que el análisis ambiental se eleva al
mismo nivel de importancia de los tres aspectos existentes de la evaluación de proyectos:
financiero, económico y técnico.
En la actualidad, el Banco Mundial se encarga de realizar estudios ambientales preliminares
respecto de cada proyecto propuesto, para determinar el alcance y el tipo de estudio
ambiental adecuados. El banco clasifica el proyecto propuesto en una de cuatro categorías,
según el tipo, ubicación, sensibilidad y escala del proyecto; así como la naturaleza y
magnitud de sus posibles impactos ambientales, a saber:
Categoría A: Si es probable que el proyecto tenga importantes impactos ambientales
negativos que sean de índole delicada, diversa o sin precedentes.
Categoría B: Si las posibles repercusiones ambientales del proyecto en las
poblaciones humanas o en zonas de importancia ecológica (entre las que se incluyen
humedales, bosques, pastizales y otros hábitats naturales) son menos adversas que
aquellas de los proyectos de la categoría A.
Categoría C: Un proyecto propuesto se clasifica en esta categoría si es probable que
tenga impactos ambientales adversos mínimos o nulos. Más allá del estudio
ambiental preliminar, un proyecto de la categoría C no requiere ninguna medida
ulterior en materia de EA.
Categoría D: Si el proyecto implica la inversión de fondos del Banco Mundial a
través de un intermediario financiero en subproyectos que puedan tener
repercusiones ambientales adversas (Banco Mundial, 1999).
13 En América Latina el proceso de institucionalización de la EIA responde inicialmente a
satisfacer los requisitos exigidos para la concesión de créditos por parte de los organismos
financieros internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco
Mundial. Este requerimiento hace que tenga mayor prioridad el enfoque de la presentación
de estudios e informes de impacto ambiental, antes de ser tomado como un criterio en la
formulación y evaluación de proyectos y mucho menos ser incluido en la cultura de países,
como un procedimiento a través del cual mejorar el sistema de decisiones públicas
(Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 1999).
1.3. IMPLEMENTACIÓN DE LA EIA EN LAS POLÍTICAS AMBIENTALES DE
LOS PAÍSES
Todas estas experiencias son asumidas por los países industrializados y buena parte de los
que se encuentran en proceso de desarrollo. El principio de la prevención como una medida
que hace más eficiente los proyectos (no sólo desde la perspectiva ambiental, sino
económica) se fue extendiendo en las regiones del mundo como parte de los procesos de
planeación de obras de todo tipo.
Entre los países que pronto siguieron esta orientación se puede citar Suecia, que aprobó su
Ley de Protección Ambiental en 1969; luego la República Federal Alemana, con su
Programa Ambiental de 1971; posteriormente Canadá en 1973, destacándose por su
procedimiento de EIA con un enfoque que cubre una extensa escala de necesidades y
objetivos, así como guías específicas que precisan funciones y responsabilidades y se
refuerza la participación pública como elemento esencial del proceso; le sigue Nueva
Zelanda y Australia en 1974; Francia aprobó la Ley de Protección de la Naturaleza en
1976; Filipinas en 1977, Luxemburgo en 1978, Holanda en 1981 y Japón en 1984, entre
otros.
14 En Europa el modelo americano de la EIA no fue bien visto, al menos en un primer
momento. Los gobiernos sostenían que sus políticas de planificación ya tenían en cuenta la
variable ambiental, situación que se oponía a la de los Estados Unidos, país donde la
planificación tenía poca tradición. Aun así, la Comisión Económica Europea (actual Unión
Europea), adoptó una resolución: la Directiva 85/337/CEE de aplicación obligatoria por
parte de los países miembros, para la adopción de procedimientos formales de EIA, como
criterio de decisión para una serie de obras consideradas como capaces de causar
significativa degradación ambiental (Sánchez, s.f.).
En América Latina, Colombia fue pionera en incorporar la evaluación de impacto
ambiental en su Código de Recursos Naturales (1973), le siguió México (1978), Brasil
(1988), Venezuela (1992), Bolivia (1992), Paraguay (1993), Chile (1993), Honduras
(1993), Uruguay (1994) y Costa Rica (1995).
Otro de los procesos mundiales que contribuye a la expansión de la EIA es la integración
regional desarrollada luego de la Segunda Guerra Mundial. Entonces se da una tendencia de
cooperación que produce sistemas regionales como la Organización de Estados
Americanos, la Organización de los Estados Centroamericanos, la Liga de los Estados
Árabes y la Comunidad Económica Europea. Estas organizaciones inciden, a partir de la
década de los setenta, en la adopción de medidas y acciones destinadas a la protección del
ambiente por parte de sus estados miembros (Aguilar e Iza, 2005, p. 28).
Los principios de cautela, prevención y corrección constituyen los pilares básicos que
fundamentan la legislación comunitaria sobre impacto ambiental. En especial la Directiva
85/337/CEE, aprobada el 5 de julio de 1985, relativa a “La evaluación de las repercusiones
de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente”, misma que fue
modificada posteriormente por la Directiva 97/11/CE.
La legislación europea en materia de EIA, plasmada en la Directiva 85/337/CEE, no es una
norma jurídica aislada en la gestión ambiental de la Unión Europea: es consecuencia de una
15 evolución progresiva, cuyo origen puede cifrarse en la primera declaración de jefes de
estado de la Europa de los Seis de 1972.
Esta evolución normativa, según Peinado y Sobrini (1997), quedó reflejada en la nueva
redacción del articulado del Acta Única Europea que, entre otras disposiciones, establece:
“La comunidad tendrá como misión promover, mediante el establecimiento
de un mercado común y de una unión política y monetaria y mediante la
realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los
artículos 3 y 3ª, un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades
económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento sostenible y no
inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia
de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección
social, la elevación del nivel y calidad de vida, a cohesión económica y
social, y la solidaridad entre los Estados miembros” (Peinado y
Sobrini,1997, p.13).
En la Directiva 85/337/CEE del 5 de julio de 1985 (relativa a la evaluación de las
repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente)el
Consejo de Comunidades Europeas acuerda que los Estados miembros deben adoptar las
disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos con
posibles repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su
naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación ambiental
(artículo 2 apartado 1). La fecha límite para que los Estados miembros adoptaran esta
directiva fue el 3 de julio de 1988 (Peinado y Sobrini, 1997, p.20).
La Unión Europea, con base en la experiencia adquirida por el uso y ejecución de los
acuerdos en materia ambiental, recoge el informe aprobado por la Comisión el 2 de abril de
1993 sobre la aplicación de la Directiva 85/337/CEE. En estese manifiesta la necesidad de
16 introducir disposiciones destinadas a clarificar, completar y mejorar las normas
relacionadas con el procedimiento de evaluación. Esto con el propósito de garantizar que
dicha directiva se aplique de forma cada vez más armonizada y eficaz.
A la vez, aprueba la Directiva 97/11/CE, que viene a completar la Directiva 85/337/CEE,
mediante la definición de una lista de proyectos que tienen repercusiones significativas
sobre el medio ambiente y que requieren someterse a una evaluación sistemática. Agrega el
concepto de que “quien contamina paga”. Además, deja a juicio de los Estados miembros
establecer la importancia de las repercusiones ambientales y qué proyectos procede evaluar
además de los listados (dado que son los que mejor pueden aplicar dichos criterios en cada
ocasión), salvaguardando el derecho a la información que el público debe tener para
conocer las resoluciones de las autoridades competentes en la aplicación de los criterios.
Asimismo, esta directiva considera la conveniencia de reforzar las disposiciones relativas a
la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente en un contexto transfronterizo.
Esto se da con el propósito de tener en cuenta el desarrollo de los acontecimientos en el
ámbito internacional, aplicando al Convenio del 25 de febrero de 1991 sobre EIA en un
contexto transfronterizo.
Tanto la Directiva 85/337/CE como la 97/11/CE se limitan a la EIA de proyectos. En
muchos casos, la evaluación ambiental en la fase de proyecto llega demasiado tarde al
proceso de decisión para incluir las consideraciones ambientales de ordenación del
territorio en general o en determinadas disposiciones urbanísticas. Por esta razón el
Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la Directiva 2001/42/CE de 27 de junio del
2001 relacionada con la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el
medio ambiente. Este documento es el punto de partida para formalizar la Evaluación
Ambiental Estratégica en la Unión Europea.
17 SECCIÓN II
3.1. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES REFERIDOS A LA
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
La gestión ambiental, como se ha visto, ha sido construida mediante la interacción de un
complejo conjunto de factores económicos, sociales, culturales, políticos y, por supuesto,
ambientales. Así, la disciplina ambiental se afianza en el pensamiento universal como un
aspecto necesario de tomar en cuenta para el desarrollo equilibrado de las futuras
generaciones. Los profesores Aguilar e Iza (2005) en ese sentido indican:
“Las amas de casa, los líderes religiosos, los integrantes de los movimientos civiles y los
políticos, comenzaron a entender que era necesario concebir un cambio en las relaciones
con los elementos de la Tierra. Se comenzó a entender que se podía armonizar
conservación con desarrollo. Además, algunas catástrofes ambientales de carácter
universal fueron alertando acerca de la necesidad de crear sistemas internacionales que
permitieran resolver cuestiones que excedieran los límites de los Estados”. (p.29)
Como parte de las complejas relaciones internacionales existentes, este interés por el
control ambiental de los proyectos comienza a cobrar auge entre los organismos
internacionales, regionales y especializados. Este interés nace como una palanca más del
ordenamiento jurídico ambiental creado desde la legislación norteamericana y las ya
surgentes normativas nacionales.
De esta forma, mientras cada país, desde sus trincheras, dirigía su forma propia de integrar
el derecho ambiental y el principio preventivo ambiental en su legislación, paralelamente
se crean diversos instrumentos, resoluciones internacionales y convenios. Estos han
otorgado sentido moral, jurídico y científico a los movimientos efectuados.
Se citan, a continuación, los principales instrumentos internacionales influyentes en esta
región, acerca de la necesidad de adoptar los PEIA dentro de los ordenamientos
18 nacionales. Se trata de un recorrido histórico que va desde los más antiguos hasta los más
recientes:
a. Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente
como hábitat de aves acuáticas
La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional es un tratado realizado
entre los gobiernos de los países firmantes, aprobado el 2 de febrero de 1971 en la
localidad iraní de Ramsar, y que entra en vigor en 1975. Es de los primeros tratados
modernos sobre conservación y uso sostenible de los recursos naturales, por lo que consta
de disposiciones muy sencillas y generales.
El nombre oficial del tratado refleja el énfasis puesto inicialmente en la conservación y uso
racional de los humedales, sobre todo como hábitat de aves acuáticas. No obstante, con los
años la Conferencia de las Partes Contratantes ha desarrollado e interpretado los principios
básicos del texto para ampliar el alcance de esta convención hasta abarcar los humedales en
todos sus aspectos, al reconocer que “los humedales en tanto que ecosistemas son
extremadamente importantes para la perpetuación de la biodiversidad y el bienestar de la
humanidad” (Ramsar, 2006, p.6).
Las partes se obligan a enumerar por lo menos un humedal de importancia, establecer
reservas naturales, realizar una utilización inteligente de tales sitios, promover el aumento
de la población de aves acuáticas en humedales adecuados y proporcionar información
acerca de la implementación de políticas relacionadas con dichos sitios. (Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, s.f.)
Así, la Lista de Humedales de Importancia Internacional (“Lista Ramsar”), integrada por
los humedales calificados como importantes por cada una de las partes, es la protagonista
estrella de dicha convención. Se procura un mayor énfasis en la protección y vigilancia
19 sobre los humedales que la integren, ya sea por razones de vulnerabilidad o importancia
para su entorno inmediato.
El texto de esta convención no hace referencia expresa a la Evaluación de Impacto
Ambiental. Sin embargo, “durante la Sétima Conferencia de las Partes de la Convención
Ramsar (COP 7) se aprobó la Resolución 6.2 que considera que en las políticas de EIA ha
de presentarse atención a los objetivos de conservación de los humedales y solicita que se
examinen las directrices existentes sobre EIA aplicables a los humedales y se tomen
disposiciones oportunas para elaborar “Directrices Ramsar” (Aguilar, 2002, p.9).
b. Declaración de la Conferencia de la Naciones Unidas Sobre El Medio Ambiente
Humano
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, llamada también
Conferencia de Estocolmo, realizada en junio de 1972, se constituye en uno de los hitos
históricos a nivel jurídico-ambiental de la segunda mitad del siglo XX, y es un tema
obligatorio para la exposición de antecedentes históricos de la Evaluación de Impacto
Ambiental.
En un ambiente de discusión y preocupación sobre la contaminación causada por el
desarrollo económico, se hace cada vez más claro que, para combatir la contaminación a
esos niveles, no son suficientes los programas de saneamiento y campañas de aseo público
que las agencias de salud realizan a lo interno de los países. Sin olvidar el despliegue de
estudios científicos, artículos periodísticos e informes sobre los graves daños registrados
por la lluvia ácida, los pesticidas y los efluentes industriales. Surge entonces la necesidad
de la creación de legislaciones y agencias especializadas que trabajen a favor del ambiente
a nivel internacional. (Manuel Rodríguez Becerra, 2002, p.p. 30-32).
Según el profesor Rodríguez Becerra, “La Conferencia de Estocolmo, adelantada a partir de
una amplia agenda sobre el uso de los recursos naturales, se constituyó en el primer
20 esfuerzo global para enfrentar los problemas ambientales transfronterizos y domésticos”
(2002, p.31).
Con la Conferencia de Estocolmo se da la primera de las cumbres internacionales para
lidiar con los problemas ambientales, dirigida principalmente a los responsables políticos
del mundo. Esta declaración proclama la protección y el mejoramiento del ambiente
humano a partir de 26 principios no vinculantes (Aguilar e Iza, 2005; y Cabrera, 2003,
p.303-331).
Se busca plantear, a escala mundial, la necesidad de emprender una nueva estrategia que
establezca las bases para alcanzar un "desarrollo sostenible o sostenido”, concepto que
además se estrenó en ese contexto. Sin embargo, también se requiere coordinar entre los
países asistentes una forma de compaginar el desarrollo económico con la conservación de
los recursos naturales. El profesor Mostafa k. Tolba, Jefe de la delegación egipcia en la
Conferencia, sintetiza la experiencia:
“Una de las principales responsabilidades de esta Conferencia, es emitir una
declaración internacional sobre el medio humano, un documento sin imperativos
jurídicamente vinculantes, aunque esperamos, con autoridad moral, que inspire en
los corazones de los hombres el deseo de vivir en armonía entre ellos y con el
medio ambiente” (PNUMA, 2002, Capítulo I).
Llama la atención que, al ser la agenda de la conferencia, filosóficamente bien adelantada
en comparación con la perspectiva de muchos países, se tuvo que combatir el pensamiento
de los países industrializados asistentes, para quienes la contaminación no era el problema
relevante. Para estos, la pobreza se cernía como una mayor amenaza para el bienestar
humano y para el medio ambiente, y para ellos el desarrollo económico era la solución y
no el problema. Todo lo anterior ubicado en un ambiente de auge del capitalismo donde los
términos medio ambiente y desarrollo económico eran antagónicos (Gómez, 2002; Manuel
Rodríguez Becerra, 2002).
21 A pesar de las diferencias, esta convención generó el iniciodel derecho ambiental
internacional y marcó pautas en la construcción de leyes, políticas e instituciones
nacionales en cada país firmante. Entre los principales logros de la Conferencia y que
destacan los especialistas consultados, se puede contemplar la siguiente lista:
y
Se emitió una declaración de 26 principios básicos referidos a la interacción entre el
desarrollo económico y social con el medio ambiente.
y
Se creó el Plan de Acción para el Ambiente Humano: conjunto de 109
recomendaciones sobre puntos concretos de acción. Se aprecia en la Resolución de
Naciones Unidas número 2994 del 15 de dic. 1972 (Cabrera, 2003, p.p. 303-331).
y
Se fijaron algunas metas específicas para los países firmantes, como: una moratoria
de diez años a la casa comercial de ballenas, la prevención de descargas deliberadas
de petróleo en el mar a partir de 1975 y un informe sobre los usos de la energía para
1975 (PNUMA, 2002).
y
Se definió al Programa de Las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
como la conciencia ambiental del sistema de la Naciones Unidas (PNUMA, 2002).
y
En el ámbito particular de los países, nacieron organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales (ONG) destinadas a tratar el tema ambiental. Comienza a
modificarse el derecho interno de los estados y a adaptarse a los principios
vinculados con las políticas ambientales (Aguilar Rojas e Iza, 2005).
y
Estocolmo articuló el derecho de las personas a vivir en un “medio ambiente de
calidad tal que se les permita llevar una vida digna y gozar de bienestar” Desde
entonces muchas organizaciones, como la Organización de la Unidad Africana
(OUA), y alrededor de 50 gobiernos de todo el mundo adoptaron instrumentos o
constituciones nacionales que reconocen al medio ambiente como un derecho
humano fundamental.
y
De 1971 a 1975 se aprobaron 31 importantes leyes nacionales ambientales en países
pertenecientes a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
22 (OCDE), en comparación con sólo 4 en el periodo de 1956 a 1960, 10 de 1960 a
1965 y 18 de 1996 a 1970 (PNUMA, 2002).
y
El medio ambiente se incluyó u obtuvo un lugar más prioritario en un gran número
de agencias regionales y nacionales. Por ejemplo, antes de Estocolmo existían
únicamente cerca de 10 Ministerios de Medio Ambiente; para 1982 ya unos 110
países contaban con un ministerio o secretaría específico para la materia (Clake y
Timberlake, citado en PNUMA, 2002).
y
La Conferencia de Estocolmo de 1972 se constituyó en un impulso definitivo de la
gestión ambiental de los países de la región, iniciándose un nuevo periodo que se
extiende hasta la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992 (Manuel Rodríguez
Becerra, 2002, p. 32).
En el contexto de la Evaluación de Impacto Ambiental, la Conferencia de Estocolmo sentó
las bases del principio precautorio característico de esta gestión, proclamando en sus
principios 21 y 22 la protección y mejoramiento del ambiente humano. Lo anterior al
establecer el derecho soberano de los Estados firmantes a explotar sus recursos en
aplicación de una política ambiental y a asegurar que las actividades llevadas a cabo bajo su
jurisdicción o control no perjudiquen al medio de otros estados.
c. Carta Mundial de la Naturaleza de 1982
Una década después de Estocolmo, la Carta Mundial de la Naturaleza fue solemnemente
adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Resolución
37/7, el 28 de octubre de 1982.
Si bien esta declaración no tiene fuerza vinculante, se consolidó como un paso muy
importante para la adopción de principios de respeto a la naturaleza por parte de los
Estados, quienes asumieron una obligación moral por esta causa.
23 La carta tiene sus orígenes en la estrategia mundial de conservación de la naturaleza,
elaborada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), con el
apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y del
Fondo Mundial para la Naturaleza. Si bien no existe ningún comité de seguimiento, en el
supuesto de que un gobierno haya votado la carta, sus infracciones pueden ser objeto de
crítica por la UICN o por cualquier organización (Diario El País, 12 de noviembre 1984).
El documento inicia con un preámbulo en el que la Asamblea General asume una serie de
convicciones generales acerca del valor intrínseco de todos los seres vivos. Se muestra
también consciente del deterioro de los sistemas naturales, resultado del consumo excesivo,
del abuso de los recursos naturales y la falta de un orden económico adecuado.
El texto de la declaración consta de 24 artículos. En ellos se incluye una serie de principios
generales de carácter filosófico y ético de conservación, una referencia a las funciones y
por último la aplicación de los mismos. Entre los principios generales figuran:
•
Respetar todas las especies, silvestres y domésticas y los hábitats necesarios para
este fin.
•
Conservar los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres,
marinos y atmosféricos.
•
Proteger la naturaleza de la destrucción que causan las guerras.
Respecto de las funciones las Naciones Unidas, expresan en la carta la necesidad de que se
tome en cuenta la capacidad a largo plazo de los sistemas naturales en la planificación
económica, el crecimiento de la población y en el mejoramiento de los niveles de vida.
En el capítulo de las aplicaciones figura, entre otras, el que los principios de la carta se
incorporarán, según corresponde, al derecho y a la práctica de cada Estado y se adoptarán
también en el ámbito internacional. Los conocimientos relativos a la naturaleza se
difundirán a través de los sistemas de educación y de los modernos medios de
24 comunicación. Se evitarán, por otra parte, las actividades militares perjudiciales para la
naturaleza, al igual que se establecerán normas relativas a los productos que puedan dañar
el medio ambiente.
Finalmente, la carta señala que todas las personas tendrán derecho a participar en las
decisiones que se adopten sobre temas relativos a la naturaleza y cuando ésta haya sido
objeto de daño se podrá utilizar los recursos necesarios para obtener indemnización.
En cuanto a la Evaluación de Impacto Ambiental, la Carta de la Naturaleza en su Principio
11: “…impone a los proyectos de planificación la necesidad de un análisis de los efectos
ambientales de las actuaciones propuestas, así como una preceptiva participación del
público…” (Rosa Moreno, 1993, p.23-24)
El Principio 11, incisos b y c, textualmente dicen así:
“Se controlarán las actividades que pueden tener consecuencias sobre la naturaleza y se
utilizarán las mejores técnicas disponibles que reduzcan al mínimo los peligros graves
para la naturaleza y otros efectos perjudiciales, en particular:
b) Las actividades que puedan extrañar graves peligros para la naturaleza serán
precedidas por un examen a fondo y quienes promuevan esas actividades deberán
demostrar que los beneficios previstos son mayores que los daños que puedan
causar a la naturaleza y esas actividades no se llevarán a cabo cuando no se
conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales;
c) Las actividades que puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una
evaluación de sus consecuencias y se realizarán con suficiente antelación estudio
de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza; en
caso de llevarse a cabo, tales actividades se planificarán y realizarán con vistas a
reducir al mínimo sus posibles efectos perjudiciales”(Carta de la Naturaleza, 1982).
25 De esta forma, poco a poco se van formando los principios generales de referencia para
toda la gestión de EIA que se estudiará más adelante.
d. Convenio de la Naciones Unidas sobre Derecho del Mar
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar es considerada uno de los
tratados multilaterales más importantes de la historia desde la aprobación de la Carta de las
Naciones Unidas, siendo calificada como la Constitución de los Océanos.
Se considera uno de los instrumentos más completos del derecho internacional y establece
el marco fundamental para todos los aspectos de soberanía, jurisdicción, utilización, así
como los derechos y obligaciones de los Estados en relación con los océanos. La
convención trata sobre el espacio oceánico y su utilización en todos sus aspectos:
navegación, sobrevuelo, exploración y explotación de recursos, conservación y
contaminación, pesca y tráfico marítimo.
Contiene 320 artículos y 9 anexos que definen zonas marítimas, establecen normas para
demarcar límites marítimos, asignan derechos, deberes y responsabilidades de carácter
jurídico y prevén un mecanismo para la solución de controversias.
Esta convención es considerada como el marco y base de todo instrumento futuro que se
proponga definir aún más los derechos y compromisos sobre los océanos. Asimismo ha
dado frutos importantes tales como:
•
La aceptación casi universal de las doce millas como límite del mar territorial.
•
La jurisdicción de los Estados ribereños sobre los recursos de una zona económica
exclusiva de no más de 200 millas marinas.
•
El derecho de tránsito a través de los estrechos usados para la navegación
internacional.
26 •
La soberanía de los Estados archipiélagos (compuestos por islas) sobre una zona de
mar delimitada por líneas trazadas entre los puntos extremos de las islas.
•
Los derechos soberanos de los Estados ribereños sobre su plataforma continental.
•
La responsabilidad de todos los Estados de administrar y conservar sus recursos
biológicos.
•
La obligación de los Estados de resolver por medios pacíficos las controversias
relativas a la aplicación o interpretación de la Convención (Naciones Unidas, Centro
de Información, 2007).
Con respecto al EIA, este Convenio fue uno de los primeros instrumentos universales que
incluyeron de forma expresa la idea de realizar una EsIA. Así, en su artículo 206 se
enuncia:
“Los Estados que tengan motivos razonables para creer que las actividades
proyectadas bajo su jurisdicción o control pueden causar una contaminación
considerable del medio marino u ocasionar cambios importantes y perjudiciales en
él, evaluarán en la medida de lo posible, los efectos potenciales de esas actividades
para el medio marino e informarán de los resultados de tales evaluaciones en la
forma prevista en el artículo 205” (Convención de las Naciones Unidas sobre el
Mar, s.f.).
e. Metas y principios de la Evaluación de Impacto Ambiental del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente
El 17 de junio de 1987, el PNUMA, mediante la decisión número 14/25, publica las metas,
principios y procedimientos generales que regirán las evaluaciones ambientales. En este
documento se plasma la obligación que tienen los Estados de solicitar o realizar una
evaluación completa de impacto ambiental si el alcance, naturaleza y ubicación de una
27 actividad propuesta son tales, que puedan afectar considerablemente el medioambiente.
(Véase el Principio 1.1. de las Metas y Principios de Evaluación Ambiental).
La Decisión del PNUMA enmarca dos metas por cumplir y un total de 13 principios, todos
relacionados con la EIA y enfocados más que todo, a “promover la aplicación en todos de
procedimientos adecuados y compatibles con las leyes y procesos de adopción de
decisiones nacionales mediante los cuales pueda alcanzarse el objetivo precedente” (Meta 2
de las Metas y Principios de Evaluación Ambiental).
Para el autor Juan Rosa Moreno, este documento del PNUMA “...diversifica el objetivo
constituido, en sí mismo, por la adecuada incorporación del mecanismo en los diferentes
ordenamientos nacionales, de aquel que se conecta con las relaciones internacionales,
concretamente con los efectos transfronterizos, esto es, con el principio general del Derecho
Ambiental Internacional según el que los estados no deben causar perjuicios al ambiente de
otros estados” (Rosa, 1993, p.24).
f. Convenio Internacional sobre Evaluación de Impacto Ambiental en el Contexto
Transfronterizo
Ratificado en Espoo Finlandia el 25 de febrero de 1991. Este convenio nace como resultado
del acuerdo de los gobiernos que han comprendido que las amenazas ambientales no
respetan fronteras nacionales. Sin olvidar que, para evitar estos peligros, deben notificarse y
consultarse mutuamente acerca de todos los grandes proyectos en estudio que pudieran
generar impactos ambientales negativos cruzando las fronteras (Comisión Económica para
Europa, Naciones Unidas, s.f.).
Este Convenio se constituye en una guía para que las partes firmantes regulen sus
actividades y los impactos que éstas puedan tener en su territorio. Esto sin perjuicio de lo
establecido por su legislación nacional y de las obligaciones adquiridas en el ámbito
internacional. La autora Grettel Aguilar destaca los Apéndices II y IV del Convenio, pues
28 regulan los contenidos para la evaluación medio ambiental y los procedimientos de
investigación, respectivamente (Aguilar, 2001, p.14).
Así, indica la profesora Aguilar: “En relación con el establecimiento del instrumento de
evaluación de impacto ambiental, el artículo 2.3 del Convenio establece que las partes –
individual o colectivamente-, deberán adoptar todas las medidas que sean apropiadas y
efectivas para prevenir, reducir y controlar el impacto medio-ambiental transfronterizo de
carácter perjudicial y magnitud apreciable que se menciona en el apéndice I” (Aguilar,
2001, p.14).
Por otro lado, el artículo 2.4 establece que la parte de origen velará porque, conforme con
lo dispuesto en el Convenio, se realice una evaluación de impacto medioambiental antes de
que se adopte una decisión con respecto a la autorización o a la ejecución de una de las
actividades propuestas. Susceptibles estas de causar un impacto transfronterizo de carácter
perjudicial y magnitud apreciable, de acuerdo con lo establecido en uno de los apéndices
del Convenio.
g. Conferencia de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo
Puede afirmarse que la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo, también llamada Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en junio de
1992, estableció el inicio formal de lo que muchos llaman la "Década de la Política
Ecológica".
Este acontecimiento contó con la participación de 147 países representados al más alto
nivel y estuvo precedida por un amplio debate preparatorio, a lo largo de más de 2 años,
desarrollado dentro de un nuevo esquema de cooperación internacional. Lo anterior con el
objetivo primordial de asegurar la utilización racional de los recursos naturales. Para
Gómez, “…estos trabajos preparatorios son tan importantes como la propia Conferencia,
cuyo desarrollo, evolución y resultados, llevó a invertir los términos de su denominación,
29 convirtiéndose, a efectos prácticos, en la Conferencia de Desarrollo y Medio Ambiente,
poniendo de manifiesto que ambos conceptos son inseparables”(Gómez, 2002, p. 78).
Diez años después de la Conferencia de Estocolmo, es la prevención y su concreta
articulación en los ordenamientos de los países la que mayores resultados está aportando a
la mejora del ambiente. De esta forma, las naciones que económicamente pueden soportarlo
buscan incorporar dicho principio a su ordenamiento interno, y su vigencia alcanza eficacia
precisamente en la medida correspondiente a las posibilidades económicas de cada país.
Así, en la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se plasman ambas
orientaciones: en cuanto a la acción preventiva, la Declaración de Río busca integrar la
participación ciudadana en la toma de decisiones, de forma que se valoren integralmente
todos los intereses en juego. Además, como parece obvio, la prevención debe ir dirigida al
origen mismo del hecho contaminante, esto es, a las modalidades de producción
insostenibles.
Pero lo que parece más decisivo dentro de todos los aportes de esta Cumbre y que
contribuye mayormente al instituto de la Evaluación de Impacto Ambiental, es que se
considera formalmente como un instrumento de desarrollo duradero e integrador del
principio precautorio. Así, en su Principio 15, la Declaración enuncia:
“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no
deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en
función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”.
Ese enunciado se complementa con el Principio 17, según el cual “deberá emprender una
evaluación de Impacto Ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de
cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo
30 considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad
nacional competente” Dicho principio no establece de manera restrictiva una lista de las
actividades a las que resulta necesario aplicarse la Evaluación de Impacto Ambiental, por lo
que cada Estado tiene la responsabilidad de establecer los criterios que lo reglamenten.
En la Cumbre de Río se analizaron las actuaciones y propuestas, en materia de política
ambiental, que se habían desarrollado dos décadas atrás en la Conferencia de Estocolmo.
Los objetivos planteados se resumen en el establecimiento de estrategias y medidas
conjuntas para combatir la degradación ambiental, en el marco de un desarrollo económico
compatible con el medio ambiente. Además, se han materializado en los documentos
básicos que se enumeran a continuación, los cuales han sido ratificados y aprobados por la
mayoría de los países participantes: Declaración de Río, El Programa 21 o agenda 21, El
Convenio sobre el Cambio Climático, El Convenio sobre Biodiversidad, El Acuerdo sobre
Desertificación y la Declaración de principio sobre los Bosques(Gómez, 2002).
A continuación se hará una referencia a los acuerdos y declaraciones que mayor
importancia han tenido para el desarrollo de los procesos de Evaluación de Impacto
Ambiental:
y
La Declaración de Río es una declaración de 27 principios no vinculantes que
buscan reafirmar los objetivos de la Declaración de Estocolmo de 1972. Su objetivo
es lograr la cooperación entre los Estados miembros para proclamar principios y
emitir leyes que promuevan el desarrollo sostenible. La Declaración confronta
diversas áreas que se relacionan con el cambio global, y brinda un contexto de
políticas para reducir los efectos negativos que pudiera producir. Incluye principios
relacionados a los recursos naturales, el impacto ambiental del desarrollo, la
protección de ecosistemas, el compartir ideas científicas, la internalización de costos
ambientales, etc. (Aguilar e Iza, 2005)
31 y
La Agenda o Programa 21 es un documento que recoge 40 capítulos de un
programa de acción proyectado hasta final de siglo con la meta de ejecutar los
contenidos que se acordaron en la Conferencia de Río. Es uno de sus objetivos
prioritarios la conservación y preservación de la biodiversidad y la aplicación y
mejoramiento del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
y
El Convenio de la Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica: firmado en junio
de 1992. Este convenio se analiza como un instrumento jurídico vinculante, relativo
a la conservación de la diversidad genética, especies y hábitats. Está basado en el
derecho soberano de los Estados de explotar sus propios recursos con la aplicación
de su política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades llevadas a
cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control, no afecten el ambiente de otras
zonas situadas fuera de su jurisdicción nacional (Aguilar e Iza, 2005, p.31).
El objetivo de este convenio es la protección de la biodiversidad. Para cumplir con ese
objetivo se establece la aplicación de los instrumentos de evaluación de impacto
ambiental que deberán ser sancionados por los Estados o partes contratantes. El artículo
14 del Convenio preceptúa que cada Estado “establecerá procedimientos apropiados por
los que se exija la EIA de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos
importantes para la biodiversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos
efectos y cuando procedan, permitirá la participación del público en esos
procedimientos”.
y
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC): adoptada el 9 de mayo de 1992 por 192 Estados, como base para una
respuesta mundial al problema del cambio climático. Esta reconoce que el sistema
climático es un recurso compartido cuya estabilidad puede verse afectada por las
actividades industriales (principalmente), las cuales emiten dióxido de carbono y
otros gases en cantidad voluminosas, reteniendo el calor y produciendo en
consecuencia el efecto invernadero.
32 Este Convenio hace referencia a la EIA en su artículo 4, al establecer que debe tomarse
en cuenta, “en la medida de lo posible, las consideraciones relativas al cambio climático
en sus políticas y medidas sociales, económicas y ambientales pertinentes y enviar
métodos apropiados, por ejemplo de EIA, formulados y determinados a nivel nacional,
con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en la economía, la salud pública y la
calidad del medio ambiente, de los proyectos y medidas emprendidos por las Partes
para mitigar el cambio climático o adaptarse a él”
La Convención se complementa con el Protocolo de Kyoto, adicionado en 1997, que
cuenta con medidas más fuertes y jurídicamente vinculantes.
SECCIÓN III
3.1. CONCEPTOS, CARACTERÍSTICAS Y ETAPAS GENERALES DE LOS
PROCESOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
En las secciones anteriores se ha realizado un repaso general sobre el desarrollo de la
legislación internacional en materia medioambiental, principalmente referida a los procesos
preventivos de evaluación ambiental. De tal forma, se pueda comprender la importancia de
su debida implementación y aplicación responsable en los países del orbe.
El propósito de este recorrido en la historia y desarrollo de esta materia radica en formar en
el lector una conciencia real sobre las movimientos, aislados pero constantes, que se han
dado en el campo de la prevención de impactos. Esto para ir “deshilando”, poco a poco, las
técnicas modernas de prevención y de esta forma comprender si su aplicación cumple con
los objetivos originales y globales que los procesos de evaluación ambiental se trazaron en
un inicio.
33 En esta sección se pretende estudiar la teoría actual de la EIA, su conceptualización,
características, etapas procesales, y los instrumentos más comunes para su ejecución
efectiva.
Se busca en este apartado brindar al lector un panorama general sobre los aspectos más
comunes de los PEIA, con el fin de sentar las bases para un estudio más específico que se
hará más adelante, centrado en Costa Rica y sus particularidades.
a. Impacto Ambiental y Evaluación de Impacto Ambiental
Para poder comprender las definiciones dadas por los especialistas al proceso de
Evaluación de Impacto Ambiental, primeramente se va a explicar lo que es el impacto
ambiental y las situaciones que abarca.
Los autores Aguilar e Iza (2009) citan a Espinoza para explicar que impacto ambiental es
toda “alteración significativa de los sistemas naturales y transformados y de sus recursos,
provocada por acciones humanas (...), así mismo indican que el impacto ambiental debe
interpretarse en sentido amplio, pues incluye los posibles efectos sociales y económicos
negativos, pero también los positivos, así como los efectos sobre el patrimonio cultural y
paisajístico” (Aguilar e Iza, 2009, p.161).
En el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental
de Costa Rica3 (RGPSEIA), se encuentra la siguiente definición en el artículo tercero:
“Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y
componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de
tipo
positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o
irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño
3
Decreto Ejecutivo 31849‐MINAE‐MOPT‐MAG‐MEIC, publicado en La Gaceta #125 del 28 de junio del 2004. 34 ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en
un proceso ex-ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención,
mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.
Eduardo Grasetti (1998), concluye con respecto al término Impacto Ambiental que “existen
diversas definiciones circulando, pero todas tiene en común los siguientes elementos: a) Es
un alteración en el ambiente. b) Puede tener diferente importancia, duración,
reversibilidad, extensión geográfica, etc. c) Comprende los cambios tanto en el ambiente
natural o natural modificado, como en el artificial y socioeconómico, d) No debe pensarse
que todo impacto es negativo: puede haber alteraciones beneficiosas o perjudiciales”
(Grasetti, 1998, p. 485).
Una vez aclarado ese término, se puede perfilar el propósito del proceso de Evaluación de
Impacto Ambiental no sólo como una serie de exigencias legales ambientales para cumplir
con los requisitos establecidos por la administración, sino más bien, un conjunto de pasos
para analizar detalladamente los efectos que un “proyecto, obra o actividad humana”
(proyecto en adelante) vaya a generar en el ambiente.
Se repasarán ahora algunas de las muchas definiciones existentes en la doctrina para la
Evaluación de Impacto Ambiental, con el fin de buscar la más acertada bajo los términos de
este trabajo de investigación, la cual servirá para futuros análisis.
Gabriela Aguilar e Iza (2009) citan a Bermúdez Sánchez con la siguiente definición: “La
EIA pretende articular un procedimiento determinado con todos los datos y análisis
necesarios para observar la incidencia que una actuación tendrá sobre el medio
ambiente. Advertidos los efectos anticipadamente, podrá atenuarse o evitarse corrigiendo
o desechando el proyecto. Esa amplia perspectiva obliga al órgano con competencia para
autorizar o aprobar el proyecto a incorporar amplias consideraciones ambientales”
(Aguilar e Iza, 2009, p.162).
35 En la Opinión Jurídica número 009-2001 del 29 de enero del 2001, la Procuraduría General
de la República de Costa Rica, se refirió a ella en los siguientes términos: “...la evaluación
de impacto ambiental (...) es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos
encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por
anticipado y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que
podrían producir. Con este mecanismo se logra una toma de decisión más correcta, al
poder elegir, entre
las opciones posibles, la que mejor salvaguarde los intereses
generales, desde una óptica global e integrada...” (…) Indica además: “La Evaluación de
Impacto Ambiental es una técnica que permite al Estado ejercer su tutela sobre el medio de
ambiente, en concordancia con lo que establece el artículo 50 constitucional. Por ello, la
regulación jurídica de la misma debe siempre valorarse desde la perspectiva de la función
que cumple y el deber que tiene el Estado de proteger el ambiente”.
Por otro lado, y a partir de un análisis de las definiciones dadas por la legislación
centroamericana, los profesores Aguilar e Iza construyeron la siguiente definición:“La
Evaluación de Impacto Ambiental es un instrumento de política y gestión para la toma de
decisiones, que pretende advertir tempranamente, a través de un proceso de análisis
continuo, los impactos ambientales positivos y negativos, que un proyecto o actividad
puede generar en el entorno. Igualmente prevé sus opciones, así como las medidas de
mitigación o protección ambiental que deben implementarse para la opción que se escoja a
ser desarrollada. Los resultados deberán ser presentados a los tomadores de decisión para
su consideración” (Aguilar e Iza, 2009, p.165).
Una definición más sencilla es la que ofrece López (2001) al enunciar:
“La EIA es el conjunto de tareas y actividades técnicas que un equipo
interdisciplinario debe ejecutar, para evaluar los efectos que una acción propuesta por
el hombre (v.g. proyecto) podría ocasionar sobre el medio ambiente, con el fin de:
y
Potenciar los efectos positivos.
36 y
Prevenir, atenuar o compensar, según sea el caso, los efectos negativos
significativos.
y
Verificar la viabilidad ambiental de esta acción”(López, 2001, p.18)
Otra definición encontrada y que se caracteriza por ver a la Evaluación de Impacto
Ambiental como un proceso muy diferente a un Estudio de Impacto Ambiental es la de
Grasetti quien dicta: “Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Incluye al EsIA.
Procedimiento jurídico-administrativo cuyo objetivo es identificar, predecir e interpretar los
impactos ambientales de un proyecto o actividad sobre el medio ambiente, a los efectos de
su aceptación, modificación o rechazo por parte de la autoridad de aplicación. Es un
proceso, un modo de pensar” (Grasetti, 1998, p.441).
Finalmente, una definición que toma en cuenta los objetivos básicos de la Evaluación de
Impacto Ambiental dentro del marco del desarrollo sostenible, viendo en ello precisamente
sus fines: de nuevo la profesora Gabriela Aguilar (2002), dice: “Las EIA deben establecer
un equilibrio entre el desarrollo de actividades por parte de los seres humanos y la
conservación del medio ambiente, sin convertirse en una figura obstruccionista ni
negativa, menos aún en un freno al desarrollo. Debe ser más bien un instrumento operativo
que permita impedir sobreexplotaciones del medio natural que conlleven a graves
problemas ecológicos. La EIA descansa entonces, en un profundo conocimiento y
entendimiento de cómo funcionan los sistemas ecológicos y cómo las actividades
económicas, las tecnologías y los comportamientos sociales interactúan con el ambiente y
los recursos naturales. El entendimiento permite la predicción y ésta la anticipación de las
consecuencias de una posible acción. Así como la búsqueda de alternativas menos dañinas
o más favorables para el ambiente” (Aguilar, 2002, p.55).
37 b. Características Generales de la Evaluación de Impacto Ambiental
Una vez que dadas las ideas sobre lo que se debe comprender por Evaluación de Impacto
Ambiental, y bajo la perspectiva de los diferentes autores citados, es necesario concluir que
la construcción de un concepto perfecto y que incluya todas las premisas es un ejercicio
difícil y hasta inútil. Lo importante de las definiciones y conceptos es que permiten tener
una base común de la cual partir, al estudiar e investigar más a profundidad cualquiera de
las posibles aristas de este complejo sistema o proceso llamado Evaluación de Impacto
Ambiental.
De esta forma, se enumera a continuación las características comunes y más representativas
de los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental, buscando su ámbito de aplicación
más coincidente, sus requisitos básicos, sus principales fines y objetivos. Asimismo sus
restricciones y diferencias con otros procesos de decisión ambiental administrativos:
•
Es un procedimiento administrativo, cuya finalidad es identificar, predecir e
interpretar los impactos ambientales que un acto producirá en caso de ser ejecutado.
•
Tiene un carácter netamente previsor.
•
Es interdisciplinario: su elaboración requiere la convergencia de criterios de
expertos en materias tan diversas entre sí, como la geología, la biología, la
sociología, la planificación urbana y el derecho. Además, necesariamente debe
valorarse otros temas ajenos al ambiente, tales como aspectos socioeconómicos,
culturales, étnicos, etc. Por tanto, el producto final necesita tener un fundamento
fáctico, científico y legal.
•
Se elabora para ser sometida a los entes públicos que, por ley, tienen la competencia
de aprobar los proyectos evaluados.
•
Es flexible: su carácter casuístico busca articular soluciones puntuales para impactos
específicos en lugar de normas generales. Esto supone una flexibilidad mayor que la
aplicación rígida de la legislación general.
38 •
Es un proceso que, en principio, busca el consenso a través de procesos de
participación e información popular.
•
Es un análisis sistemático y reproducible de los impactos potenciales de un área
geográfica en particular.
•
Se propone asegurar que los recursos ambientales de importancia se reconozcan
desde el principio en el proceso de decisión y se protejan a través de planeamientos
y decisiones pertinentes.
•
Su implementación eficiente requiere esfuerzos significativos, premeditados y
cooperativos entre muchas entidades y actores.
•
Su efectividad depende del grado de prioridad nacional, regional o local que tenga
la calidad ambiental.
•
El interés y consenso ciudadano, privado y público, por la calidad ambiental
suministra una base sólida para su desarrollo efectivo.
•
Busca compatibilizar la protección ambiental con el crecimiento económico, en el
marco de un desarrollo sostenible.
•
En la buena práctica, es un proceso integral que genera un conjunto ordenado y
reproducible de antecedentes para decisiones informadas.
c. Etapas generales de la Evaluación de Impacto Ambiental
Se ha explicado en páginas anteriores que la EIA es por excelencia un proceso, por lo que
se debe inferir que está integrado por etapas claramente definidas y diferenciadas en las que
el interesado, el ente evaluador y cualquier otro actor intervienen. En este sentido Aguilar e
Iza, citando a Espinoza enuncian: “Un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental se
expresa en una secuencia lógica de pasos, que se constituyen en elementos claves al
momento de ser aplicados a las acciones humanas que interesa evaluar para resguardar el
cumplimiento de los objetivos ambientales” (Aguilar e Iza, 2009, p.167).
39 Existen en teoría muchas clasificaciones para las etapas de EIA, y muchas más si se refiere
a la normativa que regula en cada país los procedimientos para la obtención de la licencia
ambiental. En este caso, a modo de síntesis, se considerarán las siguientes etapas que según
la doctrina, son las básicas e imprescindibles en una buena práctica de prevención y
monitoreo de los impactos ambientales:
1. Etapa inicial
Este es el primer acercamiento del interesado con la administración, quien somete
formalmente al órgano administrativo su proyecto a consideración, para determinar qué
etapas consiguientes en el proceso debe continuar, con el propósito de obtener la licencia
ambiental.
Generalmente es a través de un formulario básico y preconcebido que la administración
recaba la información sobre la actividad de potencial impacto ambiental. Con su estudio
técnico, determina preliminarmente el grado del impacto ambiental del proyecto. La
información básica solicitada se podría resumir en tres puntos:
•
Información general del proyectista.
•
Aspectos de mayor significancia del proyecto (área del proyecto).
•
Las posibles medidas de mitigación estimadas para que proyecto sea
ambientalmente sostenible.
Comúnmente, durante esta etapa la oficina evaluadora revisa los elementos básicos
característicos de la actividad o proyecto sometido a estudio. Esto al tomar en cuenta las
condiciones del área donde se ubicará el mismo y sus dimensiones, así como la saturación
del terreno y la fragilidad del mismo.
40 Esta etapa, como todas las que integran el proceso de Evaluación Ambiental, es de suma
importancia: a partir de la calificación dada a la actividad se desprenden los documentos,
informes, estudios y programas posteriores que la administración solicita al proyectista,
para poder catalogarse como una actividad con viabilidad ambiental.
En resumen, esta etapa de evaluación preliminar ayudará a definir la pertinencia, cobertura
y nivel de profundidad de la EIA, que deberá cumplir el proyecto planteado.
2. Etapa de preparación y análisis
Con esta etapa se efectúa la identificación, análisis, medición y jerarquización de los
impactos significativos del proyecto.
Una vez estudiado en forma preliminar el proyecto, la administración determina el tipo de
instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental que debe cumplir el proyectista. Esto al
establecer términos de referencia, si fuera el caso, para un EsIA, o los compromisos
ambientales requeridos, ya sea la elaboración de un Programa de Gestión Ambiental, un
Plan de Manejo de Desechos o una simple Declaración Jurada de cumplimiento. Lo
anterior dependerá de los instrumentos establecidos por cada legislación y de la
clasificación preliminar predeterminada, ya sea por la normativa o como producto del
análisis del ente evaluador.
Aguilar e Iza (2009) citando a Espinoza, consideran que “por definición esta etapa es
responsabilidad del proyectista y del equipo consultor que ha sido llamado por éste, para
elaborar el Estudio de Impacto Ambiental o algún otro instrumento de Evaluación de
Impacto Ambiental que se presentará al órgano evaluador y que deberá contemplar todos y
cada uno de los puntos solicitados en la evaluación preliminar” (Aguilar e Iza, 2009,
p.170).
41 De conformidad con Espinoza (2002), esta etapa corresponde a la aplicación correcta del
alcance del estudio definido para un proyecto específico. Aquí se revisan los impactos
significativos, previamente identificados en la evaluación preliminar. Especialmente
aquellos de carácter negativo y se establecen sus respectivas medidas de mitigación y
compensación. Su importancia radica en el análisis detallado de los impactos ambientales,
aspecto fundamental para la posterior revisión y definición de requisitos de mitigación,
seguimiento y control (Espinoza, G., 2002, p. 36).
El proyectista describe exhaustivamente todos los aspectos que influirán, positiva o
negativamente, en el ambiente. En esta etapa, se elabora el Plan de Manejo Ambiental, se
proponen los métodos de seguimiento y control y se articula la participación ciudadana.
3. Etapa de calificación y decisión
Una vez concluida la fase anterior, el órgano ambiental competente comunicará al promotor
los aspectos más significativos que deben tenerse en cuenta en la realización del EsIA. Se
procede entonces a su elaboración y presentación definitiva, si ese fuera el caso.
Normalmente, la entidad evaluadora prepara un documento que establece las directrices de
los estudios que serán ejecutados. Este documento es conocido como términos de referencia
o instrucciones técnicas.
Sánchez señala que “en la hipótesis de no ser considerado necesario la presentación de un
EsIA, hay otros instrumentos que permiten un control gubernamental sobre esas
actividades y sus impactos ambientales. Así, muchos países adoptan alguna forma de
otorgar licencias ambientales, que se fundamentan en diferentes normas técnicas o
jurídicas, que regulan la actividad licenciada tales como, entre otras, normas y patrones
de emisión de contaminantes, destino de los residuos sólidos, reglas que determinan el
mantenimiento de un cierto porcentaje de cobertura vegetal y la zonificación (u
42 ordenamiento), que establece condiciones y limitantes para el ejercicio de una serie de
actividades en función de su localización.”(Sánchez, s.f., pág.45)
En principio, y en concordancia de los convenios e instrumentos internacionales, cuando el
EsIA sea presentado ante la Oficina Evaluadora, ésta lo someterá al escrutinio público,
junto con el resto de las piezas documentales del expediente (coincidiendo con la fase de
información del procedimiento sustantivo). La participación de las comunidades ubicadas
en el área de influencia del proyecto es esencial en este proceso para conocer real y
efectivamente la incidencia ambiental y social del proyecto.
Una vez que se haya agotado la fase anterior, la Oficina Evaluadora procederá a emitir la
“resolución” respecto de la viabilidad ambiental del proyecto. Ésta determinará lo
concerniente a los efectos ambientales, la conveniencia o no de realizarse el proyecto y, en
caso afirmativo, fijará las condiciones requeridas para llevarse a cabo, así como las medidas
correctoras que deben aplicarse.
El procedimiento sustantivo concluye cuando la administración le notifica al proyectista el
resultado del análisis, que pueden ser dos: la declaratoria de viabilidad ambiental del
proyecto o bien su rechazo por diversas razones. Por ejemplo: las deficiencias del mismo
documento presentado o bien la declaración de que el proyecto no es viable desde el punto
de vista ambiental.
4. Etapa de seguimiento y control
Con una decisión positiva, el proyectista deberá implementar las medidas establecidas en el
instrumento de evaluación, con el fin de reducir, eliminar o compensar los impactos
negativos y reforzar los positivos. Lo mismo observarse durante la fase del funcionamiento
de la actividad y durante la fase de desactivación o cierre. La aplicación de un programa de
monitoreo, necesita permitir, confirmar o descartar los pronósticos que se hicieron durante
43 todo el proceso de EIA. Una etapa, determinante en cuanto a la efectiva ejecución de las
medidas y, por ende, la realización exitosa de todo el análisis elaborado.
Para Aguilar e Iza, esta etapa corresponde a la verificación de la ejecución del plan de
manejo ambiental en la fase de implementación posterior de cada proyecto. Se establece si
efectivamente las acciones se encuentran acordes con los criterios de protección ambiental
que rigen el proceso de EIA, con el área de influencia reconocida y con la normativa
ambiental vigente (Aguilar e Iza, 2009, p. 171).
Además, citando a Espinoza, para estos autores, el seguimiento y control involucra tres
tipos de acciones:
•
Fiscalización por parte de las autoridades.
•
Denuncias por parte de la comunidad.
•
Seguimiento de las propuestas del Plan de Manejo Ambiental por parte del
proyectista. (Ídem)
5. Participación pública y sistema de información ambiental
Desde su origen en la legislación americana, la EIA comprendió mecanismos formales de
consulta a los interesados, incluyendo a quienes son directamente afectados por la decisión,
pero también a la población en general. Hay diferentes procedimientos de consulta, de los
cuales la audiencia pública es uno de los más conocidos. Hay también distintos momentos
en el proceso de EIA cuando se puede proceder a la consulta, tales como: la preparación de
los términos de referencia o la etapa que lleva a la necesidad de realizar un EsIA o incluso
durante la realización de dicho estudio. Entretanto, es luego de la conclusión de los estudios
que resulta más típica y necesaria esta consulta, pues solamente en ese momento habrá un
cuadro lo más completo posible sobre las implicaciones de la decisión por tomar.
44 Para Aguilar e Iza (2009) la participación pública deberá ser proporcional a la significancia
del impacto ambiental. Esta podrá incluir desde mecanismos de información al público
hasta foros o audiencias públicas en caso de acciones humanas de alto impacto.
Dicha participación es vital en todas las etapas de la EIA, como requisito previo a la
elaboración de instrumentos de evaluación ambiental, durante el proceso de su elaboración,
en el proceso de revisión, así como en el de control y seguimiento.
Por último, las diversas legislaciones obligan a las autoridades ambientales a disponer de
un sistema de información sobre evaluación ambiental. Esta permitirá a los interesados
obtener datos sobre los expedientes tramitados y aquellos en proceso, así como de los datos
ambientales más relevantes, incluyendo todo lo relacionado con la participación pública
realizada. Para ello se necesita la utilización de los recursos técnicos e informáticos
disponibles, con el propósito de facilitar el máximo y mejor acceso del público al sistema.
Así, estas cinco etapas generales conforman típicamente lo que se conocemos como el
Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Si bien las diferentes jurisdicciones
establecen tales procedimientos de acuerdo con sus particularidades y legislación vigente,
cualquier sistema de evaluación de impacto ambiental debe tener un mínimo de
componentes que definan cómo serán ejecutadas ciertas tareas obligatorias para el
proyectista. Esto hace que los sistemas de EIA vigentes en las más diversas jurisdicciones
guarden semejanzas entre sí.
d. Instrumentos de aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental
Muchos consideran que el instrumento por excelencia de un sistema de EIA es el Estudio
de Impacto Ambiental. Sin embargo, como se explicó en apartados anteriores, no todas las
actividades sometidas a evaluación merecen ser analizadas bajo esta “lupa” tan técnica y
detallada. Así, la doctrina y la legislación han ido desarrollando diversos planes, programas
45 e iniciativas con miras a establecer medidas de compensación y monitoreo acordes con
cada proyecto sometido.
De esta forma, surgen los Programas de Gestión Ambiental, los Planes de Manejo de
Desechos, la presentación de informes periódicos regenciales, los listados de compromisos
ambientales y, por consiguiente, declaraciones juradas por parte de los proyectistas en ese
sentido, entre otros.
Además, desde un punto de vista más integral, paralelo al desarrollo que ha tenido los PEIA
de las diversas legislaciones ambientales, se han formados nuevas figuras como la
Evaluación Ambiental Estratégica, la Evaluación de Efectos Acumulativos, la Evaluación
Ambiental Interna y las Auditorías Ambientales de iniciativa privada.
Para la normativa costarricense, específicamente contemplado en el RGPEIA, la
Evaluación de Efectos Acumulativos (EEA) puede definirse como “el proceso científicotécnico de análisis y evaluación de los cambios ambientales acumulativos, originados por
la suma sistemática de los efectos de actividades, obras o proyectos desarrolladas dentro
de un área geográfica definida, como una cuenca o subcuenta hidrográfica”.
Manuel López (2001) incluye dentro de esta lista de instrumentos lo que él llama el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental, que lo define como “un conjunto de acciones y
procedimientos, en el que participan tanto el titular del proyecto o actividad propuesta
como el Estado y la comunidad afectada, con el fin de promover que el mismo sea
planificado, diseñado y posteriormente implementado, dentro de un concepto sostenible”
(López, 2001, p.17).
Es pertinente aclarar y hacer ver a los lectores, la diferencia entre el Proceso de Evaluación
de Impacto Ambiental (PEIA) y el instrumento que muchas veces lo ejecuta, el Estudio de
Impacto Ambiental (EsIA), pues se ha notado que muchos autores e incluso legislaciones,
46 tienen a confundir los términos y las siglas, de tal manera que causa graves errores en la
aplicación real de los mismos.
Así, el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) es un elemento parcial del EIA. Es un estudio
técnico interdisciplinario destinado a predecir, identificar, ponderar y corregir las
consecuencias o efectos ambientales que un proyecto o actividad tiene sobre la calidad de
vida del ser humano y su entorno. Sería el producto del proceso y a veces se denomina
“informe de impacto ambiental” porque es un informe escrito que documenta el proceso del
cual surgió. En algunas legislaciones aparece también como “manifestación ambiental”
(Grasetti, 1998, p.441).
Los estudios requieren ser analizados por una tercera parte: el equipo técnico del órgano
gubernamental encargado de autorizar la obra o el equipo de la institución financiera a la
cual le fue solicitado el préstamo para ejecutar el proyecto. Se trata de verificar su
adecuación según los términos de referencia y la reglamentación o procedimientos
aplicables.
El análisis no es, solamente, hecho por el equipo multidisciplinario, sino que también puede
ser interinstitucional. Es decir, se puede consultar órganos especializados de la
administración, como al encargado del patrimonio cultural o al responsable por la
utilización de las aguas de una cuenca hidrográfica. Normalmente, los analistas se
preocupan más por los aspectos técnicos de los estudios, como la adecuación del
diagnóstico ambiental, los métodos utilizados para la previsión de la magnitud de los
impactos y la adecuación de las medidas de mitigación propuestas.
Si bien la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental es la actividad central del proceso
de EIA, no se agota en ella: es más bien un proceso sistemático que incluye un análisis
previo y la post operación del proyecto. Además, en su etapa de control y monitoreo juega
un papel predominante para el cumplimiento de las medidas analizadas y propuestas en el
documento de EsIA.
47 3.2. Evaluación Ambiental Estratégica
a. Antecedentes
Los primeros intentos por aplicar la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) tuvieron
lugar en Estados Unidos de América, hace más de 30 años, en los años setenta, y en los
ochenta su aplicación se extendió a países como Canadá, Holanda, el Reino Unido y
Australia, entre otros.
La EAE fue aceptada como una herramienta para la planificación de proyectos puntuales
como carreteras, puertos y estaciones de energía, pero también para la planificación de
planes regionales o políticas agrícolas. En la mayoría de estos países ha habido una
preocupación creciente por los asuntos ambientales y la EAE es vista como un instrumento
que permite analizar los impactos de manera integral, no sólo enfocados en lo ambiental
sino también en lo económico y lo social, con una visión de desarrollo sostenible.
En los países en desarrollo, el panorama es un poco diferente. La Evaluación Ambiental
Estratégica se ha empezado a aplicar un poco más tarde, a final de los ochenta o principios
de los noventa. Esto obedece a que los planes que se presentan son cada vez más regionales
o involucran a un grupo de proyectos y se ha visto a la EAE como el pasó lógico para la
evaluación de este tipo de proyectos más complejos.
La EAE facilita las decisiones que se deban tomar sobre la ubicación, la cantidad o el tipo
de proyectos que se pueden desarrollar, desde un punto de vista integral, estratégico, no
para reemplazar la EIA, sino para complementar todo el proceso de planificación y
evaluación ambiental de una región.
Según lo han establecido los expertos convocados por la UICN en el marco de una
capacitación para Centroamérica sobre EAE en el año 2002, en la región centroamericana
aún existe un poco de confusión sobre cuál es la diferencia entre la EIA y la EAE, pero hay
48 un buen grupo de especialistas que están trabajando en el tema de la evaluación ambiental y
que constituyen un “expertisse” importante como punto de partida. Se indica además que
se han encontrado limitaciones técnicas que se podrán ver muy claramente en los primeros
dos años de aplicación de la EAE. (UICN, 2002, p.11-13)
La integración de los criterios ambientales en la toma de decisión pública constituye una de
las conquistas más importantes del derecho ambiental preventivo dentro de los
ordenamientos jurídicos nacional e internacional. Por ello es de gran importancia para esta
investigación, conocer la doctrina elaborada al respecto y estudiar sobre los instrumentos
para su correcta aplicación, con el fin de tener un panorama completo sobre la Evaluación
Ambiental y sus avances hacia estadios más estratégicos.
b. Conceptualización
Para el profesor Alejandro Iza la EAE es “un procedimiento jurídico-administrativo
mediante el cual se evalúa las consecuencias ambientales que determinadas políticas,
planes y programas pueden producir en el territorio, los recursos naturales y, en definitiva,
en la consecución de un desarrollo sostenible. La EAE tiene por objetivo medir los posibles
impactos ambientales (positivos y negativos) que pueden resultar de planes, políticas y
programas de desarrollo existentes, nuevos o modificados y puede ser aplicada tanto a un
nivel genérico de políticas como a uno más detallado de programas y planes”.(Iza, 2003,
p. 20)
Se define también como aquella evaluación que se aplica durante la toma de decisiones
estratégica para asegurar la introducción de la dimensión ambiental en el diseño de
políticas, planes y programas. Asimismo, dentro de la gestión ambiental, se le concibe
como un instrumento preventivo de corrección y recuperación. (UICN, 2007. p. 9 y 13)
El profesor Allan Astorga, en un reciente artículo de prensa en el marco del Plan Nacional
de Energía, definió la EAE como “Una variante de la evaluación de impacto ambiental que
se aplica a políticas, planes y programas de desarrollo, es decir, a decisiones estratégicas
49 de determinados sectores productivos del quehacer nacional.” (Astorga, A., 2012, La
Nación)
En definitiva, la Evaluación Ambiental Estratégica es un instrumento más de la gestión
ambiental (no el único) que, en conjunto con la EIA y otras herramientas, puede facilitar el
análisis ambiental, social, económico y político, para mejorar los procesos de planificación
y decisión en los países.
c. Objetivos
La EAE tiene como objetivo integrar la variable del impacto ambiental, a la planificación
estratégica del desarrollo del país. Se aplica a los planes, programas y políticas de
desarrollo nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales,
generados en entidades del estado incluyendo municipios, cuencas hidrográficas y regiones
específicas.
Para el profesor Astorga (2012, La Nación), el objetivo de la EAE es “considerar el tema
ambiental (incluyendo la componente social) en la planificación estratégica de un
determinado sector, de previo a la toma de una decisión fundamental de desarrollo como,
por ejemplo, la adopción por parte del Estado de un plan nacional de energía.”
En el contexto del ordenamiento territorial, la EAE promoverá que se incluya la situación
de fragilidad ambiental de los territorios en administración y sujetos a esa planificación, de
forma tal que se garantice un desarrollo económico y social sustentable y en armonía con el
ambiente. De tal forma que las organizaciones públicas responsables de elaborar las
políticas, planes y programas, deben integrar los elementos de evaluación ambiental, la
participación ciudadana, transparencia y manejo amplio de la información.
La aplicación de la EAE a las políticas, planes y programas tiene como fin potenciar los
recursos del Estado y de la sociedad, de forma tal que facilite la toma de decisiones
50 estratégicas, desde su fase más temprana, a través de la integración de la dimensión
ambiental, con el propósito de asegurar, a largo plazo, un mejor desempeño de esas
decisiones, así como de su sostenibilidad ambiental. (UICN, 2007, p.13).
Se considera oportuno en este apartado, transcribir el razonamiento expresado por el
profesor Eduardo Salazar en el 2003 al respecto de la EAE y la necesidad de su
implementación en las políticas de los estados:
“La evidente incapacidad de la Evaluación de Impacto ambiental (en adelante EIA)
como instrumento preventivo sobre determinados proyectos vuelve a reavivar el
debate y la progresiva implantación de evaluaciones con un objeto más amplio y
que intenten trasladar “hacia arriba” el criterio ambiental, para alcanzar aquellas
decisiones a partir de las cuales se adopta el modelo de desarrollo de un país, una
región, una bahía.
Frente a la desesperanza que causa observar la perversión de los mecanismos de la
EIA, que atraviesa una crisis de identidad y control que no escapó del debate del IV
congreso Español de Derecho Ambiental, muchos aclaman la llegada de la EAE
para poder insertar el criterio de prevención en la raíz de las decisiones alejadas
del proyecto concreto, de poder trasladar hacia arriba el análisis integrado. La
amplitud de miras de la EAE permite superar la dinámica a pequeña escala de la
EIA- que en ocasiones queda reducida a la idea de un espejo/ espejismo virtual y
previo donde maquillar los proyectos antes de que vean la luz- para ofrecer un
verdadero instrumento de diseño de estrategias que permitan la integración de la
planificación ambiental en el planeamiento.”(Salazar Ortuño, E., 2003, p.259-271)
51 d. Características:
El contar con información regional actualizada y útil para la toma de decisiones es un factor
necesario para la EAE, sin embargo, en la región centroamericana son pocas las
experiencias de utilización de herramientas que permitan visualizar los impactos
acumulativos de las acciones implementadas, tanto de carácter público como privado, de
manera que se pueda tener una mejor perspectiva de la presión del desarrollo sobre el
ambiente.
Aunado a ello, se requiere voluntad política para costear la EAE, pues esta ocupa recursos,
tiempo y esfuerzos adicionales a los que se invertían tradicionalmente para seleccionar
opciones de desarrollo. También es necesario que en el país o región existan o se contraten
expertos que sepan aplicar la EAE, y que conozcan la realidad ambiental, social y
económica del sitio.
Los pilares fundamentales de la EAE son la participación, transparencia y la información.
Sus lineamientos básicos de ejecución comprenden un diagnóstico del sector, el análisis de
alternativas, identificación de impactos y medidas estratégicas, así como la definición de
los principios, premisas, condicionantes y de lineamientos estratégicos a cumplir como
parte de la decisión que se recomiende.(Astorga, A., 2012, La Nación)
Gracias a las experiencias de la EAE aplicada en otros países, se sabe que la EAE tiene dos
elementos: debe mejorar el proceso de planificación y debe mejorar la información. Por
otro lado, debe ser una herramienta que haga realidad los requisitos de participación,
transparencia e información.
La doctrina ha establecido 7 requisitos que, en la práctica, se han determinado son los más
eficientes para mejorar la planificación:
1. El tamizado o screening: decide si la EAE es necesaria.
52 2. El scopingo focalización: define el tipo de información que se necesita.
3. La participación: quién debe participar y cuándo.
4. Documentación: que debe incluir el informe y cómo hacerlo público.
5. Revisión: quién revisa la calidad de la EAE.
6. Toma de decisión: como tomar en cuenta la EAE.
7. Post-decisión: monitoreo y seguimiento de las medidas. (UICN, 2002, p. 29)
e. Beneficios
Un proceso de EAE constituye la base para tener una guía más clara del impacto y de la
sostenibilidad de las decisiones estratégicas que se toman para definir el rumbo del
desarrollo nacional y regional. Contribuye a que el público afectado por los programas
desarrollados se incorpore a la discusión y esté informado de lo que acontece con la
planificación en sus comunidades y en su país. En una EAE, la participación del público es
esencial y prácticamente obligatoria. Al mismo tiempo, contribuye a formar una mejor
visión a largo plazo de los planes y políticas de los gobiernos, pues integra el concepto de
sustentabilidad en las decisiones estratégicas de la Administración Pública (Aguilar, 2002.)
En este sentido, la EAE es indispensable, pues permite contemplar este análisis de
alternativas desde el punto de vista ambiental, no solo con el fin de determinar la mejor
opción, sino de asegurar un proceso democrático en la toma de decisiones, aumentar la
credibilidad de las decisiones y conducir a una mayor efectividad de las evaluaciones
ambientales a nivel de los proyectos.
Las EAE no pretenden sustituir la EIA tradicional, pues esta siempre será necesaria para
determinar la viabilidad ambiental de los nuevos proyectos, más bien busca
53 complementarla, mejorando las posibilidades de protección ambiental, ya que permite tener
claridad respecto a factores que de otra forma habrían sido poco examinados. De esta
forma, con la EAE se puede lograr:
1. Anticipar la reacción ante una propuesta de desarrollo, tanto desde el punto de
vista de las comunidades como del ambiente.
2. Analizar los efectos acumulativos de un grupo de proyectos en conjunto hacia el
ambiente. Esto es quizás la parte más relevante, ya que los impactos acumulativos
suelen ser difíciles de cuantificar o incluso suelen quedar fuera del alcance se las
evaluaciones tradicionales.
3. Como se realiza en las primeras etapas de la planificación de un plan
estratégico, suele servir para valorar las distintas opciones en un nivel temprano,
cuando aún el país o la región no ha invertido muchos recursos en su concepción.
Es muy atinada a nivel de prefactibilidad.
4. Enfatiza la importancia de la inclusión de la variable ambiental en la
planificación, lo que busca hacer las políticas y programas asociados más
sostenibles. (Cruz, 2009, p. 1-3)
Finalmente, la Unidad de Política y Gestión Ambiental de la UICN, enumera los siguientes
beneficios de la EAE:
y
Mejoramiento de la evaluación ambiental: EAE y EIA
y
Contribuye a la sostenibilidad
y
Mejora la planificación
y
Proporciona más transparencia
y
Genera mayor competitividad (UICN, 2007, p.14,15,16)
54 Como conclusión se determina que la EAE es un proceso que mejora la planificación
estatal y regional y añade transparencia, participación y control de calidad a los planes y
políticas. Es necesario que cada país o región trabaje en su propio proceso de EAE para
incluir sus características específicas. La EAE se encuentra en pleno y rápido proceso de
desarrollo, lo que contribuye a que exista gran cantidad de información y doctrina al
respecto que facilita la capacitación de los diferentes actores que participan en ella.
55 CAPÍTULO II
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN COSTA RICA: SOBRE EL
CONTROL Y SEGUIMIENTO AMBIENTAL
Con el propósito de definir el tema de investigación de esta tesis, en el capítulo anterior de
esta primera parte se ha hecho un repaso de la trayectoria histórica, implementación y
conceptualización más reciente del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Esto con
el objetivo de interiorizar en el lector la necesidad de aplicar los procesos de EIA como una
técnica probada para determinar y prevenir los impactos ambientales de las actividades del
ser humano. Y, sobre todo, la urgencia de que las autoridades competentes se apeguen a
dichos procesos y ejerzan el control y seguimiento necesario para que se cumplan al pie de
la letra.
Ahora se continuará con el estudio del sistema nacional de prevención ambiental, mediante
el análisis de la normativa vigente en Costa Rica acerca de los procesos de Evaluación de
Impacto Ambiental. Normativa específicamente referida a la etapa de control y
seguimiento, de medular importancia para este trabajo, por cuanto dará las bases legales en
las que se fundamentará el análisis crítico y las propuestas para el tema planteado en esta
investigación.
Premisa de investigación
Previo a continuar con el desarrollo de este apartado, es importante realizar una aclaración
al lector con el fin de que de antemano conozca la forma en que se desarrollará, a partir de
ahora, el tema de la Evaluación de Impacto Ambiental y su normativa.
Se parte de la premisa de que quien leerá este trabajo tiene un conocimiento básico de la
nomenclatura y conceptos que integran la teoría de la evaluación ambiental, por lo que no
se enunciarán definiciones ni conceptos. El fin de esta tesis es el de estudiar la figura del
56 responsable o regente ambiental, inmersa sí, dentro de los procesos de evaluación
ambiental, pero no es el fin del presente trabajo agotar el estudio de los procedimientos
existentes ni explicar la ruta decisoria reglada en Costa Rica.
Para quien busque adentrarse más en este tema, se le invita a leer, en primer lugar, el
RGEIA, que sería un primer acercamiento, aunque se debe admitir que no es el más
sencillo de entender. En segundo término, se recomienda al lector la Tesis de Maestría en
Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica llamada “El nuevo procedimiento para
la evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica”, elaborada por Jorge Jiménez Cordero
e Ingrid Jiménez Godoy en el 2008, que desarrolla de forma muy detallada el proceso de
prevención ambiental en Costa Rica a partir del RGPEIA. Esta constituye una excelente
guía para quien quiera obtener no sólo la información de conceptos y el proceso de
Evaluación Ambiental en Costa Rica, sino además un análisis crítico del mismo.
Por otro lado, tomando en cuenta que este trabajo es una investigación para obtener la
Licenciatura en Derecho, se procurará ir más allá de los tecnicismos lógicos de la materia
para centrarse en el estudio de la normativa relacionada con el control y seguimiento de los
compromisos ambientales dictados por la SETENA y el MINAET en el contexto de la EIA.
Se valida la hipótesis de este trabajo desde un abordaje de estudio jurídico, partiendo de la
veracidad técnica de las indicaciones ambientales dictadas por la SETENA a los
proyectistas, asumiendo que éstas son correctas y se enmarcan en la buena práctica de
prevención ambiental.
De esta manera, se busca investigar qué herramientas normativas tiene la SETENA y el RA
para hacer cumplir esas “recomendaciones técnicas”. Estudiar si se están cumpliendo o no,
buscar las consecuencias legales que el incumplimiento conllevaría. A partir de esto, se
pretende ofrecer propuestas para mejorar ese aspecto de control y seguimiento que culmina
el proceso de evaluación de impacto ambiental, el cual en muchas ocasiones resulta
extenso, burocrático y costoso.
57 En el siguiente apartado se hará un breve recorrido sobre la historia y avance de la
normativa general sobre EIA en Costa Rica para conocer un poco su trayectoria y la
actualidad en la materia.
SECCIÓN I
1.1.
BREVES
ANTECEDENTES
DE
LA
EVALUACIÓN
DE
IMPACTO
AMBIENTAL EN COSTA RICA.
Desde 1982 el Código de Minería, Ley No. 6797, requería evaluar los impactos de los
proyectos mineros, mediante uno de los instrumentos de la evaluación de impacto
ambiental: el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA). Por dicho motivo muchos expertos
coinciden en que Costa Rica fue el primer país centroamericano en introducir en su
legislación, disposiciones relativas a la Evaluación de Impacto Ambiental.
Posteriormente, en la década de los 90, el Poder Ejecutivo promulga una serie de decretos
que amplían la obligatoriedad de someter a un EsIA, otras actividades y proyectos. Por
ejemplo, el Decreto No. 21597-MIRENEM, denominado “Reglamento para la
Presentación y Evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental en Actividades de
Desarrollo dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre”, que permitía llevar a cabo
dentro de los límites de un refugio, proyectos que buscasen el uso alterno y compatible de
los recursos naturales existentes dentro de él. Siempre y cuando dichos usos fuesen
compatibles con la conservación y protección de la vida silvestre y otros recursos naturales.
Entre otros, el artículo 3 de este Reglamento establecía que para el aprovechamiento del
recurso forestal dentro de un refugio de vida silvestre, el interesado debía presentar un
“Plan de Manejo” y el EsIA.
En 1993, con el fin de unificar criterios en aras de la objetividad y certeza en los
procedimientos por aplicar en el análisis de los EsIA, el Poder Ejecutivo emite el Decreto
58 No. 21930-MIRENEM, por medio del cual crea la Comisión Interinstitucional de
Evaluación y Control de Estudios de Impacto Ambiental (CIDECEIA). A partir de su
publicación, exige la presentación del EsIA para la ejecución de los proyectos de desarrollo
que puedan incidir negativamente en el medio. Este decreto estructura la primera oficina
ministerial a la que se le encomienda, entre otros objetivos:
•
Elaborar las guías para la realización de los EsIAy gestionar su publicidad.
•
Analizar y evaluar los EsIA que se le presenten, para aprobarlos o rechazarlos.
•
Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto de las actividades
sobre el medio, así como aquellas técnicamente recomendadas para la recuperación
de los recursos y el ambiente en general.
•
Recomendar a la Institución legalmente competente el monto de la garantía de
cumplimiento que deben depositar los interesados.
•
Atender e investigar las denuncias que en relación con la degeneración o impacto en
el medio, se la presenten.
•
Realizar las inspecciones de campo correspondientes, previo a la aprobación del
EsIA.
•
Realizar labores de monitoreo y velar por la ejecución de sus resoluciones.
En 1994 el Poder Ejecutivo promulga el Decreto No. 23783-MIRENEM, mediante el cual
creó la Comisión Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (CONEIA).
En junio de 1995 se promulga la Ley Orgánica del Ambiente (en adelante LOA) con el
principal objetivo de implementar las reformas a los artículos 49 y 50 constitucionales que
consagraron el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se dota al Estado
mediante esta ley de un cuerpo normativo con objetivos y principios basados en una
política ambiental de desarrollo sostenible.
59 Además, es mediante la LOA que por primera vez en Costa Rica se implementan los
enunciados de la Declaración de Río relativos a la Evaluación de Impacto Ambiental, tema
novedoso que se desarrolla en el capítulo IV de la LOA. Así, todas las actividades humanas
que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o
peligrosos, requerirán una EIA aprobada por la SETENA. Siendo dicho procedimiento un
requisito indispensable para iniciar proyectos en Costa Rica.
Con la creación en 1995 de la SETENA, se sustituye a la CONEIA, encomendándole la
tramitación y aprobación de la EIA, y la aplicación de los objetivos de política ambiental
establecidos con la LOA.
Un año después de la promulgación de la LOA, en octubre de 1996, el Poder Ejecutivo
reglamentó el apartado referido a los procedimientos de EIA, mediante el Decreto
Ejecutivo No. 25705- MINAE, Reglamento de Procedimientos de SETENA, que va a estar
vigente por más de siete años, tiempo en el cual su texto sufre una única reforma por el
Decreto No. 26228-MINAE que fue declarado inconstitucional mediante el Voto No. 200201220 de la Sala Constitucional.4
Este Reglamento de Procedimientos de 1996 fue muy criticado por especialistas y
aplicadores de la materia porque tanto a nivel meramente de nomenclatura como de
aplicación técnica, existían muchos vacíos e inconsistencias. Estas deficiencias se resumen
y exponen en varios informes de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la
Contraloría General de la República, principalmente en el denominado No.04-PFA del
20005, que es recibido por funcionarios y especialistas como una llamada de atención a las
4
El Decreto No. 26228‐MINAE reformó los artículos 19 y 20, cuyos textos fueron declarados inconstitucionales mediante Voto No. 2002‐01220. La declaratoria de inconstitucionalidad se extendió al texto original del artículo 20, a partir del citado voto, todo proyecto y actividad debía ser sometida al proceso de evaluación de impacto ambiental. 5
Más adelante se estudiará con detenimiento los resultados arrojados en este informe en relación con la fase de control y monitoreo ambiental. 60 inacciones de la SETENA y la poca relevancia que constituía para el Estado el proceso de
EIA y los principios de política ambiental de desarrollo sostenible.
En junio del 2004se decretó el Reglamento General sobre los Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, RGPEIA), que supone un mejor
tratamiento de dichos procedimientos, así como la esperanza de subsanar muchos de los
defectos del antiguo Reglamento del 96. Basta con leer algunos de los “Considerandos” del
Decreto Ejecutivo, para advertir el espíritu de compensación y enmienda que se buscaba
con ese nuevo Reglamento del 2004:
“2. Que dada la diversidad de actividades humanas que tienen incidencia dentro
del modelo de desarrollo sostenible, resulta imperioso unificar procedimientos y
criterios en aras de procurar objetividad y certeza en las acciones por aplicar.
3. Que los problemas ambientales deben abordarse con políticas preventivas y
correctivas. Que las preventivas incluyen: la formación, sensibilización y educación
de la población; la normativa sobre calidad ambiental; la investigación,
experimentación y difusión tecnológica correctiva y preventiva; la información; el
ordenamiento ambiental territorial o la planificación integral así como las
Evaluaciones de Impacto Ambiental. Que las políticas correctivas comprenden la
tecnología en materia de conservación, mejora, restauración, rehabilitación de los
recursos; las auditorías ambientales; sellos o etiquetados ecológicos.”
Además, se subsana un defecto que había venido arrastrando la normativa ambiental en
Costa Rica desde sus inicios, referido a la confusión entre el proceso de Evaluación de
Impacto Ambiental y los Estudios de Impacto Ambiental en sí como estudios técnicos. Al
respecto se refieren los másteres Jorge Jiménez e Ingrid Jiménez
que: “Hasta la
publicación del RGPEIA, ninguno de los Decretos que le precedieron incluyó otros
61 instrumentos de evaluación ni había acertado con la denominación correcta para referirse
a la regulación del instituto de la EIA” (2008, p.p. 54-55).
Básicamente, el RGPEIA establece los requisitos y procedimientos generales que se
utilizarán para determinar la vialidad ambiental de los proyectos nuevos, así como las
medidas de prevención, mitigación y compensación que deben ser implementadas por el
desarrollador, dependiendo del impacto de su proyecto en el ambiente.
Algunas de las novedades que introduce este reglamento con respecto al anterior son:
•
En su promulgación se integran cuatro ministerios que hasta entonces no habían
tenido mucha injerencia en la aplicación de las disposiciones de EIA–además del
Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones–, estos son los Ministerios
de Agricultura y Ganadería, de Economía, Industria y Comercio, de Obras Públicas
y Transportes y de Salud.
•
Se refiere a la viabilidad ambiental como una “licencia” o un mecanismo de control
administrativo con que cuenta el aparato estatal para regular las actividades
productivas.
•
Utiliza la misma clasificación ambiental usada por el Ministerio de Salud en sus
permisos sanitarios, de tal manera que se da una integración de las disposiciones
sanitarias con las ambientales, con la finalidad de que exista una correlación entre
ambas y por la que se facilite la tramitación de los permisos y licencias.
•
Introduce varios instrumentos novedosos como parte de la EIA. Ellos son: la
Auditoría Ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica y la Evaluación de
Efectos Acumulativos.
•
Incorpora al proceso de EIA el Código de Buenas Prácticas Ambientales y el
Código de Ética del Gestor Ambiental. Ambos son documentos que complementan
los compromisos ambientales asumidos por el proyectista y por el responsable
62 ambiental (antiguo “regente ambiental”) una vez que el proyecto ha obtenido la
licencia ambiental.
•
Establece un nuevo procedimiento de calificación de la calidad ambiental de los
proyectos auditados, por medio de un sistema que castiga o incentiva al proyectista
según los resultados obtenidos en la auditoría.
•
Permite una descentralización parcial de la SETENA6 a favor de la autoridad
ambiental del lugar donde se ubicará el proyecto o bien en las oficinas de las Áreas
de Salud del Ministerio de Salud.
•
Aplica un cambio en la denominación de lo que se conocía como regente ambiental
se configura ahora como el responsable ambiental.
Con la promulgación del RGPEIA se genera la emisión de manuales y códigos que
complementan muchas de las disposiciones técnicas establecidas. Estas refuerzan y
desarrollan algunos de los apartados referidos a las normas de control y seguimiento
ambiental, así como las buenas prácticas ambientales sugeridas a todos los desarrolladores
o proyectistas que deban cumplir con el procedimiento de EIA. A continuación se realizará
un breve repaso de la normativa generada.
1.2. La normativa sobre evaluación de impacto ambiental posterior al Reglamento
General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental
A continuación se hará una breve descripción de los principales decretos emitidos con
posterioridad al RGPEIA, con el fin de tener un panorama completo de la normativa
relacionada con la evaluación de impacto ambiental a nivel nacional.
6
La descentralización aplica únicamente para la recepción del Documento Registro y Compromiso Ambiental
(D2) y para la presentación de la copia del depósito, transferencia electrónica u otro mecanismo de pago por
concepto de adquisición del Código de Buenas Prácticas Ambientales.
63 a. Modificaciones al Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de
Impacto Ambiental del 2004
Mediante el Decreto Ejecutivo número 32734-MINAE, se introducen modificaciones en el
articulado del RGPEIA y corrige algunos puntos que no estaban claros con la primera
emisión. Las modificaciones introducidas afectaron los siguientes artículos:
y
Art. 3: introduce algunas definiciones adicionales,
y
Art. 9: establece los documentos de EIA, D1 y D2 y documentos para adjuntar,
y
Art. 11: sobre el alcance del trámite de EIA ante SETENA,
y
Art. 20 inc. 1 y 5,
y
Art. 28 inc. 2,
y
Art. 45: se le agregaron los incisos 4 y 5 que
introduce una Cláusula de
Compromisos Ambientales básica para todas las resoluciones y la obligatoriedad de
los proyectistas de colocar un rótulo con el número de viabilidad ambiental en el
área del proyecto.
y
Art.46 inc. 1: sobre la vigencia de la viabilidad ambiental,
y
Art. 57: sobre la convocatoria a la audiencia pública,
y
Art. 58 : sobre los participantes de la audiencia pública,
y
Art. 89 : sobre el incumplimiento en el vencimiento de la garantía ambiental, que
trae como consecuencia la cancelación de la viabilidad ambiental,
y
Art. 105: sobre la potestad de la SETENA para ordenar la clausura de actividades.
b. Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto
Ambiental (Manual de EIA-Parte I)
El Código de Buenas Prácticas Ambientales busca sintetizar las políticas ambientales que
deben orientar el accionar básico de cualquier proyecto, de manera que complementa la
legislación vigente en la materia. Se pretende además, construir una base de los sistemas de
64 regulación técnica específica, así como los sistemas de inspección, vigilancia y control, y
las auditorías ambientales.
De esta forma, el dicho código emite la política ambiental general que debería guiar a los
proyectistas en cuanto a los compromisos por asumir y sus aplicaciones en la realidad.
Asimismo estipula la política ambiental en cuanto a emisiones y afectación al aire, la
afectación a biotopos, el manejo de desechos sólidos, la calidad del agua y efluentes
líquidos, la prevención de daños por efectos de la erosión, el uso racional de los recursos
naturales y la energía, así como el uso de sustancias peligrosas.
En otro apartado de este código se dictan los lineamientos generales que deben guiar a los
proyectistas sobre contaminación de aire, la afectación de corredores biológicos, los
recursos bióticos, así como el manejo de las aguas residuales. Por último cuenta con un
apartado para la prevención de daños por erosión, amenazas naturales y antropogénicos.
Finalmente se debe destacar que este código, como parte de sus recomendaciones a los
proyectistas, requiere siempre un responsable ambiental que coordine la ejecución y
cumplimiento de cada uno de los lineamientos que se emiten con este decreto. Además,
especifica la importancia de tomar en cuenta las condiciones de fragilidad ambiental por
geoaptitud natural de los terrenos donde se lleven a cabo los proyectos en evaluación.
Con la promulgación de dicho decreto se aprueban además dos anexos que lo integran y
complementan, los cuales requieren ser acatados por los proyectistas como parte de los
compromisos ambientales que asumen. El anexo 1 es un instructivo detallado para
completar el formulario D27 y el anexo 2 es un documento con el contenido completo del
7
Documento de formato preestablecido por la SETENA que debe ser completado y firmado por el desarrollador, con el apoyo de un consultor ambiental cuando se amerite. En este, además de iniciar la fase de la Evaluación Ambiental Inicial, se presenta una descripción de la actividad, obra o proyecto que se pretende desarrollar, sus aspectos e impactos ambientales, el espacio geográfico en que se instalará y una valoración inicial de la significancia del impacto ambiental que se produciría. 65 Código de Buenas Prácticas Ambientales que deben aplicar los proyectos calificados
previamente como tipo C y B2 con Plan Regulador aprobado.
c. Creación de la Comisión Nacional Asesora Técnica Mixta de la SETENA
Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 32631-MINAE del 2 de mayo del 2005, se constituye la
Comisión Nacional Asesora Mixta para dar apoyo a SETENA en el desarrollo y
modernización de los instrumentos técnicos y procedimientos del sistema de EIA del país.
Esta está adscrita al MINAET.
Algunos de los deberes y atribuciones de esta comisión son:
y
Asesorar a la SETENA en lo relacionado con los procesos de Evaluación de
Impacto Ambiental.
y
Emitir los informes técnicos que la Comisión Plenaria o el Secretario General de la
SETENA les solicite.
y
Elaborar los estudios necesarios para sustentar los informes técnicos que emita.
y
Coadyudar en lo que la Comisión Plenaria o el Secretario General de la SETENA le
encomiende.
y
Recomendarle a la SETENA los cambios que estime necesarios para el buen
funcionamiento de dicha Secretaría, buscando mecanismos que le permitan a la
misma, responder a las necesidades de eficiencia y eficacia en el análisis de las
Evaluaciones de Impacto Ambiental, de conformidad con las normas específicas,
viables y funcionales para la conservación del ambiente orientada hacia el
desarrollo sostenible.
Art. 3 RGPEIA. 66 d. Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de EIA (Manual EIA-Parte
II)
Con la emisión de este Decreto Nº 32712-MINAE, del 18 de noviembre de 2005, se busca
dotar al proyectista de un instrumento técnico para la ejecución de la primera fase de la
evaluación de impacto ambiental. Su finalidad es determinar si la ejecución del proyecto es
viable desde el punto de vista ambiental y si requiere o no una profundización del análisis
ambiental por medio de un instrumento ambiental más detallado.
Contiene nueve anexos, a saber:
Anexo 1.- Es el formulario D18 tal y como se entrega al desarrollador para que brinde la
información sobre el proyecto, el representante del mismo, la ubicación, dimensiones y
demás detalles necesarios para una primera clasificación del mismo, de tal forma que pueda
ingresar al procedimiento de evaluación ambiental más adecuado a nivel técnico y legal.
Anexo 2.- Es una guía dirigida al desarrollador con el fin de completar de forma exitosa el
formulario D1 y los documentos adicionales solicitados para su presentación en SETENA.
Anexo 3.- Contiene una tabla con la clasificación de actividades o proyectos sometidos a
evaluación y los respectivos documentos complementarios que deberán integrar al
formulario D1 para su correcta presentación.
Anexo 4.- En la publicación de este decreto no se consignó el anexo 4.
Anexo 5.- Es el protocolo técnico que se debe seguir para el estudio de ingeniería básica
del terreno donde se pretende desarrollar el proyecto.
Anexo 6.- Es el protocolo técnico necesario para el estudio geológico del terreno del área
del proyecto.
8
El Documento de Evaluación Ambiental D1, deberá ser utilizado por los proyectos de categoría de alto y moderado Impacto Ambiental Preliminar (A, B1 y B2 sin plan regulador aprobado por SETENA). Art. 9 RGPEIA. 67 Anexo 7.- Es el protocolo técnico que se debe seguir para el estudio arqueológico rápido
del terreno del área del proyecto.
Anexo 8.- Es el marco jurídico que regula la gestión ambiental de los proyectos en Costa
Rica, como una guía básica para que el desarrollador en materia legal ambiental aplicable y
de cumplimiento obligatorio para el desarrollo de su proyecto.
Anexo 9.- Contiene un glosario de términos técnicos básicos para el uso y mejor
entendimiento del desarrollador del proyecto.
e. Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto
Ambiental (Manual de EIA) Parte III
Este manual busca aportar los lineamientos técnicos básicos que debe cumplir la
municipalidad, autoridad o usuario para incorporar la variable ambiental en la planificación
del uso del suelo de su territorio jurisdiccional.
Este decreto busca implementar en Costa Rica la política de prevención ambiental
característica de la Evaluación Ambiental Estratégica, mediante la definición de Áreas de
fragilidad ambiental a nivel municipal, de tal forma que se establezca desde la misma
creación de los planes reguladores la variante ambiental y de planificación urbana para
determinadas áreas geográficas.
f. Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto
Ambiental(Manual de EIA) Parte IV,
Este manual está conformado por 6 artículos y 3 anexos que básicamente conforman el
cuerpo y objetivo del mismo.
68 El Anexo 1 es una guía para la elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental y el
Pronóstico - Plan de Gestión Ambiental.
El Anexo 2 es un instructivo para la valoración de los impactos ambientales, su objetivo
primordial es que los EsIA desarrollen como común denominador esta metodología.
El Anexo 3 establece un procedimiento y los términos de referencia mínimos para la
elaboración de los otros instrumentos de EIA que se describen en el RGPEIA.
g. Modificación al Decreto Ejecutivo Nº 32631-MINAE del 2 de mayo del 2005,
sobre la Creación de la Comisión Nacional Asesora Técnica Mixta de la
SETENA
Este Decreto busca realizar una modificación al artículo 6 del Decreto que creó la Comisión
Nacional Asesora Técnica Mixta de la SETENA, mediante un único artículo que amplía los
deberes y atribuciones de la comisión, así:
“…Artículo 6º—Son atribuciones y deberes de la Comisión:
1. Coadyuvar con la SETENA, en su condición de Comisión Asesora, en la toma de
decisiones obtenidas mediante consenso respecto al diseño, discusión y
socialización de los instrumentos técnicos para la ejecución eficiente del proceso de
Evaluación de Impacto Ambiental.
2. Emitir las recomendaciones técnicas que sobre el desarrollo, aplicación y
modernización de los instrumentos técnicos de la EIA sean solicitados por la
Comisión Plenaria de la SETENA.
3. Realizar las revisiones e investigaciones necesarias sobre el uso de los
instrumentos de la EIA a fin de determinar su grado de aplicabilidad y
funcionalidad, asimismo las arbitrariedades, subjetividades, o potenciales choques
de competencias con otras normativas y, en caso necesario, los ajustes que se
69 requieran, para optimizar su aplicación y utilización.
4. Servir de apoyo a la SETENA u otros órganos del Estado vinculados, en calidad de
ente consultivo y de participación amplia, en el análisis, revisión y validación, en
caso necesario, de instrumentos técnicos relacionados con la gestión ambiental y el
ordenamiento territorial, a fin de promover que el mecanismo de la integración de
la variable ambiental sea incluida de forma apropiada y cumpliendo los requisitos
establecidos en la legislación vigente.
5. Recomendarle a la SETENA los cambios que estime necesarios para el buen
funcionamiento y operación de dicha Secretaría Técnica, respecto al desarrollo
organizacional y funcionalidad de los procesos que ejecuta a fin de responder a las
necesidades de eficiencia y eficacia que exige el sistema de EIA, de conformidad
con las normas específicas, viables y funcionales que la conservación del ambiente
requiere orientado todo esto hacia el desarrollo sostenible.”
h. Modificaciones al Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de
Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte II)
Este decreto se promulgó para mejorar y modificar el documento de evaluación ambiental
D1 una vez que estuvo publicado e implementado, por lo que establece las siguientes
modificaciones:
•
Modificación del artículo 3,7, 8 y 9 del Decreto Ejecutivo 32712-MINAE.
•
Modificación del punto 1.1 de la Sección 1 del Anexo 1 del Decreto 32712
•
Modificación del inciso A.3 en el punto 1.3 del Anexo 1.
•
Modificación del inciso f del punto 1.4
•
Modificación del punto 1.5 del Anexo 1
•
Modificación de los puntos 2 y 3 del Anexo1
•
Modificación de la sección 5
70 i. Reglamento para elaboración, revisión y oficialización de las guías ambientales
de buenas prácticas productivas y de desempeño ecoeficiente
Este reglamento tiene como objetivo principal servir de instrumento de educación y
orientación acerca de las buenas prácticas ambientales que deberían ejecutarse en proyectos
sometidos a evaluación de impacto ambiental. Es una herramienta de uso voluntario que
busca orientar y dirigir al desarrollador de un proyecto sobre la integración de la dimensión
ambiental desde las fases más tempranas de su ciclo.
Se estipula como obligatorio en su papel de guía para las auditorías ambientales que lleve a
cabo SETENA sobre proyectos sometidos a sus procesos de evaluación.
Contiene un anexo que rige los procedimientos técnicos para la elaboración de las guías
ambientales que se deberían aplicar en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos.
j. Reglamento de Organización de la Estructura Interna de Funcionamiento de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA
Este reglamento deroga el Reglamento General Orgánico de Funcionamiento de la
SETENA del 2005, Decreto Ejecutivo No. 32711- MINAE del 24 de octubre del 2005.
Consta de 32 artículos y según lo estipula en su artículo primero, tiene por objeto regular y
desarrollar la estructura orgánica y de funcionamiento interno de la SETENA.
Para ello toma en consideración lo dispuesto en los artículos 83, 84 y 91 de la Ley Orgánica
del Ambiente y lo establecido en el Reglamento General sobre los Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental y sus Manuales Técnicos de Evaluación de Impacto
Ambiental.
71 Establece una estructura organizativa de la siguiente forma: Una Secretaría General, una
Comisión Plenaria, presidida por el Secretario General de la SETENA y una Dirección
General, denominada Unidad Técnica- Administrativa.
La Secretaría General tendrá a su cargo cuatro Departamentos, de Planificación
Institucional, de Tecnología de la Información, de Asesoría Legal y de Cooperación
Internacional.
La Dirección General (Unidad Técnica Administrativa) estará dividida en dos Direcciones:
la Técnica y la Administrativa. La Dirección Técnica estará conformada por los
Departamentos y Oficinas Regionales: Departamento de Evaluación Ambiental,
Departamento de Evaluación Ambiental Estratégica, Departamento de Auditoría y
Seguimiento Ambiental y Oficinas Regionales. La Dirección Administrativa estará
conformada por el Departamento Administrativo-Financiero, Departamento de Educación
Ambiental y Departamento de Plataforma de Servicios.
Por su reciente promulgación aún no se podría hacer un análisis sobre el éxito de esta
reforma y sus implicaciones en el control y seguimiento ambiental, pero este nuevo
Reglamento brinda las bases para una mejora en el manejo de la información y el uso de
tecnología con vista a implementar bases de datos eficientes e inteligentes, además
promueve la creación de oficinas regionales por Áreas de Conservación Nacionales, que da
una luz en cuanto a un control y seguimiento más cercanos a los proyectos fuera del área
metropolitana.
1.3 Evaluación Ambiental Estratégica en Costa Rica
En los anteriores apartados se ha repasado brevemente la normativa relacionado con la EIA
en Costa Rica, así como los ámbitos de aplicación y sus instrumentos. Con el objetivo de
brindar un panorama completo al lector sobre la teoría de la EIA, en esta sección
estudiaremos lo referido a la EAE en Costa Rica
72 Como se analizó en páginas anteriores, la planificación a nivel del ambiente es un aspecto
clave para guiar el desarrollo del país y de la región. Es la fase inicial del análisis de las
políticas estratégicas, en la cual se le debe dar a la variable ambiental la misma importancia
que a las otras variables más tradicionales: la económica y la técnica.
Dadas estas circunstancias, se determina que la EIA tradicional no es suficiente para poder
evaluar los impactos del desarrollo de programas y actividades productivas complejas, que
por sus características repercuten en territorios muy amplios, y que en sí mismas pueden
tener asociados varios proyectos a la vez. Cuantificar los impactos acumulativos al medio –
aspecto que escapa de la EIA tradicional, que se enfoca en un solo proyecto aislado–, es
una de las principales características de la EAE. Esta es una herramienta más global, que
analiza las sinergias entre los diferentes desarrollos de una región y que sirve para la toma
de decisiones a nivel macro, donde se dictan las políticas públicas.
En Costa Rica la EAE se estableció desde el año 2004, mediante el RGPEIA, Decreto
Ejecutivo 31849–MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, que amplía la visión de la EIA
dada en la LOA, al ámbito de las decisiones estratégicas, particularmente de los planes de
ordenamiento territorial.
El RGPEIA establece la siguiente definición para la EAE en Costa Rica:“Proceso de
Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas. Por su
característica y naturaleza, este tipo de proceso, se puede aplicar, además, a los proyectos
de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos
multilaterales, conforme a lo establecido en la normativa vigente.”
Por su parte, el capítulo VII del RGPEIA desarrolla en su articulado todo lo relacionado
con la EAE en Costa Rica, a continuación un breve repaso sobre los puntos más relevantes
de interés:
73 Objetivo y alcance de la EAE: La EAE tiene como objetivo integrar la variable de
impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Se aplica a los
planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local; generados en
municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas; y cuyo fin sea el planeamiento
del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana, vial, portuaria, comunicaciones,
energética, turística y agrícola, entre otros), o bien el aprovechamiento de los recursos
naturales (minería, energía, hidrocarburos, agua, flora y fauna).
Principios de la EAE de planes, programas y políticas: La EAE requerirá que las
organizaciones públicas o privadas, responsables de elaborar las políticas, planes y
programas, de forma paralela al desarrollo, integren los elementos de evaluación ambiental,
la participación, transparencia y manejo amplio de la información. Con ello se pretende
insertar de forma efectiva y eficiente la variable ambiental dentro de la planificación
estratégica.
Integración del concepto de la fragilidad ambiental del territorio: En el marco del
ordenamiento territorial, la EAE, como parte de los principios señalados, promoverá que se
incluya la situación de fragilidad ambiental de los territorios en administración y sujetos a
esa planificación; de forma tal que se garantice un desarrollo económico y social
sustentable y en armonía con el ambiente.
Ajuste de listados de EIA en función de la EAE: La consideración de la EAE de planes
de ordenamiento del uso del suelo, cuyo informe final ha sido objeto de análisis y
aprobación, con otorgamiento de la viabilidad ambiental, por parte de la SETENA,
permitirá que en los territorios en los que se incluye esta variable de planificación
ambiental, los listados de EIA puedan ser modificados y adaptados a esa nueva
consideración, de forma tal que se simplifique los trámites y procesos de Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA), cuando exista justificación técnica y bien documentada.
74 Procedimientos e instrumentos de la EAE: La SETENA, vía Manual de la EIA,
establecerá los lineamientos y procedimientos básicos para el desarrollo e implementación
gradual de un sistema de Evaluación Ambiental Estratégica en el país como parte de su
responsabilidad como autoridad de EIA conferido en la LOA
Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores: Los Planes
Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona
Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso
del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente
impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto
ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la
SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.
La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los
instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los
planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo.
Gestión ambiental de actividades, obras o proyectos de tipo transnacional o regional
centroamericano: Sin detrimento de la soberanía, calidad y eficiencia del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental que opera en el país, la SETENA en concordancia con
los lineamientos establecidos en los acuerdos regionales formalizados en el ámbito del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), podrá desarrollar, junto con las otras
autoridades oficiales de Evaluación de Impacto Ambiental de los otros países del SICA,
instrumentos armonizados de Evaluación y Control Ambiental de aquellas actividades,
obras o proyectos categorizados como de tipo transnacional y de índole regional
centroamericana.
Este procedimiento de EIA deberá contar, como mínimo, con la serie de instrumentos y
pasos señalados en el proceso que se utiliza en el país y que define el presente Reglamento.
No obstante, dado su carácter regional, y de la necesidad de que el mismo sea analizado de
forma integral, la SETENA podrá, en coordinación con las otras autoridades regionales de
75 EIA, llevar a cabo un proceso de análisis y de aprobación también mancomunado y
coordinado, entendiéndose que su participación se dará dentro del marco de su autoridad de
EIA nacional, y que no implicará intervención en decisiones que competen a otras
autoridades de la región centroamericana
Reglamento sobre EAE en Costa Rica
El 20 de febrero del 2006 mediante el Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE el Poder
Ejecutivo emitió el Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de
Impacto Ambiental (Manual de EIA)-PARTE III, mejor conocido por los especialistas como
el Reglamento sobre EAE.
De acuerdo con los considerandos de este decreto, en virtud de que la SETENA, por medio
de su Resolución 588–1997 (publicada en la Gaceta del 7 de noviembre de 1997), emitió
por primera vez criterios y lineamientos técnicos sobre el uso de la metodología de los
Índices de Fragilidad Ambiental (IFA), como instrumento para el desarrollo del
Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) del país y para la toma de decisiones de
planificación y administración ambiental. Y basados en que durante los últimos años dicha
metodología ha venido siendo aplicada y probada con éxito en diferentes tipos de espacios
geográficos y de ordenamiento ambiental territorial. Se decide adoptar esa modalidad (más
desarrollada y mejorada), como una herramienta de trabajo útil y práctica para la inserción
de la variable ambiental en la planificación del uso del suelo en Costa Rica.
En el artículo primero y único de este Decreto se establece que en toda planificación de uso
de suelo (incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados) en
los que se planifique el desarrollo de proyectos con posibles impactos ambientales, es
obligatorio integrar la variables ambiental de acuerdo con el Anexo 1 del referido
Reglamento.
76 El Anexo 1 determina el procedimiento técnico para la introducción de la variable
ambiental en los planes reguladores u otra planificación de uso del suelo. Se hará una breve
descripción de sus objetivos y metodología con el fin de brindar un panorama general sobre
el mismo. Para una mayor profundización se recomienda al lector el estudio integral de
dicho Decreto y sus 7 anexos para consideraciones más técnicas.
Los objetivos del procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental son:
y
Aportar los lineamientos técnicos principales y básicos que deberá cumplir la
municipalidad, autoridad correspondiente o usuario del instrumento, para incorporar
la variable de impacto ambiental en la planificación del uso del suelo de su territorio
jurisdiccional o de interés.
y
Indicar los lineamientos técnicos que seguirá la SETENA para revisar y evaluar
dicha introducción de variable ambiental, a fin de otorgar en definitiva, la
Viabilidad (Licencia) Ambiental a la propuesta.
Según se establece en el Anexo 1, el resultado de la aplicación del método de IFA y del
análisis del alcance ambiental es un mapa de zonificación de categorías de fragilidad
ambiental con los respectivas tablas de limitantes y potencialidades técnicas. Que servirá de
orientación para la toma de decisiones sobre la planificación del uso del suelo y para
definir, a modo genérico, el alcance ambiental del mismo, dentro de un marco básico y
elemental de EAE aplicada al ordenamiento territorial.
El procedimiento descrito en el Anexo 1 se considerará como un procedimiento mínimo de
referencia y orientación básica para la introducción de la variable ambiental en la
planificación de uso del suelo y de su alcance ambiental. Así, el mapa de zonificación de
IFA, NO será considerado ni interpretado como el mapa de zonificación de uso del suelo
que genera el Plan Regulador o el Plan de Uso del Suelo. Sino que será un insumo del
componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que
77 las autoridades, en conjunto con los otros actores sociales involucrados, puedan decidir
sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la
planificación.
Se advierte además en el Anexo 1, que el conjunto de variables técnicas que integra el
método de ordenamiento ambiental territorial (OAT) allí planteado, no representa el
espectro final de variables que podrían ser consideradas. Asimismo, que el método descrito
en el Anexo 1 no representa un procedimiento técnico para la definición de zonas de
prohibición del uso del suelo.
Finalmente se establece que tratándose de parques nacionales, reservas biológicas y otros
similares, en donde ya existe una decisión especial sobre el uso de suelo, el método descrito
en el Anexo 1 deberá adaptarse al marco jurídico que regula dichas áreas especiales.
Anexo 2: Tablas de orientación para la aplicación de la metodología de IFA
Anexo 3: PROTOCOLO TÉCNICO. Zonificación y Restricciones al uso del Suelo Sobre O
en el Ámbito Territorial Inmediato A Fallas Geológicas Activas
Anexo 4: Método GOD para análisis de vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos
superficiales o freáticos
Anexo 5: Tabla de contenido del Informe de aplicación del método de IFA
Anexo 6: Algunos principios orientadores y restricciones ambientales para planes maestros
turísticos en la zona costera
Anexo 7: Tabla de Análisis Ambiental y Ficha de Impacto Ambiental
Se considera muy valiosa esta iniciativa de incluir en los planes reguladores los Índices de
Fragilidad Ambiental, como una herramienta que contribuye a la planificación ambiental
78 estratégica de una región. Al determinar una vulnerabilidad regional de los territorios
regulados y para simplificar los requisitos de los EsIA de los proyectos.
Este esfuerzo es de gran utilidad para la aplicación de la EAE en Costa Rica porque
sintetiza uno de los puntos claves y necesarios para lograr una EAE efectiva: la
disponibilidad de información ambiental actualizada. Sólo queda esperar que su
cumplimiento sea reforzado por las municipalidades y la SETENA para una correcta
implementación de la normativa a la realidad y así ver los resultados en el medio natural.
Estrategia Nacional Ambiental 2005-2020
Con el fin de terminar de configurar el estudio de la EAE en Costa Rica, es necesario
estudiar un documento elaborado en el 2004 por el MINAE y el Banco Interamericano de
Desarrollo llamado Estrategia Nacional Ambiental (ENA) 2005-2020. Si bien su
implementación política no se ha llevado a cabo, los antecedentes, el diagnóstico ambiental
que se establece y los pilares en que se fundamenta la estrategia constituyen un estudio
serio e importantísimo para la comprensión de la realidad ambiental costarricense y los
retos que quedan por cumplir.
Por otro lado, este documento constituye un esfuerzo de gran relevancia hacia una
verdadera implementación de la EAE en Costa Rica, considerando las variables de
participación, información y transparencia repasadas anteriormente.
El documento consta de 58 páginas, y está divido en varios apartados que sintetizamos a
continuación para brindar al lector una breve reseña de los principales puntos desarrollados
y las propuestas básicas planteadas en la ENA.
79 Antecedentes
Quizás el aspecto más relevante, y que se reitera en casi todos los diagnósticos ambientales
realizados a la fecha, se refiere a la ausencia de una estrategia explícita e integral de gestión
ambiental que permita la participación y alianza con todos los sectores de la sociedad
costarricense en torno a una visión de país por una parte, y a la atención de la temática
ambiental desde una perspectiva integradora, “ecosistémica” de conformidad con las
tendencias y recomendaciones internacionales. Ante tal panorama se requiere concertar esa
visión de largo plazo y hacer más eficaces las instituciones y los instrumentos de gestión.
Esto
incluye
racionalizar
funciones
entre
instituciones,
definir
y
compartir
responsabilidades claras entre actores públicos y privados, y aplicar un concepto de
integración y gobernabilidad de la gestión vía procesos de consenso y participación.
Adicionalmente, dentro del Plan Nacional de Desarrollo se plantea la necesidad de que el
MINAE de conformidad con la ley, consolide un “sistema de planificación integral, que le
permita desarrollar su función de Cartera principal en la materia, y de apoyo inmediato del
Poder Ejecutivo rector de la materia, o sea el Presidente con el Ministro de Ambiente y
Energía. Deberá ser un sistema con una gran concentración en aspectos de planificación
estratégica de largo y mediano plazo, pero también de corto plazo por los requerimientos
que la Ley No. 8131 establece, y estar fundamentado en la existencia de un sistema de
información ambiental nacional, que incluya las variables e indicadores adecuados para
garantizar un seguimiento y evaluación del estado de los recursos naturales, así como de la
gestión institucional” (MIDEPLAN, PND-2002).
Como respuesta a las dificultades señaladas surge la Estrategia Nacional Ambiental (ENA),
la cual parte de un examen de la problemática ambiental, sus aciertos y desaciertos, y de la
gestión pública ambiental propiamente dicha, bajo un marco conceptual que garantice
viabilidad en su ejecución.
80 La Estrategia Nacional Ambiental (ENA) así planteada se constituye en un elemento
fundamental de orientación de lo que debe ser el Plan de Desarrollo del Sector Ambiente
con sustento en la Ley de Planificación Nacional y en la Ley No. 8131 de presupuestos
públicos de octubre del 2001.
Dentro de este marco, el Gobierno se ha propuesto fortalecer la gestión ambiental como eje
fundamental del desarrollo sostenible, y solicitó la asistencia del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) para la formulación de la ENA. El BID, con recursos del Fondo Especial
de Japón, apoyó esta iniciativa y la enmarcó dentro del contexto de cooperación del BID
con Costa Rica, que incluye además de la ENA, la Estrategia de Recursos Hídricos y el
proyecto de promoción de la
Producción Más Limpia en el sector empresarial
costarricense. Existen otras iniciativas convergentes que el BID ha estado apoyando, entre
ellas deben mencionarse el proyecto de desarrollo de la Cuenca Binacional del Río Sixaola
y la “Creación de infraestructura en las áreas de conservación”, al igual que el Proyecto
para el desarrollo de la Vertiente Atlántica.
A manera de sintetizar el esfuerzo realizado para la elaboración de la ENA, cabe reiterar las
premisas utilizadas para tal efecto:
a) una conceptualización o visión clara, unitaria e integral para diseñar una política
pública ambiental coherente y pertinente con los tiempos actuales de nuestro país, y
b) aprovechar hacia tal fin, el conocimiento acumulado durante estos años 20 años de
gestión ambiental pública institucionalizada, y de la normativa legal que ya existe
en el país, adecuadamente interpretadas en sus indiscutibles convergencias o
complementaciones.
81 El Diagnóstico Ambiental
Con el motivo de superar las limitaciones existentes en la mayoría de los diagnósticos
ambientales realizados hasta la fecha, los cuales muestran, con gran relevancia, los asuntos
particulares sobre recursos específicos del ambiente sin relacionar estos a los problemas de
gestión, se consideró necesario establecer que el fundamento de la Estrategia Nacional
Ambiental debía partir de una concepción integral, no solo con respecto a la temática
ambiental misma, sino también, con respecto a la gestión pública en dicha materia. Es así
como, el diagnóstico ambiental prospectivo realizado precisa la dirección que garantiza la
integralidad y marco único para la definición de políticas ambientales.
Breve reseña sobre la situación ambiental en Costa Rica9
La ausencia de una visión integral de los recursos ambientales de Costa Rica y por ende de
una gestión de los mismos aleatoria, desarticulada y parcial, ha traído como consecuencia
fuertes impactos en el paisaje, los recursos naturales y la calidad del ambiente humano. En
efecto, el desarrollo desordenado de la ganadería y la agricultura de exportación, el turismo
masivo y un sistema de ciudades mayores e intermedias, han sido razones dadas en diversos
estudios para explicar la degradación del suelo, el agua, el aire y los mares. Como
consecuencia de la falta de planificación en el proceso de urbanización, el acelerado
crecimiento poblacional y el inadecuado desarrollo de las actividades productivas, Costa
Rica también ha aumentado su vulnerabilidad ante los problemas relacionados con el
cambio climático, como la sequía y las inundaciones, entre otros.
9
Fuente utilizada: Diagnóstico y Prospecciones. Hacia una Estrategia Nacional Ambiental 2004-2020. Convenio de
Cooperación ATN/JF-8282-CR MINAE-BID. Mayo 2004.
82 Quizás el denominador común de la problemática ambiental costarricense converge en los
problemas relacionados con la ausencia de una verdadera gestión pública sobre el
ordenamiento territorial
Se ha señalado también que los procesos de degradación que experimenta una quinta parte
del territorio nacional se originan en: 1) Sistemas de producción inadecuados y políticas
agropecuarias de corto plazo que han propiciado la inadecuada planificación del uso de la
tierra. 2) Mal manejo de cuencas hidrográficas. 3) Utilización de tierras no aptas a la
producción agropecuaria. 4) Abandono de áreas que fueron de explotación agrícola y
pecuaria. 5) Sistemas de riego mal planeados, diseñados y operados. 6) Desequilibrios
hídricos y el mal uso de las tierras. 7) Aumento irracional de la deforestación y mal manejo
de bosques. 8) Establecimiento de ganadería extensiva en terrenos no aptos. 9) Insuficiente
investigación básica y aplicada para el desarrollo de tecnologías. 10) Cambios en el uso de
la tierra a cultivos con tecnologías inadecuadas. 11) Quemas en zonas secas e incendios
forestales. 12) Desigual distribución de la tierra que obliga a utilizar zonas frágiles y no
aptas. 13) Concentración de la propiedad en manos de ciudadanos no originarios de las
mismas, lo cual limita la iniciativa de incorporarlas en un proceso de recuperación en
beneficio de los agricultores locales.
Por otro lado, los suelos en Costa Rica se encuentran altamente expuestos a la degradación
provocada por fenómenos hidrometeorológicos cuya frecuencia podría aumentar en el
futuro por causa de eventos naturales extremos, originados en el proceso de calentamiento
global. A pesar de que se han establecido mecanismos para atender estas emergencias,
Costa Rica no cuenta con las obras de infraestructura adecuadas para minimizar el impacto
de estos fenómenos en los suelos del país.
La capacidad institucional es insuficiente para el seguimiento, monitoreo y control del
impacto de actividades socioproductivas en las áreas de conservación, así como la no
aplicación de las normativas vigentes. Persisten serios problemas de fiscalización y control
ambiental por la demanda de concesiones de bienes de dominio público aparejados a
83 recursos institucionales insuficientes. No hay una adecuada integración de la conservación
y uso sostenible en los procesos nacionales, regionales y locales de toma de decisiones,
debido al centralismo político-administrativo del país. En particular, las municipalidades no
tienen mayor involucramiento en la protección y manejo de diversidad biológica.
Las ciudades costarricenses muestran graves evidencias de falta de planificación urbana, y
responden a una expansión horizontal desordenada y de baja densidad. Debilidades
conceptuales e institucionales han impedido un efectivo control de las actividades humanas
que provocan riesgos y daños a la salud y a los recursos naturales y paisajísticos del país.
Los municipios y el Estado costarricense no han asumido las responsabilidades de
planificación territorial jurídicamente definidas desde la Ley de Planificación Urbana de
1968. En el ámbito del Gobierno de la República, esta inacción o debilidad de acciones se
ha debido en parte a otorgar la iniciativa a un ente autónomo como el INVU, con poca
capacidad de convocatoria por su naturaleza no ministerial, y porque la Oficina de
Planificación Nacional (OFIPLAN) tampoco asumió el mandato claro que dicha Ley ponía
en sus manos para sacar adelante como Poder Ejecutivo, el Plan Nacional de Desarrollo
Urbano. En consecuencia, los planes reguladores municipales existentes no se ponen en
práctica, o son inadecuados.
En el centro de la problemática ambiental reseñada, yacen —como se indica al inicio—
grandes debilidades políticas en el campo del ordenamiento territorial. El principal factor
que explica esta situación es la falta de formalización política, institucional y operativa del
papel de rectoría sectorial y liderazgo político superior que le asigna la Ley General de
Administración Pública (LGAP) al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de
órgano constitucional superior de la Administración.
En la definición de políticas ambientales, casi todos buscan demostrar el traslape de
competencias entre el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), el Ministerio de Salud
(MINSA), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados (AyA) y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte
84 (MOPT), por citar algunos casos. Muchos analistas han concluido que se requiere de un
enorme esfuerzo de “coordinación” que aún no se ha logrado a plenitud entre estas
instituciones. Esta situación repercute con mayor medida en las áreas temáticas
relacionadas con suelos y subsuelo; recursos hídricos, y calidad del ambiente humano.
Si se aplican los alcances de la potestad de dirección política que tienen los ministros como
rectores de su sector, los cuales son distintos de las competencias del ministro como jerarca
de su cartera, este “traslape de competencias” desaparece, por cuanto la competencia de
dirección gubernativa o rectoría política es única para cada Ministro, como órgano político
actuando como Poder Ejecutivo conjuntamente con el Presidente de la República. En este
sentido el Ministro de Ambiente y Energía, según la LGAP, está facultado para “ordenar la
actividad, no los actos, imponiéndole al ente las metas y tipos de medios necesarios”.
Por otro lado, se debe reconocer que la dispersión de esfuerzos institucionales en los
niveles municipal, ejecutivo y legislativo, se origina fundamentalmente en la falta de una
exhaustiva revisión, interpretación y articulación del marco legal del ordenamiento
territorial. El eje articulador del ordenamiento territorial debe fundarse en la Ley Orgánica
del Ambiente (Ley No. 7554), que integra recomendaciones internacionales en este campo.
A partir de esta ley, deben articularse, por ejemplo, los Consejos Regionales de Áreas de
Conservación que contempla la Ley de Biodiversidad, con enormes potestades decisorias
de tutela, designación y operación sobre el área como tal; estos Consejos están supeditados
para muchos asuntos al Consejo Nacional de Áreas de Conservación el cual está presidido
por el Ministro del Ambiente y Energía. La Ley de Suelos también establece Comités por
Área a nivel de cuencas y subcuencas, con importantes funciones de dirección y aprobación
del Plan de Área. La articulación institucional de estas estructuras previstas por ley,
permitiría hacer explícito y exigir el ejercicio de las potestades institucionales centrales o
nacionales que garanticen más apoyo al sector municipal y más articulación con ministerios
y entes autónomos nacionales, mediante el ejercicio de la rectoría por parte del Ministro.
85 Diagnóstico de la gestión pública ambiental y del MINAE
El Diagnóstico Prospectivo reveló la limitada capacidad actual del Gobierno de la
República para administrar eficazmente los recursos ambientales. Incluso, para algunos
recursos, como por ejemplo los marino-costeros, o los relacionados con la calidad del
ambiente, la gestión pública ha estado prácticamente ausente, a pesar de las normas
jurídicas y mandatos constitucionales vigentes. De este Diagnóstico se desprende
claramente la necesidad de adoptar la definición de ambiente dada por la Ley Orgánica del
Ambiente y así, redefinir la gestión pública ambiental como un concepto asociado a una
temática y un proceso integral y único, en el que el componente propiamente sustantivo o
técnico de lo ambiental se entrelaza orgánica y funcionalmente con el componente políticoinstitucional o de conducción y gerencia de tales procesos.
Este diagnóstico visibiliza los grandes desafíos en la gestión ambiental pública por resolver
en el futuro cercano:
1. Anacronismos políticos y necesidad de dirección política.: Esto, se ha dicho, “marca
la cancha” para la gestión pública. Lo anterior implica dirigir la actividad, no los
actos, de otros ministerios y entes autónomos del sector, asignándoles las metas y
tipos de medios necesarios, y es la forma como podrá el Poder Ejecutivo lograr
unidad conceptual, funcional y programática de su gestión con respecto a la
estrategia de desarrollo socioeconómico y ambiental que el país requiere para un
verdadero desarrollo integral.
2. Inexistente unidad conceptual del tema “ambiente El efecto más discernible de esa
confusión de conceptos, mecanismos y prácticas, es que nadie asume
responsabilidad personal por nada, pues ésta se diluye en órganos colegiados que
nunca funcionan, y el Ministro del ramo enfrenta toda suerte de obstáculos y
confusiones para comprender y ejercitar su competencia de Ministro rector.
86 3. La LOA: marco ordenador de una estrategia ambiental unitaria y viable. El
ordenamiento territorial, como medio para garantizar el mayor bienestar humano, es
así el concepto superior, que engloba a los demás ejes ordenadores. Esta propuesta
de jerarquización ofrece una adecuada e inclusiva forma de integrar otras categorías
analíticas de cara al contexto y problemática ambiental del país.
4. Evaluación, y sanciones por incumplimientos ambientales y políticos:
5. Recomposición del Sector y del MINAE: mejores prácticas de gestión política y
gerencia pública. Por otra parte, se advierte cuán frecuente resulta en Costa Rica
que la Asamblea Legislativa incurre en aprobación de leyes que vienen a agregar
confusión a la situación del país en materia pública, precisamente por ignorar u
omitir el estudio valioso del marco legal disponible. Se señala reiterativamente
cómo los diversos grupos de presión capitalizan sus intereses particulares, y el
marco legal crece y crece sin unicidad ni visión estratégica y global en el desarrollo
nacional. El Diagnóstico ha permitido analizar y reconocer a fondo este marco legal
disponible y plantea que la materia ambiental tiene dos dimensiones básicas para su
más efectiva comprensión y gestión: primero, los aspectos ambientales o
sustantivos, los cuales andan dispersos y errados aunque la LOA ofrece un sustento
conceptual jurídicamente sólido; y segundo, los aspectos propiamente de gestión o
conducción, que tienen que ver con la dirección y planificación superiores de los
procesos
Un Ministro con dos roles distintos: jerarca de su ministerio y rector de un sector. El
Ministro debe consecuentemente ser visto en dos roles muy distintos: uno, como jerarca del
Ministerio en donde prevalecen las relaciones de autoridad jerárquica; otro, como rector de
un sector en donde prevalecen las relaciones de dirección “entre órganos”, o política, a
ejercerse vía directrices, no órdenes.
El MINAE no es “el” ministerio rector en materia ambiental según se ha pretendido
interpretar reiterativamente en el país.
87 Un punto principal de partida para una buena y oportuna gestión pública es reconocer el
doble papel que el Ministro juega como jerarca del Ministerio y como rector de sector, pues
de esto depende el grado de éxito que la ENA y todo el esfuerzo de ordenamiento
interinstitucional e institucional tenga.
Se puede iniciar apuntando que un Ministerio débil, fragmentado, como las mismas
autoridades políticas y técnicas de alto nivel del Ministerio han reconocido, es un problema
que merece atención prioritaria, pues en el análisis y recomposición del Sector Ambiente, el
MINAE como tal está llamado a jugar un papel protagónico en dos diferentes ámbitos o
dimensiones complementarias, y si esto no se distingue no se superarán los problemas de
visión y de conducción institucional que bloquean su debida proyección interna e
interinstitucional:
•
debe cumplir eficazmente con sus propias competencias legales por medio de la suma
articulada de sus productos conjuntamente con los de los demás ministerios y entes de
los que depende el éxito de cualquier estrategia nacional ambiental que se logre
promulgar, en términos de objetivos propiamente sectoriales que son mayores a los de
cualquier institución particularmente considerada, incluido el MINAE como tal.
•
debe jugar, además, un papel protagónico en apoyo del Ministro como Rector de
Sector, pero en términos de los requerimientos que éste enfrenta en la conducción
integral de aquél. Esto implica que el MINAE debe aportar, al menos a nivel de sus
Coordinadores Subsectoriales, el respaldo técnico-directivo requerido para enrumbar
exitosamente las políticas y operaciones a nivel de subsectores o “agendas
ambientales”. Este complejo campo de actividad ambiental, exhibe como ninguno otro
una amplia transversalidad de sus actividades y una cantidad de otros ministerios e
instituciones que, sin ser propiamente del Sector, convergen en él a través de múltiples
actividades y programas.
88 La problemática de la cartera principal del Sector Ambiente
Ni los distintos Ministros del Ambiente y Energía como tales, ni el MINAE, han logrado
imponer históricamente una visión estratégica sobre los demás ministerios y ministros o
entes autónomos que deben ejercer actividades de la competencia ambiental.
Primero, esto se ha debido a una ausencia de esa unidad conceptual en materia ambiental
que suscite el compromiso de todos a su alrededor; segundo, por la falta de un liderazgo
político unipersonal –no institucional- en el que el Presidente de la República comprometa
su apoyo superior al respectivo Ministro del Ambiente y Energía con respecto a los demás
ministros; tercero, porque las distintas dependencias sustantivas dentro del MINAE
tampoco han producido la estrategia ni la capacidad unitaria razonable para ejercer
articuladamente, o en “alianza” entre ellas al menos, una influencia mancomunada como
Ministerio sobre el resto de actores privados, sociales y municipales. Esto último, como
cuarto punto, parece deberse a la ausencia interna de los liderazgos superiores que también
deberían darse vigorosa y lúcidamente sobre la base de una clara visión de esa “unidad
ambiental” a nivel de Ministro y Viceministro, y en un segundo plano, de éstos sobre, y
conjuntamente con, al menos los mandos superiores del primer nivel de responsabilidad
institucional en lo técnico y en lo administrativo.
Si a esto se añade que a veces las autoridades superiores no tienen claridad sobre los
alcances de la “dirección política”, tal y como la LGAP lo dispone, entonces puede
entenderse en gran parte el por qué de esa resistencia interna, o dificultad para lograr una
articulación o coordinación razonable entre tantas dependencias bajo la dirección única del
Ministro y Viceministro, sea como jerarcas del Ministerio según su Ley Orgánica, o sea
bajo la figura del Ministro, actuando en su condición de rector de sector según el régimen
de dirección política estatuido en la LGAP.
89 Un Ministerio débil y fragmentado a su interior representa en la actualidad una gran
debilidad en términos de cómo sustentar institucionalmente la voluntad política del
Gobierno –el Presidente y su Ministro de Ambiente y Energía- para llevar a feliz término la
Estrategia Nacional Ambiental. También representa una gran debilidad en cuanto al
ejercicio efectivo de las competencias institucionales que su propia Ley Orgánica le asignó,
independientemente de la existencia de una Estrategia Nacional Ambiental.
Los diagnósticos institucionales asimismo demostraron la improvisación y fragmentación
que se producen al interior del Ministerio en materia de gerencia pública, así como en
aspectos de motivación y cultura organizacional. Lo mismo sucede en el manejo limitado y
poco racional de los recursos humanos. En materia de administración de apoyo, se
evidenció las muchas inconsistencias y debilidades en administración financiera y
presupuestaria, proveeduría y administración de bienes.
Son, en suma, estos conceptos rescatados del Diagnóstico los que permiten al Gobierno de
la República asumir la siguiente formulación de políticas ambientales en su acepción de
metas y tipos de medios, que permitirán al país finalmente alcanzar un nivel de claridad
conceptual, de decisión y de acción, en un campo tan vital para el desarrollo sostenible del
país como es el campo ambiental.
Es así como la presente Estrategia Nacional Ambiental adopta los siguientes criterios que
han de guiar la labor de los gobiernos hacia el 2020:
•
el Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, deben de implementar
políticas de ordenamiento territorial que tiendan a regular y promover la calidad en
los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población,
así como el desarrollo físico-espacial.
•
El uso sostenible de los diversos ecosistemas presentes en Costa Rica debe
realizarse con la participación de las comunidades vecinas y garantizar su calidad
para el disfrute de las futuras generaciones.
90 •
El agua es de dominio público y su conservación y uso sostenible son de interés
social, según la LOA. Por lo tanto, se debe mantener el equilibrio del sistema
hidrológico, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas.
•
La biodiversidad del país debe protegerse, conocerse y utilizarse en forma
sostenible, de tal forma que contribuya al aumento del bienestar de todos los
habitantes de Costa Rica. Igualmente, los costos y beneficios derivados de la
conservación y utilización de la riqueza biológica deben integrarse y distribuirse
equitativamente
•
No cabe duda en la actualidad que el sistema de soporte de la vida se vería
realmente en grave peligro si los océanos no fueran saludables
•
Las áreas de vocación forestal deben identificarse adecuada y técnicamente y será
obligación del Estado, conservar, proteger y administrar este recurso foresta
Con respecto a la gestión pública ambiental, hay un conjunto de consideraciones de valor
estratégico, pero de implicaciones y aplicaciones muy prácticas, que se desprenden de lo
enunciado anteriormente.
1.
Pensar en términos de dirección y planificación, más que de coordinación
El régimen de responsabilidad que la Ley No. 8131 establece en su Título X,
compromete a todo jerarca, pues la Ley pone en manos de la Contraloría la aprobación
o no de presupuestos según cumplan o no con los objetivos y metas del Plan Nacional
de Desarrollo, y a sentar responsabilidades de los mismos jerarcas que incumplan
proyectos y programas presupuestados, o que “omitan decisiones y directrices
oportunas”.
Si en materia sectorial no hay directrices ministeriales formalmente
emitidas, deberá resultar fácil para la Contraloría el determinar las consecuencias
lógicas o elementales de tales omisiones en la realización posterior de objetivos o
metas, o de proyectos y programas. El argumento político, institucional y legal diría
que quien dirige, manda. En el contexto público nacional debe presuponer que la
91 planificación, como actividad y competencia, debe darse en apoyo de quien dirige y en
todo caso, en apoyo de la competencia de dirección.
2.
Revisión a fondo de la compleja e inefectiva “red” de mecanismos y órganos en
materia ambiental y aprobación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
(SINGA) −reactivación del Sector Ambiente.
3.
Los criterios para la recomposición sugerida.
Este marco referencial permitirá ordenar las instituciones y procesos de gestión
ambiental. Así, los actores sociales y empresariales, junto con el sector público y
municipal, podrán visualizar, con mayor sentido de conjunto y viabilidad, los aportes de
cada parte a una estrategia adecuada e integral que direccione el desarrollo ambiental
costarricense.
Igualmente, este marco referencial deberá guiar el proceso de modernización del
MINAE requerido para que efectivamente este se convierta en la cartera de mayor
importancia del Sector Ambiente por su apoyo al Ministro del ramo.
Todo lo anteriormente expuesto, debe cobrar funcionalidad en el contexto de la ENA, a
partir de las políticas públicas ambientales que se enuncian de manera articulada según
los distintos ejes estratégicos identificados con sustento en la LOA, y bajo el concepto
clave de metas y tipos de medios que debidamente fundamentado en la Ley General de
la Administración Pública, permitirá un abordaje pragmático y legalmente sólido de la
presente Estrategia Nacional Ambiental.
Hacia Una Estrategia Nacional Ambiental
Dentro de este contexto de gestión pública, la Estrategia Nacional Ambiental (ENA) se
visualiza con cinco componentes claves: a) los lineamientos estratégicos sustentados en la
LOA; b) las políticas superiores de ordenamiento territorial, de protección y mejoramiento
92 del ambiente en asentamientos humanos; c) las políticas generales de gestión institucional
propiamente; d) los programas ambientales nacionales y e) el plan de acción para el corto,
mediano y largo plazo.
La Estrategia Nacional Ambiental, después de enunciar sus principios rectores, pasa a
enunciar los lineamientos estratégicos para los ejes ordenadores10 enunciados en la Ley
Orgánica del Ambiente.
Para los ejes de Ordenamiento Territorial, de Protección y
Mejoramiento del Ambiente en Asentamientos Humanos y en Gestión Pública Ambiental,
como también en aquellos campos pertinentes a los recursos ambientales y los efectos de su
uso, se considera un conjunto de metas que pretenden darle direccionalidad a la gestión
específica de cada uno de ellos.
Los primeros tres ejes ordenadores contemplan las acciones superiores a cargo del Poder
Ejecutivo en su dimensión de rectoría política superior que permitirán, bajo un marco de
visión y acción unitario, ordenar finalmente el desempeño y la visión de todas las
instituciones y actores que tienen que ver con la materia ambiental. Serán estos conceptos
ordenadores mayores también los que enmarcarán el rol de la nueva Secretaría Ejecutiva de
Planificación del Sector Ambiente, que ha de apoyar al Ministro como rector, en el
ejercicio de las funciones de planificación, control y evaluación de la ENA. Esto
proporcionará así un punto de partida y llegada de las distintas políticas ambientales desde
su formulación nacional-sectorial, hasta su asignación regional e institucional, y viceversa,
sobre todo tomando debida nota de que hay un nivel de especificidad menor de las políticas
consideradas subsectoriales, es decir propias de los campos de actividad que se ordenan
posteriormente. En este sentido, se debe entender que lo relativo a los recursos ambientales
constituye objeto de desarrollo de los Programas Nacionales Ambientales11 abajo
delineados. Estos están llamados a constituir el conjunto de decisiones y acciones que
permitirán materializar la Estrategia Nacional Ambiental a partir de lo definido en el
10
11
Así definidos por el Proyecto Estrategia Nacional Ambiental, MINAE-BID, 2004
Programas subsectoriales, in sensu MIDEPLAN
93 presente documento de políticas. Los plazos señalados para el cumplimiento de estas
acciones hacen referencia al plazo para elaborar los documentos necesarios que irán a
señalar las acciones necesarias durante los próximos 15 años.
El Ministro de Ambiente y Energía buscará que la Contraloría General de la República
tenga claro que la Estrategia Nacional Ambiental 2005-2020, aprobada por Decreto
Ejecutivo y con fundamento en la LOA, LGAP y la Ley No. 8131, se constituye en el
marco superior que dará sustentación a los planes de gobierno para la formulación
presupuestaria año con año según lo establece la Ley No. 8131. Esta Estrategia constituye
una estrategia de desarrollo sectorial, lo cual implica que todo gobierno futuro tendrá que
sustentar, ante la Contraloría General de la República, cualesquiera variaciones de fondo o
contenido que quiera aplicarle.
La Estrategia Nacional Ambiental 2005-2020
La Estrategia Nacional Ambiental rotará sobre tres pilares En cada uno hay metas con
plazos específicos.
Sector 1: Ordenamiento territorial y protección y mejoramiento del ambiente en
asentamientos humanos (para el I semestre del 2006).
Algunas metas son:
•
Elaborar el Código Nacional para el Desarrollo Urbano 2006 - 2020.
•
Proponer la Política de Crecimiento Urbano de la Gran Área Metropolitana.
•
Elaborar la Metodología de Ordenamiento Territorial Cantonal para 2005 - 2020.
•
Redactar el Plan Integral de Apoyo al Catastro Nacional.
94 Sector 2: Gestión ambiental en el ámbito sectorial (I y II semestre del 2005)
•
Ordenamiento de la acción institucional del Gobierno en materia ambiental.
•
Definición de subsectores para el sector ambiente.
•
Creación de Comités Ambientales Regionales.
•
Modernización del Minae.
•
Promover la Ley de Retribución y Pagos por Servicios Ambientales, actualmente en
la corriente legislativa.
Sector 3: Sobre los recursos ambientales (todo 2005 y 2006)
Algunas metas son
•
Establecer la coordinación del subsector hídrico, bajo la rectoría del Minae.
•
Implementar el Programa Nacional de Recursos Hídricos 2005 - 2020.
•
Hacer efectivo el cobro de cánones de aprovechamiento y vertido de aguas.
•
Instrumentar la Estrategia Nacional de Conservación y Uso Sostenible de la
Biodiversidad.
•
Consolidar el Sistema de Áreas Protegidas.
•
Cancelar en un plazo de 15 años las deudas por expropiación de tierras de parques
nacionales.
95 SECCIÓN II
2.1. EL PAPEL DE LA SETENA EN EL CONTROL Y SEGUIMIENTO
AMBIENTAL A LA LUZ DE LA NORMATIVA AMBIENTAL
a. La Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)
En este apartado se hará un repaso sobre las funciones básicas y componentes de la
SETENA a la luz de la normativa ambiental nacional. Posteriormente se centrará en su
función de control y seguimiento Ambiental según la Ley Orgánica del Ambiente No. 7574
(LOA en adelante) y el RGPEIA.
La LOA define a la SETENA como un órgano de desconcentración máxima del MINAET,
cuyo propósito fundamental será, entre otros, armonizar el impacto ambiental con los
procesos productivos12.
Ser un órgano con desconcentración máxima supone un rompimiento de la línea de
jerarquía de mando, pues se le traslada el ejercicio de una determinada competencia. En el
caso de la SETENA, la revisión de los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental a un
órgano externo e independiente del MINAET (CGR, Dictámenes No- 159 del 25 de
setiembre de 1996 y 126 del 17 de junio de 2010).
Por esta desconcentración máxima otorgada por la LOA en su artículo 83, la SETENA está
sometida a la jerarquía del MINAET, por lo que sus actos no agotan la vía administrativa,
con posibilidad de recurso ante el superior. De esta forma, se buscó especializar
funcionalmente a la SETENA, de manera que se satisfagan mejor los cometidos de política
ambiental de desarrollo sostenible y evaluación de impacto ambiental
12
Art. 83 LOA, Ley 7554 96 Así, tanto la LOA como el artículo 110 del RGPEIA, dotan con potestad de cosa juzgada a
las resoluciones de la SETENA, las cuales deben ser acatadas como obligatorias tanto por
particulares como por la administración y entes públicos. Eso sí, para agotar la vía
administrativa, lo hace el Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en su
condición de jerarca de la institución, quien también atenderá y resolverá los recursos
extraordinarios.
Algunas generalidades relevantes de la SETENA establecidas en nuestra legislación son:
•
Los funcionarios de la Comisión Plenaria son nombrados por 6 años.
•
Se rige por la LGAP, en cuanto a sus procedimientos generales y recursos.
•
La SETENA está integrada por representantes de varias instituciones estatales:
MINAET, quien será el Secretario General, Ministerio de Salud, Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Agricultura y
Ganadería, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Costarricense de
Electricidad, y un representante de las universidades estatales.
•
Las resoluciones de la SETENA son de acatamiento obligatorio. Deben ser
motivadas para ser válidas según la LGAP y contra éstas caben todos los recursos
previstos en dicha ley, donde los recursos de apelación y de alzada los resuelve el
Ministro del MINAET.
Entre las principales funciones de la SETENA se puede mencionar:
•
Dar audiencia a cualquier persona física o jurídica, pública o privada y en cualquier
etapa del proceso de evaluación sobre cualquier observación pertinente a los
expedientes, debiendo ser valoradas para el informe final.
•
Divulgar la lista de EsIA sometidos a su consideración.
•
Analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos
previstos por la LGAP.
97 •
Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así
como las técnicamente convenientes para recuperarlo.
•
Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la
degeneración o al daño ambiental.
•
Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos.
•
Aprobar y presentar informes de labores al MINAET, en su calidad de Secretario
Ejecutivo del Consejo.
•
Elaborar guías para las actividades, obras y proyectos de evaluación de impacto
ambiental, así como gestionar su disposición y divulgación.
•
Recomendar, al Consejo, mediante el Ministro del Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones, las políticas y los proyectos de ley sobre el ambiente, surgidos
de los sectores de la actividad gubernamental.
•
Fijar los montos de las garantías ambientales.
•
Realizar labores de monitoreo y velar por la ejecución de las resoluciones.
Tanto la LOA como el RGPEIA dotan a la SETENA de instrumentos de coerción con el
objetivo de asegurar el cumplimiento de sus funciones y con el fin de que sus usuarios y
desarrolladores cumplan con los mandamientos establecidos en las leyes y decretos.
Principalmente para hacer valer sus resoluciones y normas técnicas en el área de la EIA de
los proyectos sometidos a su análisis. Algunas de estas herramientas son:
•
Sus resoluciones son de acatamiento obligatorio y tienen potestad de cosa juzgada.
•
Tiene la potestad de establecer sus propios medios e instrumentos de seguimiento.
•
Ante el incumplimiento de sus resoluciones, puede ordenar la paralización de los
proyectos.
•
Cuenta por ley con las garantías de cumplimiento/funcionamiento, fijadas por ella
hasta por el 1% de la inversión del proyecto. Estas pueden ser cobradas en caso de
incumplimiento o daño ambiental comprobado.
98 •
Habilitada para aplicar las sanciones administrativas indicadas en el artículo 99 de
la LOA.
•
Habilitada para aplicar sanciones penales del artículo 100 de la LOA.
Finalmente, es importante mencionar que la SETENA cuenta por ley con varias fuentes
presupuestarias que pretenden abastecerle con el dinero necesario para llevar a cabo sus
funciones. Sin embargo, como se estudiará más adelante, este presupuesto no es suficiente
para dotar de independencia a la SETENA y darle la oportunidad real de cumplir con sus
labores técnicas. Así como el poder financiar el desarrollo de sus programas,
principalmente los de control y seguimiento ambiental. A continuación las principales
fuentes presupuestarias de la SETENA:
•
El Fondo Nacional Ambiental, constituido por recursos provenientes de donaciones,
garantías de cumplimiento ejecutadas e ingresos procedentes de la venta de guías
ambientales, entre otros.
•
Reservas presupuestarias de los ministerios que la integran.
•
Presupuesto ordinario asignado anualmente.
2.2. LA SETENA Y SU FUNCIÓN DE CONTROL Y SEGUIMIENTO AMBIENTAL
a. La etapa de Control y Seguimiento ambiental
Explica Efraín Pérez (2000) que el seguimiento y control institucional son competencias de
las instituciones públicas dentro de su ámbito de acción, las que se ejercen tanto sobre los
órganos de la administración pública como sobre los particulares. El seguimiento recae,
generalmente, en las actividades sometidas a las figuras administrativas de órdenes y
prohibiciones, autorizaciones, permisos, concesión y licencia, de tal forma que se pueda
establecer, con base en el necesario seguimiento, si los administrados cumplen los términos
99 establecidos por la administración pública y, en caso contrario, determinar la sanción
correspondiente (Pérez, 2000, p.77).
Prosigue Pérez (2000) afirmando que el control administrativo puede ejercerse por la
misma autoridad que otorgó el permiso, autorización, concesión, licencia, etc., o que en
general, tiene la competencia sobre el tema y las actividades correspondientes (Ídem).
Como se ha explicado en apartados anteriores, el proceso de EIA está conformado por
etapas con una secuencia lógica de desarrollo e implementación, todas de mucha
importancia para el éxito ambiental del proyecto y que se complementan entre sí para
procurar un equilibrio en todo el proceso.
La etapa de seguimiento y control ambiental corresponde a la verificación de la ejecución
del plan de manejo ambiental en la fase de implementación de cada proyecto. Se establece
si efectivamente las acciones son acordes con los criterios de protección ambiental que
rigen el proceso de EIA, con el área de influencia reconocida y con la normativa ambiental
vigente (Aguilar e Iza, 2009).
De forma lógica, concluye Arce (2002) que la realización del proceso de EIA no sería útil
si no se vigila el cumplimiento de las medidas preventivas o correctoras propuestas. Por
otra parte, el seguimiento de la evolución de las alteraciones se hace necesario para
comprobar que las previsiones se han efectuado correctamente (Arce, 2002, p. 83).
Sin embargo, como bien apunta Paniagua Alfaro, el desarrollo de la herramienta de EIA a
nivel mundial se ha enfocado en la etapa de análisis ambiental de los proyectos,
previamente a la obtención del permiso ambiental. Como resultado la etapa de seguimiento
presenta un menor grado de desarrollo, tanto a nivel de literatura técnica como de
procedimientos aceptados internacionalmente (Paniagua, 2008, p.13).
100 Casi por unanimidad de los autores consultados, esta es la fase de la EIA que se encuentra
más débilmente desarrollada en todos y cada uno de los países de la región. Pese a que las
leyes de ambiente desarrollan instrumentos, o al menos abren el espacio para su creación, y
que los reglamentos de EIA sí los desarrollan; en la práctica los resultados son poco
efectivos.
Por ejemplo, la Procuraduría General de la República ha establecido que en Costa Rica no
existe un monitoreo adecuado de las autoridades sobre las promesas hechas por los
proyectistas, así como tampoco existe una clara priorización y no se utilizan
adecuadamente los mecanismos de vigilancia continua y aleatoria. Agregan que no es
posible aplicar leyes ambientales efectivas sin monitoreo y sin investigación base que
defina vulnerabilidades, unicidad, potenciales medidas de amortiguamiento de los
impactos, control de las consecuencias y prioridades basadas en todos estos elementos.
(PGR, Seminario sobre Daño Ambiental, 2001, p.p. 93-98)
Más adelante se desarrollará en particular las características de la etapa de control y
seguimiento ambiental en Costa Rica y se tendrá oportunidad de estudiar sus fortalezas y
debilidades. Se considera muy importante establecer previamente algunas nociones básicas
sobre los elementos y participantes del control y seguimiento ambiental, para evitar esa
consideración muy usual de señalar a la administración como la única encargada de la
consecución de los fines de prevención ambiental, dejando de lado la responsabilidad de los
administrados y los profesionales contratados para ese fin particular.
De la poca literatura que se encontró sobre el control y seguimiento ambiental, destaca la
publicación de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN),
dirigida por el profesor Héctor Panigua Alfaro (2008). En esta se hace un estudio
comparativo entre las etapas de seguimiento ambiental de Panamá, Costa Rica y El
Salvador. Se indica que el seguimiento ambiental se utiliza como un término “sombrilla”
que cubre varias de las actividades relacionadas con la retroalimentación de la EIA, tales
como: inspección, auditoría y monitoreo.
101 Asimismo, Paniagua Alfaro (2008) enumera cuatro elementos básicos del seguimiento
ambiental:
• Monitoreo: Colección de datos y comparación con estándares, predicciones y
expectativas.
• Evaluación: Valoración de la conformidad con estándares, predicción y expectativas, así
como el rendimiento ambiental de las actividades.
• Administración: Toma de decisiones y acciones en respuesta a los hallazgos encontrados
durante las actividades de monitoreo y evaluación.
• Comunicación: Información a los actores y sociedad civil sobre los resultados del
seguimiento (Paniagua, 2008, p. 15).
Entre otros, determina el autor que sin seguimiento no se pueden conocer las consecuencias
de las actividades sometidas a EIA, pues estos procesos proveen evidencia concreta sobre la
implementación de dichas actividades. Además permite la retroalimentación entre las
expectativas y predicciones teóricas de buenas prácticas y su implementación. Esta
retroalimentación aplica no sólo a nivel de proyecto sino también a nivel del sistema
normativo de EIA.
Se hace además una clasificación general de los actores principales del seguimiento de los
SEIA, mismo que se enumera a continuación por ser de importancia para un posterior
estudio de esta etapa en Costa Rica:
•
Desarrollador: Comprende las compañías privadas o gubernamentales que
desarrollan un proyecto. Estas se encargan tanto de la administración del proyecto
como de llevar a cabo la mayoría de las actividades de seguimiento. Éste se
considera seguimiento de primer nivel por su contacto directo con el área del
102 proyecto y su desarrollo de acuerdo con las indicaciones ambientales técnicas
surgidas a partir del SEIA.
•
Autoridad ambiental: Es el ente regulador enfocado en que los actores cumplan
con las condiciones de EIA con que se aprobó el proyecto. Además, se encarga de
administrar y evaluar la información de retroalimentación de seguimiento dada por
el desarrollador. Éste se considera seguimiento de segundo nivel.
•
Comunidad: Este nivel agrupa el público general, personas independientes,
organizaciones, comunidades locales, entes contralores, financistas y las ONG que
estén directa o indirectamente afectadas por el desarrollo del proyecto. Los actores
locales tienen mucha de la información base de la zona donde se desarrolla la
actividad. También ejercen presión tanto a los desarrolladores como a la autoridad
ambiental para que se cumpla con los compromisos de la EIA. Éste se considera
seguimiento de tercer nivel.
El seguimiento ambiental realizado correctamente permite a los actores involucrados pasar
de una discusión teórica de posibles consecuencias ambientales a una discusión real con
datos y resultados obtenidos de la implementación de las técnicas preventivas.
b. El control y seguimiento ambiental a la luz de la normativa costarricense
Se ha efectuado un breve recorrido sobre la legislación relativa a la evaluación ambiental en
Costa Rica, pasando por sus inicios y llegando a la Ley Orgánica del Ambiente y la
creación de la SETENA, entidad de la que se ha repasado sus principales atribuciones y
características.
En este apartado se aborda específicamente el estudio de la etapa de control y seguimiento
ambiental, de la cual se ha reiterado su importancia medular para la realización exitosa de
todo el proceso de EIA.
103 Ahora corresponde estudiar los artículos de la LOA y del RGPEIA, así como sus
modificaciones, con el fin de conocer qué establece dicha normativa en referencia a la etapa
de control y seguimiento. Además, los instrumentos con que se provee a la SETENA para
ejercer sus funciones de contralora del cumplimiento de los compromisos ambientales
asumidos por los proyectistas.
•
El control y seguimiento ambiental en la Ley Orgánica del Ambiente
El Estado, a través de la LOA, delega parte de su obligación de velar por un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado en la SETENA, estableciendo en el artículo 19 de dicha ley
los instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de sus resoluciones. De tal
forma que en los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización del
proyecto en desobediencia.
Adicionalmente, en el artículo 21 se establece que todo proyecto sujeto a la EIA necesitará
rendir una garantía monetaria de cumplimiento o funcionamiento que será administrada por
la SETENA, donde se fijará la suma hasta por el 1% del monto de la inversión o con base
en el valor del terreno involucrado en el proyecto.
Finalmente, en el artículo 89 de la LOA se estipula que los miembros de la SETENA
deberán realizar inspecciones para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias en la materia, así como de las resoluciones que dicte. Estas inspecciones se
efectuarán periódicamente o cuando las autoridades competentes lo consideren
conveniente.
•
El control y seguimiento ambiental en el Reglamento General de
Procedimientos de Evaluación Ambiental
104 En el artículo 46 párrafo segundo se establece que los proyectos que se encuentren en
operación y cuenten con EIA aprobado estarán sujetos, conforme los establece la LOA y el
RGPEIA, a un proceso de control y seguimiento ambiental.
En los artículos 26 y 30 del RGPEIA se establece una lista de los procedimientos e
instrumentos por medio de los cuales la SETENA podrá llevar a cabo el mandato de control
y seguimiento de los compromisos ambientales. Estos mecanismos son:
•
Solicitud de informes periódicos al RA designado por el proyectista, sobre el avance
de las obras y el cumplimiento de los compromisos ambientales.
•
Registro de la gestión ambiental del proyecto en una bitácora ambiental.
•
Control de la vigencia de la garantía ambiental.
•
Inspecciones de cumplimiento ambiental o en su defecto,
•
Auditorías ambientales de cumplimiento, según los procedimientos establecidos en
el RGPEIA y en el Manual de EIA.
•
Otros instrumentos de control y seguimiento que la SETENA desarrolle.
A continuación una breve descripción de cada uno de estos instrumentos de seguimiento
ambiental estipulados en el RGPEIA:
1. Informes Ambientales del Proyecto
Según la definición establecida en el artículo 3 del RGPEIA, los informes ambientales son
“documentos formales elaborados cronológicamente por el responsable ambiental del
proyecto, en el que se reporta de forma concisa y concreta, los avances y situaciones
generales dadas en el cumplimiento de los compromisos ambientales suscritos”.
Adicionalmente, el artículo 47 de RGPEIA establece que los siguientes requisitos formales
para dichos informes deben:
105 •
Ser presentados de acuerdo con los términos y en los plazos indicados en la
resolución administrativa para cada proyecto.
•
Entregarse a la SETENA de conformidad con el procedimiento establecido en el
Manual de EIA emitido por la Secretaría.
•
Presentarse el original y empastado, y este debe ser un informe ejecutivo que
demuestre la correcta implementación de las medidas ambientales.
•
Llevar (el informe) la firma del responsable ambiental, así como la firma del
propietario o responsable legal.13
En principio, los informes ambientales formarán parte del expediente administrativo, así
como también lo conformarán los documentos internos de valoración e inspección, además
de los comunicados que se pudieran dar entre la SETENA y el desarrollador o el
responsable ambiental durante el proceso, y la demás documentación necesaria acerca del
proyecto.
Si la SETENA lo considera necesario, podrá hacer llegar una copia del informe ambiental a
las oficinas regionales del Ministerio del Ambiente y Energía y otra copia a la
municipalidad del cantón donde se localice el proyecto. Esto a fin de coordinar los procesos
de control y seguimiento ambiental.
Según el reciente Reglamento de Organización de la Estructura Interna de Funcionamiento
de la SETENA (Nov. 2011), una vez entregados los informes ambientales en la ventanilla
13
Esto ocasiona un atraso en el envío de los informes ambientales por parte del responsable ambiental, lo cual a su vez provoca que se deba modificar el contenido del informe para tener el visto bueno de la empresa antes de presentarse a la SETENA. Un inconveniente de este sistema de informes físicos es el manejo y acceso a la información. También, se dificulta su archivo y búsqueda posterior dentro de la SETENA. 106 única de la plataforma de servicios de la SETENA, los mismos serán remitidos al
departamento de auditoría y seguimiento ambiental para su revisión y archivo.
2. La bitácora ambiental
El RGPEIA la define en su artículo 3 inciso 11 como: “Libro foliado con consecutivo
numérico debida y lógicamente concatenado, oficializado y sellado por la SETENA, donde
el responsable ambiental registra el proceso de seguimiento y de cumplimiento de
compromisos ambientales adquiridos en el proceso de EIA de una actividad, obra o
proyecto, y del cumplimiento de la normativa vigente y del Código de Buenas Prácticas
Ambientales.”
Según el nuevo reglamento interno de la SETENA, corresponde al departamento de
asesoría legal revisar y oficializar las bitácoras ambientales, las cuales deberán ser firmadas
por el Secretario General.
El artículo 85 del RGPEIA estipula que la bitácora ambiental no será sustituida por ninguna
otra bitácora establecida y cumplirá los siguientes lineamientos:
•
Serán libros de actas de 100 folios, debidamente numerados. En el primer folio
deberá constar la razón de apertura de la SETENA, la cual sólo se oficializará si el
desarrollador del proyecto ha cumplido con lo solicitado en la resolución respectiva
y cuando en el expediente consten los requisitos técnicos y jurídicos para la emisión
de la viabilidad ambiental.
•
En caso que el proyecto requiera de posteriores libros de bitácora, se solicitará con
la debida justificación. Previamente a la entrega de una nueva bitácora, se aportará
la constancia de haber entregado a la SETENA la bitácora ambiental anterior.
•
Las anotaciones en la bitácora ambiental deberán numerarse y realizarse con tinta
indeleble, incluyendo diagramas, dibujos o esquemas, cuando sean pertinentes o
107 necesarias. Aquellas serán a renglón seguido. Las cantidades numéricas, áreas y
valores se deben anotar en letras, utilizando el Sistema Internacional de Unidades.
Además contará al final con la fecha y hora en que se realizó la anotación y al final
de ésta, la firma de quien la reseñó.
•
Los errores u omisiones en las anotaciones se consignan mediante nota al final del
texto, y todo lo anterior queda refrendado con la firma del RA.
•
El RA, los funcionarios de la SETENA y los del MINAE y aquellos inspectores
municipales en materia ambiental, están autorizados para revisar y anotar en la
bitácora ambiental, en cualquier momento.
•
El extravío o robo de la bitácora ambiental debe ser reportado de forma inmediata a
la SETENA. El desarrollador dispone de un plazo máximo de cinco días hábiles
para presentar la nueva solicitud de autorización y razón de apertura de una nueva
bitácora. El costo correrá por cuenta del desarrollador de la actividad, obra o
proyecto.
•
Cuando la SETENA requiera de la bitácora ambiental, el responsable ambiental de
la actividad, obra o proyecto tendrá un plazo máximo de 5 días hábiles posteriores a
la notificación del requerimiento, para su debida y formal presentación.
•
La bitácora ambiental permanecerá en un sitio seguro dentro del área del proyecto y
estará disponible a los funcionarios autorizados de la empresa y de las autoridades
ambientales.
•
La bitácora ambiental deberá ser cerrada conforme con las regulaciones de la
SETENA y depositada en esa dependencia, una vez que se ejecute el cierre técnico
de la actividad, obra o proyecto.
Por su parte, el Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental de la SETENA deberá
mantener un registro de la presentación de las bitácoras una vez realizado el cierre técnico
del proyecto.
108 3. La garantía ambiental
La garantía ambiental14 es el depósito de dinero que establece la SETENA de conformidad
con la normativa vigente. Este dinero se utiliza con el propósito de resguardar la aplicación
de medidas ambientales de corrección, mitigación o compensación por daños ambientales o
impactos ambientales negativos no controlados por la actividad, obra o proyecto. Dicho
depósito se realizará a favor de la SETENA en la cuenta de Fondos de Custodia del Fondo
Nacional Ambiental.
De conformidad con el artículo 86 del RGPEIA, los proyectos aprobados con EsIA deben
depositar una garantía ambiental, que puede ser de 2 tipos:
•
De cumplimiento: que se aplica durante la construcción del proyecto.
•
De funcionamiento: que se aplica a proyectos en operación, dependiendo del
impacto de la actividad, obra o proyecto y del riesgo de la población cercana.
Según lo que se estipula en el RGPEIA, al momento de fijar la garantía ambiental, la
SETENA debe tomar en cuenta aspectos tales como:
•
La dimensión del proyecto.
•
La categoría de impacto ambiental potencial (IAP15) y de su significancia del
impacto ambiental (SIA16).
14
Art. 3 inc.39 RGPEIA. 15
IAP: Efecto ambiental positivo o negativo latente que ocasionaría la ejecución de una actividad, obra o proyecto sobre el ambiente. Puede ser preestablecido, tomando como base de referencia el impacto ambiental causado por la generalidad de actividades, obras o proyectos similares, que ya se encuentran en operación. 16
SIA: Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de un impacto ambiental dado, en el contexto de un proceso de valoración y armonización de criterios tales como el marco regulatorio ambiental vigente, la 109 •
La fragilidad ambiental del espacio geográfico en que se desarrollará.
•
La duración del proyecto.
•
La inversión en protección ambiental del proyecto.
La garantía de cumplimiento se mantendrá vigente durante la construcción o el
funcionamiento del proyecto y se revisará anualmente para ajustarla a los requerimientos de
la protección ambiental.
Excepciones a la garantía ambiental: En caso de proyectos de bajo impacto ambiental
potencial o de moderada significancia de impacto ambiental, SETENA tiene la facultad de
eximirlos del pago de la garantía ambiental. Se reserva por tanto la competencia y potestad,
como la facultad y la atribución, de solicitar su depósito en cualquier momento.
Monto de las garantías ambientales: De conformidad con el artículo 21 de la LOA y el
artículo 87 del RGPEIA, el monto de las garantías ambientales es fijado por la Comisión
Plenaria de la SETENA. Para este cálculo, y cuando el proyecto implique construcción de
infraestructura, se considerará como el monto de la inversión el valor del inmueble y el
valor de infraestructura por construir, a efecto de determinar el monto sobre el cual se fijará
el monto de la garantía, que es de 1% sobre el valor de la inversión. Cuando el proyecto no
requiera construir infraestructura, el porcentaje se fija sobre el valor del terreno involucrado
con base en una declaración jurada otorgada por el desarrollador.
Vigencia de la garantía ambiental17: La garantía ambiental se mantendrá durante todas las
etapas del proyecto hasta su finalización, su clausura o cierre técnico. Para efectos de su
devolución, será necesario que la SETENA verifique el cumplimiento de los compromisos
ambientales adquiridos en el desarrollo del proyecto, dicha verificación se realizará
mediante inspecciones ambientales del personal de la SETENA.
finalidad de uso –planeado‐ para el área a desarrollar, su condición de fragilidad ambiental, el potencial efecto social que pudiera darse y la relación de parámetros ambientales del proyecto. 17
Art. 90 y 91
110 Ejecución de la garantía ambiental18: En caso de incumplimiento de las obligaciones y
compromisos ambientales, adquiridos por el desarrollador durante cualquiera de las etapas,
la SETENA procederá a la ejecución de la garantía de cumplimiento o funcionamiento,
según lo establece como sanción el artículo 99, inciso c) de la LOA.
De ser insuficiente el monto de la garantía depositada por el desarrollador para cubrir los
efectos del incumplimiento, deterioro o destrucción de los elementos del ambiente
valorados por la SETENA, ésta deberá cuantificar el monto adicional al descubierto y se
tomarán las medidas legales pertinentes. Las garantías que se ejecuten serán parte del
Fondo Nacional Ambiental y por tanto podrán ser utilizadas por la SETENA como parte de
su presupuesto para la implementación de sus programas.
Incumplimiento en el rendimiento de la garantía ambiental: En el caso de que el
desarrollador del proyecto no realice el depósito de la garantía ambiental en el plazo
previamente establecido por la SETENA, no se continuará con el proceso de EIA y no será
emitida la resolución final de viabilidad ambiental.
En casos debidamente justificados por el desarrollador de que no puede iniciar el proyecto
debido a trámites adicionales por cumplir, la SETENA otorgará, por escrito y por una única
vez, una prórroga para hacer el depósito de la garantía ambiental un mes antes del inicio de
actividades. Queda así la viabilidad ambiental definitiva, sujeta a que se haga efectivo el
depósito. Una vez verificado el cumplimiento del depósito, la SETENA emitirá la
resolución correspondiente.
El incumplimiento de cualquiera de las situaciones anteriores generará la cancelación de la
viabilidad ambiental de la actividad, obra o proyecto.
18
Art.92
111 4. Inspecciones ambientales
El mecanismo más eficaz con que se faculta a la SETENA para verificar el cumplimiento
de los compromisos ambientales, son las inspecciones en sitio: Mediante estas se puede no
sólo constatar que se esté acatando a cabalidad las resoluciones técnicas de la Secretaría,
sino que podría verificarse la aparición de nuevas condiciones o situaciones en el área del
proyecto, las cuales requieran un cambio en las indicaciones ambientales establecidas o una
ampliación en las medidas y restricciones técnicas existentes.
Según el RGPEIA, “las inspecciones ambientales son el proceso documentado que tiene
como objetivo verificar imparcialmente que los compromisos ambientales, suscritos por el
desarrollador (incluyendo dentro de los mismos las regulaciones ambientales vigentes y el
CBPA) se estén cumpliendo en la ejecución del proyecto. Difiere de la auditoría ambiental
en que la inspección se realiza en un período más corto, cumpliendo los aspectos
ambientales más significativos”.
El artículo 15 del RGPEIA otorga a la SETENA la potestad de realizar inspecciones antes
de otorgar la autorización ambiental, como parte de su fiscalización previa y para verificar
que los datos ofrecidos por el desarrollador en las fórmulas D1 y D2 son ciertos. En caso de
existir incongruencias, la SETENA sancionará al proyectista de acuerdo con el artículo 9919
19
Artículo 99.- Sanciones administrativas: Ante la violación de las normativas de protección ambiental o ante
conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en esta ley, la Administración Pública aplicará las
siguientes medidas protectoras y sanciones:
a) Advertencia mediante la notificación de que existe un reclamo.
b) Amonestación acorde con la gravedad de los hechos violatorios y una vez comprobados.
c) Ejecución de la garantía de cumplimiento, otorgada en la evaluación de impacto ambiental.
d) Restricciones, parciales o totales, u orden de paralización inmediata de los actos que originan la denuncia.
e) Clausura total o parcial, temporal o definitiva, de los actos o hechos que provocan la denuncia.
f) Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas
que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo.
g) Imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o la diversidad biológica.
h) Modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.
i) Alternativas de compensación de la sanción, como recibir cursos educativos oficiales en materia ambiental;
además, trabajar en obras comunales en el área del ambiente.
112 de la LOA y hasta con la paralización de la obras como lo establece el artículo 19 de la
LOA.
Asimismo, la SETENA deberá ejecutar inspecciones ambientales de seguimiento y control
a los proyectos una vez otorgada la viabilidad ambiental y de acuerdo con un sistema
aleatorio o bien, cuando las implicaciones ambientales del proyecto así lo requieran. En el
desarrollo de las inspecciones los funcionarios de la SETENA fiscalizarán el fiel
cumplimiento de los compromisos ambientales suscritos y derivados del Plan de Gestión
Ambiental, el CBPA y de los otros instrumentos de evaluación ambiental, así como lo
dispuesto en la normativa vigente.
La SETENA comunicará al desarrollador, o en su defecto al RA correspondiente, la
realización de una inspección oficial, al menos cinco días hábiles antes de su ejecución. En
caso que la SETENA lo considere conveniente, las inspecciones también podrán realizarse
sin previo aviso.
Si se requiere durante las inspecciones la SETENA podrá solicitar la colaboración y apoyo
de los profesionales de otras oficinas ambientales de entidades centralizadas del Poder
Ejecutivo, o bien de las oficinas regionales del Ministerio del Ambiente y Energía o de las
municipalidades.
Según el RGPEIA todas las inspecciones se realizarán en cumplimiento de un protocolo
previamente definido y publicado por la SETENA en su Manual de EIA. Producto de las
inspecciones, se generará un informe técnico que resumirá los principales resultados de la
labor realizada.
Estas sanciones podrán imponerse a particulares o funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias
de las normas de esta ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.
113 5. Auditorías ambientales
Definidas por el RGPEIA en el artículo 49 como:
“el proceso de verificación sistemático y documentado para evaluar, en forma
objetiva, las evidencias que permiten determinar si las acciones, eventos,
condiciones, sistemas de manejo específicos e información están acordes con lo
establecido en el EsIA (particularmente en su Plan de Gestión Ambiental) y por la
SETENA, así como el cumplimiento de la normativa vigente y el Código de Buenas
Prácticas Ambientales”.
Según lo establece el RGPEIA, las auditorías ambientales deben ser ejecutadas en
proyectos para los cuales la SETENA, en la resolución de otorgamiento de viabilidad
(licencia) ambiental, estableció su ejecución como parte del proceso de control y
seguimiento.
El objetivo de la auditoría ambiental es auditar y supervisar el proceso de cumplimiento de
los compromisos ambientales establecidos en el otorgamiento de la viabilidad (licencia)
ambiental y el CBPA. Así como de verificar y constatar que el procedimiento de control y
seguimiento de la SETENA se ha realizado de conformidad con los trámites establecidos y
la normativa vigente.
Las auditorías ambientales requieren ser ejecutadas por equipos inter y multidisciplinarios
conformados por profesionales de las entidades del Estado y consultores ambientales
externos acreditados. La SETENA, mediante convenios, podrá conformar otros equipos
multidisciplinarios con otras entidades del Estado, incluyendo las universidades, institutos
y centros de investigación, entre otros entes privados. Todo lo anterior como apoyo para la
ejecución de las auditorías ambientales.
114 Los procedimientos generales de la auditoría ambiental podrán seguir como base de
referencia, los procedimientos establecidos por las normas de la serie ISO aplicables, o su
equivalente actualizado sobre el tema. En el Manual de EIA la SETENA fijará los
procedimientos específicos que regirán este instrumento.
Como producto de las auditorías ambientales, se elaboran informes que necesitan ser
entregados con copia a la SETENA, al desarrollador y a la municipalidad del cantón donde
se localice el proyecto en cuestión.
El desarrollador del proyecto, así como el responsable ambiental correspondiente (cuando
sea requerido) y demás funcionarios relacionados con el tema ambiental, deben brindar
toda la ayuda necesaria para la correcta y efectiva ejecución de la auditoría ambiental.
6. Aquellos otros instrumentos de control y seguimiento que la SETENA
desarrolle como parte de su mandato de verificación del cumplimiento de los
compromisos ambientales
La LOA y el RGPEIA mencionan los siguientes instrumentos adicionales que coadyuvan
en las tareas de control y seguimiento ambiental por parte de la SETENA y los
desarrolladores. Estos son aprovechables para, desde la fase de pre-decisión, determinar los
indicadores ambientales que requieren verificarse en la etapa de control y seguimiento:
a) Las resoluciones vinculantes de la SETENA que deben integrar disposiciones
de control y seguimiento
Otra de las posibilidades que tiene la SETENA para dar control y seguimiento al proceso de
EIA es mediante sus propias resoluciones. Es en ese momento cuando se establecen los
mecanismos de seguimiento que aplicarán para el proyecto determinado. Indica en este
115 sentido el RGPEIA que toda resolución de la SETENA que apruebe un proyecto, necesitará
incluir, como mínimo, los siguientes temas:
Las directrices ambientales de compromiso: basadas en el análisis técnico realizado por la
SETENA durante el proceso de EIA, así como el Plan de Gestión Ambiental presentado por
el proyectista, puede incluir las siguientes obligaciones:
•
Cumplimiento del Código de Buenas Prácticas Ambientales20 (CBPA).
•
Desarrollo e implementación de los Instrumentos de Control y Seguimiento
Ambiental (ICOS), que comprenden tres aspectos básicos como son:
i. Nombramiento de un responsable ambiental21, por el plazo determinado.
ii. Registro del proceso de gestión ambiental, por parte del responsable
ambiental en una bitácora ambiental que la SETENA oficializará para el
proyecto.
iii. La presentación de informes ambientales, con la periodicidad determinada,
de conformidad con el Capítulo IX del RGPEIA.
La cláusula de Compromisos Ambientales fundamental: Según fue adicionado por el
Decreto Ejecutivo 32734-MINAE del 2004 al artículo 45 del RGPEIA, toda resolución que
otorga viabilidad (licencia) ambiental debe incluir la siguiente cláusula de compromiso
ambiental:
"La presente Viabilidad (Licencia) Ambiental se otorga en el entendido de que el
desarrollador del proyecto, obra o actividad cumplirá de forma íntegra y cabal con
todas las regulaciones y normas técnicas, legales y ambientales vigentes en el país
y a ejecutarse ante otras autoridades del Estado costarricense. El incumplimiento
20
Decreto 32079, La Gaceta 217 del 5 de mayo del 2004. 21
Esta figura, por fundamental en el desarrollo de esta tesis, será estudiada con mayor profundidad en el
próximo capítulo, por lo que ahora sólo será mencionado como uno de los instrumentos de control y
seguimiento ambiental.
116 de esta cláusula por parte del desarrollador no sólo lo hará acreedor de las
sanciones que implica el no cumplimiento de dicha regulación, sino que además, al
constituir la misma, parte de la base fundamental sobre el que se sustenta la VLA,
hará que de forma automática dicha VLA se anule con las consecuencias técnicas,
administrativas y jurídicas que ello tiene para la actividad, obra o proyecto y para
su desarrollador, en particular respecto a los alcances que tiene la aplicación del
artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente”
De esta forma, desde la resolución misma de otorgamiento, se busca reforzar en el
desarrollador su vinculación obligatoria con las regulaciones y normas técnicas y legales
vigentes y relacionadas con la protección ambiental. De esta manera se establece desde un
primer momento lo que anteriormente se define como seguimiento de primer nivel, el cual
será ejecutado por el proyectista como principal responsable.
b) La conformación de una Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental
(COMIMA):
Según el RGPEIA, la SETENA debería integrar una Comisión mixta de monitoreo y
control ambiental para los proyectos de tipo A22 en que se justifique. En el artículo 3 inciso
22 del RGPEIA se define como: Entidad participativa de control y seguimiento ambiental
de actividades, obras o proyectos de Categoría A con EIA aprobada, para los cuales la
SETENA, en la resolución administrativa de aprobación establece en cada caso su
conformación. En la conformación de la comisión se designarán al menos un funcionario
de la SETENA, un representante del desarrollador, un representante de la municipalidad,
un representante de las organizaciones.
22
Categoría A: Alto Impacto Ambiental Potencial. Art. 6 RGPEIA. 117 c) Calificación de la calidad ambiental de los proyectos
Otro de los mecanismos incluidos en el RGPEIA para controlar y dar seguimiento a los
proyectos sometidos a evaluación ambiental es mediante una calificación ambiental. Dicha
calificación está descrita en el artículo 50 del citado reglamento, la cual deberá tomar en
cuenta, como parámetros de calificación, los siguientes elementos:
•
La situación ambiental general del área del proyecto.
•
El grado de cumplimiento de los compromisos ambientales.
•
El control de los impactos ambientales negativos.
Esta calificación está compuesta de tres niveles o categorías, establecidas en el reglamento
como verde, amarillo y rojo, por saber:
•
Categoría verde: Aquellos proyectos que presenten una condición de equilibrio
ambiental de cumplimiento de los compromisos ambientales impuestos, tendrá una
calificación del nivel primero (verde). Esto le permitiría gozar de algunos
incentivos, tales como: reducción del monto de la garantía ambiental, disminución
de la cantidad de auditorías ambientales ordenadas, así como la entrega de
certificaciones o galardones ambientales.
•
Categoría amarilla: Cuando los proyectos incumplan de forma parcial con una
condición de equilibrio ambiental y los compromisos ambientales impuestos, y
mientras esta situación no represente una condición de riesgo ambiental, tendrá una
calificación del nivel segundo (amarillo). Esto implicará que la SETENA pueda
ordenarle la implementación de las medidas ambientales necesarias para recuperar
la condición de equilibrio ambiental requerido. Todo lo anterior de conformidad con
los resultados de los informes que motivaron la calificación.
118 •
Categoría roja: Cuando los proyectos no cumplan con una condición de equilibrio
ambiental ni cumplan con los compromisos y condiciones ambientales impuestas,
tendrán una calificación del nivel tercero (rojo). Esto implica que la SETENA pueda
ordenarle, en función de la condición de riesgo ambiental presentado, la aplicación
de las medidas sancionatorias establecidas en el artículo 99 de la LOA.
7. Las sanciones por incumplimiento de la normativa ambiental relativa a la
etapa de control y seguimiento
Finalmente, no se podría dejar de lado las sanciones establecidas en la LOA y en el
RGPEIA para los proyectos que incumplan la normativa ambiental. Por cuanto su
vigilancia y aplicación devienen en un correcto sistema de control y seguimiento ambiental.
Lo anterior debido a que la sanción y su aplicación forman parte de esos mecanismos
necesarios para el cumplimiento efectivo de leyes y reglamentos, así como de las
resoluciones administrativas dictadas por la SETENA.
En este sentido amplía Pérez (2000) así:
“La sanción y jurisdicción son dos vertientes del mismo aspecto del cumplimiento
de la gestión pública ambiental, en cuanto aplican la pena que establece la norma
por la infracción a sus disposiciones. Estas sanciones pueden aplicarse
directamente por las autoridades administrativas o requieren de los órganos de la
función judicial apara su aplicación. Incluso, en el caso de las penas impuestas por
autoridades administrativas, el particular afectado siempre podrá acudir a la
función judicial para impugnarlas. El proceso judicial no sólo establece las penas
por infracciones realizadas sino que, en ocasiones, suspende la ejecución de la
acción o hecho atentatorio contra el medio ambiente, como en el caso de interdictos
y de la acción o recurso de amparo.”(Pérez, 2000, p.77)
119 A continuación se hará un repaso básico de las sanciones establecidas en la LOA y el
RGPEIA para los proyectistas que incumplan sus obligaciones de información, reporte y
monitoreo, correlativas con la etapa de control y seguimiento ambiental:
Sanciones por inicio de actividades sin otorgamiento de viabilidad (licencia) ambiental
En el artículo 93 del RGPEIA se establece que si la SETENA constatare que el proyectista
ha dado inicio al proyecto sin haber cumplido con el proceso de EIA, ésta podrá ordenar,
las siguientes acciones:
1. Paralizar, clausurar temporal o definitivamente, el proyecto.
2. La demolición o modificación de las obras de infraestructura existentes.
3. Cualquier otra medida protectora de prevención, conservación, mitigación o
compensación necesarias.
Asimismo, el artículo 101 de la LOA complementa esta sanción indicando que los
causantes de la infracción, por su acción u omisión, serán acreedores de la sanción
correspondiente. Siempre que se comprobare que se ha generado un daño ambiental,
mediante la celebración de un procedimiento administrativo ordinario.
Sanciones por incumplimiento de los compromisos ambientales
Cuando se compruebe el incumplimiento de los compromisos ambientales contraídos
mediante el proceso de EIA aprobado por la SETENA, se ordenará la suspensión temporal
del proyecto, concediendo un plazo perentorio para realizar las medidas técnicas y legales
correctivas necesarias. De igual manera y dependiendo de la gravedad de los hechos, se
procederá a la clausura del proyecto.
120 Adiciona el artículo 93 del RGPEIA que si con ese incumplimiento de los compromisos
ambientales se genera un daño ambiental, se podrá ordenar también la ejecución parcial o
total de la garantía de cumplimiento que establece el artículo 21 de la LOA. Así como los
costos adicionales, si el monto de la garantía no fuera suficiente.
Sanción administrativa de la clausura del proyecto
La SETENA u otras autoridades ambientales podrán ordenar la clausura de los proyectos
cuando no cumplan con la LOA, los reglamentos y normativas que sobre materia ambiental
se hayan emitido, la legislación conexa y los compromisos ambientales adquiridos. Tal
como lo dispone la LOA, las personas físicas o jurídicas en estos casos, deben permitir el
libre acceso a sus inmuebles para proceder con la clausura. En caso de ser necesario, las
autoridades ambientales solicitarán la colaboración y se harán acompañar por la autoridad
policial o judicial respectiva.
Sólo en casos extremos o excepcionales, cuando no se le permita el libre ingreso a la
autoridad ambiental, ésta gestionará la orden de allanamiento a la autoridad judicial
competente.
Si el caso lo permite y previo acuerdo con la Comisión Plenaria de la SETENA, en el
momento que la persona física o jurídica subsane las anomalías cometidas o bien cumpla
con lo requerido en la resolución administrativa que se le notifique, la autoridad ambiental
que procedió a la clausura, o a quien ésta delegue, podría proceder al levantamiento de la
orden (art.105 RGPE IA)23.
23
Reformado por el Decreto Ejecutivo 32734‐MINAES, del 9 de agosto del 2005. 121 2.3. LOS ACTORES DEL CONTROL Y SEGUIMIENTO AMBIENTAL EN COSTA
RICA
Antes de finalizar este apartado, es muy importante determinar quiénes son los actores que
participan en el seguimiento y control ambiental en Costa Rica, establecer sus funciones en
esta etapa y resaltar la importancia de que no es sólo responsabilidad de la SETENA y el
Ministro de turno: es una tarea en primer lugar del desarrollador del proyecto, como de la
SETENA. También de la sociedad, organizaciones civiles, organizaciones no
gubernamentales y la comunidad vecina involucrada (aunque de forma involuntaria), quien
mejor conoce el territorio que se verá afectado por el proyecto en cuestión.
En un apartado anterior se estudió cómo se ha generado en doctrina, una clasificación para
los involucrados en esta etapa. A continuación se realizará un análisis de los mismos,
basado en la normativa nacional en evaluación de impacto ambiental recién estudiada:
a. DESARROLLADOR O PROPONENTE: Responsable ambiental, empresas
consultoras y proyectistas (seguimiento de primer nivel)
Por ser el tema medular del presente trabajo de investigación, por el momento no se
profundizará mucho en la figura del RA. Se dirá, eso sí, que junto con el desarrollador es
uno de los actores principales en el seguimiento y control ambiental. Lo anterior se da
principalmente porque al ser el proyectista el interesado y principal beneficiario de la
actividad que potencialmente afectará el ambiente, es quien debe procurar mantener los
efectos ambientales de su inversión en el menor grado. Por cuanto se está aprovechando del
medio y sus recursos para el enriquecimiento y no necesariamente para el progreso de una
comunidad o del país.
Según la legislación ambiental costarricense, el RA es un profesional contratado por el
desarrollador, por lo cual también forma parte de este primer nivel de seguimiento, al ser el
122 especialista del proyecto procurador del menor impacto en el ambiente. Se estudiará más
adelante las implicaciones de esta relación contractual y las responsabilidades solidarias del
Estado y la empresa desarrolladora del proyecto.
En palabras del profesor Héctor Paniagua (2008) “…el responsable ambiental es, en
palabras de un inspector de SETENA, “el brazo de SETENA en el campo”. Sin embargo,
presenta una debilidad, pues al estar contratado por el desarrollador, está en parte sujeto a
sus intereses” (Paniagua, 2008, p. 45).
Desde el punto de vista del responsable ambiental, hay poca retroalimentación de los
informes ambientales que presentan, debido a la saturación de trabajo por parte de la
SETENA. Así también, al no existir un protocolo de seguimiento ambiental por parte de la
SETENA, no tienen una guía oficial de cómo realizar el seguimiento. Se considera
finalmente que, desde el punto de vista del desarrollador, el problema no es tanto los
requerimientos que SETENA solicite, sino el tiempo que tarda en resolver.
b. REGULADOR: SETENA y su departamento de auditoría y seguimiento
ambiental y oficinas regionales (seguimiento de segundo nivel)
Si bien más adelante se profundizará en el estudio de la problemática que envuelve al RA,
sus incumplimientos sin control y la inacción de la SETENA ante flagrantes y dañinos
proyectos sometidos a su inspección, se necesita en este apartado y, previo a criticar su
forma de trabajo, aclarar que desde la creación de la SETENA en 1997 hasta la actualidad,
la cantidad de expedientes de EIA tramitados en esa entidad ha aumentado 500%. En parte
por el pujante desarrollo inmobiliario y turístico que ha vivido el país en los últimos 15
años, especialmente en las provincias de Puntarenas, Guanacaste y San José (Paniagua,
2008, p. 37-39).
123 Dicho crecimiento en la cantidad de expedientes no se ha acompañado de un aumento de
personal en la SETENA, sino hasta en los últimos años debido a las fuertes críticas y la
urgencia casi inmediata de evitar mayores desastres naturales.
Adicionalmente, los expedientes presentados a la SETENA abarcan prácticamente todos los
sectores y actividades del país, por lo que requiere de personal técnico altamente calificado
y capacitado para llevar a cabo sus tareas. El aumento del número de expedientes y su
procedencia de todos los rincones del país, la complejidad del análisis de los instrumentos
de EIA, así como la falta de personal, entre otros factores, ha dificultado a la SETENA
analizar y resolver las evaluaciones ambientales dentro de los plazos previstos por ley.
Como se observó, en el 2004 se modificó el Reglamento de EIA con nuevas herramientas
para agilizar las fases de evaluación ambiental inicial y evaluación ambiental definitiva.
Además, se modificó el Reglamento sobre la organización y funcionamiento de la
SETENA en el 2005, por el que se fortalecieron las fases de pre-decisión, mediante la
creación de 2 departamentos técnicos: Gestión Institucional y Administración de Proyectos.
Sin embargo, se debilitó la fase de control y seguimiento y por ello, en el 2006, la SETENA
tuvo que crear de hecho el Departamento de Auditoría y Seguimiento.
En noviembre del 2011 se decretó un nuevo Reglamento para la Organización Interna de la
SETENA (ROEIFS) que, entre otros, busca reforzar la gestión de control y seguimiento
ambiental que había quedado rezagada en la antigua normativa, mediante la constitución
del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental y oficinas regionales.
Se pueden resaltar dos fortalezas surgidas del nuevo ROEIFS en laetapa de control y
seguimiento ambiental: la primera es que por primera vez se están descentralizando las
funciones de seguimiento en oficinas regionales, que estarán adscritas a la Dirección
Técnica de la SETENA. Se ha dispuesto, en forma progresiva, la apertura de una oficina
regional por Área de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del
MINAET, acorde con las necesidades y facultades de la institución. Se ubicarían estasen las
124 instalaciones que para tal efecto se determine, con funciones como atender denuncias
interpuestas a proyectos con expediente en SETENA, acciones de seguimiento y control
ambiental, rendición de informes técnicos de campo, así como la verificación del
cumplimiento de los responsables ambientales, entre otros.
La segunda fortaleza encontrada en elROEIFS es la instauración de un Departamento de
Tecnología de la Información, el cual brinda una luz en el mejoramiento de los sistemas de
expedientes digitales, bitácoras en línea, bases de datos completas y la agilización en
cuanto a los plazos de vencimiento de las garantías ambientales, cumplimiento de las
resoluciones, vigencias de nombramientos como consultores ambientales, entre muchos
otros. Lo propuesto traerá una mejora sustancial en el modo como la SETENA lleva a cabo
actualmente sus registros.
Sólo el tiempo y el presupuesto dirá si estas metas que se aprecian tan bien en el papel, se
podrán llevar a cabo en la realidad.
c. COMUNIDAD:
Comisión
mixta
de
monitoreo
y
control
ambiental
(seguimiento de tercer nivel)
Las autoridades ambientales históricamente han subestimado las capacidades de la
comunidad y sus organizaciones, que en muchos casos se han caracterizado por una mística
extraordinaria y difícil de encontrar en cualquier otro tipo de organización. El transcurso de
los años y las diversas luchas políticas y ambientales lideradas por las comunidades,
principalmente rurales, hace pensar en su papel como actores, no de tercer nivel como
ahora se clasifica, sino de primerísimo lugar del control y seguimiento ambiental.
No extraña que los desarrolladores no les tomen en cuenta, debido a que muchas veces
generan incomodidad y entrabamiento a dicho sector por sus reclamos sobre la
125 transparencia en la gestión, atención a los riesgos ambientales y sociales y la búsqueda de
equidad con todas las comunidades participantes.
Sin embargo e indefectiblemente, la comunidad está involucrada en el control y
seguimiento ambiental debido a su contacto directo con el área de influencia del proyecto.
Por esto, al menos en tres oportunidades la comunidad actúa como parte del control y
seguimiento ambiental de acuerdo con la normativa costarricense, por saber:
En primer término, las directrices fundamentales del proceso de elaboración de un EsIA
obligan al desarrollador y su equipo consultor a presentar el proyecto dentro de un proceso
de interacción con la comunidad y las autoridades locales, así lo estipula el artículo 33 del
RGPEIA. Además, se establece la elaboración de una encuesta o sondeo a las comunidades,
y que los resultados de dicho ejercicio sean integrados en el trabajo final del EsIA.
Por otro lado, la comunidad podrá hacer valer su opinión durante los periodos de consulta
que se requieren habilitar con la creación de cualquier EsIA, como lo establece la LOA y el
artículo 41 del RGPEIA.Todas las observaciones presentadas por la sociedad civil en los
plazos establecidos por la normativa vigente, tanto en las oficinas de la SETENA como
aquellas otras oficinas del MINAE designadas, serán parte del expediente administrativo de
la actividad, obra o proyecto, y deberán ser consideradas durante el proceso de revisión del
EsIA.
En tercer término, se establece la integración de una Comisión Mixta de Monitoreo y
Control Ambiental, que se define en el RGPEIA como una entidad participativa de control
y seguimiento ambiental de los proyectos de categoría A, con EsIA aprobada, para los
cuales la SETENA en la resolución administrativa de aprobación establece su respectiva
formación. En la comisión se designan al menos un funcionario de la SETENA, un
representante de la municipalidad y un representante de las organizaciones comunales del
lugar donde se desarrolla la actividad, obra o proyecto. Sus integrantes prestarán sus
funciones ad-honorem y por el plazo que opere dicha obra o actividad.
126 Finalmente se podría mencionar que, por mandato constitucional, cualquier persona que
conozca sobre el incumplimiento de la normativa ambiental tiene la potestad de denunciar y
ejercer su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo anterior deviene en
que todos son actores potenciales de control y seguimiento ambiental. Por ello, no vale sólo
quejarse y hablar del mal funcionamiento de la SETENA o la falta de ética de los
responsables ambientales y desarrolladores, por cuanto todos los habitantes del país son
responsables por la protección del ambiente y podrían ejercer una posición más proactiva
en su beneficio.
SECCIÓN III
ANÁLISIS DE LOS INFORMES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA SOBRE LAS PRINCIPALES DEFICIENCIAS EN EL CONTROL Y
SEGUIMIENTO AMBIENTAL DE LA SETENA
Según la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ésta es un órgano
constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control
superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que se contempla bajo
dicha ley.
Basados en lo anterior, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la
Contraloría General de la República ha realizado varios estudios y emitido sus respectivos
informes, con el objetivo de fiscalizar la debida aplicación de la legislación ambiental por
parte de los órganos estatales y, en este caso, específicamente los referidos a los
procedimientos de EIA aplicados por la SETENA y las municipalidades en todo el país.
Con el fin de conocer la realidad nacional con respecto a la aplicación de la normativa de
Evaluación de Impacto Ambiental que se ha venido estudiando en este trabajo, este
apartado expondrá al lector los principales antecedentes, observaciones, datos, resultados
127 de las visitas y conclusiones arrojadas por dos significativos informes de la CGR en los
años 2000 y 2010.
Se ha decidido dedicar este apartado al estudio de dichos informes, por cuanto resumen y
ejemplifican la problemática de falta de control, falta de personal calificado, débil o nulo
seguimiento de los compromisos ambientales, escases y mal manejo de recursos materiales
y financieros y finalmente, sobre la inoperancia de la SETENA con las graves
consecuencias en el ambiente que este desbalance trae al país. Además estos informes
aportan datos concretos sobre lo que está sucediendo con la evaluación ambiental y su
seguimiento en los últimos años. Y es, además, la manera más clara y real de mostrar al
lector la envergadura del problema.
Los informes que a continuación se analizará fueron el del 2000, emitido con anterioridad
al RGPEIA que se ha venido estudiando y sirvió precisamente para impulsar cambios en el
antiguo Reglamento y recomendar la eliminación y adición de ciertos artículos. También se
estudiará un informe emitido diez años después, que aunque posterior a la emisión del
RGPEIA, coincide en mucha de la problemática arrojada en el informe del 2000 pero
centrado en las zonas costeras de Costa Rica.
3.1. Informe No. 04-PFA de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la
Contraloría General de la República: Fiscalización sobre EIA
Emitido en el año 2000, el informe 04-PFA fundamenta su estudio en el artículo 84 de la
Ley Orgánica del Ambiente, el cual establece que le corresponde a la SETENA, a través del
proceso de monitoreo y seguimiento, ejercer la supervisión de los compromisos
ambientales adquiridos por los desarrolladores, cuyos proyectos han sido aprobados por la
SETENA.
128 Sobre ese proceso de monitoreo y seguimiento, la CGR determinó, entre otros muchos
aspectos, lo siguiente:
•
La actividad de monitoreo no ha cubierto una cantidad representativa de los
proyectos aprobados. Por ejemplo para el año de 1998 se aprobaron 740
expedientes, pero sólo se realizaron 117 monitoreos. Asimismo, para el primer
semestre del año 1999 se aprobaron 243 expedientes y se habían realizado
únicamente 97 monitoreos. No obstante, ninguno de los proyectos monitoreados
correspondían a los aprobados en ese semestre, sino a años anteriores.
•
El enfoque que se ha dado a la actividad de monitoreo se centra en la inspección de
proyectos energéticos y mineros, repitiéndose algunas de esas visitas a los mismos
proyectos en varias ocasiones al año.
•
No se encuentran definidos por escrito los criterios técnicos que se deben utilizar
para planificar y priorizar los monitoreos por efectuarse24. Según información
suministrada por la SETENA, los criterios más frecuentes que se han utilizado para
seleccionar los proyectos por monitorear son aquellos con garantías de
cumplimiento ambiental que vencen o que se encuentran vencidas; denuncias
remitidas por la Defensoría de los Habitantes; denuncias remitidas por el Tribunal
Ambiental; denuncias remitidas por la CGR; proyectos que se encuentran en etapa
de construcción y Proyectos de categoría 1 y tipo A-B (impacto potencial negativo).
Al respecto, es importante señalar que dentro de estos criterios no se toman en
cuenta datos contenidos dentro del Plan de Gestión Ambiental o los reportes de
regencia. Estos relacionados con el establecimiento y cumplimiento de
compromisos ambientales adquiridos por los desarrolladores ante la SETENA.
24
12 años después no se ha emitido ningún protocolo para las inspecciones ambientales. 129 •
No se cuenta con un formulario para realizar la inspección de campo que señale los
aspectos por monitorear en dicha visita, estandarice las visitas realizadas por tipo de
proyecto, sirva de evidencia escrita de la visita, y que contenga los puntos
observados; información tal que posteriormente se puede utilizar como respaldo
para la confección del informe de monitoreo.
•
Los informes de monitoreo carecen de datos relevantes sobre las inspecciones
realizadas, tal como el número y el nombre del proyecto inspeccionado, la
descripción de la etapa en la que se encuentra el proyecto, el objetivo de la visita y
resultados de la inspección. Sobre el particular se determinó que se carece de
lineamientos específicos sobre su contenido y documentación de respaldo.
•
Se determinaron otras debilidades de control interno relacionadas con la elaboración
y archivo de estos documentos. Tales como informes con números idénticos, otros
con fechas anteriores a la vista de campo y con fechas muy posteriores a esas
visitas, así como la ausencia de algunos de esos documentos en el archivo donde se
custodian por orden numérico. Por otro lado, se carece de un procedimiento para
darles seguimiento a las recomendaciones giradas en esos informes.
•
No se localizó información que evidencie el control que lleva la SETENA sobre la
presentación, archivo y seguimiento de los informes de regencia. Por lo anterior,
muchos regentes presentan sus informes con los plazos vencidos y la SETENA
desconoce el grado de cumplimiento de los regentes en ese sentido.
•
La SETENA no cuenta con sistemas de información que le permitan capturar la
información inicial de los expedientes ingresados, procesarla, y poder mantener un
dato actualizado del estado de cada expediente que sirva de base para el control de
130 cada caso. En el estudio de la muestra de 75 expedientes analizados, la CGR
determinó que un 40% de los proyectistas no ha presentado lo solicitado en la
resolución de la SETENA. En visita de campo realizada por funcionarios de esta
contraloría a uno de los proyectos seleccionados en la muestra, se observó que la
industria ya estaba construida y operando, aun cuando el proyectista no había
presentado a la SETENA lo solicitado en la resolución respectiva.
Con base en las anteriores consideraciones y resultados, la CGR estableció las siguientes
conclusiones relativas a la etapa de control y seguimiento en el referido informe del año
2000:
•
Los resultados obtenidos en la fiscalización muestran que la SETENA ha tenido una
serie de debilidades en su gestión que pueden estar incidiendo en el cumplimiento
de su función primordial: lograr un equilibrio entre los procesos productivos y el
medioambiente.
•
Estas debilidades llevan a concluir que esa entidad no está siendo eficiente y
efectiva en la gestión que realizan en los procesos de evaluación ambiental
preliminar, monitoreo y seguimiento, por cuanto:
y
está distrayendo sus recursos en la valoración de muchos proyectos con
escaso impacto ambiental negativo;
y
no está obteniendo en forma rápida y efectiva toda la información que
requiere para evaluar cada caso en particular y
y
no está dándole seguimiento a los compromisos ambientales adquiridos por
los proyectistas, en un número significativo de casos.
131 y
adicionalmente, se concluye que hay inconsistencias relativas a su
organización y operación administrativa que deben resolverse para facilitar
su gestión.
•
El proceso de monitoreo que realiza la SETENA es poco eficiente y efectivo en la
labor de supervisión de los compromisos ambientales adquiridos por los
proyectistas. Esta conclusión se sustenta:
y
En primer lugar, en el hecho de que esa Secretaría carece de datos,
procedimientos y criterios definidos por escrito que le permitan planificar
esta actividad, de manera tal que se puedan destinar los recursos existentes
principalmente en la atención de proyectos que posean alto impacto negativo
para el ambiente.
y
En segundo lugar, debe indicarse respecto de la ejecución propiamente de la
labor de monitoreo, que se carece de lineamientos específicos sobre como
efectuarlo. Además no contempla un análisis de los planes de gestión
ambiental y de los reportes de regencia presentados por los desarrolladores
de los proyectos y no cuenta con un formulario por tipo de proyecto para
evidenciarlos aspectos inspeccionados en éste, y que sirva de base para la
elaboración de los informes de monitoreo.
y
En tercer lugar, necesita señalarse que los informes de monitoreo presentan
deficiencias originadas en la ausencia de directrices, respecto de los
requisitos mínimos que deben contener estos informes. Esto ha ocasionado
falta de uniformidad y de información relevante del proyecto. Asimismo, se
carece de un procedimiento formalmente establecido que permita dar
seguimiento a los informes de monitoreo, lo cual denota un vacío de
información en la SETENA sobre el cumplimiento que el desarrollador está
132 realizando de las recomendaciones de la SETENA. Esto podría estar
teniendo repercusiones negativas sobre el medio ambiente, no detectadas por
esta entidad oportunamente.
•
En relación con los informes de regencia, se concluye que no existen en la SETENA
directrices que regulen la presentación y seguimiento de dichos informes. Lo
anterior diluye la responsabilidad necesaria para el control del cumplimiento de esta
obligación por parte de los proyectistas e impide un seguimiento oportuno sobre el
particular, así como corroborar in situ en forma periódica y oportuna si los trabajos
que se están realizando corresponden a los indicados en los planes de gestión
aprobados.
Para la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la
República, todas las situaciones indicadas pueden estar ocasionando que proyectos de un
alto impacto para el ambiente no estén siendo supervisados por este órgano de control. Esto
implica un alto riesgo de daños ambientales, dado que se ejerce sin supervisión respecto de
si se están utilizando las técnicas, equipos y procesos aprobados en el plan de gestión
presentado. En tal caso se podría estar contribuyendo a que se generen graves impactos
ambientales en detrimento del ecosistema y/o de las poblaciones aledañas.
Aunado a eso, la CGR señala que esa falta de control por parte de la SETENA torna
impunes las responsabilidades del proyectista y de los profesionales a cargo, por cuanto se
imposibilita que se ejerzan oportunamente las acciones legales pertinentes ante las
instancias correspondientes.
Finalmente, es importante destacar que la CGR dispuso al Ministro del MINAET
promulgar decretos ejecutivos que reformaran la normativa reguladora en materia de
evaluación de impacto ambiental. En el mismo sentido, dispuso a la Comisión Plenaria de
133 la SETENA establecer e implementar mecanismos de control y procedimientos que los
hicieran eficientes, entre otras recomendaciones.
Sin embargo, el problema de la falta de seguimiento de los proyectos no se soluciona con
decretos ejecutivos para crear más normativa, en el establecimiento de nuevos mecanismos
de control o en hacer más complejo el entramado burocrático del EIA, sino más bien en el
cumplimiento eficiente y concienzudo de las normas e instrumentos ya existentes.
No obstante, como se observó en páginas anteriores, se derogó el Reglamento de 1996 para
establecer uno nuevo en el 2004, con el fin de subsanar y mejorar los procedimientos e
instrumentos de control y seguimiento ambiental, y la calificación de los proyectos. Se
buscaba simplificar, pero muchos alegan que se complicó aún más el proceso y no se
mejoró el panorama de cumplimiento. En el siguiente apartado se verá que, prácticamente,
las mismas deficiencias encontradas en el 2000 se repiten en el Informe del 2010, pero con
un escenario aún más desolador, dado el crecimiento acelerado del sector inmobiliario en
esos años.
Lastimosamente, el informe de la CGR nunca valoró si la capacidad de respuesta de la
SETENA se veía disminuida por la intervención solapada del Poder Ejecutivo en esa
oficina, ni cuestionó si el recurso humano que actuaba en ese entonces en las etapas
preliminar y de control era el más capacitado e idóneo para ello. Tampoco se refirió a la
manipulación que el Poder Ejecutivo venía ejerciendo en el área técnica ambiental desde
que se creó la SETENA, pues ¿cómo se explica que tras 13 años desde su creación, se
hayan designado a trece Secretarios Generales distintos?
134 3.2. Informe No.DFOE-AE-IF-01-2010, División de Fiscalización Operativa y
Evaluativa. Área de Servicios Ambientales y Energía, Informe sobre la Gestión
Técnica de la SETENA en la zona costera
La fiscalización que dio como producto este Informe del 2010 tuvo como objetivo
determinar si la gestión de la SETENA garantizaba que el desarrollo del proceso de EIA era
conteste con las políticas, planes, programas y demás proyectos de relevancia nacional,
regional y local en la zona marítimo terrestre (ZMT) y zonas aledañas de Costa Rica.
El estudio comprendió el análisis de la gestión realizada por la SETENA para el
otorgamiento, control y seguimiento de las solicitudes de viabilidad ambiental en la ZMT y
zonas aledañas. El alcance territorial del estudio abarcó la franja de 500 metros de ancho a
lo largo de los litorales Pacífico y Atlántico. Esto incluyó la franja de 200 metros de la
ZMT, propiedades privadas, ciudades y zonas administradas por el MINAET.
En ese sentido, indicó la CGR en su informe, que se debía tener presente la alta sensibilidad
de las zonas costeras, donde se integran los recursos hídricos, suelos, flora, fauna,
ecosistemas, recursos marinos, geodinámica externa, etc.. Estos elementos permanecen en
un equilibrio dinámico tal que cualquier variación requiere de medidas preventivas y de
control, para evitar o minimizar impactos ambientales significativos.
Sin embargo, lamentablemente los resultados no fueron positivos ni alentadores, por el
contrario: la fiscalización realizada evidenció que la gestión de la SETENA en el control y
seguimiento de los procesos de EIA en las zonas costeras ha resultado incongruente con la
política ambiental de desarrollo sostenible y la tutela de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. Así, preliminarmente, el informe evidenció la venia de la SETENA para que se
dieran cambios de uso del suelo, la afectación de bosques, manglares, humedales e incluso
de zonas restringidas de las áreas silvestres protegidas, entre ellas: el Parque Nacional
Marino Las Baulas, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y el
Humedal Nacional Cariari, clasificados como áreas ambientalmente frágiles.
135 Se evidenció, además, el otorgamiento de viabilidades ambientales sin información idónea
acerca de la biodiversidad que se afectaba, la capacidad de uso del suelo, la afectación del
recurso hídrico en los sitios para el desarrollo inmobiliario y turístico y de los efectos
acumulativos de los mega proyectos, así como el análisis fraccionado de proyectos.
Adicionalmente, para la CGR, la SETENA ha carecido de estudios técnicos integrales que
identifiquen los sitios costeros vulnerables y, por ende, pocos proyectos califican para
estudios de mayor rigurosidad como la Evaluación de Impacto Ambiental. Según los
análisis realizados en este estudio, las viabilidades ambientales fueron otorgadas a
proyectos que invadían la zona pública y que no proponían infraestructura idónea para el
tratamiento de aguas servidas, en lugares como la ciudad de Jacó que concentraban aguas
negras en la playa, una de las más contaminadas del país.
Bajo esas circunstancias, la CGR concluyó que la SETENA adolece del personal suficiente
para llevar a cabo labores de control y seguimiento de los compromisos ambientales y de la
labor de los regentes ambientales.
Se enumerarán a continuación los principales resultados del informe de interés para este
trabajo:
Sobre los informes de regencia:
y
Se presentan fuera de los plazos establecidos. De la revisión de 175 informes se
determinó que 84 (48%) de ellos fueron presentados con atrasos que oscilan entre
un día y hasta 4 meses.
y
No se cumple con la periodicidad dictada en la resolución final, lo que se presentó
en 33 de los 175 casos examinados.
y
Su control se dificulta debido a que no se dispone de una base de datos, sino
únicamente de tablas con datos digitales en formato Excel. Además, presentan
inconsistencias como: informes de regencia que no aparecen consignados, el
136 número de expediente se incluye de dos maneras distintas, la fecha de ingreso no se
registra o es distinta a la del sello de recibido impreso por la SETENA.
y
No se revisan cuando ingresan a la SETENA. Por ejemplo, entre enero y abril de
2010, ingresaron 1670 informes y fueron revisados 25 (2%) de ellos25.
y
Presentan omisiones, como ubicación del proyecto, nombre y firma del apoderado
generalísimo o del desarrollador, y ausencia de programas de monitoreo y control.26
Sobre las Inspecciones Ambientales y el cumplimiento de Compromisos Ambientales:
y
Sólo se realizan visitas de campo para la etapa de cierre y presentación del Informe
Regencial consolidado, lo que para la CGR significa un alto riesgo que podría
derivar en eventuales incumplimientos de los compromisos ambientales y la
construcción de obras no autorizadas.
y
El 15 de abril de 2010 la CGR realizó una visita al proyecto correspondiente al
expediente No. D1-476-2006 y se observó la construcción de un sótano que no
estaba incluido dentro de la descripción del proyecto ni se mostraba en el diseño de
sitio. Se observó que la excavación expuso directamente la capa superficial de un
acuífero muy cercano a la playa, lo que obligó a rellenar el terrero. Además, estas
obras no fueron reportadas por el regente ambiental en el informe del 28 de mayo de
2010.
25
Al respecto, la resolución Nro. 1287‐2008‐ SETENA de fecha 12 de mayo de 2008, cláusula quinta, indicaba que una vez revisados dichos informes el Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental debía emitir un oficio que comunique al desarrollador y al responsable ambiental del proyecto, el resultado de dicha revisión y posibles ajustes. La SETENA indicó que tal situación se debe a la insuficiencia de recurso humano, pues actualmente los esfuerzos se orientan principalmente a atender gestiones de usuarios y al sellado de bitácoras. 26
Lo que eventualmente podría originar el rechazo del informe y otras sanciones, según el artículo 47 del
RGPEIA.
137 Sobre las modificaciones a proyectos
y
Se realizan modificaciones a proyectos sin la autorización de la SETENA, ya sea
porque no se solicita o se ejecutan sin ser notificadas. Por ejemplo, el expediente
No.1355- 2005, en cuyo informe de regencia consolidado recibido por la SETENA
el 31 de agosto de 2007 se informa acerca de la ampliación a la
planta de
tratamiento de aguas residuales y que la obra tomó aproximadamente 6 meses. Por
lo cual a la fecha de presentación del informe la planta de tratamiento ya estaba
concluida, sin que contara con la respectiva viabilidad ambiental.
Sobre los requerimientos para regentes ambientales:
y
La SETENA no detecta el incumplimiento de los requisitos para la renuncia del RA
y su debida sustitución. Por ejemplo, para el proyecto relativo al expediente
No.1356-2005 se dio un cambio de RA sin que conste el informe final del regente
que deja el cargo, la aceptación del nuevo regente, la manifestación escrita del
desarrollador realizando el nombramiento ni el informe del nuevo regente
corroborando las condiciones en que fue entregado el proyecto.
y
La SETENA recibe informes a pesar de que el regente ambiental tiene la
inscripción vencida, sin que se haya percatado de tal situación.
y
Se carece de un control que permita cruzar los datos del nombramiento y
sustitución de regentes, la vigencia de su inscripción y los informes presentados,
pues algunos de esos datos se registran en la tabla de datos de Excel utilizada para
anotar el ingreso de nuevos informes de regencia y no en una base de datos
diseñada para ese fin.
Sobre el monitoreo para identificar incumplimientos a la normativa ambiental:
y
La SETENA no cuenta con programas de monitoreo que le permitan detectar
incumplimientos de la normativa ambiental e impactos ambientales negativos.
138 y
Este monitoreo es importante si se considera que la Contraloría General mediante
informe No. DFOE-SM-IF-10-200987 evidenció la construcción de edificaciones en
zonas costeras, sin contar previamente con la viabilidad ambiental.
y
Además, con la auditoría llevada a cabo para este Informe, se determinó el caso del
expediente No.582-2005 en el cantón de Garabito. Para este proyecto la SETENA
requirió un Pronóstico-Plan de Gestión Ambiental, el que a julio de 2010 no había
sido presentado; pero en la realidad el sitio cuenta con 9 condominios construidos y
habitados.
Con base en los anteriores resultados, la CGR estableció las siguientes conclusiones:
•
La SETENA no ha logrado garantizar su cometido de contralor ambiental designado
por la LOA en las zonas costeras con la efectividad que la sociedad lo requiere.
Ante circunstancias como el desarrollo inmobiliario y turístico que el Estado
costarricense ha promovido en los litorales costeros, con el fin de propiciar el
crecimiento económico y social del país. La gestión de la SETENA es
particularmente fundamental, si se toma en cuenta el desarrollo acelerado y
desordenado de la zona costera, que está afectando la preservación y conservación
de los recursos naturales presentes de la zona, dada su altísima fragilidad.
•
Los procedimientos e instrumentos de evaluación utilizados no permiten capturar
los insumos necesarios para garantizar la conservación y el uso sostenible de los
recursos naturales, de previo a autorizar la viabilidad ambiental de los proyectos
por desarrollarse en esos litorales. Disponer de dichos insumos es fundamental,
debido a que la mayoría de los territorios costeros califican como “áreas
ambientalmente frágiles”, denominadas así por sus condiciones de geoaptitud,
capacidad de uso del suelo y de los ecosistemas que las conforman, la capacidad de
carga que se maneja, entre otros factores relevantes. Estos los hacen sumamente
vulnerables ante las actividades económicas y sociales.
139 •
La evaluación ambiental estratégica ha avanzado muy poco en sus objetivos, a pesar
de que constituye una herramienta relevante para identificar en las zonas costeras y
de forma previa, las consecuencias ambientales del desarrollo inmobiliario y
turístico y por ende tomar previsiones y regular con un enfoque integral. La
aplicación de la metodología definida para incorporar la variable ambiental a las
planificaciones de uso del suelo no permite obtener índices de fragilidad ambiental
específicos para los litorales costeros, poniendo en riesgo los frágiles sistemas
ambientales allí existentes.
•
El análisis es realizado con un enfoque individual, por lo que no revela los efectos
ambientales acumulativos de los proyectos. Esto fue identificado en sitios muy
frágiles como los parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos boscosos,
humedales y manglares. Lo anterior, por la citada falta de estudios ambientales
integrales en las zonas costeras y por el trámite individual dado a las solicitudes de
viabilidad ambiental, incluso a aquellos de gran magnitud; limitando la integralidad
de las medidas de protección y mitigación de impactos.
•
La EIA es requerida en la práctica para pocos proyectos y la mayoría pasan por una
evaluación ambiental menos rigurosa a la que corresponde, quedando vacíos en
cuanto a los estudios biológicos y de capacidad de uso del suelo. Dichas debilidades
resultan evidentes en el Parque Nacional Marino las Baulas, en el Refugio de Fauna
Silvestre Gandoca–Manzanillo, en la zona restringida de manglares, sobre terrenos
de humedal y zonas boscosas. Sin la autorización expresa del SINAC se invade la
zona pública y en casos de terrenos con permisos de uso del MINAET utilizados en
actividades diferentes a las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal.
•
A las debilidades que presenta el proceso de autorización de viabilidad ambiental se
suma la falta de seguimiento y control a los proyectos con viabilidad ambiental
140 otorgada. Son escasas las visitas de campo para verificar el cumpliendo de los
compromisos ambientales y de las obras constructivas, incluyendo la determinación
de modificaciones sustantivas no autorizadas en la ejecución de los proyectos. En
suma, son inciertos los efectos que estos desarrollos causan a la flora y fauna, al
agua, al uso del suelo y su congruencia con la planificación nacional, regional y
local; estos resultados revelan focos de riesgo sobre afectaciones severas en áreas
ambientalmente frágiles.
•
Lo descrito denota insuficiente fundamento para apoyar la toma de decisiones en la
SETENA, limitando al Estado para garantizar el resguardo de los recursos naturales
de las zonas costeras, la debida aplicación del principio in dubio pro natura y el
derecho de todos los ciudadanos al disfrute de los recursos presentes en esas costas.
Así como su preservación para las generaciones futuras en condiciones similares a
las presentes.
Por último, es necesario mencionar que entre las disposiciones finales exhortadas por la
CGR al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como a la Comisión
Plenaria de la SETENA, se solicita la emisión de decretos ejecutivos en que se modifiquen
el RGPEIA y sus manuales, con el fin de subsanar los vacíos encontrados en el
procedimiento y requerimientos en los instrumentos de EIA.
Por otro lado, solicitan la elaboración de listas de áreas de zonas costeras con
requerimientos especiales, así como la implementación de mecanismos para el efectivo
control de las regencias ambientales. Adicionalmente solicitan la programación de visitas
de campo a las zonas costeras y definir la periodicidad tanto para proyectos con viabilidad
ambiental como para la detección de obras que no han presentado solicitud y remitir a la
CGR el programa de citas. Todo lo anterior con fechas límites entre el 28 de febrero y 31
de julio de 2011.
141 Sin embargo, e independientemente de que se haya o no remitido dichos proyectos de
modificación o las listas de zonas frágiles y de citas de visita, las medidas sugeridas por la
CGR no han resuelto aún las deficiencias apuntadas en los informes, acerca del papel del
MINAET y la SETENA en su función de evaluadora ambiental. Persisten en la actualidad
los vacíos de protocolos para las inspecciones ambientales. Hasta noviembre del 2011 se ha
introducido la variable informática dentro de la SETENA, con el fin de contar con bases de
datos que permitan los ansiados controles cruzados, tanto para los informes regenciales
como para las visitas, monitoreo y controles en las vigencias de las garantías ambientales,
viabilidades de los proyectos y de nombramientos de regentes.
Actualmente persisten los problemas de falta de recursos financieros y de personal, de los
nombramientos políticos y la influencia del Poder Ejecutivo en las decisiones de la
Comisión Plenaria. Se extraña aún una SETENA proponente y no reaccionaria, que se
involucre de lleno en su papel de contralora ambiental y no de tramitadora de permisos
como, al parecer, ejerce actualmente.
Lastimosamente, la falta de creatividad y claridad con respecto a lo que se debe hacer para
mover el engranaje de la protección efectiva, sigue llevando a las autoridades a creer que
con la emisión de más leyes y decretos se podrá salir del letargo e inoperancia que se
observa. Se considera, como varios especialistas lo han apuntado, que el frío no está en las
cobijas y que, por el contrario, el cuerpo normativo ambiental actual es más que suficiente.
Así lo explica muy bien el Dr. Allan Astoga en el siguiente sentido:
“La solución de los problemas de la Setena no se centra, al contrario de lo que
concluyó la Contraloría General, en modificar y cambiar los reglamentos que
elaboró la Comisión Mixta. El frío no está en las cobijas. Cambiar los instrumentos
técnicos elaborados hasta el 2007 por la Comisión Mixta no es la solución; por el
contrario, hacerlo de forma arbitraria e inconsulta como se ha hecho desde el 2007
hasta ahora puede empeorar aún más la profunda crisis que vive la Setena.
142 Al corto plazo, la solución urgente pasa por despolitizar a la Setena. Urge nombrar
un secretario general, técnico, no político. Renovar su Comisión Plenaria –en la
que no participa ningún representante de las universidades públicas desde casi un
año, por una extraña omisión que las autoridades deberían esclarecernos–.
Capacitar su personal y convocar a la Comisión Mixta para que repare los grandes
desaciertos en procedimientos emitidos durante los últimos 3 años y complete la
“caja de herramientas técnicas” con que debe trabajar la Setena. Es un inicio,
para dar el mensaje al país, de que se busca el diálogo y la negociación
transparentes y firmes.”(2011,5 de enero, La Nación)
Por el momento, como parte de este ejercicio por conocer la situación de la EIA en Costa
Rica y en específico sobre la SETENA y su capacidad de control y seguimiento, es
necesario estudiar un par de propuestas de proyecto de ley, que se tramitan actualmente en
la Asamblea Legislativa, con vista a modificar o replantear la figura de dicha entidad.
SECCIÓN IV
SOBRE LOS PROYECTOS DE LEY PARA MODIFICAR LA SETENA
4.1. Creación de la Oficina Nacional de Normativa Técnica Ambiental, Expediente Nº
17.823, propuesta de Luis Alberto Rojas Valerio (Diputado periodo 2010-2014)
La propuesta del señor Rojas Valerio nace, según las justificaciones que esboza en el
proyecto, como un producto de los cambios que considera necesarios ante las nuevas
demandas del país. Considera, entre otros aspectos, que SETENA ha perdido su imagen en
los últimos 5 años y que eso se constituye en un problema para la ejecución de actividades
de desarrollo.
143 Indica el proponente que SETENA no brinda el debido seguimiento, y que es urgente para
el país desarrollar sus fortalezas ante la fuerte competencia mundial. Así indica literalmente
que “…el entorno nacional e internacional cada día más competitivo, demanda aprovechar
todos los recursos disponibles”.
De esta forma su proyecto busca simplificar, especificar y unificar las normas técnicas
ambientales; plantea eliminar los estudios de impacto ambiental como requisito y
transformar la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) en la Oficina Nacional
de Normativa Técnica Ambiental (ONTA). Indica en su propuesta que “…lógicamente la
ONTA deberá contar con personal sumamente especializado sometido a constante
capacitación”, sin embargo en el desarrollo del proyecto no se refiere a profundidad sobre
las condiciones y requisitos de dicho personal especializado ni tampoco a la forma y
periodos en que impartirá tal capacitación”.
Con respecto al seguimiento ambiental que tanto critica el proyectista a la SETENA,
propone que sea efectuado por el MINAET y el Ministerio de Salud, sin detallar qué
departamento de dichos ministerios, ni bajo qué criterios deberá realizarse el seguimiento.
La estructura general del proyecto consta de dos artículos: el primero utilizado para derogar
todos los artículos de la Ley Orgánica del Ambiente relacionados con la creación, funciones
y responsabilidades de la SETENA y en el segundo plantea la adición de 18 artículos a la
Ley Orgánica del Ambiente, junto a trestransitorios que son el cuerpo de su propuesta.
A continuación los títulos de los artículos que plantea el proyecto, para que el lector
obtenga una idea general y posteriormente se releerán los puntos más destacados, así el
proyecto plantea la adición del siguiente articulado:
Artículo 1. Creación de la Oficina Nacional de Normativa Técnica Ambiental
Artículo 2. Funciones de la Oficina Nacional de Normativa Técnica Ambiental
144 Artículo 3. Dirección Ejecutiva
Artículo 4. Responsabilidades de la Dirección Ejecutiva
Artículo 5. Requisitos para ocupar la Dirección Ejecutiva
Artículo 6. Dirección Administrativa-Financiera
Artículo 7. Requisitos para ocupar la Dirección Administrativa-Financiera
Artículo 8. Dirección Técnica
Artículo 9. Requisitos para ocupar la Dirección Técnica
Artículo 10. Traspaso de recursos económicos y bienes
Artículo 11. Recursos de revocatoria
Artículo 12. Inspecciones
Artículo 13. Recursos Humanos
Artículo 14. Financiamiento
Artículo 15. Garantías ambientales
Artículo 16. Regentes ambientales
Artículo 17. Publicidad de las normas técnicas ambientales
De esa forma, se propone la eliminación de la SETENA y la creación de la ONTA para
sustituir únicamente sus funciones técnicas ambientales, dotándola de desconcentración
máxima del MINAET. Sus principales funciones serían: dictar normas técnicas para
prevenir y minimizar el impacto ambiental, asegurar el cumplimiento de dichas normas,
analizar los estudios de impacto ambiental que juzgue necesarios, presentar informes de
laborales al MINAET, recomendar políticas para el sector, fijar los montos de las garantías
145 cuando las considere imprescindibles y monitorear el cumplimiento de las normas técnicas
establecidas.
Asimismo, establece el proyecto, la figura de un director ejecutivo que, literalmente debe:
“planificar, presupuestar, coordinar, dirigir, conducir, ejecutar, supervisar, dar seguimiento
y evaluar todas las acciones de la institución”. Además sería el representante legal de la
ONTA con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma. Entre los requisitos
para aspirar al puesto se pide como mínimo el grado de licenciatura y experiencia de 5 años
en el campo.
Se destaca también la creación de dos direcciones y su correspondiente director, la
administrativa -financiera y la técnica, de las que básicamente se describen las mismas
funciones, pero especializadas en sus respectivos campos. Y donde se enfatiza la
experiencia como requisito para aspirar a los puestos directivos.
Con respecto a las inspecciones de campo, para verificar el cumplimiento de las normas
técnicas, la designación de regentes ambientales para los proyectos sometidos a evaluación,
así como el establecimiento de garantías de cumplimiento, todos esos aspectos son dejados
a la consideración de la ONTA. Es decir que cuando la oficina lo considere conveniente
indicará la necesidad de inspecciones, regentes o garantías ambientales. Finalmente, y con
respecto al financiamiento de dicha oficina, el proyecto se limita a indicar que el MINAET
deberá suministrar los recursos suficientes.
A simple vista, las justificaciones que plantea ya están viciadas desde el principio, pues
pone de prioridad el desarrollo de las inversiones en el país y no la protección del medio
natural.
En sus considerandos indica que no existe un debido seguimiento y que eso hace daño al
desarrollo del país. Sin embargo, en el desarrollo del proyecto se extraña completamente el
tema, incluso se dice que las inspecciones de cumplimiento serán fijadas cuando la ONTA
146 las considere necesarias, dejando en manos del organismo técnico el seguimiento y
verificación de las normas técnicas.
El proyecto en su estructura resulta repetitivo en cuanto a las funciones de las direcciones,
limitándose a indicar funciones que sólo en el nombre están descritas, pero no resultan
útiles para una posible aplicación efectiva y realizable. No plantea una forma de
financiamiento diferente a la ya existente y que se sabe es uno de los problemas básicos de
la ineficiencia de la SETENA.
En general se podría decir que la propuesta es bastante débil y superficial; no toma en
cuenta todas las recomendaciones de expertos y los informes de la Contraloría que detallan
la problemática actual de la SETENA.
Este proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión Permanente Especial de Ambiente,
donde fue dictaminada negativamente en forma unánime.
4.2. Proyecto de Ley para Rescatar, Despolitizar y Fortalecer la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental, Expediente N° 17.860, propuesta por José María Villalta FlorezEstrada (Diputado 2010-2014)
Destaca el diputado Villalta en la fundamentación de este proyecto, que la SETENA fue
concebida desde su creación como una institución científico-técnica esencial para
garantizar el respeto a la legislación ambiental del país. No obstante, luego de 15 años de
su creación, en lugar de consolidarse como tal, ha sido objeto de constantes denuncias
sobre irregularidades en su funcionamiento: “intervención política de jerarcas del gobierno,
incumplimiento de obligaciones legales, debilitamiento de controles ambientales, conflictos
de intereses y vinculación indebida de sus funcionarios con los titulares de actividades o
proyectos sujetos a evaluación ambiental, entre muchas situaciones contrarias al interés
público y a los fines que motivaron su creación”.
147 Argumenta que esa misión trascendental que debe cumplir la SETENA requiere “…Una
institucionalidad sólida, estabilidad económica y recursos
humanos
y materiales
suficientes para cumplir sus funciones, independencia de criterio y ausencia de
intromisiones politiqueras que desvíen a la Institución de su norte…”
Para el proponente, la SETENA es una institución vulnerable a las injerencias políticas
indebidas, provocando que dicha oficina resulte en una especie de “ventanilla tramitadora”
que aprueba sin un análisis exhaustivo los proyectos sometidos a su evaluación. Situación
que, según él, se agrava debido a que la normativa vigente es insuficiente en cuanto a la
regulación y el control de vinculaciones indebidas y posibles conflictos de interés.
El segundo grave problema, que según el diputado Villalta enfrenta la SETENA, es el no
contar con fuentes propias de financiamiento. Esto se ha traducido en limitaciones
presupuestarias y un debilitamiento en cuanto a recursos materiales y de personal. Esto
finalmente recae en la calidad y cumplimiento de sus funciones, destacando el proponente,
la falta de seguimiento a los proyectos con viabilidad ambiental aprobada.
Dadas las anteriores razones, se considera la existencia de un constante debilitamiento y
flexibilización de los controles, incumplimiento sistemático de las funciones legales
asignadas a la SETENA y una gestión ineficaz y negligente de los recursos estatales,
incapaz de asegurar la preservación de los bienes públicos que forman parte del patrimonio
natural del Estado.
Así, el proyecto de Ley para Rescatar, Despolitizar y Fortalecer la SETENA destaca tres
modificaciones sustanciales, por saber:
1. Dotar a la SETENA de autonomía funcional como institución técnico-científica
especializada, transformándola en una institución autónoma de conformidad con los
148 principios derivados del artículo 18827 y siguientes de la Constitución Política. De tal forma
que las decisiones técnicas que tome la SETENA no estén sujetas a revisión en alzada por
el ministro del ramo, sino que, con esta reforma planteada, agoten la vía administrativa y
sean remitidas directamente a la vía judicial.
2. Reforzar y consolidar el carácter técnico-científico de las decisiones y actuaciones de la
SETENA, reformando el mecanismo de nombramiento del Consejo Directivo y los demás
cargos directivos de esta Institución. Propone el proyecto que la mayoría de las personas
que integren el Consejo Directivo -hoy Comisión Plenaria- sean nombrados por las
universidades públicas, con base en requisitos de idoneidad académica y profesional previo concurso de antecedentes- y no por “componendas politiqueras”. También plantea
que para su remoción requiere mediar la decisión de la CGR, con la comprobación de
actuaciones incorrectas o faltas graves a los deberes de su cargo.
En este mismo sentido, se plantea en el proyecto, que el Consejo Directivo nombre
directamente a la Secretaría General, el brazo ejecutivo de la institución, también mediante
un concurso de antecedentes basado en criterios de idoneidad académica y profesional.
3. Dotar a la SETENA de fuentes propias y estables de financiamiento, reforzando su
autonomía financiera y presupuestaria, con el fin de que tenga los recursos necesarios para
cumplir con sus funciones. Para ello, el proponente plantea la creación de un canon de
regulación similar al que existe para financiar a la Autoridad Reguladora de los Servicios
públicos y otras entidades con funciones regulatorias y de fiscalización. Además, se
establece un impuesto especial al agua embotellada.
El cuerpo del proyecto consta de 47 artículos y cuatro transitorios. El primer capítulo
plantea la transformación de la SETENA en una institución autónoma con personalidad
27
Artículo 188.‐ Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión 149 jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y administrativa, con el fin primordial de
cumplir con el artículo 17 de la Declaración de Rio, y finaliza con la enumeración de las
funciones y atribuciones principales otorgadas a la SETENA.
El capítulo segundo del proyecto sanciona sobre las prohibiciones de influencias e
injerencias políticas, estableciendo como tarea primordial que todas las funciones de la
SETENA sean realizadas con estricto apego a criterios técnicos, reforzando estas
obligaciones con dos tipos de sanciones: la primera de tipo administrativo donde indica que
ante falta grave se podrá despedir al empleado sin responsabilidad; el otro tipo son
sanciones penales mediante la creación del delito “Influencias en perjuicio del ambiente”
con prisión de 2 a 8 años al funcionario público o similar que al intervenir indebidamente
en la tramitación de la EIA y demás asuntos competencia de la SETENA, influya para que
se produzca un resultado lesivo para el medio ambiente.
El tercer capítulo versa sobre la nueva estructura organizativa que plantea este proyecto,
donde la administración superior se compone de un Consejo Directivo, una Secretaría
General que tiene la representación de la SETENA y una Audiencia Interna. Llama la
atención de esta propuesta que involucra en el nombramiento de los integrantes del Consejo
Directivo, a las universidades estatales para que elaboren las ternas de candidatos para
integrar dicho órgano, como una forma de asegurar la integridad y trayectoria de los
postulantes. Así mismo, para ese órgano, como para los demás que integran la
administración superior, se establece en este proyecto, una lista de incompatibilidades que
deben superar los candidatos a los puestos como un esfuerzo más en busca de la integridad
y ética de los decisores más determinantes de la SETENA.
En el cuarto capítulo se describen las formas en que el proponente pretende dotar a la
SETENA de una mayor capacidad financiera para el debido cumplimiento de sus
funciones. A continuación, las propuestas de financiamiento planteada por el diputado
Villalta:
150 •
Los ingresos provenientes del cobro del canon creado en el artículo 31 de este
proyecto de Ley, así como de los intereses y multas por mora en el pago del mismo.
El canon anual planteado será calculado por la SETENA de acuerdo con el principio
de servicio al costo, y según el Proyecto, la SETENA deberá establecer un sistema
de costeo apropiado para cada actividad y el procedimiento de evaluación de
impacto designado.
•
Los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto establecido en el artículo
34 del proyecto de Ley28. Este es un impuesto de recargo del 50% sobre la tarifa del
impuesto específico regulado por la Ley No. 8114, por unidad de consumo sobre
todas las bebidas envasadas sin contenido alcohólico, excepto la leche, bebidas
terapéuticas y de uso médico.
•
Las transferencias que el Poder Ejecutivo le asignará en el presupuesto nacional de
la República.
•
Los legados, donaciones y subvenciones que reciba la SETENA para el
cumplimiento de sus fines.
•
Las contribuciones de organismos internacionales de acuerdo con los respectivos
convenios, así como los fondos puestos en fideicomiso o provenientes de convenios
de préstamos nacionales e internacionales, para financiar proyectos relacionados
con el ambiente.
•
Las garantías de cumplimiento ejecutadas que se perciban con base en lo
establecido en el proyecto de Ley.
28
ARTÍCULO 34.‐ Créase un recargo del cincuenta por ciento (50%) sobre la tarifa del impuesto específico regulado en capítulo II de la Ley N.º 8114, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, por unidad de consumo para todas las bebidas envasadas sin contenido alcohólico, excepto la leche y todos los productos contemplados en el registro que, al efecto, llevan el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social, cuando se trata de bebidas terapéuticas y de uso médico, utilizadas en los establecimientos sanitarios y hospitalarios del país. El hecho generador y los demás elementos constitutivos de este tributo, así como los procedimientos y autoridades competentes para su administración, fiscalización, liquidación, pago y actualización se regirán por lo dispuesto en el capítulo II de la Ley N. º 8114. 151 •
Los ingresos procedentes de la venta de guías de evaluación de impacto ambiental,
publicaciones y demás documentos necesarios para cumplir con los fines del
proyecto de Ley.
Asimismo, el proyecto autoriza a las municipalidades a establecer partidas anuales de sus
presupuestos para colaborar con los programas y proyectos de la SETENA.
Otro aporte importante que se plantea en este proyecto es la exención a SETENA de los
impuestos de renta, bienes inmuebles, de ventas, selectivo de consumo, aranceles, y demás
impuestos, aranceles o tasas sobre bienes muebles o inmuebles que requiera para el
cumplimiento de sus fines. Esta es una medida que aliviaría la carga tributaria de la
SETENA, de tal forma que el dinero utilizado actualmente para ese fin sea destinado a
llevar a cabo las tareas primordiales como son el control y seguimiento de proyecto con
viabilidad.
Finalmente, se destaca que dentro de este capítulo cuarto de Patrimonio y Financiamiento
se autoriza a la SETENA a negociar préstamos para la consecución de sus fines, situación
que en la actualidad no es posible de forma independiente, sino a través del MINAET. Se
otorga así una posibilidad más a la institución para buscar los recursos necesarios para
cumplir con sus funciones de manera eficiente.
En el capítulo quinto llamado “Potestades de Control y Fiscalización y Medidas de
Protección”, el proyecto dota a la SETENA de la facultad para aplicar en sede
administrativa las medidas de protección y sanciones indicadas en el artículo 99 de la LOA.
Además de verificar el cumplimiento de las disposiciones mediante inspecciones, pero lo
novedoso en este apartado es la introducción de medidas cautelares por medio de las que
SETENA puede suspender inmediatamente, parcial o totalmente, cualquier proyecto que
esté afectando en forma negativa el medio ambiente. Puede también solicitar la ejecución
de obras de reparación, contención o mitigación ante inminentes peligros de su
152 conocimiento y, por último, se podría como medida cautelar incrementar el monto de la
garantía de cumplimiento.
La propuesta finaliza con un capítulo sexto sobre participación ciudadana, donde se
establece que los expedientes tramitados por la SETENA son públicos y que toda persona
podrá apersonarse y recurrir resoluciones. Luego se establece un capítulo sétimo sobre
reformas a otras leyes y derogatorias. Por último el capítulo octavo sobre disposiciones
finales y transitorias.
153 TÍTULO II
EL RESPONSABLE AMBIENTAL: SU FUNCIÓN DE CONTROL Y
SEGUIMIENTO AMBIENTAL EN COSTA RICA
CAPÍTULO I
EL RESPONSABLE AMBIENTAL EN EL MARCO DE LA LEGISLACIÓN
AMBIENTAL EN COSTA RICA
Con el fin de comprender los alcances que encierra a nivel legal la función del RA
estudiando sus funciones, las responsabilidades asignadas por el Poder Ejecutivo, las
posibles sanciones a las que se enfrenta por el incumplimiento de sus deberes éticosprofesionales y, finalmente, el campo de acción al que lo destina la normativa, se procurará
un acercamiento a su naturaleza jurídica. Esto para determinar si cumple o no funciones
públicas, analizar si en su accionar se enfrenta a un conflicto de intereses y, eventualmente,
qué resultados para el ambiente produciría dicha disyuntiva.
En primer lugar, a continuación, se repasará lo que la legislación y la doctrina existente
ofrece sobre la conceptualización del RA y su papel en los Procesos de Evaluación de
Impacto Ambiental en Costa Rica.
SECCIÓN I
1. CONCEPTUALIZACIÓN, FUNCIONES, RESPONSABILIDADES Y
SANCIONES.
El responsable ambiental o regente ambiental, como se le conocía en el Reglamento de
Procedimientos de Evaluación Ambiental del 1996, es la figura a través de la cual la
SETENA ejerce control y seguimiento sobre los proyectos calificados con viabilidad
154 ambiental, una vez superado todo el proceso de evaluación de impacto ambiental que se ha
repasado brevemente en anteriores apartados.
Explica Navarro Cordero (2003), que la figura del RA se remonta a la época de la colonia
cuando, proveniente de Europa, la institución del promericato se copia en Costa Rica, como
parte de los primeros esfuerzos del Estado por fiscalizar y ordenar la práctica médica y
farmacéutica, situación que persistió hasta las últimas décadas de siglo XIX, luego de las
luchas por la independencia.
Así, mediante la figura del promericato se permitió que “personas de confianza” estuvieran
autorizadas a vender medicamentos que fueran de uso frecuente en los pueblos donde no
existiera ninguna botica disponible para ese fin. Poco a poco, debido al desarrollo del
comercio y el crecimiento de los pueblos, era imposible seguir nombrando esas personas de
confianza para tales responsabilidades. Por esta causa se determinó la necesidad de que
profesionales en medicina o farmacia regentaran los comercios que distribuyeran
medicamentos y sustancias venenosas, aunado a que se podía regentar más de un
establecimiento. Esto finalmente derivó en la figura del regente, que tradicionalmente se
conoce como el que sin ser dueño dirige inmediatamente las operaciones.
Más adelante se ahondará en otros tipos de regencia en Costa Rica y su regulación, con el
fin de buscar similitudes y puntos de comparación con respecto al RA que brinden una luz
para su mejoramiento.
Por el momento se puede indicar que el RGPEA define, en el artículo 3, el siguiente
concepto:
“Responsable Ambiental (RA): Es la persona física o jurídica, que se encuentra
inscrita en el Registro de la SETENA, contratado por el desarrollador, con el fin de
velar por
cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos por la
actividad, obra o proyecto, el CBPA (Código de Buenas Prácticas Ambientales) y la
155 normativa vigente. Tiene la obligación de informar oficialmente a la SETENA y a la
autoridad ambiental los resultados del seguimiento y control conforme a lo
establecido en este reglamento y demás normativa aplicable.
Es importante rescatar de esta definición los siguientes puntos para un análisis posterior:
•
Existe la posibilidad de que el RA sea una persona física o una persona jurídica,
recayendo, indistintamente de su conformación, las mismas responsabilidades
atribuidas en la ley y los reglamentos.
•
Es contratado por el desarrollador del proyecto, lo cual se traduce en que su
remuneración procede de la misma persona a la que está evaluando y de quien, entre
otros aspectos, debe presentar informes a la SETENA. Es importante dejar este
punto por el momento, porque más adelante se analizará el posible conflicto de
intereses que esto genera en los RA y sus consecuencias en el ambiente.
•
Sus responsabilidades por definición son: velar por el cumplimiento de los
compromisos ambientales adquiridos por el desarrollador, por el cumplimiento del
Código de Buenas Prácticas Ambientales29 y por el cumplimiento de la normativa
ambiental en general. Parece un poco pretencioso que una sola persona o empresa
sea la encargada de velar por el cumplimiento de tan variada carga de leyes, y que
recaiga en un funcionario particular que no tiene relación con el Estado bajo ningún
acuerdo expreso. Ya desde esta definición se evidencian sus debilidades y la falta de
una verdadera preocupación de las autoridades por el efectivo cumplimiento de la
normativa ambiental nacional e internacional.
29
Desarrollado mediante el Decreto Ejecutivo 32079, es un documento que busca sintetizar las políticas ambientales que deben orientar el accionar básico de cualquier proyecto; sus lineamientos incluyen la integración de la variable ambiental en la planificación, diseño y ejecución de los proyectos. Esto de forma tal que constituyan un complemento de la legislación vigente sobre la materia y coadyuve a que los mismos se diseñen y operen de una forma armonizada y equilibrada con el ambiente. 156 •
Finalmente, dice la definición, que el RA tiene la obligación de informar
oficialmente a la SETENA y a la autoridad ambiental30 los resultados del
seguimiento y control. Esa responsabilidad es la verdadera piedra angular de su
cargo: ser el fiscalizador de que el desarrollador cumpla en forma estricta con los
compromisos ambientales y demás instrumentos de prevención ambiental
estipulados en la resolución que le otorga viabilidad a su proyecto. Continúa así, de
manera externa con el trabajo de análisis realizado por los técnicos de la SETENA,
incentivando incluso que el proyectista genere actualizaciones de dichos
instrumentos de prevención ambiental, adecuándolos a las nuevas necesidades del
proyecto y a los imprevistos que acontecen con el devenir del tiempo. Contrario a lo
que ha sucedido con la mayoría de responsables que mienten, ocultan datos y
maquillan los informes en beneficio de su “cliente” el desarrollador.
A. Campo de acción del RA
El RA, según el RGEIA puede actuar en 2 funciones diferentes pero complementarias
dentro de los procesos de EIA. En primer lugar, y según el artículo 78 del RGPEIA, en el
papel de RA de los proyectos con viabilidad categorizados como A y B1, es decir,
Proyectos de Alto Impacto Ambiental Potencial (A) y Moderado-Alto Impacto Ambiental
Potencial (B1), para los que es obligatorio, por parte del desarrollador, su contratación, con
el fin de coadyuvar a la SETENA en velar por el cumplimiento de los compromisos
ambientales.
Es facultativo solamente bajo justificaciones técnicas de su necesidad por resolución
administrativa, para los proyectos clasificados como de Moderado-Bajo Impacto Ambiental
Potencial (B2) y Bajo Impacto Potencial Ambiental (C).
30
No se define en el RGPEIA ni en la LOA lo que se debe entender como “autoridad ambiental”, por lo que desde la misma definición se nota la falta de claridad con respecto a quien reportar. 157 Su escogencia y nombramiento es exclusivo del desarrollador y entre ellos mediará una
relación contractual cuya delimitación y accionar deberá estar regida y sometida al alcance
de los compromisos ambientales que ha suscrito el desarrollador del proyecto, así como a
las características particulares de los mismos.
En segundo lugar, se encontrará además en el RPGEA que los RA pueden actuar como
asesores ambientales de desarrolladores que están en las primeras fases de los PEIA. Esto
es, como consultores ambientales o formando parte de empresas consultoras ambientales,
donde pueden actuar como guías en el proceso y/o autores de los diversos instrumentos
ambientales requeridos para el proyecto.
Se transcribe aquí las definiciones que da el RGPEIA para dichas figuras:
•
Consultor Ambiental: Persona física que se encuentra inscrita en el registro de
consultores de la SETENA, para brindar asesoría técnica a un desarrollador de
actividades, obras o proyectos y que es responsable de la elaboración de las EIA
que se presenten a la SETENA, conforme a lo establecido en este reglamento. No
podrán registrarse como consultores ambientales ni funcionarios del MINAE, ni de
la SETENA.31
•
Empresa Consultora Ambiental: Persona jurídica que se encuentra inscrita en el
registro de consultores de la SETENA, para brindar asesoría técnica a un
desarrollador de actividades, obras o proyectos y que es responsable de la
elaboración de las EIA que se presenten a la SETENA, conforme a lo establecido en
este reglamento, y en el que todos los profesionales que actúan se encuentran
inscritos como consultores ambientales.32
31
Art. 3 inc. 23 RGPEIA. 32
Art. 3 inc. 32 RGPEIA. 158 Son rescatables los siguientes puntos para analizar:
•
Su papel primordial es brindar asesoría técnica a un desarrollador que, en principio,
es completamente ignorante de los efectos de su proyecto al ambiente y los métodos
técnicos que necesitan implementarse para subsanarlos, por lo que más adelante se
estudiará las responsabilidades de esa función y las posibles sanciones por
incumplimientos o faltas a ese deber.
•
Es el responsable de elaborar los EsIA o cualquier otro instrumento de prevención
ambiental estipulado por la SETENA para el proyecto. Esto por definición estipula
que la persona nombrada para este puesto no sólo debe contar con los estudios y la
técnica, sino con experiencia en el campo. Según la complejidad del proyecto, se
debe pensar en equipos interdisciplinarios que integren los factores legales,
logísticos, científicos y sociales.
Los consultores ambientales debidamente inscritos, según el artículo 71 del RGPEIA,
estarán autorizados para preparar EsIA y los instrumentos relacionados, así como las tareas
de RA de proyectos.
Es decir que pueden existir consultores ambientales que funjan como RA de los mismos
proyectos que asesoraron durante la etapa de preparación, pero también RA que no sean
consultores ambientales y sólo se encarguen de dar control y seguimiento ambiental a los
proyectos, una vez finalizada la etapa de análisis de impactos. Para eso, la SETENA
contará con un registro de consultores autorizados por ella y el manual de procedimiento
para realizar la inscripción.
Los requisitos para la inscripción como consultor ambiental o empresa consultora
ambiental, que sería, según lo que se acaba de ver, el mismo proceso para cumplir quienes
quieran actuar como RA son muy básicos y no necesariamente reflejan criterios de
159 idoneidad, experiencia ni estándares éticos de los profesionales optantes. A continuación
los requisitos para dicha inscripción:
Los interesados deberán presentar completo el formulario de solicitud de inscripción
(anexos 1 y 2 del RGPEIA) y adjuntarle lo siguiente:
En caso de Consultores Ambientales-Responsables Ambientales:
y
Cédula de identidad.
y
Título de los grados académicos que ostenten.
y
Currículo vitae.
y
Recibo de cancelación del monto de la inscripción.
y
Indicación de correo electrónico.
y
Indicación de número de facsímil y un número de teléfono.
y
Certificación del Colegio Profesional respectivo de que se encuentra debidamente
habilitado para el ejercicio de sus funciones profesionales. En caso de que no exista
Colegio Profesional al cual colegiarse, deberá presentar declaración jurada
indicando dicho hecho.
y
Otros requisitos probatorios sobre la capacitación en el tema de EIA, de
conformidad con los procedimientos definidos en el manual de EIA.
En caso de empresas consultoras:
y
Certificación de personería jurídica de la sociedad. Todos los apoderados de dicha
empresa deberán estar debidamente inscritos como consultores individuales de
conformidad con lo señalado anteriormente.
y
Currículum vitae y atestados actualizados, tanto de la empresa, como de cada uno
de los profesionales (incluye certificación del colegio profesional respectivo de que
se encuentra debidamente habilitado para el ejercicio de sus funciones
profesionales.)
160 y
Áreas de especialización en la que se desempeña la empresa.
y
Otros requisitos probatorios sobre la capacitación de su personal en el tema de EIA,
de conformidad con los procedimientos definidos en el Manual de EIA.
Con esta documentación, el departamento encargado en la SETENA verifica la autenticidad
y veracidad y, si todo está correcto, asigna un número de inscripción para el profesional o la
empresa.
La vigencia de la inscripción será de dos años contados a partir de la notificación del oficio
que la aprueba y deberá ser renovada dentro del mes anterior al vencimiento, a solicitud del
consultor ambiental inscrito. Lo anterior con una previa actualización de su estatus y
verificación del cumplimiento de los requisitos de renovación de conformidad con lo que
establece el Manual de EIA.33
Toda persona física o jurídica, inscrita como consultor ambiental o empresa consultora
ambiental, asume la obligación de mantener actualizados todos los datos proporcionados
para su inscripción, con la obligación de comunicar inmediatamente a la SETENA
cualquier modificación al respecto. En caso contrario debería aplicarse las sanciones
administrativas mencionadas en los artículos 98, 99, 100, 101, 102 y 103 del RGPEIA. Sin
embargo, como se ha visto en los Informes de la CGR, no necesariamente se cumple con
esta disposición, dado que la SETENA no ejerce sus potestades de sanción y se vuelve una
práctica común la desinformación relativa a los consultores y su entrada y salida de
proyectos.
33
Art. 74 RGPEIA y Resolución de Comisión Plena de la SETENA No. 2912‐2011 del 29 de noviembre de 2011. 161 B. Funciones y responsabilidades de los responsables, consultores y empresas
ambientales
El RGPEIA enlista en el artículo 79 la gestión principal que está llamado a cumplir el RA,
estableciendo de forma específica los siguientes lineamientos para su gestión:
y
Se refuerza la condición de que el RA deberá ser nombrado por el desarrollador de la
actividad, en la resolución que resuelva sobre el instrumento de EIA.
y
Se establece, literalmente, que el RA debe verificar y reportar a la SETENA y al
desarrollador de la actividad el alcance del cumplimiento de las obligaciones
adquiridas, tanto para la etapa constructiva como operativa o de funcionamiento de la
actividad y según la periodicidad que establezca la SETENA.
y
Deberá emitir las recomendaciones ambientales necesarias, conforme las situaciones
diversas que se vayan presentando en cualquiera de las etapas de la ejecución del
proyecto.
y
Informará de forma inmediata a la SETENA sobre el incumplimiento injustificado de
los compromisos ambientales y de las regulaciones técnicas–jurídicas y ambientales
vigentes, por parte del desarrollador, a fin de que se sienten las responsabilidades del
caso.
En el artículo 80 del RGPEIA se encuentra otra lista taxativa de las responsabilidades que
el RA está llamado a cumplir como parte de su cargo. Se considera que la lista transcrita a
continuación es muy valiosa para el adecuado seguimiento ambiental que se exige en la
técnica de prevención ambiental y que coincide con la doctrina que en esta materia se ha
estudiado:
y
Informar y recomendar los ajustes ambientales del PGA, los instrumentos de evaluación
ambiental o el mecanismo establecido por la SETENA. Así como supervisar su
ejecución y cumplimiento.
162 y
Informar inmediatamente a la SETENA sobre incumplimientos o irregularidades a los
compromisos ambientales suscritos por el desarrollador.
y
Presentar a la SETENA los informes ambientales correspondientes, de acuerdo con los
plazos y condiciones establecidos34 previamente en la resolución de aprobación de la
EIA respectiva. Además de aquellos adicionales que se requieran, dentro del marco del
Plan de Gestión Ambiental o resolución que exigió el ejercicio de la responsabilidad
ambiental.
y
El RA debe mantener estrecha comunicación con la SETENA. Cuando sea requerido,
acompañará a los funcionarios de ésta durante las inspecciones de control, fiscalización
y supervisión, en caso de que así sea solicitado, para lo cual se le comunicará con la
debida antelación.
y
Velar por el cumplimiento de las recomendaciones técnicas adicionales dadas por la
SETENA, quien deberá comunicar al desarrollador por medio escrito de las
modificaciones y ampliaciones a aplicar.
y
Dejar constancia en la bitácora ambiental de:
El estado del proyecto, y su avance en cada inspección.
El cumplimiento de los compromisos ambientales, según lo verificado en el sitio, y
cualquiera otra información ambiental relevante.
Otras actividades por desarrollar, tiempo de implementación y tiempo de reporte.
Proceder al cierre de la bitácora conforme al artículo 85 del RGEIA.
34
El formato básico que establece en el art. 84 del RGPEIA contiene una lista de control ambiental, registro fotográfico y de croquis, gráficos y planos que respalden la inspección, observaciones relevantes sobre el cumplimiento de los compromisos ambientales, conclusiones, tareas y metas pendientes. 163 y
Informar por escrito a la SETENA la renuncia al puesto de RA de cualquier proyecto en
el que esté inscrito como tal. En caso de sustitución, la responsabilidad de informar y
presentar el nuevo nombre se le traslada al desarrollador.35
De forma complementaria, es necesario destacar que el artículo 81 del RGPEIA estipula
que el RA del proyecto responderá administrativa, civil y penalmente por la veracidad de la
información de los documentos que suscribe. Así se requiere la idoneidad de los métodos y
procedimientos que recomiende, con responsabilidad solidaria para el desarrollador del
proyecto. Esta corresponsabilidad se aplicará, también, cuando la responsabilidad ambiental
del proyecto sea ejercida por una empresa consultora ambiental.
De conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente, serán igualmente
responsables el desarrollador del proyecto, y dado el caso, el jefe o director de cada una de
sus etapas o componentes de éste.
C. Sanciones en caso de incumplimiento de funciones del RA, consultor y empresa
ambiental
El procedimiento inicial sancionatorio establecido por el RGPEIA es el administrativo, que
en apelación y alzada es resuelto por el Ministro del MINAET, quien agota la vía
administrativa para luego acudir a la judicial y hacer valer las sanciones civiles y penales.
El artículo 85 del RGPEIA establece que cuando existan pruebas suficientes con las que se
demuestre el incumplimiento, la SETENA procederá a la apertura del procedimiento
35
Art. 82 RGPEIA. Así mismo, el desarrollador queda obligado a designar en un plazo máximo de ocho días hábiles improrrogables, un nuevo responsable ambiental. El incumplimiento de esta obligación será interpretado como un incumplimiento de los compromisos ambientales, por lo que podrán ser aplicables las sanciones establecidas por la normativa vigente. 164 administrativo, sin embargo, no se determina qué se debe entender por pruebas suficientes
y cuál sería la dependencia encargada de evaluar las pruebas y de definir si son suficientes.
El paso siguiente estipulado en este reglamento sería verificar si el incumplimiento del
responsable se dio sobre los compromisos ambientales, de tal manera que haya generado
daños ambientales. Todo con el propósito de subsanarlos o compensarlos y accionar las
denuncias correspondientes en la vía judicial.
Se establece como sanción adicional, dentro del proceso administrativo, que dichas
sanciones en firme sean comunicadas al Colegio Profesional respectivo para lo que
corresponda.
Por otro lado, el artículo 103 del RGPEIA establece que quien ordene aplicar alguna
sanción administrativa no impide que, de haberse infringido la LOA, cualquier otra ley en
materia ambiental o el RGPEIA, o se compruebe la comisión de algún delito o
contravención de conformidad con el Código Penal, la SETENA o cualquier otra autoridad
ambiental pueda presentar la denuncia ante la autoridad judicial respectiva. Ello sin
perjuicio de las sanciones civiles correspondientes, según se deriven de los hechos u
omisiones.
Finalmente, en el artículo 101 de la LOA se habilita que, sin perjuicio de las
responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera
de sus formas, los causantes de las infracciones a estas serán civil y solidariamente
responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los
titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o
por omisión.
Igual responsabilidad corresponderá a los profesionales y los funcionarios públicos que
suscriban una EIA contra las disposiciones legales o las normas técnicas imperantes.
165 También aquellos que no den el seguimiento debido al proceso originando un daño al
ambiente o a la diversidad biológica.
Por último, y una vez hecho ese repaso general del proceso sancionatorio y las
posibilidades existentes en la normativa nacional, se resumen en el siguiente cuadro las
sanciones correlativas al incumplimiento de las funciones, tanto de RA como de
consultores y empresas ambientales, con el fin de sintetizar y poder visualizarlas de mejor
forma.
Responsabilidades
Sanciones y tipo de
Normativa
responsabilidad
Veracidad
de
la
información Desinscripción
como Art. 81 y 100
brindada en informes e instrumentos consultor, con responsabilidad RGPEIA
de EIA.
Idoneidad
civil y penal.
de
métodos
procedimientos recomendados.
y Desinscripción
como Art. 81 y 100
consultor, con responsabilidad RGPEIA
y
20
LOA.
Informar sobre renuncia a proyectos Desinscripción
consultor
20
LOA.
civil y penal.
de regencia.
y
y
como Art. 82, 101 y 102
obligaciones RGPEIA.
compensatorias.
Cumplimiento
con
formato
informe ambiental.
Solicitar
renovación
del Desinscripción
consultor
de Suspensión
166 como Art. 100 RGPEIA
temporal
como Art. 99 RGPEIA
nombramiento
con
1
mes
de consultor.
anticipación
Mantener vigentes los requisitos de Suspensión
inscripción como consultor.
consultor.
Cumplimiento del CBPA.
Suspensión
temporal
como Art. 99 RGPEIA
temporal
como Art. 99 RGPEIA
temporal
como Art. 99 y 100
consultor.
Cumplimiento de materia ambiental.
Suspensión
consultor
(falta
moderada)/
leve- RGPEIA
Desinscripción
(falta grave)
Deber de imparcialidad en la gestión Desinscripción
del EIA
consultor
Deber de mantener competencia leal Desinscripción
con sus colegas.
términos de referencia.
Informes Ambientales.
como Art. 100 RGPEIA
consultor
Cumplimiento de resoluciones de Desinscripción
SETENA.
como Art. 100 RGPEIA
consultor
Cumplimiento de periodicidad de Desinscripción
como Art. 100 RGPEIA
consultor
Informar sobre cambios en fases o Desinscripción
relacionados
proyecto que regenta.
con consultor
y
compensatorias.
167 como Art. 100 RGPEIA
consultor
Aplicación de guías ambientales y Desinscripción
componentes
como Art. 100 RGPEIA
como Art. 101 y 102
obligaciones RGPEIA.
Cumplimiento
de
compromisos Desinscripción
ambientales.
consultor
y
como Art. 101 y 102
obligaciones RGPEIA.
compensatorias.
Abstención de permitir que persona Desinscripción
ajena no autorizada haga anotaciones consultor
o firme la bitácora ambiental.
y
obligaciones RGPEIA.
compensatorias.
Abstenerse de certificar situaciones Desinscripción
falsas.
como Art. 101 y 102
y
otras Art. 101 y 102
obligaciones compensatorias.
RGPEIA
Como se ha visto, la figura del RA está claramente delimitada en la normativa ambiental
costarricense, así como sus funciones y responsabilidades. De tal forma que prácticamente
existe una sanción para cada responsabilidad. Esto hace pensar y coincidir con lo que se
mencionó líneas atrás: los problemas actuales de la SETENA con respecto al control y
seguimiento y, por ende, de ejecución de los proyectos. No se trata de vacíos legales, falta
de modificaciones a decretos o creación de nuevas normas, por el contrario: es la eficiente y
efectiva aplicación con seriedad y compromiso lo que se extraña para hacer entender a los
desarrolladores y los consultores que no se van a tolerar más incumplimientos.
SECCIÓN II
NATURALEZA JURÍDICA DEL RESPONSABLE AMBIENTAL
a. ¿Funcionario público?
Corresponde ahora estudiar la naturaleza jurídica de la figura del responsable ambiental,
con el fin de analizar el alcance de sus funciones, las responsabilidades reales ante el
168 incumplimiento y la gama de actores involucrados. Es, a través del estudio de legal de su
naturaleza, que buscamos comprender las razones de su inoperancia, de sus múltiples
incumplimientos y de la inacción de las autoridades, para poder brindar desde esa misma
óptica, soluciones o alternativas efectivas que repercutan en la protección del ambiente y
que vayan en concordancia con las políticas de sostenibilidad que proclama Costa Rica.
Ya se ha repasado la definición del RA y se concluye que son tres los puntos principales de
ella por analizar:
1.
Que su función por definición es velar por el cumplimiento de los compromisos
ambientales adquiridos por el desarrollador (incluye el CBPA y la normativa
ambiental).
2.
Que para ese fin debe ser contratado por el desarrollador del proyecto.
3.
Que tiene la obligación de informar oficialmente a la SETENA los resultados del
seguimiento y control.
¿Se podría entonces, con base en lo anterior, concluir que el RA es un funcionario público?
Obsérvese en primer lugar la definición que estipula la Ley General de la Administración
Pública (LGAP) para dicha figura en el artículo 111:
“1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a
nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto
válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo,
representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva…”
Al comparar ambas definiciones se puede concluir a simple vista que el RA no presta
servicios a la Administración a nombre o por cuenta de ésta. Por el contrario: presta
servicios al desarrollador bajo una relación contractual privada donde existen, como es la
usanza, acuerdos sobre la remuneración, la forma y periodicidad de los servicios, las
personas responsables de contacto, confidencialidad de la información y reglas sobre
169 eventuales conflictos. Lo anterior escapa completamente al control de las instituciones
estatales.
Por otro lado, y continuando con la comparación de las definiciones, se refuerza la
afirmación de que el RA no presta servicios a la Administración porque tampoco existe un
acto válido y eficaz de investidura que lo nombre como tal. De manera que, tratándose del
RA, ni siquiera se podría hablar de actos de investidura, porque al ser un sujeto privado no
aplican los términos de jerarquía e investidura usuales en la Administración Pública. Sino
que, como profesionales independientes, lo que inicia la responsabilidad para con el
desarrollador es el contrato privado donde haya un acuerdo en el servicio y los honorarios,
como se explicó anteriormente.
Hay quienes podrían refutar esta aseveración, argumentando que la SETENA debe aprobar
el registro del RA de previo a la contratación del desarrollador. Se recuerda que esto es un
acto voluntario de cada profesional que desee participar como consultor y que para ser
elegible debe estar inscrito. El nombramiento se hace efectivo hasta tanto un desarrollador
le contacte y, finalmente, firmen el contrato de servicios.
El punto que genera un poco de aprehensión, que no permite categorizar en cuanto a que el
RA no es funcionario público, se relaciona con su papel de fiscalizador del cumplimiento
de los compromisos ambientales y, consecuentemente, de informante oficial a la SETENA
sobre los resultados del control y seguimiento, lo que parece irreconciliable con el contrato
privado de servicios firmado con el desarrollador. De esa forma, por un lado el RA tiene
obligación con el desarrollador, pero por otro también tiene una obligación con la
Administración, una de tal envergadura, que genera una dependencia del éxito de todo el
proceso de evaluación ambiental del proyecto.
170 b. ¿Funcionario de hecho?
El artículo 115 de la LGAP brinda una respuesta adecuada a dicha disyuntiva, al ofrecer un
concepto y normativa para aquellos funcionarios que hacen lo que el servidor público
regular, pero sin investidura o con investidura inválida o ineficaz, por saber:
“Será funcionario de hecho el que hace lo que el servidor público regular, pero sin
investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aún fuera de situaciones de
urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den las siguientes
circunstancias:
a) Que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la
investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente; y
b) Que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y
normalmente acomodada a derecho.”
En el estado actual de la materia, se puede concluir que el RA es un funcionario de hecho
con respecto a su responsabilidad de velar por el cumplimiento de los compromisos y de
informar a la SETENA al respecto.
Así lo concluye también la Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia, indicando que el
RA no es un funcionario público como tal, pero que ejerce una función pública en cuanto
su papel de fiscalizador ambiental, en concordancia el Voto 05790-2005:
“X.- Lo anterior implica claro está, que las autoridades recurridas deban seguir
coordinando y velando por la realización de los estudios que estimen necesarios,
así como también SETENA de forma oportuna y responsable deberá continuar con
la verificación del Plan de Gestión Ambiental y su cumplimiento, debiendo tomar
además las precauciones en los casos que así amerite. Amén de lo anterior, el
171 regente ambiental cumple también una función esencial en esta fiscalización y que
el decreto ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC define como aquella
persona física o jurídica, contratada por el desarrollador con el fin de velar por el
cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos por la actividad, obra o
proyecto, el Código de Buenas Prácticas Ambientales y la normativa vigente, para
lo cual debe informar oficialmente a la SETENA y a la autoridad ambiental los
resultados del seguimiento y control conforme a lo establecido en el reglamento, así
como emitir las recomendaciones ambientales necesarias conforme las situaciones
lo vayan requiriendo (artículos 3 inciso 60, 79 y 80); pues además deberá
responder civil y penalmente por la veracidad de la información de los documentos
que suscribe, así como de los métodos y procedimientos que recomiende, con
responsabilidad solidaria con el desarrollador del proyecto (artículo 81). Lo
anterior hace ver, que si bien es cierto el regente ambiental no es un funcionario
público, sí ejerce una función pública en este sentido.”
Es importante aclarar en este punto que, de acuerdo con el artículo 118 de la LGAP, el
funcionario de hecho será responsable ante la Administración y ante los administrados por
los daños que cause su conducta, no pudiendo en ese caso el RA eludir su responsabilidad
argumentando la inexistencia de una relación con la Administración o que su
responsabilidad se circunscribe exclusivamente con el desarrollador por el contrato que los
une. De la misma forma, la Administración será responsable ante los administrados por la
conducta del funcionario de hecho, pudiendo asumir correlativamente los daños
ambientales causados por sus actuaciones u omisiones.
172 c. ¿Delegación ilegal?
Sin embargo, se debe apuntar que esa ausencia de formal investidura hace que tal
obligación de fiscalización impuesta por el Estado al RA resulte ilegal. A continuación
nuestros razonamientos:
Según se observó, la Constitución Política en su artículo 50 atribuye en forma directa al
Estado el deber de garantizar, defender y preservar el derecho de toda persona a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado36. Dicha responsabilidad ha sido reiterada por
la jurisprudencia nacional en múltiples ocasiones, un ejemplo de ello es el voto de la Sala
Constitucional No. 2004-09927, que enuncia:
“… Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de
garantizar, defender y preservar ese derecho. “Prima facie, garantizar es asegurar
y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e
impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción
dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a
efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un
doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de
atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, y por otro debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan
cumplir con los requerimientos constitucionales.”37
El Estado dirige y coordina la administración de dicha atribución (garantizar, defender y
preservar el ambiente sano) otorgada constitucionalmente, entre otras instituciones, a través
36
Art. 50 C.P.“…Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado…El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes”, Art. 50 Constitución Política de Costa Rica. 37
En el mismo sentido el Voto de la Sala Constitucional No. 4947‐02 del 24 de mayo de 2002. 173 del MINAET, y mediante la promulgación de la LOA, que delegó en la SETENA la
evaluación de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o
generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos. Por su parte, el artículo 18 de la LOA
autoriza que dichas evaluaciones sean ejecutadas por un equipo interdisciplinario de
profesionales, que deben estar inscritos y autorizados por la SETENA.
Así, el RGPEIA en el artículo 71, desarrolla dicha autorización delegada por ley, y estipula
que el consultor ambiental podrá llevar a cabo la preparación de Evaluación de Impacto
Ambiental y sus instrumentos. Sin embargo, en cuanto a la segunda atribución concedida al
consultor ambiental, es decir, fungir como RA con sus atribuciones ya estudiadas de control
y seguimiento de los proyectos sometidos a EIA, y en la forma como han sido estructuradas
sus competencias y deberes en el RGPEIA, no existe un referente de rango legal que
autorice dicha delegación.
Según la normativa sobre delegación de la LGAP, existen instrucciones definidas sobre
cuándo y cómo procede la transferencia de competencias en la administración estatal. Por
ejemplo, en el artículo 89 de la LGAP, y de interés para este análisis, se estipula:
“(…) 2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma
expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de
esta Sección.
3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al
delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.”
Por su parte el artículo 90 de la misma Ley dice:
“La delegación tendrá siempre los siguientes límites:
a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha
conferido;
174 b) No podrán delegarse potestades delegadas;
c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias
esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;
d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de
la materia, del territorio y de la naturaleza de la función…”
De acuerdo con lo anterior, no es posible justificar la delegación que la SETENA hace en el
RA, por cuanto no existe norma legal expresa que lo autorice, y porque la delegación que se
está dando es sobre la competencia misma e idoneidad de la SETENA como ente técnico
especializado en evaluación ambiental. Adicionalmente, la SETENA está delegando una
potestad delegada previamente por el MINAET a ella, siendo una de sus competencias
esenciales, y por ende, intransferible. Finalmente se está quebrantando el inciso d del
artículo 90 anteriormente transcrito, ya que el RA no es un órgano, desde la óptica del
derecho administrativo, menos de la misma clase, materia, territorio o naturaleza que la
SETENA. Es, como ya se estudió, un sujeto privado que funge como funcionario de hecho.
El Dictamen C-140-2003 de la Procuraduría General de la República (PGR) desarrolla el
tema de la delegación de competencias de forma muy clara, por lo se transcribe a
continuación un fragmento que podría sintetizar mejor lo que se ha venido explicando en
párrafos anteriores:
“Cabe recordar que de acuerdo con los principios que rigen la competencia, ésta
es expresa, debe ser atribuida por ley, sobre todo cuando se trate de potestades de
imperio. La competencia es un poder-deber lo que implica que no existe
disponibilidad de la competencia. Por ende, el principio es la imperatividad de la
competencia. Lo que lleva a afirmar que la competencia debe ser ejercida por el
órgano a quien expresamente le ha sido atribuida. En consecuencia, no puede ser
renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración
175 Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir
ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma
posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o
expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable,
característica que se deriva del principio de legalidad, si el ordenamiento atribuye
una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio
a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento.
Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional,
en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés
particular del ente u órgano públicos. No obstante, el ordenamiento permite
excepcionar esa regla y uno de los medios es la delegación. Como se ha indicado,
la delegación es una transferencia del ejercicio de la competencia legalmente
asignada a un órgano, efectuada normalmente a favor de órganos inferiores, pero
que no afecta la titularidad de la competencia. Por consiguiente, el titular de ésta
continúa siendo el órgano delegante, lo cual es importante para efectos de
responsabilidad.”(el resaltado no es del original)
Por lo tanto, según el criterio planteado, resulta ilegal la delegación por parte de la
SETENA en un sujeto privado, de la función de control y seguimiento otorgada por la
LOA. Se entiende que dicha función no es delegada del todo, y que la SETENA en el
momento que quiera puede retomar el control y ejercer por medio de sus funcionarios
dichas tareas, pero se ha visto que en la realidad la SETENA sólo retoma dicha
responsabilidad por reacción, ya sea por denuncias o casos inminentes o de forma aleatoria
cuando dedica a sus propios funcionarios realizar inspecciones en sitio.
Lo más grave de tal delegación, no lo es tanto por la falta de la investidura, o por la
intervención de funcionarios de hecho, o por la ilegalidad manifiesta de la delegación, sino
porque la SETENA no ejerce los mínimos controles sobre el sujeto delegado, los dichosos
informes formales de cumplimiento de los compromisos ambientales o de las visitas que
176 realizan los RA al proyecto. Porque si se considera que la SETENA cuenta con poco
personal y recursos para cumplir por ella misma esa función de control, al menos debería
procurar mantener en monitoreo estricto a sus delegados, mediante la revisión concienzuda
de los informes y las bitácoras ambientales. Lamentablemente, se vio en los Informes de la
CGR, y por lo menos al 2010, aún la SETENA no contaba con protocolos de visitas, ni con
un registro estandarizado de los informes y tampoco con una revisión detallada de los
mismos.
Lo que más preocupa de toda esta situación, es que más allá de las discusiones jurídicas,
esta omisión en el cumplimiento de la función estatal de control y seguimiento da al traste
con todo el proceso de evaluación de impacto ambiental, trayéndose abajo el cumplimiento
de los tratados y convenios internacionales, las políticas ambientales de sostenibilidad, la
normativa ambiental nacional y finalmente desperdiciando los recursos humanos y
financieros que se aportan para llevar a cabo el proceso de EIA, con el fin de determinar los
impactos negativos y aportar los métodos técnicos que podrían minimizarlos; todo eso se
viene abajo por la inacción estatal, ministerial, y en última instancia de la SETENA, los RA
y el desarrollador. También se vienen abajo las zonas de protección, los corredores
biológicos, el recurso hídrico, la riqueza de los suelos y así indefinidamente, es el ambiente
quien pierde con toda esa irresponsabilidad.
d) Responsabilidad administrativa por omisión en el ejercicio de las potestades de
fiscalización y supervisión
Siguiendo con el análisis de la naturaleza jurídica del RA, no se puede pasar por alto, las
nuevas responsabilidades que se generan por su función de hecho y un nuevo actor, que
ante sus faltas, se ve involucrado de forma directa: el Estado.
177 De acuerdo con el artículo 91 de la LGAP, y en el marco de la delegación de funciones que
mencionamos en el apartado anterior, “el delegante tendrá siempre la obligación de vigilar
la gestión del delegado y podrá ser responsable con este por culpa en la vigilancia. Sólo
habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional”.
En ese sentido, el Doctor Jinesta Lobo (2005, p.p. 361) explica que en lo que atañe a la
responsabilidad por una omisión, resulta especialmente relevante el tema de la falta de
ejercicio de una potestad de fiscalización, vigilancia o supervisión que, eventualmente, está
obligada a ejercer una Administración Pública. Debe tomarse en cuenta que el control y la
vigilancia es la función históricamente primigenia del Estado, puesto que donde hay un
poder que ordena y dispone se ha de supervisar constantemente las actividades de los
sujetos privados para el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico. Esta función de
supervisión se acrecienta a raíz de una serie de factores que pueden parecer contradictorios,
tales como el aumento del tamaño del aparato administrativo, su carácter prestacional,
asistencial e intervencionista, la desregulación o huida del derecho público al derecho
privado, la privatización, la existencia de una sociedad de riesgo y la globalización.
Sin embargo apunta que, si la Administración Pública de control ejerció la supervisión y
fiscalización de la actividad privada de forma oportuna, eficaz y eficiente no habrá
responsabilidad administrativa, por cuanto el servicio público funcionó normal y
regularmente. Concluye finalmente que:
“A partir de la indicación de las obligaciones administrativas prexistentes y genéricas
impuestas por el ordenamiento jurídico a la administración ambiental, queda
suficientemente claro que cuando ésta omite ejercer sus funciones de garantía, defensa y
preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, en especial,
omite ejercer sus competencias de control y fiscalización de las actividades privadas y de
algunas públicas (v. gr. Construcción de obras públicas- carreteras, autopistas, represas y
centrales hidroeléctricas, cableado de transmisión eléctrica de alta tensión, oleoductos,
178 etc.-) potencialmente peligrosas para el ambiente, incurre en una clara falta de servicio o
funcionamiento anormal por omisión” (Jinesta, 2005, p.p. 367)
De esa forma y ante la pregunta de “¿Quién debe responder si en la ejecución de un
proyecto que está siendo controlado por un RA, se produce un daño ambiental?”, la
respuesta es el Responsable Ambiental, el Desarrollador y el Estado en forma directa y
solidaria, con fundamento en los artículos 118 de la LGAP, 101 de la LOA y 81 del
RGPEIA.
Con respecto a la responsabilidad administrativa solidaria, se debe acotar una mención
especial para el funcionario de hecho, dado que, el artículo 116 párrafo 2, de la LGAP
dispone expresamente que “La Administración quedará obligada o favorecida ante
terceros por virtud de los mismos”-actos del funcionario de hecho-. La regla anterior queda
plenamente especificada, para efectos de responsabilidad administrativa, en el ordinal 118,
al disponer lo siguiente:
“1.- El funcionario de hecho será responsable ante la Administración y ante los
administrados por los daños que cause su conducta.
2.- La Administración será responsable ante los administrados por la conducta del
funcionario de hecho.”
De esa forma, y de nuevo citando al Dr. Jinesta (2005), se alcanza las siguientes
conclusiones:
y
Según el párrafo 1 resulta claro que el funcionario de hecho puede ser responsable
por incurrir en una falta personal impura, esto es cuando con dolo o culpa grave
comete una lesión antijurídica a un administrado aprovechando o utilizando los
medios materiales, oportunidades de tiempo y lugar y los fines que le brinda el
servicio público (artículos 191 y 199 párrafo 1 de la LGAP).
179 y
El ente público respectivo será solidariamente responsable con el funcionario de
hecho cuando incurra en una falta personal impura (parcialmente conectada al
servicio público- falta de servicio-, al haberse este aprovechado de los medios
materiales, tiempo y lugar o fines del servicio – detrás de toda falta personal hay
una falta de servicio-).
y
El funcionario de hecho puede ser responsable ante la Administración Pública sólo
cuando ha cometido, con dolo o culpa grave, una lesión a su patrimonio, siempre
que no se le haya causado un daño a un tercero (artículo 210 LGAP).
SECCIÓN III
EL CONFLICTO DE INTERESES EN LA FUNCIÓN DE CONTROL Y
SEGUIMIENTO AMBIENTAL DEL RESPONSABLE AMBIENTAL
En este apartado, siguiendo con el análisis esbozado en las secciones anteriores,
corresponde estudiar el conflicto de intereses que se genera en el RA, dentro de su función
de control y seguimiento ambiental de los proyectos con viabilidad ambiental. De tal forma
que, al conocer las causas del mismo, se pueda vislumbrar las razones de la inoperancia de
dicho funcionario y bajo esa premisa, poder plantear alguna solución en beneficio de la
protección preventiva e integral del ambiente natural de Costa Rica.
Según se explicó anteriormente, el RA cumple una doble función, de asesor ambiental de
los proyectos con posibles afectaciones al ambiente y de RA o contralor ambiental de los
compromisos ambientales adquiridos por los proyectistas para el otorgamiento de la
licencia ambiental. Respecto de esa función de control, seguimiento y reporte a SETENA,
se concluye que es una atribución delegada ilegalmente a un profesional independiente, que
al estar actualmente vigente, perfila al RA como un “Funcionario Público de Hecho”, en
los términos ya analizados.
180 Continuando con esa tesis, y bajo la hipótesis de que esa función de control y seguimiento
contiene un grave conflicto de intereses, en este apartado se brindará un panorama general
sobre la ética profesional, los conflictos de intereses y su relación con la corrupción,
algunas herramientas determinadas por la doctrina para evitar situaciones de esa naturaleza,
así como la legislación y jurisprudencia nacional relacionada, para de esa forma, poder
determinar si el RA se encuentra en una situación de vulnerabilidad ética y ensayar algunas
consideraciones para su solución.
a. Ética profesional, la ética pública y los conflictos de intereses
No se pretende acá ahondar en consideraciones filosóficas ni éticas, pero para comprender
la problemática de los conflictos de intereses, es necesario mencionar en primer lugar que
dichas situaciones se engloban dentro de la ética profesional aplicada.
La ética profesional, se refiere a ese conjunto de actos y sus fundamentos que son deseables
dentro de las profesiones, entendiendo que un profesional es aquella persona que cuenta
con la capacidad intelectual, pero también moral para desempeñarse con dignidad, seriedad
y nobleza en su área de trabajo. Así, se podría decir que la ética profesional abarca la
honestidad, responsabilidad y cumplimiento de lo pactado en los negocios y la aptitud del
profesional en traspasar su propia esfera privada hacia un horizonte más amplio en el bien
común.
Esta misma ética profesional se aplica en la administración pública para el correcto
desempeño de sus funcionarios, no determinada exclusivamente para los profesionales con
educación universitaria. De esta forma se configura lo que conoce como la ética pública,
referida al comportamiento del ser humano en cuanto ciudadano en el ámbito público y no
exclusivamente referida a la conducta de los funcionarios públicos con la recta razón y con
los intereses públicos.
181 La ética pública adquiere especial relevancia en el comportamiento de aquellos
profesionales que actúan en los procedimientos ante los órganos públicos, asistiendo a los
administrados, como es el caso de los consultores ambientales y los regentes profesionales.
Y, por supuesto, en la conducta de los titulares de los órganos de la gestión de las grandes
empresas cuya productividad tanto depende de las administraciones públicas a las que
sirven o a cuya intervención están sujetas. Pero es indudable que los destinatarios
principales de la ética pública son los titulares de órganos que realizan las funciones
administrativas, a los que se imponen deberes en cuanto personas, en sus relaciones con los
demás titulares de los órganos públicos y con los ciudadanos.
La ética profesional pública parte de la premisa quien realiza una función pública
(entendida ésta en sentido amplio) debe servir a los intereses generales antes que a los
personales. Así, autoridad, funcionario, político o empleado ejecutan sus funciones basados
en el cumplimiento de los intereses generales, lo que constituye un mandato ético para
todos los que realizan una actividad administrativa.
Cabe observar que la ética, a nivel general, no es coactiva, no impone sanciones legales.
Sin embargo, la ética profesional se regula a través de los códigos deontológicos que
regulan la actividad profesional. Estableciéndose esta a través de éstos sanciones
administrativas y herramientas de coerción para obligar el cumplimiento de los preceptos
éticos en los profesionales que se encuentran afectados por el mismo. Precisamente por este
interés colectivo por el correcto comportamiento de los profesionales y funcionarios en
cuanto ciudadano en el ámbito público, en su área de trabajo y en su relaciones
profesionales con los demás colegas.
182 b. La configuración del conflicto de interés en el marco de la ética pública
Los conflictos de intereses son manifestaciones de problemas éticos en los campos de la
profesión privada o en el ejercicio de la Administración Pública. Donde ciertas situaciones
de toma de decisiones se enmarcan en una difícil disyuntiva entre el interés privado o
personal del profesional y el interés colectivo, público o general al que debe atenerse por su
posición profesional o contractual.
Por parecer muy atinado para introducir este segmento, se comenzará transcribiendo la
premisa que enuncia el profesor de la Cátedra de Economía y Ética de la Escuela de
Negocios de la Universidad de Navarra, Antonio Argandoña, en el marco de la XII
Conferencia anual de Ética, Economía y Dirección celebrada en junio del 2004 en Úbeda,
que dice así:
“Los conflictos de intereses son problemas éticos muy generalizados que,
precisamente por esta razón, merecen una atención especial, tanto desde el punto
de vista legal como del de la ética aplicada a las organizaciones y profesiones…La
existencia de importantes sesgos inconscientes y no intencionados en la manera de
procesar la información, juzgar y decidir nos lleva a poner énfasis en las
condiciones que debe reunir la decisión de un agente éticamente correcto en una
situación de conflicto de intereses.”(Argandoña, 2004)
Brinda además las siguientes situaciones ejemplo, para ilustrar este problema tan cotidiano:
y
Un médico recomienda a su paciente que lleve a cabo determinadas pruebas o
tratamientos en su propia clínica o en otra en la que tiene intereses económicos, o
que es propiedad de un pariente.
y
Un funcionario forma parte de un tribunal de disciplina que juzga el
comportamiento de un amigo (o enemigo) profesional.
183 y
Un académico juzga profesionalmente artículos presentados en revistas científicas
por amigos (o enemigos) profesionales.
y
Un consultor aconseja ampliar el contenido y alcance de un encargo que ha
recibido, lo que le reportará mayores ingresos.
y
Un analista financiero emite valoraciones positivas inmerecidas de acciones de una
empresa, porque la entidad en la que trabaja participa en la colocación de dichas
acciones, o porque su remuneración está ligada a los resultados del departamento de
banca de inversiones que lleva a cabo aquella colocación.
y
Un juez debe resolver un caso que afecta a la empresa propiedad de su hermano.
y
Un empleado de una firma de auditoría emite informes positivos sobre la
contabilidad de una empresa, lo cual puede facilitar la continuación de su trabajo o
la contratación de otros servicios proporcionados por la misma firma.
y
Un ex-ministro es contratado por una empresa del sector al que se refería su trabajo
público anterior.
y
Un político o funcionario tiene que decidir sobre un concurso en el que participa un
pariente.
y
Un abogado ostenta la defensa de dos inculpados en la misma causa criminal.
Nótese que no todos ellos son necesariamente actuaciones inmorales; pero podrían serlo y
son, por tanto, ejemplos de conflictos de intereses.
En ese sentido preventivo de las situaciones de conflictos de intereses, coincide la
Procuraduría General de la República en el Dictamen C-163-2007 del 25 de mayo del
2007:
“el conflicto de intereses -bien entendido dentro del campo preventivo- no apareja
el señalamiento de un acto indebido de favorecimiento, (lo cual puede ameritar
incluso la imposición de una sanción) sino que se refiere a una situación potencial,
pues es justamente el riesgo para la imparcial y correcta toma de decisiones y
actuaciones lo que amerita, como una medida netamente preventiva, eliminar toda
184 posibilidad de que el conflicto llegue a producir una efectiva colisión de intereses
en cabeza del funcionario, que le reste libertad u objetividad al momento de
intervenir en un determinado asunto público.(…) Por eso el señalamiento de un
conflicto de intereses no conlleva la constatación de un acto concreto indebido de
favorecimiento, sino la advertencia acerca del riesgo que objetivamente se
vislumbra sobre la eventual colisión entre los intereses de naturaleza personal del
funcionario con el interés público que media en los asuntos que le corresponde
conocer en ejercicio de su cargo, lo cual debe motivar indudablemente, como un
compromiso de carácter moral y una obligación ética de raigambre constitucional
en el campo de la función pública, su separación, a fin de no intervenir directa ni
activamente en el asunto de que se trate.”
Para ir delimitando lo que se va a entender por conflicto de intereses en este trabajo, es
necesario enunciar el concepto sencillo y claro que estableció la Oficina de Anticorrupción
de Argentina38 en el marco de un documento llamado “Herramientas para la transparencia
en la Gestión”, así:
“En términos genéricos, puede decirse que existe una situación de “conflicto de
intereses” cuando el interés personal de quien ejerce una función pública colisiona
con los deberes y obligaciones del cargo que desempeña. Implica una
confrontación entre el deber público y los intereses privados del funcionario, es
decir, éste tiene intereses personales que podrían influenciar negativamente sobre
el desempeño de sus deberes y responsabilidades. Mediante el régimen de
conflictos de intereses se busca preservar la independencia de criterio y el
principio de equidad de quien ejerce una función pública, evitando que su interés
38
La Oficina Anticorrupción de Argentina es la autoridad de aplicación de la Ley Nº 25.188, que regula los conflictos de intereses. 185 particular afecte la realización del fin al que debe estar destinada la actividad del
Estado” (Oficina de Anticorrupción de Argentina, s.f.)
Por otro lado, enfatizar que muchas de las conceptualizaciones encontradas durante la
investigación coinciden en la presencia de dos intereses contrapuestos, que generalmente
acarrean, uno más que otro, beneficios económicos para el funcionario en conflicto Sin
embargo, se rescata a continuación una definición que, muy apropiadamente, recuerda que
no todos los intereses son onerosos y que existente muchos tipos que igualmente deben
considerarse dentro del concepto de conflicto de intereses, en este sentido:
“(…) un conjunto de circunstancias que crean un riesgo de que el juicio profesional
o las acciones respecto a un interés primario vayan a ser indebidamente
influenciadas por un interés secundario.
El interés primario incluye el
promocionar y proteger la integridad de la investigación, el bienestar de los
pacientes y la calidad de la educación médica. El interés secundario no estaría
limitado sólo a los intereses económicos, sino también al deseo de avance
profesional, al reconocimiento de logros personales y a los favores a amigos,
familiares, estudiantes o colegas. El conflicto de intereses puede ser de diversa
índole: económico, afectivo, de poder, de competitividad, de ego, ideológico,
religioso, etc. Podría dividirse también en tangible o intangible, siendo tangible el
económico e intangible aquel donde no existe la transmisión de un bien material.”
(Sociedad Española de Salud Pública y Administración Sanitaria, 2011)
Finalmente, por parecer la más amplia y sistemática, se establece la siguiente definición o
“Teoría de la Agencia”, como referencia para esta tesis y norte para el análisis de la figura
del RA en relación con el conflicto de intereses que le afecta:
186 “En sentido estricto, un conflicto de intereses tiene lugar en cualquier situación en
que un interés interfiere o puede interferir con la capacidad de una persona,
organización o institución para actuar de acuerdo con el interés de otra parte,
siempre que aquella persona, organización o institución tenga una obligación
(legal, convencional, fiduciaria o ética) de actuar de acuerdo con el interés de la
otra parte.”(Argandoña, 2004)
Esta definición incluye los siguientes caracteres:
•
Una persona, organización o institución (empresa, oficina pública, gobierno, ONG,
etc.), a la que, en adelante, se llamará el “agente”,
•
que tiene una obligación o deber legal, contractual, convencional, profesional o
fiduciario (y, por tanto, ético), o que ocupa una posición de confianza,
•
de actuar, como agente o fiduciario, de acuerdo con los intereses de otra parte, a la
que llamada el “principal”,
•
que puede ser otra persona, organización o institución.
•
El agente tiene otro interés, que desea promover (o dificultar), que puede ser un
interés personal (económico o no) del propio agente,
•
de otra persona o institución (parientes, amigos, comunidad religiosa o étnica,
empresa, ONG, sindicato, partido político, etc.).
•
Se incluye un deber contractual, convencional, profesional o fiduciario con esa otra
persona o institución,
•
y que resulta incompatible (o que el agente piensa que resulta incompatible), total o
parcialmente, con el interés del principal,
•
de modo que imposibilita o dificulta, o puede (o se teme que pueda) imposibilitar o
dificultar, el cumplimiento de aquel deber del agente con el “principal”
187 Al continuar con el objetivo de estudiar el conflicto de intereses en el RA, a continuación se
hará una comparación entre las premisas que, según la definición anterior, determinan un
conflicto de intereses y la situación del RA en la normativa actual costarricense:
Características
que
configuran
un Situación del RA en Costa Rica
conflicto de intereses
Una persona (…) que llamaremos el El RA
“agente”,
que tiene una obligación convencional o que tiene obligación de dar seguimiento a
que ocupa una posición de confianza,
los compromisos ambientales y reportarlo
oficialmente,
de actuar como agente , de acuerdo con actuando como agente de la administración
los intereses de otra parte, a la que se pública ambiental y bajo los intereses
llamará el “principal”,
colectivos que determinan los objetivos de
la SETENA, que sería el “principal”,
que puede ser otra institución.
La SETENA y el MINAET.
El agente tiene otro interés, que desea Intereses privados, económicos, de lealtad
promover,
con el cliente (desarrollador), satisfacción
del
cliente,
facilitar
la
tramitología,
prontitud de resoluciones, interés político
por empresas con poder, etc.,
de otra institución,
el desarrollador, empresario, proyectista o
político.
y que resulta incompatible, total o Incompatible totalmente con los intereses
188 parcialmente,
con
el
interés
del públicos administrativos que debe cumplir
principal,
por
mandato
legal,
entre
otros:
la
vigilancia del cumplimiento a cabalidad de
los
compromisos
ambientales por
el
proyectista, reporte completo y en tiempo a
la SETENA sobre incumplimientos del
desarrollador, probidad en los informes
regenciales, denuncia de irregularidad en
los proyectos bajo su cargo, protección de
las necesidades colectivas de los miembros
de
la
comunidad
afectación
del
en
perímetros
proyecto,
de
evaluación
integral de los proyectos por su impacto
ambiental, etc.
de modo que imposibilita o dificulta, el que
resulta
en
informes
cumplimiento de aquel deber del agente incompletos,
con el principal.
regenciales
“maquillados”
manipulados,
fuera
del
o
tiempo
determinado, en evaluaciones parciales
para
crear
aislados,
en
inspecciones
proyectos
la
de
no
segmentados
y
realización
de
seguimiento
ni
el
levantamiento de la respectiva acta en la
bitácora ambiental, por citas algunos.
Adicionalmente, para la referida “Teoría de la Agencia”, el conflicto de intereses surge al
configurarse las siguientes tres condiciones:
189 1. Divergencia de resultados económicos: el interés del principal es difuso y de bajo
valor, mientras que el del agente es concentrado y de alto valor.
2. Altos costes de información y de monitorización para el principal.
3. Elevadas barreras de entrada, que dificultan la competencia de agentes rivales.
En cuanto a la figura en estudio, se puede constatar de acuerdo con la información
manejada a lo largo de este trabajo, como efectivamente se configuran las causales que
producen el conflicto de intereses en la función del RA:
y
Divergencia de resultados económicos: Como RA existe mayor incentivo
económico en proteger los intereses de las empresas desarrolladoras inmobiliarias,
mineras u hoteleras, por ejemplo, que en proteger los intereses públicos de
protección ambiental encargados a la SETENA. Máxime si se toma en cuenta que
muchas veces son intereses opuestos y que las empresas desarrolladoras buscan sólo
el cumplimiento de los requisitos para obtener la viabilidad ambiental, no
necesariamente tomando en cuenta los principios de prevención ambiental que se ha
estudiado a lo largo de este trabajo. No existe compensación económica, desde el
punto de vista del RA, en denunciar a los desarrolladores que incumplen con los
compromisos ambientales, tampoco en escribir informes de regencia donde se
evidencia anomalías ambientales y mucho menos en renunciar a sus honorarios
profesionales a cambio del cumplimiento de su ética profesional. Es evidente que un
consultor o empresa consultora fundamenta su trabajo en conseguir y mantener
clientes satisfechos y ojalá muchos. Esto podría causar el desinterés en el correcto
cumplimiento de cada uno de sus clientes, en visitas e informes realizados por
asistentes, y en la desatención de los proyectos bajo su regencia, lo que no
necesariamente redunda en informes mal elaborados, pero que definitivamente sí
provoca situaciones de conflictos de intereses y negligencia.
190 y
Altos costes de información y de monitorización para el principal: Como se
evidenció en el repaso de los 2 Informes de la CGR39 de los años 2000 y 2010, la
SETENA adolece del software adecuado para recopilar, almacenar, archivar y
discriminar la información que recibe. Misma que podría utilizarse como una
referencia nacional para muchos indicativos económicos, sociales y ambientales;
pero además existe un alto costo para la debida monitorización de los proyectos, ya
sea por el personal, el transporte y las dietas requeridas para dicha labor. Esto,
según la teoría del agente, provoca falta de credibilidad de la SETENA y por ende
de sus directrices y normas, resultando en evidentes incumplimientos sin las debidas
consecuencias. Además de todos los perjuicios ambientales ocasionados, es una
causal para situaciones de conflictos de intereses.
y
Elevadas barreras de entrada, que dificultan la competencia de agentes rivales:
De las entrevistas realizadas a funcionarios de la SETENA se pudo evidenciar que
existe un monopolio de ciertas empresas que acaparan el mercado de las
consultorías y regencias, coincidiendo todos en que eso no es necesariamente sano
para el correcto monitoreo de los proyectos y que no se relaciona con la
envergadura o especialidad del proyecto para la realización de los EIA, sino en las
remuneraciones económicas o las personalidades involucradas en el mismo.
En conclusión, se configura la situación de conflicto de intereses en la labor del RA en
Costa Rica, un conflicto que, desde este punto de vista, es promovido por la administración
39
En dichos informes de la CGR se determinaron debilidades de control interno relacionadas con la elaboración y archivo de documentos, tales como informes con números idénticos, y fechas anteriores o muy posteriores a las visitas de campo. Además se demostró que la SETENA no cuenta con sistemas de información que le permitan capturar la información inicial de los expedientes que ingresan, procesarla, y poder mantener un dato actualizado del estado de cada expediente, que sirva de base para el control de cada caso. En el estudio de la muestra de 75 expedientes analizados, la CGR determinó que un 40% de los proyectistas no han presentado lo solicitado en la resolución de la SETENA.
191 pública. Lo anterior por la forma ambigua en que se configuran las obligaciones de los RA
y su posición dentro de la misma, aumentando la ya probada tendencia humana de ubicarse
en situaciones de conflictos éticos, por su doble función privada y pública.
c. El conflicto de intereses públicos y privados del RA en la administración
pública
Debido a la naturaleza jurídica de la figura del RA, el conflicto de intereses no se genera
sólo por la tendencia humana de buscar el beneficio propio en detrimento de la
administración. Al ir más allá de eso, lo preocupante es que para el RA este conflicto de
intereses es innato a su naturaleza, por causa de la doble función pública y privada que
ejerce por mandado normativo.
Así, la tesis planteada es que el Estado, al delegar la función de monitoreo ambiental en el
RA, no sólo está cometiendo una ilegalidad, sino también una grave injusticia al colocar al
profesional en una evidente situación de conflicto de intereses y a los administrados en una
completa desprotección.
Los intereses públicos y privados son completamente antagónicos entre sí, y aunque no se
quiere caer en el pesimismo, la experiencia y la teoría prueban que ambos no pueden recaer
en una misma persona, ideándose los regímenes de prohibición y dedicación exclusiva para
los profesionales dentro de la Administración Pública, así como códigos de ética y leyes
contra el enriquecimiento ilícito y la corrupción.
Al respecto, explica la PGR en el Oficio Nº 11456 del 2005 de la siguiente forma:
“(...) todo servidor público debe tener una clara convicción y conciencia de que en
toda actuación o decisión propia de su cargo priva el interés público por sobre
192 cualquier otro interés privado, de manera que esto exige que ha de evitar o
abstenerse razonablemente de participar en actividades que puedan ocasionar
dudas de la imparcialidad con que debe conocer y resolver los asuntos que como
funcionario público tiene a cargo, aunque sean de índole privada. La clave de
interpretación de este deber ético está en las frases “conflicto de intereses” y
“razonablemente”, en el tanto si, por ejemplo, la actividad privada de que se
participa por su naturaleza y aspectos que trata no tiene vinculación o relación
alguna con la índole de los asuntos que son inherentes con el respectivo cargo
público que se ocupa, sencillamente en tal hipótesis no surge ningún tipo de
conflicto de interés; mientras que en el dado caso de que por determinadas
circunstancias tal situación de afinidad o coincidencia aflora, en una forma en que
sea evidente “razonablemente” que no podía ser prevista por el servidor, allí lo
importante es la actitud del servidor, la cual debe ser en el lógico sentido de no
comprometer en modo alguno la gestión pública, evitando en la esfera privada
adelantar alguno criterio, vertir consejo o comprometerse con determinada
decisión o actuación, en vista del conflicto de intereses que ello supondría cuando
en la esfera pública llegue a tramitar y conocer del caso. Por lo tanto, lo
importante de las directrices ético-jurídicas que nos ocupan estriba precisamente
en señalarle un norte u orientación de comportamiento al que deben aspirar los
servidores públicos, de modo que se alcancen, promuevan y mantengan altos
niveles éticos en el sector público, siendo la prevención un mecanismo de suprema
importancia para el adecuado desempeño y protección de la noble función pública
(…)”.
Como bien lo apunta el profesor Antonio Argandoña (2004) en su trabajo Conflicto de
Intereses: El Punto de Vista Ético, las actitudes hacia los conflictos de intereses son muy
variadas. A menudo se sostiene que, tratándose de un problema de amplio alcance y, en
cierto modo, inevitable, no tiene sentido preocuparse por su dimensión ética, sobre todo si
se piensa que los profesionales involucrados en ellos están en las mejores condiciones para
193 hacerse cargo del problema y resolverlo. Pero esta suele ser una actitud relativista,
desmentida a menudo por los hechos.
Por ello, se quiere rescatar en este trabajo la grave dimensión que encierra el conflicto de
intereses en el RA que no debe pasarse inadvertido como se ha venido haciendo estos años,
bajo la mirada conformista de todos los funcionarios de la SETENA y de las autoridades
del MINAET, que conocen y consienten estas situaciones como si los efectos no fueron los
bastante perjudiciales para el ambiente.
Asimismo, el profesor Argandoña (2004) enuncia una serie de premisas éticas relativas a
los conflictos de intereses que se quiere rescatar por parecer fundamentales para entender la
gravedad de la situación actual del RA:
“Sobre la valoración ética del conflicto de intereses hay un amplio acuerdo en que:
y
No es éticamente correcto actuar contra los intereses del principal en el conflicto
de intereses de facto. Se trata de una injusticia, porque el agente tiene la obligación
moral de actuar de acuerdo con el interés del principal.
y
No es lícito obtener un beneficio “indebido”, económico o de otro tipo, en el
desempeño de una profesión, función o cargo. Por ejemplo, si una empresa de
auditoría elabora informes incorrectos, favorables a su cliente, para retenerlo, el
beneficio obtenido (la retención del cliente) será indebido. En ambos casos, el
beneficio es indebido porque resulta de la anteposición de un interés propio sobre
el interés del principal, que es el que, en justicia, debe prevalecer.
y
Existe la obligación de restituir y reparar el daño causado. Los conflictos de
intereses inevitables y sistemáticos siguen siendo conflictos de intereses, y como
194 tales deben tratarse. Que el agente no sea culpable de encontrarse en esa situación
no significa que esta no tenga consecuencias morales.
y
Es éticamente incorrecto ponerse en una situación en la que pueda surgir un
conflicto de intereses, a no ser que haya razones proporcionalmente importantes, y
ello aunque se tenga el propósito de resolverla con justicia e integridad –porque no
es lícito ponerse en peligro de actuar de manera inmoral si no hay una causa
proporcionada.
y
Se debe evitar no sólo el conflicto de intereses, sino también su apariencia, salvo
que haya razones proporcionadas para ello, porque la integridad en el trabajo o la
profesión es un bien que hay que proteger – aunque no es un bien absoluto y
admite, por tanto, excepciones. Y hay que defender asimismo la confianza y el
respeto social de la empresa, el cargo o la profesión.
y
Es inmoral presionar para que alguien incurra en un conflicto de intereses, porque
no es lícito inducir a alguien a hacer algo incorrecto, o ponerle en peligro de
hacerlo.
y
El conflicto de intereses puede suponer un perjuicio para terceros y, por tanto, una
lesión de la justicia para con ellos. Por ejemplo, si un médico aconseja a un
paciente que se someta a un tratamiento en una clínica en la que aquel tiene
intereses económicos, puede estar llevando a cabo una forma de competencia
desleal contra otras clínicas que ofrecen el mismo tratamiento, quizás en mejores
condiciones para el paciente.
195 y
El agente involucrado en un conflicto de intereses debe asumir su responsabilidad
por la gestión de sus intereses privados, en relación con su cargo, profesión o
empleo. No cabe descargar esa responsabilidad en las reglas establecidas para el
funcionamiento en la empresa, organización, mercado o profesión: hay siempre
una responsabilidad personal.
y
Las organizaciones e instituciones involucradas en conflictos de intereses deben
asumir también su responsabilidad en la identificación y resolución de esas
situaciones.”
El RA es indiscutiblemente un agente inmerso en un conflicto de intereses por mandado
reglamentario, colocado en una situación completamente vulnerable desde el punto de vista
ético y que, de acuerdo con las anteriores premisas, es injusta y antiética. Pero como
también se enumera, a pesar que esta situación es inevitable y sistemática, debe ser
corregida y reparada de inmediato, por la credibilidad profesional de los agentes
involucrados, como de los órganos públicos que participan en el proceso de EIA. Los
cuales, bien se sabe, se encuentran actualmente desprestigiados, pero sobre todo porque
finalmente es el ambiente el primer perjudicado por estas acciones antiéticas y codiciosas.
De esta forma y continuando con las conclusiones de esta sección, se podría decir que la
figura del RA en la forma como se estipula actualmente no sólo es ilegal, sino anti-ética y
se adelanta que es corrupta desde su origen, pero se veráa continuación lo correspondiente
al tema de la corrupción para sustentar dicha conclusión.
d. Conflicto de intereses y corrupción
En palabras del Presidente de Transparencia Internacional, Peter Eigen40, “la corrupción es
uno de los grandes retos de nuestra época: un reto que debe y puede ser afrontado. No hay
40
Peter Eigen, es Presidente de la Junta Directiva de Transparencia Internacional, la organización que él fundó en 1993. 196 atajos, ni respuestas fáciles…A medida que entramos en un nuevo milenio, somos
conscientes de que la corrupción, en mayor o menor grado, plantea una amenaza no sólo
para el medio ambiente, los derechos humanos, las instituciones democráticas y los
derechos y libertades fundamentales, sino que también socava el desarrollo y profundiza la
pobreza para millones de personas en todo el mundo… ” (Transparencia Mexicana, s.f.)
Para él, acertadamente, “la corrupción es endémica y está en todas partes. No es sólo un
caso de funcionarios que abusan de sus posiciones, sino de gente que abusa de sus
posiciones dondequiera que haya dinero fácil de ganar.”(Ídem)
Son muchos los ejemplos cotidianos:
y
Grandes compañías privadas apuntan hacia los funcionarios para obtener
importantes contratos de exportación,
y
funcionarios del Comité Olímpico Internacional han sido “influenciados” en la
elección de sedes particulares para hospedar los Juegos Olímpicos.
y
En la rama profesional de los deportes, abundan las acusaciones de arreglo de
encuentros; árbitros de fútbol han sido amonestados públicamente por recibir
sobornos.
y
Defraudadores pretenden ser líderes religiosos para realizar enormes engaños en
perjuicio de sus seguidores.
y
Se establecen falsas instituciones de caridad y organizaciones no gubernamentales,
cuyos costos de funcionamiento virtualmente absorben todos los fondos recogidos.
Dada la envergadura de la corrupción y su intromisión en todos los temas públicos y
privados de las relaciones sociales y económicas, pero sobre todo por su afectación a los
derechos de las clases más desfavorecidas, al medio ambiente y a los sistemas
democráticos, han sido muchos los movimientos gubernamentales y civiles que han
procurado establecer herramientas para su prevención, detección y sanción.
197 Así, por ejemplo, existen organizaciones tales como Transparencia Internacional,
Transparencia Mexicana, la Oficina Anticorrupción Argentina, o Ministerios de
Transparencia institucional y Lucha contra la Corrupción para el caso de Bolivia. Muchas
más agencias estatales y ONG alrededor del mundo se constituyen para esos fines y no
hacen más que confirmar la relevancia del tema a nivel nacional e internacional.41
Costa Rica no ha sido la excepción y cuenta con un cuerpo normativo bastante completo
que va desde la ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita
en Caracas Venezuela, el 29 de marzo de 1996, ratificada en este país mediante la Ley No.
7670 del 17 de abril de 1997, a la emisión de la “Ley contra la Corrupción y el
enriquecimiento ilícito en la función pública”, del 6 de octubre del 2004. La cual vino a
implementar los compromisos asumidos por Costa Rica en dicha Convención, y finalmente
su Reglamento, emitido por Decreto Ejecutivo No. 32333 del 12 de abril del 2005.
e. La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función
Pública, número 8422 del 6 de octubre de 2004
El objetivo de este apartado no es el estudio a profundidad de la Ley contra la corrupción,
sino rescatar dos aspectos de vital importancia para esta tesis. En primer lugar, la
concepción que la referida ley utiliza de funcionario o servidor público, que abarca a los
funcionarios de hecho y por ende a los RA. Y, en segundo lugar, que a pesar de ser llamada
una ley contra la corrupción, incluye de manera muy acertada, lo referente a los conflictos
de intereses en forma genérica y como causal de sanciones administrativas para los
funcionarios públicos.
Véase la definición que brinda la Ley contra la Corrupción sobre los funcionarios públicos:
41
Para información sobre organismos a nivel americano: http://www.anticorrupcion.gov.ar/documentos/Oas%20anticorrupci%C3%B3n.pdf 198 “Artículo 2º—Servidor público.
Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que
presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública,
estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización,
en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter
imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad
respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán
equivalentes para los efectos de esta Ley.
Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y
a las personas que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas
y para los entes públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común;
asimismo, a los apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de
las personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o
servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de
gestión.”
Se podría afirmar entonces que la ley contra la corrupción es aplicable a los RA en su
función de control y monitoreo ambiental, dado que son funcionarios públicos de hecho.
Por ende, deben cumplir con los preceptos que se determinan en este cuerpo normativo
relativo a la probidad, el no favorecimiento a favor de familiares y el abstenerse de
ofrecimientos o desempeño de actividades que comprometan su imparcialidad y posibiliten
un conflicto de intereses o favorezcan el interés privado en detrimento del interés público,
entre otros, como se verá más adelante.
Al respecto, varios oficios de la CGR coinciden en el siguiente sentido:
“(...) la Ley No. 8422 optó por seguir la definición amplia de servidor público
contemplada por la propia Ley General de la Administración Pública, en su
artículo 111, pero yendo incluso más allá, pues se incorpora a la Administración
199 Pública no estatal, a los funcionarios de hecho y a las personas que laboran para
las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos
encargados de gestiones sometidas al derecho común, así como a los apoderados,
administradores, gerentes y representantes legales de las personas jurídicas que
custodien, administren, o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración
Pública, por cualquier título o modalidad de gestión. De forma tal, que de
conformidad con el espíritu de la Ley, se pretende prevenir, detectar y sancionar la
corrupción en el ejercicio de la función pública, entendida ésta en términos
sumamente amplios (…)”. (PGR, Oficio No. 14765, 14 de noviembre de 2005)42
Otro aspecto que importa rescatar de esta ley es la tipificación que, de forma genérica,
establece sobre el conflicto de intereses en la función pública. Estoabre un rango de
actividades que podrían determinarse como tales. Léase lo estipulado en el artículo 38,
particularmente en el inciso b, al respecto:
Artículo 38. —Causales de responsabilidad administrativa.
Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva
relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público
que:
a) Incumpla el régimen de prohibiciones e incompatibilidades establecido en la
presente Ley
b) Independientemente del régimen de prohibición o dedicación exclusiva a que
esté sometido, ofrezca o desempeñe actividades que comprometan su
imparcialidad, posibiliten un conflicto de intereses o favorezcan el interés privado
en detrimento del interés público. Sin que esta ejemplificación sea taxativa, se
incluyen en el supuesto los siguientes casos: el estudio, la revisión, la emisión de
criterio verbal o escrito, la preparación de borradores relacionados con trámites
42
En igual sentido pueden verse los oficios Nº 360 de 12 de enero de 2005 y Nº 708 del 16 de enero de 2006
200 en reclamo o con ocasión de ellos, los recursos administrativos, las ofertas en
procedimientos de contratación administrativa, la búsqueda o negociación de
empleos que estén en conflicto con sus deberes, sin dar aviso al superior o sin
separarse del conocimiento de asuntos en los que se encuentre interesado el
posible empleador.
c) Se favorezca él, su cónyuge, su compañera o compañero, o alguno de sus
parientes, hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad, por personas físicas
o jurídicas que sean potenciales oferentes, contratistas o usuarios de la entidad
donde presta servicios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de esta misma
Ley.
d) Debilite el control interno de la organización u omita las actuaciones necesarias
para su diseño, implantación o evaluación, de acuerdo con la normativa técnica
aplicable.
e) Infrinja lo dispuesto en el artículo 20 de esta Ley, en relación con el régimen de
donaciones y obsequios.
f) Con inexcusable negligencia, asesore o aconseje a la entidad donde presta sus
servicios, a otra entidad u órgano públicos, o a los particulares que se relacionen
con ella.
g) Incurra en culpa grave en la vigilancia o la elección de funcionarios sometidos a
sus potestades de dirección o jerarquía, en cuanto al ejercicio que estos hayan
realizado de las facultades de administración de fondos públicos.
h) Omita someter al conocimiento de la Contraloría General de la República los
presupuestos que requieran la aprobación de esa entidad.
i) Injustificadamente, no presente alguna de las declaraciones juradas a que se
refiere esta Ley si, vencido el plazo para su entrega, es prevenido una única vez por
la Contraloría General de la República para que en el plazo de quince días hábiles
cumpla con su presentación.
j) Incurra en falta de veracidad, omisión o simulación en sus declaraciones de
situación patrimonial.
201 k) Retarde o desobedezca, injustificadamente, el requerimiento para que aclare o
amplíe su declaración de situación patrimonial o de intereses patrimoniales, dentro
del plazo que le fije la Contraloría General de la República.
l) Viole la confidencialidad de las declaraciones juradas de bienes.
m) Perciba, por sí o por persona física o jurídica interpuesta, retribuciones,
honorarios o beneficios patrimoniales de cualquier índole, provenientes de
personas u organizaciones que no pertenezcan a la Administración Pública, por el
cumplimiento de labores propias del cargo o con ocasión de estas, dentro del país o
fuera de él.
n) Incumpla la prohibición del artículo 17 de la presente Ley para ejercer cargos
en forma simultánea en la Administración Pública.
ñ) Incurra en omisión o retardo, grave e injustificado, de entablar acciones
judiciales dentro del plazo requerido por la Contraloría General de la República.
(El destacado no es del original).
Al decir del profesor Ronald Hidalgo: “Con la promulgación de la Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, se dispone en el
ordenamiento jurídico costarricense de un reparo genérico sobre la posición del
funcionario respecto de empresas particulares o respecto de sus propios negocios, que el
sentido común no fue capaz de advertir, por lo que la respuesta del Derecho se hizo
necesaria.”(Hidalgo, 2007, p.210)
Según este profesor: “La inserción de los conflictos de interés en una ley contra la
corrupción produce una carga semántica que para algunos puede ser inconveniente. La
ausencia de un estatuto de la función pública que desarrolle los deberes y obligaciones del
servidor -domicilio más apropiado para este asunto- no existe y no existirá en nuestro país
por mucho tiempo. El vacío lo viene a suplir una legislación contra corrupción. El otro
factor es que la Convención Interamericana contra la Corrupción, exige un desarrollo de
varios extremos y el cumplimiento de esa Convención lo se hace nuestro país, básicamente,
202 en una sola herramienta, que es la mencionada ley. Esto explica que los conflictos de
interés aparezcan en la LCCEIFP” (Ídem).
Así, mediante la aplicación de la ley de referencia al caso del RA, se suple el vacío de un
Código de Ética del Gestor Ambiental que nunca fue emitido por la autoridad ambiental
costarricense, a pesar de ser requerido desde la creación del RGPEIA.
Finalmente agrega el profesor Hidalgo Cuadra (2007) que “Decir que los conflictos de
interés no tienen cabida en una legislación anti-corrupción a partir de lo expuesto, es una
pobre comprensión del papel del Estado y del poder. La principal forma de corrupción es
desatender el bienestar de la sociedad al perseguir intereses particulares.”(Ídem, p. 214)
Se ha visto cómo los intereses privados pueden ejercer una influencia inapropiada en el
desempeño de los deberes y responsabilidad de los servidores públicos. Son estos quienes
deben tomar decisiones o brindar consejo sobre la base de hechos ponderados
desinteresadamente, donde los prejuicios políticos, partidistas, étnicos, religiosos, de
género, clase o económicos deben descartarse al momento de emitir un informe, acto o
tomar una decisión. Lo cual, aplicado al RA, significaría una modificación desde su
concepción en el RGPEIA, con el fin de eliminar esos intereses privados, esa posición con
dobles intereses y esa situación ética tan comprometedora en la que se encuentra.
En el capítulo final de este trabajo se ensayará algunas propuestas que buscarán enmendar
los problemas de legalidad y éticos planteados y estudiados a los largo de este trabajo.
203 CAPÍTULO II
ANÁLISIS COMPARATIVO DEL RESPONSABLE AMBIENTAL CON OTRAS
REGENCIAS PROFESIONALES EN COSTA RICA
El objetivo principal de este capítulo es, a partir de un análisis comparativo con otras
regencias profesionales que se desarrollan en Costa Rica, estudiar otros sistemas
normativos de control que puedan servir de norte para mejorar el actual panorama del RA
en Costa Rica. El aprendizaje en comparación permitirá establecer parámetros entre los
diferentes sistemas de control y monitoreo de los regentes profesionales, para evidenciar
sus ventajas, desventajas y mecanismos innovadores que podrían aplicarse
para el
mejoramiento de la figura del R.A.
Por otro lado, se estudiará con este análisis comparativo el papel de los Colegios
Profesionales en cuanto al control y seguimiento de sus agremiados, sus Códigos de ética y
sanciones ante incumplimiento de sus responsabilidades éticas y profesionales. Aspecto que
se extraña en la figura del RA, que por tratarse de un cargo multidisciplinario puede ser
ocupado por ingenieros agrónomos, forestales, civiles, así como por abogados, sociólogos,
psicólogos, biólogos, geólogos, entre muchas otras profesiones. Por lo tanto no existe en la
actualidad una dirección clara en cuanto al papel directo de los Colegios Profesionales de
cada gremio, en la fiscalización de sus colegiados en cuanto al puesto de RA.
Por último, se pretende con este análisis descubrir qué tan eficientes son los demás sistemas
normativos de las regencias en estudio. Principalmente en cuanto a su control y
seguimiento y destacar las fortalezas de cada uno, en un ejercicio por aprender de éstas y
aplicarlas en las propuestas del último capítulo de este trabajo.
204 SECCIÓN I
SOBRE LAS REGENCIAS PROFESIONALES EN LOS CAMPOS DE LA SALUD
Y EL AMBIENTE EN COSTA RICA
La Constitución Política de Costa Rica brinda especial protección a las áreas de salud y el
ambiente en sus artículos 21, 46 y 50:
ARTÍCULO 21.- La vida humana es inviolable.
ARTÍCULO 46.- Son prohibidos los monopolios de carácter particular, y cualquier
acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de
comercio, agricultura e industria.
Es de interés público la acción del Estado encaminada a impedir toda práctica o
tendencia monopolizadora.
Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una
legislación especial.
Para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades se
requerirá la aprobación de dos tercios de la totalidad de los miembros de la
Asamblea Legislativa.
Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud,
ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y
veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los
organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará
esas materias.43(Así reformado por ley No.7607 de 29 de mayo de 1996)
ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del
país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la
riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente
43
El destacado no es del original.
205 equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese
derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará,
defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las
sanciones correspondientes.44 (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7412
de 3 de junio de 1994)
Esta especial protección constitucional se ha justificado principalmente por la relevancia
que revisten esos temas en su dimensión de derechos humanos. Por ser aspectos
vulnerables que pueden afectar seriamente a la población y su vigilancia por parte del
Estado se vuelve fundamental para garantizarlos en forma segura para la ciudadanía. De allí
que se requieran medidas apegadas a la ciencia, la técnica y la ética para su correcto
desarrollo y protección de manera integral.
Por otro lado, y como se manifiesta expresamente en el artículo 46 constitucional, con el
transcurso de los años se han implementado los derechos del consumidor como otro
derecho que debe garantizar el Estado, por lo que en sus dimensiones ambientales y de
salud, la fiscalización estatal adquiere primordial importancia.
Estas mismas justificaciones para su protección, también se aplican para fundamentar la
restricción sobre su comercio y libre empresa, dado que se generan beneficios económicos
sobre bienes jurídicos tan importantes como la salud y el ambiente. De tal forma que por
mandado constitucional y fundamentación legal, se estipula como requisito para los
comercios relacionados con ciertas áreas de la salud y el ambiente contar con un
profesional responsable del cumplimiento de la legislación técnica relacionada, a quien se
le denomina “regente”.(Navarro, 2003, p.35)
Ya se ha repasado en páginas anteriores los antecedes de la formación e implementación de
la figura del regente profesional en Costa Rica, pero ahora vale la pena rescatar que desde
tiempos antiguos el Estado ha buscado fiscalizar el almacenamiento y expendio de
44
Ibíd.
206 medicamentos. Por ejemplo, estableciendo la obligatoriedad de que el propietario se
mantuviera en el establecimiento para garantizar las cantidades y adecuado diagnóstico.
Sin embargo, con el transcurrir del tiempo y el proceso de globalización actual, donde el
fenómeno de las grandes empresas ha venido a sustituir en gran medida al profesional
propietario de ciertos establecimientos, se ha optado por obligar a las empresas a contratar
en forma permanente los servicios de profesionales del área de que se trate. Eso sucede
mucho en las farmacias, laboratorios o veterinarias, donde las personas acuden a comprar
medicamentos o hacer exámenes que se deben garantizar sean adecuados con las técnicas
imperantes en la profesión y adecuadamente diagnosticados, de ahí la necesidad del Estado
de imponer estos requisitos a los comercios en estas áreas.
De esta forma, se ha otorgado un doble interés público a estas relaciones profesionales en la
ciencia y la salud. En primer lugar por el sólo reconocimiento que la Sala Constitucional ha
dado al ejercicio profesional, pero además reviste un carácter de interés público en prever y
hacer efectiva dicha protección especial establecida constitucionalmente por la razones
anteriormente esbozadas.
Así, en Costa Rica se encuentra la figura de las regencias profesionales para las siguientes
profesiones: biólogos, farmacéuticos, geólogos, microbiólogos y químicos clínicos,
médicos veterinarios, ingenieros agrónomos, químicos, ingenieros químicos e ingenieros
forestales.
Para el análisis comparativo que se realiza en este trabajo, se ha escogido cuatro regencias,
dos de ellas se desenvuelven en el área de la salud y dos en la ambiental, por saber: los
Regentes Microbiológicos Químicos Clínicos, farmacéuticos, forestal y el RA. A
continuación una breve explicación de las razones que condujeron a su escogencia y los
parámetros utilizados para su estudio.
207 1.1 Los Regentes Microbiológicos Químicos Clínicos, farmacéutico, forestal y el RA
Se ha fundamentado la escogencia de estas cuatro regencias, básicamente porque cuentan
con un desarrollo normativo suficiente para este análisis, compuesto por una Ley, un
Reglamento y un Código de Ética (excepto en el caso del RA), en los cuales se podrá basar
para extraer los parámetros de comparación que servirán para este estudio. Además, porque
sus Colegios Profesionales cuentan con una página electrónica donde se ha podido
encontrar información relativa a sus agremiados y los requisitos de incorporación que han
facilitado este trabajo, y porque se quería mantener un equilibrio entre las áreas de salud y
ambiente para conocer su funcionamiento en ambas áreas.
Entre algunos de los parámetros estudiados, es necesario mencionar las leyes y reglamentos
que los rigen, para saber qué tan completo es el fundamento normativo que los cubre.
También el concepto y obligaciones que deben atender dichos regentes con el fin de
conocer sus tareas básicas y saber, de paso, si cumplen funciones públicas en su accionar.
Además ha interesado investigar y comparar los requisitos que los colegios profesionales o
el órgano correspondiente solicitan para inscribirse como regentes, con el fin de conocer la
rigurosidad de éstos y conocer las condiciones iniciales impuestas para cargos tan
relevantes.
Por ser de plena importancia para este trabajo, también se establece como otro punto de
comparación, la existencia o no de un código de ética que rija la conducta de dichos
profesionales. Aunado a esto, si del estudio de sus leyes y reglamentos se pueden deducir
posibles situaciones de conflictos de intereses, así como si está sancionado expresamente en
su código de ética; también se quiso comparar, si existían, los sistemas de acreditación y
capacitación de dichos profesionales en su función de regentes.
Todo lo anterior con el fin de tomar ideas para la presente figura de estudio; y, sin agotar el
análisis, no se puede dejar por fuera el órgano fiscalizador de cada regente, el mecanismos
de control y seguimiento y si contaban con formatos para las visitas e informes en sus áreas
208 de trabajo. Esto con el ánimo de conocer cómo realizan estas labores otros profesionales y
poder acercarnos a alguna herramienta en esos aspectos que complemente al RA en su
función de control y seguimiento ambiental.
1.2 Cuadro comparativo y conclusiones:
Regente
Microbiológico
Químico Clínico
Ley
Reglamento
Regente
farmacéutico
Ley General de
Salud No. 5395
Ley General de
Salud No. 5395
Ley Forestal
No. 7575
Ley Constitutiva
del Colegio de
Microbiólogos No.
771
Ley Orgánica del
Colegio de
Farmacéuticos de
Costa Rica, No.
5142.
Ley Orgánica
del Colegio
de Ingenieros
Agrónomos
No. 7221
Reglamento de
Establecimientos
Farmacéuticos
Privados No.
16765-S del
13/12/1986.
Reglamento a
la Ley
Forestal No.
Nº 25721MINAE
Estatuto de
Servicios de
Microbiología y
Química Clínica,
Ley nº 5462
Reglamento de
Apertura de
Establecimientos
de Microbiología y
Química Clínica
No. 17761-S del 15
de octubre de 1987
Reglamento de
Horario de
209 Regente
forestal
Reglamento
de Regencias
Forestales
Responsable
Ambiental
Ley Orgánica
del Ambiente
Reglamento
General de
Procedimiento
s de
Evaluación
Ambiental No
31842.
Regencias
Farmacéuticas
No. 16765-S del
15 de enero de
1986
No. 26870MINAE
Concepto
Miembro del
colegio que asume
la dirección técnica
y la
responsabilidad
profesional y moral
de un
establecimiento.
Miembro activo
del colegio que
asume la
dirección técnica,
científica y la
responsabilidad
de un
establecimiento
Profesional
autorizado
por el colegio
que asume la
supervisión y
control de la
ejecución de
los planes de
manejo
aprobados por
AFE.
Es la persona
física o
jurídica que se
encuentra
inscrita en el
Registro de la
SETENA,
contratado por
el
desarrollador,
con el fin de
velar por
cumplimiento
de los
compromisos
ambientales
adquiridos por
la actividad,
obra o
proyecto, el
CBPA y la
normativa
vigente.
Función
primordial
Operar
técnicamente los
establecimientos
indicados por ley.
Dirección técnica
y científica de un
establecimiento
farmacéutico.
Ejecución de
los Planes de
Manejo
Forestal, de
bosque, de
Preservación
Velar por el
cumplimiento
de los
compromisos
ambientales
adquiridos por
210 El microbiólogo
regente es
responsable de
todos los reportes
de exámenes que
emanen del
laboratorio.
Establecimie Laboratorios de
análisis Químiconto donde
Clínico.
ejerce la
regencia
Bancos de sangre.
Laboratorios de
biólogos.
Fe Pública
NO
Responsable de
cuanto afecte la
identidad, pureza
y buen estado de
los medicamentos
que se elaboren,
manipulen,
mantengan y
suministren.
y de Viveros
Forestales
Comerciales.
Todo
establecimiento
farmacéutico
excepto
botiquines y
laboratorios
farmacéuticos
cosméticos que
no contengan
medicamentos.
No aplica
NO
Sí, en los
informes
Supervisar,
controlar y
velar porque
las
actividades
forestales se
ejecuten de
Expedir y
despachar recetas, acuerdo con
la ley y
sin él en el local,
reglamentos.
es prohibido
despachar.
211 la actividad.
Tiene la
obligación de
informar
oficialmente a
la SETENA y
a la autoridad
ambiental los
resultados del
seguimiento y
control
conforme a la
normativa.
Actividades,
obras o
proyectos de
categorías A,
B1 vía
resolución
administrativa
. En los casos
de las
actividades,
obras o
proyectos de
las categorías
B2, y C, vía
resolución
administrativa
, cuando
justifique
técnicamente
su necesidad.
NO
regenciales,
certificados
de origen de
madera y
certificacione
s que emita.
Funciones
Públicas
Supervisión de la
labor técnica
profesional que se
realiza en los
laboratorios y
obligación de
reportar anomalías
al colegio y
Ministerio de
Salud.
Responsable ante
el ministerio y el
colegio de que el
establecimiento o
laboratorio
farmacéutico bajo
su regencia,
cumpla con la
normativa.
Supervisa y
ejecutar los
planes de
manejo de
bosque
aprobados por
la
Administració
n Forestal
Estatal.
Informar de
forma
inmediata a la
SETENA,
sobre el
incumplimient
o injustificado
de los
compromisos
ambientales y
de las
regulaciones
técnicas –
jurídicas y
ambientales
vigentes, por
parte del
desarrollador
del proyecto, a
fin de que se
sienten las
responsabilida
des del caso.
Emitir las
recomendacio
nes
ambientales
necesarias,
212 conforme a las
situaciones
diversas que
se vayan
presentando en
cualquiera de
las etapas de la
ejecución del
proyecto.
Requisitos
de
inscripción
Acreditació
Declaración jurada
sobre horario en
que regentará los
laboratorios, la no
superposición de
horarios entre
varios laboratorios
que regente, sobre
sus compromisos
de cumplir con la
normativa vigente.
Estar al día con el
pago de la
colegiatura.
El profesional no
debe tener
regencias activas Estar
colegiado.
que se
contrapongan al
horario solicitado. Estar
acreditado
como tal ante
Estar al día con
el colegio.
cuotas obrero
patronales de
Curso de
CCSS.
Capacitación
en materia de
Autorización de
la Junta Directiva regencia
ambiental del
del Colegio.
colegio.
Declaración
Nombramient
Jurada sobre
oy
horarios de
juramentación
regencia.
por la junta
directiva.
Sistema de
Recertificación
213 Ser
profesional
forestal con
grado mínimo
de bachiller.
Inscribirse en
la SETENA
presentando
los atestados
personales
básicos.
n
Profesional
Farmacéutica
(SRPF).
Reglamento de
Recertificación,
aprobado por la
Asamblea
General
Extraordinaria el
6/11/2000.
Cada periodo de
recertificación es
por tres años.
ESCALA DE
ACREDITACIÓ
N, art. 34:
Cursos, talleres,
jornadas, foros,
paneles,
seminarios, mesas
redondas,
congresos,
conferencias,
ciclos de
conferencias y
otros.
Pasantía
profesional
Autoaprendizaje
Exposición en
actividades
presenciales.
Tutoría en
214 pasantías
profesionales.
Docencia
universitaria en
farmacia y en
otras ciencias de
la salud.
Capacitació
n
Órgano
Fiscalizador
Código
ética
Colegio de
Microbiólogos
Químicos Clínicos
mediante la fiscalía
y el Ministerio de
Salud.
de Sí, disponible en la
página del colegio.
El código de ética
constituye la pauta
Publicaciones
Programa de
Educación
Farmacéutica,
reglado a través
del Reglamento
de
Recertificación,
aprobado por la
Asamblea
General
Extraordinaria el
6/11/2000.
Colegio de
Farmacéuticos de
Costa Rica a
través del
Departamento de
Fiscalía y
Ministerio de
Salud.
Sí, disponible en
página del
Colegio.
Código de Ética
Farmacéutica,
215 Colegio de
Ingenieros
Agrónomos
por medio de
la Fiscalía
Ejecutiva y
MINAET.
SETENA
mediante el
departamento
de Auditoría y
Seguimiento
Ambiental y
MINAET.
Sí, disponible
en la página
del Colegio
de Ingenieros
Agrónomos.
No
actualmente.
El RGPEIA
contempla la
creación de un
código de
ética para el
gestor
ambiental,
pero a la fecha
no ha sido
emitido por la
SETENA.
moral a seguir
dentro del Colegio
y el
incumplimiento de
sus reglas acarrea
sanción inmediata
para los
responsables de
esas violaciones.
Conflicto de Sí, potencialmente:
Principalmente por
Intereses
art. 22 del
Reglamento para
Establecimientos
que dice:
“El Regente o
propietario del
establecimiento
está obligado a
comunicar por
escrito a la
Fiscalía del
Colegio, cualquier
contravención a las
disposiciones
legales y
reglamentarias en
la operación y
regencia del
establecimiento”.
Sí,
potencialmente:
Por redacción del
art. 33 inc 5) del
Reglamento de
Establecimientos
Farmacéuticos
Privados que
dice:
“… Reportar al
Colegio cualquier
anomalía e
irregularidad que
se presente en el
establecimiento”.
216 Sí, por la
doble carga
de intereses,
por un lado
tiene fe
pública y está
obligado a
reportar a la
AFE las
irregularidade
s en la
ejecución del
Plan de
Manejo, pero
por otro lado,
firma un
contrato de
Regencias
con el
desarrollador
forestal y
recibe
honorarios
directamente
de quien le
contrata.
Sí, porque el
RA deberá ser
nombrado por
el
desarrollador
del proyecto
con quien
mediará una
relación
contractual.
Y por otro
lado, el RA
deberá
verificar y
reportar a la
SETENA y al
desarrollador,
el
cumplimiento
de las
obligaciones
adquiridas.
Honorarios
Por acuerdo con el
dueño del
establecimiento en
contracto privado.
Se fija la hora
profesional en
c20.000 la
hora.
No
establecidos
oficialmente.
Se da por
acuerdo
contractual
con el
desarrollador
del proyecto
en evaluación.
Fondos para
fiscalización
de labores
de los
regentes
Fondo de cuotas de Fondos de cuotas El colegio
colegiatura.
de colegiatura.
cuenta con el
2% del
impuesto a la
madera
asignado por
la Ley
Forestal para
las labores de
fiscalización
de los
regentes.
Presupuesto
ordinario
asignado a la
SETENA para
el
cumplimiento
de todas sus
funciones.
Por acuerdo con
el dueño del
establecimiento
en contracto
privado.
Además de
las cuotas que
debe pagar
cada Regente
para ejercer
como tal.
Y el
porcentaje
del monto de
honorarios de
cada contrato
de regencia,
que debe ser
217 depositado al
Colegio.
Formato de No aplica.
visitas
e
informes
No aplica.
Formulario de
Regencia
Forestal que
registra
relación entre
regente y
regentado,
contiene
responsabilid
ades mutuas y
plazo de los
servicios.
Presentación
de Informe de
Regencias por
cada visita
realizada al
predio, que
debe
presentar en
fiscalía y
AFE.
Formato
establecido
por el colegio
en forma de
libro de
fórmulas
numerado.
Presentación
de informe
final de
218 El RGPEIA
contempla la
creación de
formatos de
visitas, y una
lista de
parámetros de
debían
contemplar,
sin embargo
aún la
SETENA no
los ha
elaborado ni
implementado.
cierre.
Todo regente
debe llevar un
protocolo
compuesto
por copias de
certificados
de origen,
informes
regenciales y
certificacione
s emitidas.
Sanciones
Cuando se
compruebe el
incumplimiento del
horario de regencia
por tres veces
distintas en unmes,
será motivo para la
clausura del
establecimiento.
La falta de un
regente en un
establecimiento es
causal de
clausura.
Obligación de
exhibir
documentos de
control del
La no denuncia por comercio,
parte del regente de suministro y uso
anomalías, implica de medicamentos.
la cancelación de la
regencia.
Cualquier
incumplimiento es
justificante para la
clausula del
El colegio puede
revocar regencia
cuando haya
causal.
Debe permanecer
219 La no
presentación
de los
informes por
una vez,
merece
amonestación
escrita. Por
segunda vez,
suspensión
por 1 mes.
Por tercera
vez, 2 meses
de
suspensión.
No se
inscriben
nuevas
regencias
hasta que
regente
En caso de que
existan
pruebas
suficientes con
las que se
demuestre
incumplimient
o de funciones
por parte del
RA, la
SETENA
procederá a la
apertura del
correspondient
e
procedimiento
administrativo,
con arreglo a
las
disposiciones
de la Ley
General de la
Administració
laboratorio.
en el
establecimiento
las horas que
señale el
certificado de
regencia.
La no denuncia
por parte del
regente de
anomalías,
implica la
cancelación de la
regencia.
presente
informes
pendientes.
n Pública.
Asimismo, se
debe
determinar si
dicho
incumplimient
o afecta los
compromisos
ambientales
adquiridos por
el
desarrollador
de la
actividad, obra
o proyecto de
tal manera que
genere un
daño
ambiental, con
el propósito de
subsanarlo o
compensarlo.
Las sanciones
administrativa
s impuestas,
una vez en
firme a los
responsables
ambientales
serán
comunicadas
al colegio
220 profesional
respectivo, sin
perjuicio de
las acciones
judiciales que
correspondan.
De
demostrarse
que la
responsabilida
d por el
incumplimient
o ambiental
recae sobre el
desarrollador,
la SETENA
procederá de
oficio a
ordenarle a la
misma que
proceda
ponerse a
derecho o de
lo contrario se
le podrá
sancionar de
conformidad
con lo
señalado en el
artículo 99 de
la Ley
Orgánica del
Ambiente y
gestionar la
ejecución
221 inmediata de
la garantía
ambiental.
Póliza
de NO
fidelidad
NO
SI, para
ejercer como
regente
NO,
desarrollador
debe depositar
una garantía
ambiental de
funcionamient
o pero no el
Regente
propiamente.
Responsabili Solidaria con el
dueño del
dad ante
establecimiento.
faltas
Personal y
solidaria con el
dueño del
establecimiento.
Responderá
por sus
actuaciones
en la vía
penal y
solidariament
e en la civil.
Responderá
administrativa,
civil y
penalmente
por la
veracidad de
la información
de los
documentos
que suscribe,
así como de la
idoneidad de
los métodos y
procedimiento
s que
recomiende,
con
responsabilida
d solidaria
para el
desarrollador
del proyecto.
Esta
corresponsabil
222 idad se
aplicará,
también,
cuando la
responsabilida
d ambiental
del proyecto
sea ejercida
por una
empresa
consultora
ambiental.
De
conformidad
con el artículo
20 de la Ley
Orgánica del
Ambiente,
serán
igualmente
responsables
el
desarrollador
de la
actividad, obra
o proyecto, y
dado el caso,
el jefe o
director de
cada una de
sus etapas o
componentes
de éste.
223 Sitio web del
Colegio
www.colegiomicro
biologoscr.org
http://www.colfar
.com
http://www.in
gagronomos.o
r.cr/
Algunas conclusiones:
•
En cuanto a la normativa que les rige, no hay muchas diferencias que puedan
resaltar de forma características. Todas cuentan con una Ley General de la cual
originan directamente como figuras regenciales. Sin embargo, en el caso del RA.,
como se vio, la LOA tan sólo estipula la obligación a la SETENA de dar
seguimiento a los compromisos adquiridos por los desarrolladores, por los medios
que ella determinará, pero en ningún artículo de la LOA se menciona la figura del
RA, el cual fue creado por medio del RGPEIA. Cabe resaltar que el regente forestal
cuenta con un reglamento propio que lo rige y determina su campo de acción,
documento que se extraña de forma específica para el RA.
•
De las conceptualizaciones de los regentes se puede extraer un común
denominador: todas mencionan al Colegio Profesional como requisito esencial para
poder ejercer bajo dicha denominación, en el caso del RA parece que es la
SETENA la que ocupa ese lugar, por cuanto define al RA a partir de su inscripción
en el registro de la SETENA.
•
Todos cumplen funciones técnicas de dirección en su campo y a favor de una
persona privada que los contrata, bajo el entendido que deben reportar los
incumplimientos al órgano fiscalizador y al Ministerio de la materia. Por tanto,
todas estas figuran están inmersas en una situación de conflicto de intereses por el
doble interés público y privado que ostentan, y porque reciben sus honorarios de
las personas a quienes regenta. Propiciando esta coyuntura, que ante un verdadero
224 incumplimiento, los regentes opten por hablar con sus “jefes” y arreglarlo por
debajo y con un perfil bajo, lo que podría estar amenazando vidas humanas y la
protección del ambiente.
•
Con respecto a los regentes en salud, destaca la importancia primordial que
cumplen en los establecimientos que regentan, por cuanto ante su ausencia el
establecimiento no puede funcionar, y es penado seriamente si se descubren
anomalías o superposición de los horarios de regencia. Claro que, en el caso de los
RA, ese no es el caso e incluso, donde sólo se estipula su nombramiento para
proyectos que califican para la preparación de EsIA. De tal forma, y dada la
filosofía de responsabilidad compartida que rige al RGPEIA, mediante el método
de autoevaluación propiciado en la SETENA a través de los D1 y D2, se estaría
ante en una grave situación de abandono de proyectos con grandes implicaciones
ambientales.
•
Todos cumplen funciones públicas, lo que, aunando a su forma de contratación,
propicia una situación de contraposición de intereses. La diferencia radica en la
fiscalización que ejerce la fiscalía sobre estos y las visitas al sitio que se programan
para constatar el cumplimiento de la normativa.
•
Los requisitos que deben cumplir los profesionales para ser regentes son básicos, y
se le limitan a su inscripción en el registro de cada Colegio, el pago al día de las
colegiaturas y declaraciones sobre los horarios de regencia. Destaca en cuanto a la
capacitación requerida el regente forestal, a quién se le solicita cumplir con un
curso de capacitación en materia de la regencia y ser juramentado ante la Junta
Directiva del Colegio, esta formalidad es debida a su condición de fedatario
público.
•
Siguiendo con el tema de la capacitación y acreditación, no se encuentra mayores
referencias en los reglamentos o en las páginas electrónicas de los Colegios
Profesionales en análisis, a cursos de capacitación o programas de acreditación.
Sólo en el caso de los regentes farmacéuticos, llamado “Sistema de Recertificación
225 Profesional Farmacéutica”, que además cuenta con un reglamento específico y una
escala de acreditación. Extraña que un Colegio como el de Ingenieros Agrónomos
no cuente con mayores ofertas de cursos de capacitación y acreditación para
regentes forestales, dado que los mismos regentes aportan desde sus honorarios un
porcentaje al Colegio.
•
En todos los casos, los regentes son fiscalizados por medio de la Fiscalías de los
Colegios y el Ministerio del ramo. Destaca el Colegio de Farmacéuticos que, una
vez por año, presenta un informe anual de las visitas realizadas por parte de la
Fiscalía a las farmacias a lo largo y ancho del país, eso brinda transparencia pero
además la certeza a los asociados de que eventualmente recibirán la visita de la
fiscalía, reforzándose la obligación de la permanencia de los regentes en los
establecimiento farmacéuticos.
•
Todos los regentes analizados cuentan con un Código de Ética para regir sus
actuaciones, sin embargo el que se contempló en el RGPEIA para el RA aún no ha
sido emitido, pareciera que estos temas éticos no son relevantes para la SETENA ni
el MINAET.
•
Desde este punto de vista, todas las figuras de regencias estudiadas se encuentran
en una situación de conflictos de intereses. Según la “Teoría del Agente”, repasada
en secciones anteriores, se configuran los tres presupuestos, por saber: un interés
superior en razón de la compensación económica y la relación contractual que les
rige, deficientes sistemas de información que imposibiliten una detección de dichas
anomalías y finalmente elevadas barreras de entrada, que se configuran por la
escasa cantidad de profesionales en el campo, para la demanda existente.
•
Sólo en el caso de los regentes forestales se ha estimado la hora profesional en
veinte mil colones, en el resto, los honorarios se fijan con base en un acuerdo con
los dueños de establecimientos o los desarrolladores forestales.
•
Con respecto al financiamiento de las labores de fiscalización, llama la atención
que los Colegios Profesionales en cuestión no hayan ideado mayores posibilidades
226 de generar recursos para esta tarea, más allá de las cuotas de colegiaturas, lo que
definitivamente limita en muchos aspectos tan crucial tarea. El caso del regente
forestal es diferente, porque cuenta con tres fuentes de financiamiento: el 2% del
impuesto a la madera, específicamente designado por la Ley Forestal para la
fiscalización de los regente, las cuotas de inscripción como regente forestal
cobradas por el Colegio y finalmente el porcentaje del monto de honorarios por
contratos de regencias que debe ser depositado al Colegio. Por el contrario, en el
caso del RA, la SETENA no cuenta con un fondo específico para dichas labores y
debe utilizar su presupuesto general para llevar a cabo las tareas de fiscalización a
los regentes.
•
En relación con el proceso sancionatorio ante el incumplimiento de los regentes,
se nota una diferencia importante con respecto al RA, que está ampliamente
reglado y definidas las sanciones administrativas, civiles y penales, así como la
posibilidad de notificar al Colegio Profesional respectivo para que inicie el trámite
correspondiente.
•
Destaca en la regencia forestal la solicitud de una póliza de fidelidad a favor del
Colegio. En el caso del RA no es a él como profesional que se le pide la póliza,
sino al desarrollador que regenta se le solicita el depósito de una garantía de
cumplimiento. Debería pensarse qué resulta más efectivo para los objetivos
perseguidos.
•
El Código de Microbiología tiene la idea innovadora a nivel legal que, en cuanto a
vacíos e interpretaciones de sus normas, se aplique en forma supletoria la LGAP y
autorizando a la Junta Directiva a interpretar cualquier duda del texto o de la
práctica, a pedido de la fiscalía del Colegio o del tribunal de honor.
•
La única regencia que cuenta con sedes regionales es la forestal, que establece en el
Reglamento del Colegio de Ingenieros Agrónomos, el establecimiento de filiales
regionales supeditados técnica y administrativamente a la Junta Directiva del
Colegio, pero conformadas por una Asamblea General y su Junta Directiva. De tal
227 forma que en la actualidad existen sedes regionales en las regiones Brunca, Huetar
Norte, Chorotega y Atlántica, acercando a los profesionales que están fuera del área
metropolitana a los servicios y facilidades del Colegio, pero sobre todo, facilitando
la labor de fiscalización de éste sobre los profesionales de las zonas alejadas de San
José.
SECCIÓN II
LOS
COLEGIOS
PROFESIONALES
Y
SU
PAPEL
DE
CONTROL
Y
FISCALIZACIÓN EN COSTA RICA
Una de las conclusiones claramente visibles del anterior análisis, ha sido la relevancia del
papel que juegan los Colegios Profesionales en el correcto desempeño de sus profesionales,
promoviendo y defendiendo sus deberes y derechos, sancionando sus conductas fuera del
orden disciplinario establecido y, de gran relevancia para este tema, fiscalizando sus
funciones en relación con la sociedad en general.
Dado que esta sección busca hacer un análisis en comparación con otras figuras similares al
RA y que se ha buscado entre éstas los instrumentos que puedan ayudar a mejorar el
desempeño de dicha figura, en este apartado se estudiará brevemente el papel de los
Colegios Profesionales, su naturaleza jurídica y relevancia en el accionar de los
profesionales. Esto con el fin de comprender su relevancia para el control y seguimiento de
las labores de sus agremiados y buscar de alguna forma cómo adaptar dichas instituciones a
la figura del RA en su función de control y seguimiento ambiental, cuestión que se
abordará en el capítulo final de este trabajo.
228 Por ahora, y en primer término, es importante destacar lo que se entiende como un
profesional para poder comprender la relevancia de sus funciones y todo el entramado legal
e institucional que se teje a su alrededor.
Así, la profesión se concibe a nivel teórico, como la “actividad personal puesta de una
manera estable y honrada al servicio de los demás y en beneficio propio, impulsos de la
propia vocación y con la dignidad que corresponde a la persona” (Royo, 2002, p. 725).
De tal forma que, en principio, la persona se transforma a sí misma, a su medio y proyecta
sus valores por medio del trabajo, expresado en este caso en la labor profesional.
Finalmente el verdadero sustento de una profesión es la persona en su función de servicio a
los demás. Lo anterior va dando una idea de su relevancia en cuanto al tipo se servicio que
debe prestar y los valores que rigen en esa función.
La palabra profesión proviene del latín professionis, que significa acción y efecto de
profesar. El uso común del concepto tiene diferentes acepciones, entre ellas: empleo,
facultad u oficio que cada uno tiene y ejerce públicamente; protestación o confesión pública
de algo (la profesión de fe, de un ideario político, etc.).En este sentido, profesión puede
definirse como una actividad permanente que sirve de medio de vida y que determina el
ingreso a un grupo profesional (Fernández, 2001, p. 24).
Fernández cita esta definición: “Una nueva concepción de la profesión se da a partir del
trabajo de Cleaves (1985), quien sostiene que las profesiones son ocupaciones que
requieren de un conocimiento especializado, una capacitación educativa de alto nivel,
control sobre el contenido del trabajo, organización propia, autorregulación, altruismo,
espíritu de servicio a la comunidad y elevadas normas éticas. Esto lleva a sostener que,
generalmente, la profesión aseguraría la posibilidad de hacer carrera a través de una
actividad en la que los conocimientos del profesionista, además de ejercitarse, se amplían
acumulativamente, enriqueciéndolo.”(Ídem)
229 Se dice que nadie es profesional en primera instancia para sí mismo, dado que toda
profesión tiene una dimensión social intrínseca, de servicio a la comunidad, que se anticipa
a la dimensión individual de la profesión. Concepción que enfatiza la relevancia en los
profesionales del cumplimiento de sus deberes profesionales, los cuales son: actuar de
acuerdo con la normativa moral, ética y deontológica establecida; es decir, es actuar
profesionalmente, según los dos principios universales de la deontología: el “actuar según
ciencia y conciencia” y “probidad profesional”.
Por lo tanto, en los deberes profesionales está el elemento ético al comprender tres
condiciones básicas:
1. Un conocimiento especializado de la materia de que se trate.
2. Una destreza técnica en su aplicación al problema que se intenta resolver.
3. Un cauce de la conducta del profesional cuyos márgenes no pueden ser
desbordados sin faltar a la ética (Alvarado, 2006, s.p.).
De esta forma es necesario comprender que si bien las personas que ejercen una profesión
lo hacen en primera instancia como forma de supervivencia, también lo hacen siguiendo
una vocación. Esto finalmente se refleja en el servicio que se presta a la comunidad, el cual
debe ser ejecutado bajo la técnica de la materia, pero también bajo los principios de
conciencia y probidad profesional, con el objetivo de llevar a cabo un servicio de calidad y
en beneficio de los demás.
Dada la responsabilidad que pesa sobre los profesionales, y por las muchas aristas que se
dimensionan en el ejercicio de la profesión, los profesionales han optado por constituir
agrupaciones para la promoción y defensa de sus derechos y deberes, entre muchos otros
fines públicos y privados. Estos van desde su representación en instancias nacionales e
230 internacionales, hasta la construcción de centros de recreación y deporte para sus
agremiados y familiares.
2.1. Los Colegios Profesionales
Desde que el ser humano existe, su agrupamiento ha sido innato. La historia señala que los
primeros individuos formaban pequeños grupos ante la necesidad que tenían de organizarse
para sobrevivir. Si se considera que, por organización gremial se puede entender la
integración de un grupo de personas que se caracteriza por la necesidad permanente de
comunicación e interrelación entre ellos, en la cual sus integrantes conocen el papel por
desempeñar y la interdependencia de las diversas responsabilidades del grupo, puede
entenderse por qué la asociación profesional ha constituido un elemento táctico dentro de la
lucha que sostienen las profesiones para obtener mayor autonomía y reconocimiento social.
Para el profesor Fernández, asociarse significa una responsabilidad por medio de la cual, el
asociado se compromete a trabajar y defender los intereses de la agrupación. La
importancia de asociarse representa para cualquier gremio, tener la posibilidad de levantar
la voz para formular sus metas, ejercer presión como grupo, proteger sus intereses y
encontrar planteamientos y soluciones a problemas determinados (Verdugo, 1991, citado
por Fernández, 2001).
Los Colegios Profesionales son agrupaciones integradas por profesionales de una misma
rama que buscan la ordenación del ejercicio de sus labores, la defensa de sus intereses
profesionales y velar por el cumplimiento de una buena labor profesional bajo los términos
de la técnica y ética imperantes. Estos generalmente definidos en estatutos redactados en la
mayoría de Colegios Profesionales, donde se marcan pautas de actuación consideradas de
manera unánime como éticas y que contribuyen al bien social de la profesión.
231 Es claro que los Colegios Profesionales se forman como gremios de utilidad societaria y
oficial, pues se considera una agrupación colectiva y pública, ya que establece deberes de
sus agremiados con la sociedad y el Estado, proporcionándoles protección, promoviendo su
elevación moral y cultural, además de definir sus obligaciones y sus derechos. Estas
corporaciones se caracterizan por defender y reglamentar el cumplimiento de intereses de
carácter privado y ejercen una autoridad pública, asumiéndose como un conjunto de
personas que comparten intereses comunes en relación con un oficio, ocupación y
profesión, y buscan acceder a ciertos derechos de carácter privado y público (Pontón, 1997,
citado por Fernández, 2001, p. 32).
“…Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las
respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio
indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio
profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección
mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su
formación y promoción, etc.”45
La naturaleza jurídica de los colegios ha sido polémica en cuanto si son entes públicos o
privados, o ambos. Finalmente, se les ha definido tomando en cuenta la teoría jurídica, los
criterios jurisprudenciales, dictámenes técnicos y estudio de la normativa interna de los
colegios, como entes públicos no estatales, puesto que tienen a su cargo fines públicos
atribuidos por ley pero que no pertenecen al aparato del Estado propiamente. (Muñoz y
Venegas, 1996).
Así mismo, desde la jurisprudencia de la antigua Sala de Casación, citada y reiterada por la
actual Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ha mantenido que los Colegios
Profesionales son:
45
Sala Constitucional, Votos 05483‐95 del seis de octubre de 1995. 232 “… entes de utilidad pública, tanto por la forma en que se constituyen como por los
fines de interés público que se han tomado en cuenta para su organización, Sus
fines principales son, entre otros, velar por el correcto ejercicio de las profesiones,
proteger y vigilar sus miembros, mantener el decoro y dignidad profesionales,
razón por la que a sus órganos se atribuye potestad disciplinaria para corregir las
faltas de sus integrantes, y de ese modo se delega en dichos órganos una parte del
poder de policía o de vigilancia que es atribución del Estado…”46
En tanto que la Sala Constitucional en igual línea de pensamiento ha manifestado:
“… La Sala opta por la tesis que califica a los Colegios Profesionales como
manifestación expresa de la llamada “Administración Corporativa”, que es aquella
de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de
intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como
Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el Colegio
Profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota
de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los
intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los
de ejercer determinadas funciones públicas…”47
Para la Sala Constitucional, los Colegios Profesionales tienen su razón de ser en el interés
público de que exista una preparación adecuada de sus miembros, una estricta observancia
de las normas de ética y el decoro profesional, y el control respecto del correcto y eficiente
46
Sala de Casación. Sentencia No. 186 a las 9:30hrs. del 14 de noviembre de 1979 y Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia No. 56‐F‐98 de las 14:40 horas del 29 de mayo de 1998. 47
Sala Constitucional, No. 1752‐96 de las 9:21 hrs. De 19 de abril de 1996. 233 ejercicio de la profesión, lo cual implica potestades disciplinarias sobre sus miembros. Así
lo estableció en el Voto 05483 de 1995:
“…En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la
potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y
administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la
jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e
imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del
ejercicio profesional.
…La repercusión que puede tener en la sociedad la actuación de los profesionales,
hace que el Estado haga suyo el interés de mantener la cohesión del grupo y ejercer
un poder frente a los miembros del Colegio. Sin embargo, conviene precisar que
sólo en la medida en que se persigan fines públicos los Colegios profesionales
utilizan y ostentan prerrogativas de poder público.”
Los Colegios Profesionales atienden fines públicos, como la autorización, la regulación y el
control del ejercicio profesional, y fines sustancialmente privados, los cuales son los de
mero interés particular de los asociados. Algunos se financian parcialmente con impuestos,
otros sólo con las cuotas de los agremiados.
Los dictámenes de la Procuraduría General de la República y votos de la Sala
Constitucional han dejado clara la naturaleza de los colegios profesionales, tal y como lo
expresa el dictamen C-354-2001 de la Procuraduría General de la República y el voto 548395 de la Sala Constitucional:
“Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus
miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que
justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que
generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure
234 una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de
ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos
profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que
requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los
Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión.”
En concordancia con lo anterior, la Ley General de Administración Pública avala la
reglamentación autónoma de todo ente público al plantear su regulación por medio del
establecimiento de los reglamentos autónomos de trabajo.
Por otro lado, la colegiatura obligatoria ha sido un aspecto polémico, a tal punto que se han
elevado consultas a la Sala Constitucional, quien definió que ésta se justifica en tanto y en
cuanto los colegios ejerzan las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio
profesional y en resguardo del interés público. Por tal razón, y en concordancia con estos
criterios y el principio de especialidad, el cual clarifica que toda actividad privada o pública
está delimitada por los fines estipulados en la norma que la creó, se estima que la
fiscalización del desempeño de los profesionales es obligación y deber en la actuación de
los colegios. Más éstos no pueden ejercer dicha potestad si no hay colegiatura obligatoria.
Precisamente por esos fines públicos que cumple en cuanto a la fiscalización de los
profesionales en su desarrollo laboral en la sociedad, los Colegios Profesionales se
constituyen a través de Leyes Orgánicas que, generalmente, determinan sus objetivos, los
requisitos que deben cumplir los profesionales para ingresar. Entre los que siempre destaca
el pago de una cuota de incorporación y claro, la presentación de los atestados académicos
que los acreditan como profesionales en la rama determinada.
Los Colegios Profesionales se organizan de forma democrática bajo Asambleas o Juntas
Generales, compuestas por todos los miembros inscritos, así como por una Junta Directiva
integrada por un Presidente, Secretario, Tesorero, Fiscal y Vocales que básicamente
cumplen la función de sustitutos. El Presidente de la Junta Directiva es quien ostenta la
235 representación legal y extrajudicial del Colegio, y el fiscal vela, entre otras funciones, por
el debido cumplimiento de los agremiados de las normas éticas y técnicas establecidas en
los diferentes códigos. También algunos cuentan con tribunales de honor para conocer y
dictaminar sobre las denuncias establecidas contras alguno de sus miembros.
Las leyes orgánicas también contemplan las formas de financiamiento de los Colegios
Profesionales, que básicamente se sustentan a través de las cuotas pagadas por sus
miembros, aunque existen algunos que reciben porcentajes asignados de impuestos como el
Colegio de Ingenieros Agrónomos visto anteriormente. Otros están facultados para recibir
donaciones, subvenciones y lo recaudado por las multas que cobren a sus miembros por las
faltas disciplinarias. Este tema de las cuotas es bien sensible por cuanto de eso se vale el
colegio para el cumplimiento de sus funciones, de tal forma que muchos estipulan que la
falta consecutiva de no pago pueda causar sanciones y hasta la desincripción del colegio.
Finalmente, los Colegios Profesionales establecen, por lo general, listas de derechos y
deberes de sus miembros, así como sus correlativas sanciones ante incumplimientos.
Algunos sólo contemplan la desinscripción del miembro y otros establecen medidas que
van desde una amonestación verbal hasta la comparecencia ante un tribunal de honor. Lo
importante en este punto es destacar la potestad sancionatoria con que cuentan los colegios,
que pueden tomar acciones por la denuncia o por oficio, y que además establecen códigos
de ética que también contienen sanciones relacionadas con el actuar ético del colegiado.
Véase a continuación con más detalle lo que respecta a los códigos de ética.
2.2. Los Códigos de Ética
Es un hecho que quienes ejercen una profesión se enfrentan a situaciones y acciones que, de
una manera u otra, podrían poner en tela de juicio su debida conducta. Muchas veces se
duda de la propia profesionalidad, por lo que es necesario tener en cuenta que existen
deberes y derechos a los cuales cada persona debe saber adherirse. Los Colegios
236 Profesionales son las entidades que se han encargado de elaborar estos códigos
deontológicos con el fin de orientar a sus miembros en la forma correcta que deben actuar
ante dichas situaciones.
Los códigos de ética constituyen una serie de principios, normas y preceptos que regulan el
comportamiento humano profesional. Es decir, el deber ser de los profesionales, las
aspiraciones o el ideal de un profesional (Rosales, 2009). Estos cumplen la función de
promover en los gremios profesionales la reflexión cotidiana sobre su quehacer, sobre los
dilemas éticos que experimentan para autoimponerse, las directrices que consideren
coherentes con los valores éticos, los derechos fundamentales y principios constitucionales,
así como la sana convivencia social.
Explica el profesor Fernández en su artículo “Elementos que consolidad el concepto de
profesión” que:
“En forma inseparable a la definición actual de una profesión, se encuentra un
código de ética que dirige las actividades de cada profesión. Este código requiere
de una conducta y práctica más allá de las obligaciones morales personales de un
individuo. Quienes practican una profesión definen y demandan parámetros
elevados de comportamiento con respecto a los servicios proporcionados al público
y en el trato con los colegios profesionales. Asimismo, estos códigos, impuestos por
la profesión, son reconocidos y aceptados por la comunidad”. (Fernández, 2001)
237 CAPÍTULO III.
PROPUESTAS HACIA UN CAMBIO EN EL SISTEMA DE CONTROL Y
SEGUIMIENTO AMBIENTAL EN COSTA RICA
SECCIÓN I
ALGUNAS CONSIDERACIONES GENERALES HACIA UN CAMBIO EN EL
SISTEMA DE CONTROL SEGUIMIENTO AMBIENTAL
En los capítulos anteriores, se ha podido estudiar la figura del RA en su función de control
y seguimiento, repasando los procesos de evaluación de los impactos ambientales, su
historia e instrumentos internacionales que la tutelan, para reconocer la importancia de su
correcta aplicación técnica para el equilibrio ambiental y la prevención de daños
ambientales. También con su estudio se confirmó la relevancia de dicha figura en el éxito
de todo el proceso de la evaluación de los impactos ambientales.
Asimismo, con el análisis realizado a la normativa que rige al RA, también se han
constatado vicios de fondo y procesales que, desde este punto de vista dan al traste con los
objetivos de política ambiental preventiva a que responde su creación. Como se vio, el RA
en la normativa costarricense es una figura con funciones de seguimiento y control
delegadas ilegalmente. Esta adolece desde su creación reglamentaria de una fuerte carga de
intereses contrapuestos en su doble función como profesional y funcionario público de
hecho, según se analizó oportunamente, y que además, desde el punto de vista de la ley
contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, se tipifica como una figura corrupta y por
lo tanto ilegal. Esta debería someterse a una modificación inmediata por todas estas
connotaciones negativas y que consecuentemente provocan deficiencias muy graves en la
función de control y vigilancia que debe procurar el Estado.
238 De esta forma, se considera urgente una restructuración completa e integral en la forma en
que la SETENA, a través de la figura del RA se ha venido realizando sus labores de control
y seguimiento. Pero además revaluar las razones que impiden el estricto cumplimiento de la
normativa vigente, de la aplicación de las sanciones existentes y del consentimiento que,
desde su inacción, brinda la SETENA a las bien conocidas malas prácticas de las empresas
consultoras y los responsables ambientales.
Así, el objetivo del presente capítulo es, en primer término, brindar algunas consideraciones
generales derivadas de este estudio. Si bien no son propuestas concretas, se trata de
parámetros básicos que deben ser tomados en consideración de previo a cualquier reforma,
restructuración o modificación de la normativa actual que rige el control y seguimiento
ambiental. En segundo término, en este capítulo se ensayarán algunas propuestas en
concreto, buscando por medio de éstas, subsanar los vicios éticos y técnicos vistos en el
capítulo anterior. Se toma como base lo repasado en la doctrina estudiada a nivel nacional e
internacional, las experiencias arrojados por los Informes de la CGR, así como del estudio
comparativo de otras regencias profesionales y el papel de los Colegios Profesional en su
fiscalización.
1. Cumplimiento efectivo de normativa nacional e instrumentos internacionales
como base de un verdadero cambio
Se considera como premisa básica que se necesita impulsar cualquier accionar para
enmendar la situación actual del RA, que antes de efectuar cualquier cambio o
modificación en el procedimiento actual, se debe procurar un cumplimiento efectivo de la
normativa nacional y los instrumentos internacionales suscritos por Costa Rica.
Si bien el procedimiento actual en que recae la función de control y seguimiento ambiental
en el RA está en una seria contradicción con la normativa administrativa de la delegación
239 de funciones y la de corrupción, por la posibilidad de situaciones de conflictos de intereses,
se estima que es más factible y económicamente eficiente, que los actores involucrados
procuren una estricta y técnica aplicación de la normativa existente, antes de la creación de
más leyes, reglamentos y tratados vacíos que tal vez tampoco sean ejecutados
correctamente.
De tal forma, se considera prioritario que se incentive, desde y hacia el Estado, el
desarrollador y la comunidad, reforzar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y códigos
existentes, combatir la corrupción en todas sus manifestaciones y ejecutar las sanciones
establecidas a quienes, después de un debido proceso, se les compruebe el incumplimiento
de los mismos.
Desde este punto de vista, uno de los problemas fundamentales que adolece la sociedad
costarricense es que su vasta cultura democrática se excede en la creación y aprobación de
leyes, las cuales no necesariamente cumplen sus objetivos. Esto debido a que están
desprovistas de financiamiento para su ejecución o no cuentan con adecuados métodos de
fiscalización o porque simplemente no constituyen prioridad dentro de los intereses
políticos imperantes.
Se sabe que la consciente aplicación de las leyes es un desafío nacional no sólo en materia
ambiental, y que ha sido objeto de estudio de muchos especialistas. En esta materia, se
puede citar una opinión muy puntual pero certera al respecto; el siguiente fragmento
extraído de un artículo de opinión publicado recientemente en el periódico La Nación por
el profesor Jorge Cabrera, en el marco del Día Mundial del Ambiente, ilustra mejor esta
situación:
“Los retos asociados al desarrollo sostenible no son sencillos de afrontar y deben
ser abordados desde las más diversas aristas, incluyendo aquellas relacionadas con
el marco legal e institucional. A pesar de que, en algunas áreas específicas el
240 ordenamiento jurídico ambiental presenta vacíos, lagunas e incongruencias, dos de
los desafíos más relevantes consisten en mejorar la fiscalización del adecuado
cumplimiento de la normativa existente y en el establecimiento de mecanismos para
promover las buenas prácticas ambientales.
(…) La capacidad de regulación conlleva el velar de manera efectiva por la
observancia y cumplimiento de las normas y políticas públicas ambientales
mediante acciones de control, fiscalización y seguimiento por parte de las
instituciones del Estado.
(…) Adicionalmente a la aprobación de nueva normativa, una revisión de los
informes de fiscalización de la Contraloría General de la República y de los más de
150 recursos de amparo estimados en materia ambiental en el último año y medio,
brindan claridad respecto a las debilidades en el control ambiental preventivo y en
la fiscalización por parte de diversos entes estatales. Particularmente se citan a las
municipalidades, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente.
El común denominador de estas sentencias e informes apunta a desnudar la poca
capacidad del Estado para asegurar el cumplimiento de la legislación o para dar
adecuado seguimiento a actividades, proyectos e inclusive a las propias medidas
correctivas que en algún momento se ordenan” (2011, 6 de mayo).
2. Mejoramiento de la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental,
en especial durante la etapa del control y seguimiento ambiental. Sanciones a
quienes incumplen
241 Bajo esta premisa del efectivo cumplimiento de las regulaciones, va relacionada la segunda
condición que se considera primordial para lograr un efectivo control y seguimiento: la
existencia un entramado organizado, profesional y estricto para la fiscalización de las
funciones de los actores involucrados en el EIA.
Así, se necesita reforzar de forma especial, la aplicación de medidas sancionatorias o
correctivas entre los participantes de este proceso. En primer lugar ejecutando las sanciones
administrativas, civiles y penales contenidas en la normativa. En segundo lugar, dando a
conocer esos casos de incumplimientos para el aprendizaje de los demás actores, pero por
sobre todo, la participación de los agentes en la fiscalización mutua. La comunidad debería
participar en la fiscalización del desarrollador, el desarrollador y la comunidad en la del
Estado y el Estado, a través de sus agentes, en la del desarrollador.
Para ello, resulta un valioso aporte el uso de tecnologías que permitan transparencia,
controles y recopilación de información para elaborar seguimientos cruzados. De tal forma
que se logre la sanción inmediata a los transgresores, pero, sobre todo, detener cualquier
daño al ambiente ocasionado por dichas conductas.
De la teoría repasada en este estudio, se puede confirmar que una de las bases para el
cumplimiento de los compromisos ambientales es la certeza de que ante su incumplimiento
serán gravemente sancionados y expuestos a la opinión pública, principalmente cuando se
trata de proyectos con incidencia nacional por su envergadura o afectación.
3. Un correcto proceso de EIA como fundamento necesario para el efectivo
control y seguimiento ambiental
Otro de los presupuestos que se quisiera plantear, como una situación de fondo que
potencialmente podría afectar cualquier resultado en el control y seguimiento ambiental, es
que, los procesos de evaluación de impacto ambiental atienden a una organización de
242 etapas concatenadas que constituyen una secuencia de estudios, encuestas y medidas para el
correcto análisis de los impacto ambientales. Estas concluyen en una serie de estrategias
concretas para que el desarrollador ejecute y así, prevenir los efectos negativos en el
ambiente del proyecto en cuestión. De tal forma que si este conjunto de procesos previos se
basan en datos falsos, circunstancias no constatadas en el proyecto o simplemente se
realizan de forma negligente(y no bajo las correctas técnicas y de forma concienzuda y
profesional), las medidas ambientales no van a resultar oportunas para la realidad del
proyecto.
Y esta advertencia se marca porque, a pesar de encontrarse ante una situación de
cumplimiento de los compromisos ambientales a cabalidad y de un adecuado y responsable
seguimiento por parte del RA, si el EsIA o el Programa de Gestión Ambiental estuvo
deficientemente evaluado y determinado, los objetivos de prevención ambiental se pierden,
trayendo consigo medidas inadecuadas que incluso, podrían causar más afectación
ambiental en sí mismas.
Así, ante dicha situación de indiferencia, cualquier propuesta que a continuación se
exponga no marcaría mayor diferencia, ni aportaría ninguna solución, dado que desde el
planteamiento de los compromisos ambientales estaría viciada. Es necesario un adecuado
proceso de evaluación de los impactos ambientales para asegurar el éxito de las medidas
correctivas que se llevan a cabo en la etapa de control y seguimiento.
Esta situación no es ajena en el quehacer costarricense, en donde bajo el argumento de la
responsabilidad ambiental compartida, se estableció en el RGPEIA el formulario D1 como
un método de autoevaluación preliminar del proyecto. Este se ha prestado para que muchas
empresas desarrolladoras y consultores ambientales inescrupulosos, consignen datos falsos
o proyectos fragmentados para así burlar el sistema y obtener instrumentos de seguimiento
de menor envergadura. Véase la opinión del Dr. Artorga que ilustra mejor esa realidad:
243 “Evaluación ambiental. Este tema requiere toda una atención particular debido a
que el modelo de EIA establecido desde el 2004 se diseñó y fundamentó en el
principio de responsabilidad ambiental compartida. Sobre esta base los
formularios ambientales del sistema, particularmente el así llamado D1, es de tipo
“autoevaluación”, donde el consultor ambiental que lo llena aporta la información
a fe de juramento.
Pese a esto, ahora siete años después se reconoce que el sistema no ha operado con
eficiencia. Por un lado, la gran mayoría de los consultores llena el formulario
buscando que el puntaje de significancia de impacto resulte lo más bajo. De esto
hay ejemplos impresionantes, como urbanizaciones de más de 1.000 viviendas cuyo
puntaje resulta en menos de 200 puntos y para el cual la Setena se conforma con
una simple declaración jurada de compromisos ambientales, para otorgar la
viabilidad ambiental.
Ante esto nos preguntamos cuál es la solución. ¿Hacer que todos los proyectos,
debido a la poca responsabilidad ambiental que se pone de manifiesto, elaboren
detallados y extensos estudios de impacto ambiental? ¡Parece que estamos
retrocediendo en el tiempo, con el agravante que ahora, en vez de unos cientos de
proyectos anuales, se revisan varios miles de proyectos por año! Es claro que
entidades como la Setena y el proceso de EIA que aplica, requieren una profunda
transformación, que lleve consigo una total despolitización de su accionar.
Soluciones. Mientras las autoridades ambientales del Estado mantengan el patrón
seguido hasta ahora de una acción arbitraria, unilateral, y parcializada a favor del
desarrollo de proyectos y pensando únicamente en la inversión y la cantidad de
puestos de trabajo que abren, dejando de lado el cumplimiento ambiental, el
diálogo técnico, la participación pública establecida en la ley y un efectivo
condicionamiento ambiental, el problema, lejos de resolverse se va a seguir
incrementando.” (2011,19 de octubre, La Nación)
244 De tal manera que de previo a cualquier reforma, se cree necesaria la revisión del proceso
de EIA actual, ponderar estas consideraciones y buscar mecanismos que eliminen la
posibilidad de ocultar o maquillar información sobre los proyectos, que pueda ser
concluyente por sus efectos en el ambiente.
4. Cero tolerancia a la corrupción
Se ha visto en forma somera algunos conceptos sobre la corrupción y sus efectos en los
sistemas democráticos. Además de la estructura normativa creada a nivel internacional y
nacional con el fin de evitar que sus tentáculos se adentren en la sociedad costarricense. Por
esta razón, se considera determinante que, cualquiera sea la persona, organismo o ente
realizador del seguimiento y control ambiental, debe en primer término abstenerse de
cualquier práctica corrupta o situación de conflicto de intereses que pueda afectar su
decisión objetiva. Asimismo, debe sancionarse al corruptor y denunciar los casos en que se
encuentren pruebas de corrupción o tan sólo el ofrecimiento del mismo.
Según el 17vo Informe Estado de la Nación del 2010, Costa Rica no está ajena a este cáncer
de la corrupción:
“Un sistema político que optó por sustituir la entrega efectiva de bienestar por la
generación de más promesa democrática, como ya lo señaló el Décimo Informe
Estado de la Nación (2004), ha gestado una sociedad crispada. La creación de
normas y entidades para reconocer y tutelar derechos se ha realizado sin proveer
los recursos necesarios ni mejorar la calidad de la gestión pública, mientras el
acceso a nuevos derechos exigibles ha ido modificando las expectativas de la
ciudadanía. La falta de previsión política acerca de la presión adicional que esta
situación ejerce sobre el sistema político e institucional no se arregla con
245 respuestas parciales -y a veces inoperante- y es probable que tenga, a no muy largo
plazo, efectos sobre la estabilidad social, económica y ambiental del país.
Esta situación tiene como telón de fondo un problema complejo que socava la
capacidad de gestión del Estado: la corrupción. Como se indicó en el Undécimo
Informe Estado de la Nación (2005) y se le ha dado seguimiento en posteriores
ediciones, pese a que en los últimos años se ha promulgado legislación para
combatir este flagelo, la principal debilidad no está en el plano normativo, sino en
el hecho de que no ha habido un esfuerzo paralelo orientado a fortalecer las
capacidades institucionales para ejercer control sobre las acciones del sector
público, mediante la dotación de mayores recursos y personal calificado. Esta
deficiencia adquiere mayores dimensiones en el nivel local, pues las
municipalidades son el eslabón más débil y propenso a casos de corrupción, tal
como se reseña en este Informe.”48(Informe de Estado de la Nación 2010, p. 247)
Una vez más, se considera que previamente a crear más leyes vacías, sin recursos ni gestión
pública adecuada, es primordial atacar, sancionar y castigar las situaciones de corrupción y
a los empleados y ciudadanos que se prestan a dichas prácticas. Lo anterior por cuanto está
debilitando el sistema político y gestión estatal del país.
5. Despolitizar a la SETENA
Otra de las premisas fundamentales consideradas es la integración de una reforma al
sistema de control y seguimiento de la SETENA, la despolitización de sus instancias, el
desapego de la Comisión Plenaria y entidades jerárquicas, de cualquier intromisión política
que vaya a afectar la toma de decisiones, la gestión institucional y el desarrollo de las
prioridades.
48
Ver también nota del periódico La Nación : http://www.nacion.com/2012-04-29/ElPais/mitad-decostarricenses-conoce-de-algun-acto-de-corrupcion.aspx
246 Como bien lo argumenta el diputado José María Villalta, la SETENA fue concebida como
una institución técnica con desconcentración máxima en razón de su especialidad y para el
desarrollo del entramado de la evaluación de impacto ambiental en Costa Rica. Sin
embargo, desde su perspectiva, la de algunos funcionarios de la misma SETENA
entrevistados y el sentir general de quienes día a día se enfrentan al sistema de EIA, existe
un evidente “entrometimiento” político en las decisiones y actuaciones de la SETENA.
Se recuerda algunas consideraciones que al respecto plantea el diputado Villalta en el
proyecto de Ley para Rescatar, Despolitizar y Fortalecer la SETENA49:
•
La misión trascendental que debe cumplir la SETENA requiere “…Una
institucionalidad sólida, estabilidad económica y recursos humanos y materiales
suficientes para cumplir sus funciones, independencia de criterio y ausencia de
intromisiones politiqueras que desvíen a la Institución de su norte
•
La SETENA es una institución vulnerable a las injerencias políticas indebidas,
provocando que dicha oficina resulte en una especie de “ventanilla tramitadora”
que aprueba sin un análisis exhaustivo los proyectos sometidos a su evaluación.
Situación que, según él, se agrava debido a que la normativa vigente es insuficiente
en cuanto a la regulación y el control de vinculaciones indebidas y posibles
conflictos de interés.
•
Se debe dotar a la SETENA de autonomía funcional como institución técnicocientífica especializada, transformándola en una institución autónoma de
conformidad con los principios derivados del artículo 18850 y siguientes de la
Constitución Política. De tal forma que las decisiones técnicas que tome la
SETENA no estén sujetas a revisión en alzada por el ministro del ramo, sino que,
49
Proyecto de Ley para Rescatar, Despolitizar y Fortalecer la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Expediente N° 17.860, José María Villalta Florez‐Estrada (Diputado 2010‐2014). 50
Art. 188.‐ Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión 247 con esta reforma planteada, agoten la vía administrativa y sean remitidas
directamente a la vía judicial.
•
Se debe reforzar y consolidar el carácter técnico-científico de las decisiones y
actuaciones
de
la SETENA, reformando el mecanismo de nombramiento del
Consejo Directivo y los demás cargos directivos de esta Institución. Propone el
proyecto que la mayoría de las personas que integren el Consejo Directivo hoy Comisión Plenaria- sean nombrados por las universidades públicas, con base
en requisitos de idoneidad académica y profesional -previo concurso de
antecedentes- y no por “componendas politiqueras”, y plantea también que para su
remoción debe mediar decisión de la Contraloría General de la República, previa
comprobación de actuaciones incorrectas o faltas graves a los deberes de su cargo.
Coincide en este presupuesto el profesor Allan Astorga en su artículo de opinión “La
Setena: el frío no está en las cobijas”, a quien nuevamente se cita por ser de mucho interés
lo que desarrolla al respecto de la despolitización de la SETENA:
“Rumbo perdido. Desde el 2007, coincidiendo con la intención de la
administración Arias Sánchez de “fortalecer” la Setena, tarea encargada al
exministro de competitividad Jorge Woodbridge, esta entidad, a la que le dieron un
bonito edificio y más personal, perdió el rumbo técnico y se “politizó”.
La decisión que mejor simboliza esta pérdida de norte técnico, lo representa el
hecho de que no se volvió a convocar la Comisión Mixta Asesora de la Setena,
creada por Decreto desde el 2004 y que fungió del 2002 al 2007, como responsable
de elaborar los reglamentos y procedimientos técnicos que rigen la EIA en el país.
Esta grave omisión atenta contra los más elementales principios de participación
pública en materia de reglas atinentes a la protección del ambiente.
La decisión política de no convocar más a esa Comisión Mixta, de amplia
participación, que incluye representantes de diversos sectores productivos,
institucionales, ONG y ambientales, y que representa a la sociedad costarricense,
248 simboliza no solo la pérdida de rumbo de la Setena, sino de todo un país, en donde
se cambió el diálogo y la búsqueda de soluciones conjuntas por la imposición de
decisiones arbitrarias, inconsultas, sustentadas en una supuesta legalidad de
dudosa procedencia.
Hasta hoy, ese rumbo sigue perdido, e incluso es posible que haya empeorado.
Basta ver su página web (www.setena.go.cr), en cuya portada aparece la foto de un
viceministro del Minaet dejando claro el gran control político que se ejerce por la
administración. Este Viceministro lleva varios meses como Secretario General a. í.,
como si el perfil para ocupar este puesto fuese imposible de encontrar. Este
“interinazgo a perpetuidad” ignora así que la Setena es un ente técnico y de
desconcentración máxima, con independencia absoluta en sus decisiones, según
reza la casi olvidada Ley Orgánica del Ambiente.
Recuperar la credibilidad. La solución de los problemas de la Setena no se centra,
al contrario de lo que concluyó la Contraloría General, en modificar y cambiar los
reglamentos que elaboró la Comisión Mixta. El frío no está en las cobijas. Cambiar
los instrumentos técnicos elaborados hasta el 2007 por la Comisión Mixta no es la
solución; por el contrario, hacerlo de forma arbitraria e inconsulta como se ha
hecho desde el 2007 hasta ahora puede empeorar aún más la profunda crisis que
vive la Setena.
Al corto plazo, la solución urgente pasa por despolitizar a la Setena. Urge
nombrar un secretario general, técnico, no político. Renovar su Comisión Plenaria
–en la que no participa ningún representante de las universidades públicas desde
casi un año, por una extraña omisión que las autoridades deberían esclarecernos–.
Capacitar su personal y convocar a la Comisión Mixta para que repare los grandes
desaciertos en procedimientos emitidos durante los últimos 3 años y complete la
“caja de herramientas técnicas” con que debe trabajar la Setena. Es un inicio,
para dar el mensaje al país, de que se busca el diálogo y la negociación
transparentes y firmes.
249 A largo plazo, la solución de la Setena y otras 15 entidades de control ambiental
del Estado costarricense pasan por una profunda reforma legislativa, que cree de
una vez por todas el Sistema Integrado de Protección Ambiental (SIPA) del país,
con el fin de ir resolviendo la serie de incongruencias, contradicciones y complejos
procedimientos que reinan en Costa Rica, por contar con numerosos y diversos
entes ambientales cuyas decisiones, en muchos casos, se sustentan más en
“ocurrencias” que en verdaderos y consistentes criterios técnicos.
Nuestro país está listo para avanzar desde hace tiempo, algo que nuestros políticos
parecen haber olvidado.”(2011, 5 de enero. La Nación)
6. La política ambiental preventiva de Costa Rica: ¿Desarrollo sostenible en
armonía con la naturaleza?
De nuevo se enfatiza la tesis de que lo que se necesita en Costa Rica para reforzar la
política ambiental de prevención es que haya una dirección definida y sea cumplida de
forma concreta por los actores involucrados. Se requiere urgente que haya una corrección
en el actuar de la SETENA, el MINAET y la Administración Pública, que vaya en
concordancia con la política de desarrollo sostenible, estandarte del Estado costarricense.
El reto en ese sentido es inmenso, casi utópico dado los antecedentes de los últimos años.
Sin embargo, como se expresa en el Informe Estado de Nación 2010, resulta paradójico que
Costa Rica tenga “protegida” la cuarta parte de su superficie y se declare ante el concierto
mundial como un país verde, pero arrastre una huella ecológica negativa y una alta
conflictividad ambiental. Así lo resume el Informe:
“El 2010 evidenció la tensión entre la realidad y la acción de las autoridades
políticas; se trató de un año récord en temas preocupantes: la mayor brecha
negativa en la huella ecológica desde 2002 (13,4%), la cifra histórica más alta de
importación de plaguicidas, el tercer número más alto de muertes por desastres en
250 cuarenta años y el registro más alto de protesta social sobre asuntos ambientales
desde 1997. En este contexto, en sus primeros meses de gestión el nuevo Gobierno
pareció bajar aun más la prioridad política del tema, al plantear metas limitadas y
mostrar pocas acciones.
Esta situación explica por qué las fortalezas logradas no alcanzan para construir
un desarrollo que no comprometa la capacidad natural y el equilibrio ecológico.
Costa Rica enfrenta hoy la urgencia de debatir con amplitud y decidir con firmeza
cómo retomar el camino de la sostenibilidad; cómo planificar y producir con
criterios ambientales, sociales y económicos. La ausencia de esta claridad
compromete la calidad de vida de la población, la equidad social en el acceso a los
recursos naturales, la seguridad ante las amenazas climáticas, la salud de los
ecosistemas y, aun más, arriesga los importantes logros en conservación que dieron
al país parte de su imagen y riqueza actuales.
(...) El país sigue manteniendo una huella ecológica negativa: la brecha entre el
uso real de los recursos y la capacidad del territorio para satisfacer esa demanda
creció tres veces en la década pasada, evidenciando así que los patrones existentes
no son sostenibles.”(Informe de Estado de la Nación 2010, p. 241-242)
Es imperativo que se retome el rumbo de la política ambiental preventiva, no sólo como
modelo económico y de atracción turística o de inversión, sino porque simplemente el
desinterés estatal, comunitario y del sector privado será cobrado a precios muy altos en la
producción interna, el bienestar social y las amenazas climáticas.
7. El ente, organización o institución encargado del seguimiento y control
ambiental debe constituirse bajo dos pilares imprescindibles: calidad y
objetividad
251 Dado que uno de los principales vicios encontrados en la figura del RA es la grave
situación de conflicto de intereses en que se encuentra inmerso, que afecta los principios
éticos y técnicos para la adecuada vigilancia del seguimiento de los compromisos
ambientales, se considera oportuno enfatizar la eliminación de cualquier posibilidad de
conflicto de intereses en quien ejerza la vigilancia o fiscalización de esta etapa.
Desde luego que es imposible garantizar una objetividad absoluta y un correcto manejo
ético en el actuar de las personas u organizaciones. No obstante, como se vio en páginas
anteriores, existen herramientas para dirigir un correcto desempeño, evitar situaciones de
intereses contrapuestos, incentivar comportamientos y descartar situaciones de conflicto.
Procurar la objetividad y el correcto desempeño ético y profesional de los actores
involucrados en la fiscalización es un elemento que debe integrar cualquier accionar de
fiscalización.
Por otro lado, con el fin de encontrar un consenso entre todos los participantes de los
procesos de EIA, los programas de monitoreo requieren ser reales, efectivos, dinámicos e
inclusivo de todos los actores interesados. Para esto es necesaria la técnica, el
conocimiento, la experiencia, los estudios y medidas correctas que garanticen calidad y
transparencia. Al saber que si las personas, ente u organismo fiscalizador está capacitado,
acreditado y actualizado, más que un simple vigilante será referencia en el campo y gozará
del respecto de todos los participantes.
Se reconoce la dificultad de encontrar una propuesta que englobe y garantice en forma
efectiva ambas características, y que requiere una coordinación institucional y madurez
social que probablemente aún Costa Rica no posea. Sin embargo, como se trata de un
trabajo universitario, es permitido elaborar algunos ensayos de propuestas que pretende
acercarse a estos objetivos.
252 8. Inspección periódica del proyecto sometido a evaluación ambiental como base
de un efectivo sistema de control y seguimiento
Se considera imprescindible que cualquier cambio tendiente a mejorar el sistema actual de
control y seguimiento, tenga como premisa básica la realización periódica de inspecciones
de campo al proyecto evaluado. Como se estudió en páginas anteriores, es necesario un
acercamiento de las autoridades al sitio de las actividades. Esto con el fin de corroborar que
la información brindada es real, para constatar el cumplimiento e incidencia de las medidas
impuestas y sobre todo, para descubrir cualquier anomalía o sugerir alguna modificación
que pueda ser más adecuada a la realidad del proyecto.
De los Informes de Contraloría estudiados, y gracias al acercamiento que se tuvo con varios
funcionarios de la SETENA, se entiende que más allá de la voluntad de las autoridades por
realizar dichas visitas, existen impedimentos humanos, logísticos y sobre todo, económicos,
que obstaculizan la realización de dichas visitas de campo.
Es necesario un acercamiento de las autoridades al sitio de las actividades. Esto con el fin
de corroborar que la información brindada es real, para constatar el cumplimiento e
incidencia de las medidas impuestas y sobre todo, para descubrir cualquier anomalía o
sugerir alguna modificación que pueda ser más adecuada a la realidad del proyecto.
No se puede imaginar un sistema de control y seguimiento falto de visitas de campo,
porque desnaturaliza por completo el objetivo de vigilancia y monitoreo, por eso es
esencial el consenso de los actores y principalmente, de las autoridades, para buscar una
solución urgente a este tema. Se sugiere, en primera instancia, cargar al desarrollador una
cuota para cubrir las dietas de los funcionarios que deban salir del Área Metropolitana por
la ubicación geográfica de las actividades. También se podría pensar en constituir oficinas
regionales con personal capacitado y pagado por el desarrollador, que cubran las zonas
rurales para las inspecciones de campo. Finalmente, pero no menos importante, es urgente
253 que se involucre a las comunidades periféricas a los proyectos, en esos monitoreos, como
posibles órganos instrumentales de las autoridades, que reciban capacitación y se
involucren apropiadamente.
9. Responsabilidad ambiental compartida. Control y seguimiento ambiental, una
tarea de varios actores
Según se estudió, en el primer capítulo de este trabajo, dentro del proceso de EIA, la etapa
de seguimiento y control se articula de manera ideal a través de tres acciones: la
fiscalización por las autoridades estatales, las denuncias de la comunidad y el seguimiento
de los lineamientos preventivos ambientales por parte del desarrollador. De tal forma, que
existen tres actores que deben involucrarse para asegurar el éxito de esta etapa: el Estado, la
comunidad y el desarrollador.
Bajo ese presupuesto, se propone que en aras de un cambio efectivo en el control y
seguimiento ambiental, debe involucrarse indefectiblemente a estos tres protagonistas, de
forma que haya un control cruzado, pero sobre todo, que se tomen en consideración las
experiencias de todos en la toma de decisiones respecto del proyecto. Así explica este
concepto el profesor Astorga:
“La responsabilidad ambiental compartida es un principio que señala que la
gestión en la protección del ambiente y de los recursos naturales es una tarea de
todos, y no solamente de unas cuantas autoridades. En nuestro país, la falta de un
derrotero real y certero en materia ambiental ha llevado a que durante los últimos
años se apliquen políticas de Estado en materia ambiental que, lejos de promover
la responsabilidad ambiental, parecen haber estimulado todo lo contario.”(2011,
19 de octubre, La Nación)
254 La ausencia de un diálogo participativo e informado en materia ambiental y la baja
prioridad del tema entre las autoridades políticas ha ocasionado que muchas de las
situaciones que pudieron preverse o conciliarse, tengan que llegar a estrados juridiciales
para recibir alguna respuesta, que siempre será tardía y represiva, ya no preventiva como
debería impulsarse desde la iniciativa de todos los actores de este proceso.
Por otro lado, la población general tiende a endilgar al Estado la responsabilidad absoluta
del incumplimiento de la normativa ambiental, olvidando que el desarrollador es quien con
sus inversiones está impactando al ambiente y, por ende, ocasionando las afectaciones
denunciadas. Sino que además existe una cuota de responsabilidad que atañe a todos los
costarricenses: primero la de cumplir cada uno desde los diversos ámbitos con la normativa
ambiental, pero también de tomar acciones y denunciar cualquier actuación que vaya en
contravención de la materia ambiental.
Esta premisa debería ser tomada en cuenta ante cualquier reforma o replanteamiento del
sistema actual, al buscar el Estado apoyo en las comunidades y empresas, pero además en
el inversor.
10. Participación comunitaria como elemento esencial en el control y seguimiento
ambiental
Muchos de los instrumentos internacionales estudiados en la primea parte de este trabajo,
relacionados con la evaluación de los impactos ambientales, enfatizan y exhortan la
necesidad y el derecho de la población de ser considerada como participante a la hora de
tomar decisiones ambientales que afecten su entorno inmediato. La teoría estudiada
también enfatiza la importancia de la participación pública en todas las etapas del proceso
de EIA, no solamente mediante consultas de previo a la elaboración de EsIA, sino también
en el control y seguimiento de los compromisos adquiridos a raíz de ésta.
255 Desde este punto de vista, la participación de las comunidades es medular. En primer lugar,
por el derecho que les asiste en razón de ser los afectados directos por impactos negativos
en el ambiente y por tanto, más susceptibles de sentir sus efectos. Por otro lado, la cercanía
de las comunidades con los proyectos permite un acercamiento que las propias autoridades
ambientales no tienen ni han logrado efectivamente, de tal forma que podrían constituirse
en vigilantes instrumentales del Estado en esas tareas fiscalizadoras, pero también de
denuncia y promoción de buenas prácticas ambientales.
Cualquier propuesta encaminada a mejorar o reestructurar el control y seguimiento
ambiental debe apoyarse en organizaciones comunitarias que, por un lado, brinden ese
acercamiento a los proyectos situados en zonas aledañas y, por el otro, empodere y capacite
a la comunidad para tener una mayor incidencia y voz en todos aquellos proyectos que les
puedan afectar.
Esta participación comunitaria puede ayudar a enfrentar desconfianzas y temores hacia los
proyectos y sus empresas, con mecanismos que permitan conocer qué impactos reales
generan los proyectos. Así como las medidas de mitigación que toman las empresas,
propiciando un diálogo directo entre estos dos actores que muchas veces, según algunos
ejemplos que se verá más adelante, resultan exitosos.
Finalmente, pero no menos importante, la participación de la comunidad en el control y
vigilancia de los proyectos brinda un actor directo, popular, organizado, místico y
localizado en el punto más cercano a las actividades de desarrollo. Brinda esto una
verdadera preocupación y trabajo por parte de los vecinos involucrados, que empoderaría a
la población, educaría a la comunidad y daría oportunidades reales de monitorización y
regeneración de los impactos que indefectiblemente se ocasionan. Conceptos esenciales
acá: la real incidencia de las organizaciones comunales y las buenas prácticas ambientales
de las empresas que quieren hacer cumplir e ir más allá en su cuota ambiental.
256 SECCIÓN II
ALGUNAS PROPUESTAS CONCRETAS HACIA UN CAMBIO EN EL SISTEMA
DE CONTROL Y SEGUIMIENTO AMBIENTAL EN COSTA RICA
Se desarrolla a continuación en tres apartados, las propuestas que parecen más adecuadas,
surgidas del estudio de la teoría sobre los procesos de EIA, la figura del RA y su
problemática. No se busca con estas alternativas agotar el tema, ni siquiera considerar que
son las únicas alternativas o que son la solución perfecta a la problemática, sino ensayos o
acercamientos a lo que podría ser un mejor marco normativo para el control y seguimiento
de los compromisos ambientales en los proyectos de desarrollo.
Se proponen tres alternativas, con sus fortalezas y debilidades, aunque hay mucho camino
por recorrer en la cultura ambiental y en aplicación de la normativa en general. Se ofrece
propuestas a la figura del RA, evitando los problemas éticos y técnicos encontrados en este
estudio. Pero al mismo tiempo, se enlista lo que podrían ser sus desventajas ante la
situación actual de la gestión estatal.
2.1 REFORMA AL DECRETO EJECUTIVO 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC,
REGLAMENTO GENERAL SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN
DE IMPACTO AMBIENTAL (LISTA DE CONSULTORES ADSCRITOS A LA
SETENA)
Uno de los objetivos fundamentales de la LOA es dotar a los costarricenses y al Estado de
los instrumentos necesarios para conseguir un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Entre los principios rectores de la ley destaca:
257 “c) El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio
nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y
ambientalmente sostenible, entendiendo como el desarrollo que satisface las
necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones
futuras.
e) El daño ambiental constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases
de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los
recursos indispensables para la actividades productivas; cultural, en tanto pone en
peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, y porque atenta contra la
existencia misma de las generaciones presentes y futuras.”51
También en la LOA se estipula claramente la participación conjunta para cumplir los
objetivos de la misma, donde “el Gobierno fijará un conjunto armónico e interrelacionado
de objetivos, orientado a mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos
naturales. A estos objetivos deberán incorporarse decisiones y acciones específicas
destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y procedimientos
que permitan lograr la funcionalidad de estas políticas.”52
Por otro lado, en el artículo 20 se contempla:
“La SETENA establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento al
cumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. En los
casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras. El
interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueben serán directa y
solidariamente, responsables por los daños que se causen.”
51
Art. 2, Ley No. 7574 del 4 de Octubre de 1995.
Art. 3 Ley No. 7574 del 4 de Octubre de 1995. 52
258 De conformidad con el artículo 18 de la Ley Orgánica del Ambiente, los costos del proceso
de EIA deberán ser asumidos por el desarrollador de la actividad, obra o proyecto. Estos
deberán incluir los estudios técnicos, el uso de instrumentos de EIA, aplicación de medidas
ambientales (preventivas, correctivas, mitigadoras o de compensación), de control y
seguimiento, auditorías ambientales, implementación de los planes de gestión ambiental y
demás procedimientos relacionados al proceso.
Y finalmente los artículo 84 y 89 de la LOA, establecen como funciones de la SETENA el
realizar labores de monitoreo, velar por la ejecución de las resoluciones y realizar
inspecciones para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias,
así como las resoluciones que dicte la SETENA, que deberán efectuarse periódicamente.
PROPUESTA
Por las razones anteriormente descritas, y con el objetivo de eliminar los vicios éticos y
procedimentales encontrados en la figura del RA, se propone hacer una reforma al Decreto
Ejecutivo 31849, Reglamento General de EIA, por medio de la cual se elimine la figura del
RA y todos los artículos relacionados, supliendo dicho papel y sus funciones. Esto
mediante una lista de RA estatales, integrados en un Departamento de Regentes
Ambientales adscrito y bajo la supervisión de la SETENA.
Es necesaria la figura de RA, porque suple esa necesidad del Estado de hacer visitas al sitio,
estar capacitado técnicamente para hacerlo y porque definitivamente el control y
seguimiento ambiental es imprescindible, desde este punto de vista, para la exitosa
consecución de los fines preventivos de impactos ambientales de los proyectos de
desarrollo en Costa Rica.
259 Con esta propuesta, se busca eliminar o al menos minimizar en la figura del RA algunas de
las inconsistencias encontradas en esta investigación. Entre ellos, la delegación ilegal que
estaba haciendo la SETENA de sus potestades de control y seguimiento en personas
particulares. Se elimina el doble interés público y privado que recaía en esta figura, y se le
designa como un funcionario público, por lo que se elimina el conflicto de intereses, los
vicios éticos fundamentales, consiguiendo objetividad de parte del funcionario estatal.
Otro de los objetivos es que la SETENA retome el control y seguimiento de los EsIA, al
contar con un Departamento de Regentes Ambientales integrado por profesionales
debidamente acreditados y con experiencia comprobada, los cuales asegurarán un
enriquecimiento en la calidad de las tareas.
La función primordial del RA será la inspección de los proyectos, la elaboración de
reportes de inspección, informes con recomendaciones al desarrollador y a la SETENA, la
denuncia de incumplimientos y la potestad de paralizar la obras como medida cautelar en
caso de considerarlo necesario.
A continuación algunos apuntes sobre los aspectos mínimos que debe contener la reforma:
Integración y organización del Departamento de Regencias
El Departamento de Regencias Ambientales formará parte de la Unidad Técnica
Administrativa de la SETENA y estará bajo la supervisión de la dirección técnica de esta
entidad. Esto con el objetivo fundamental de dar seguimiento a los proyectos con viabilidad
ambiental de tipo A1 y B.
Para su coordinación y dirección contará con un director que será nombrado por la
comisión plenaria de una terna recomendada por el jefe de la unidad técnica administrativa,
con base en un perfil de competencias y habilidades técnicas-gerenciales. Así como
260 requisitos comprobados de honorabilidad, probidad y rectitud ampliamente reconocidas, de
formación académica, aptitud y experiencia en el campo ambiental, principalmente en el
área de regencias y consultorías ambientales.
Lista de profesionales para regencias ambientales
El Departamento de Regencias Ambientales de SETENA contará con un equipo
interdisciplinario de profesionales generales y especialistas en el campo ambiental y técnico
de interés, para llevar a cabo las labores de control y seguimiento de los compromisos
ambientales a que se compromete cada desarrollador. Estos profesionales serán
funcionarios de tiempo completo en la SETENA, con dedicación exclusiva y prohibición
para el ejercicio de sus actividades personales, profesionales y particulares.
Este equipo de profesionales deberá dar cumplimiento a los requisitos establecidos por la
SETENA en los términos de referencia o en la guía ambiental respectiva. Además, deberá
contar con un coordinador general, responsable de la planificación, organización y
coordinación de las de las tareas de control y seguimiento en la SETENA.
Del nombramiento del personal que integra el Departamento de Regencias
Ambientales
La SETENA deberá abrir plazas para ocupar los puestos de regentes ambientales estatales,
que serán escogidos mediante un concurso de antecedentes y experiencia. Se contratará
tantos profesionales como sean necesarios para suplir las necesidades, pero garantizando
que haya profesionales generales y especialistas que puedan desempeñarse en los proyectos
más técnicos o tecnológicos.
Para el nombramiento de los profesionales que integrarán el Departamento de Regencias
Ambientales, así como para la elección de su Director, la SETENA podrá establecer una
Comisión o Comité Asesor, que podrá estar conformado por representantes del sector
261 público, privado, universitario y representantes de los colegios profesionales interesados,
con el objetivo de fijar los requisitos y atestados que deberán cumplir.
Funciones del Departamento de Regencias Ambientales
1. Control y seguimiento de los compromisos ambientales de proyectos calificados
como A y B1.
2. Redacción de informes regenciales con recomendaciones técnicas que formarán
parte integral del expediente de cada proyecto.
3. Visitas de campo periódicas a los proyectos y llenado y firma de la bitácora
ambiental.
4. Formulación de denuncias ante anomalías detectadas durante las inspecciones
realizadas.
5. Conformación de Comisión de Regencias, para discusión de problemas cotidianos.
6. Elaboración del Código de Ética de RA.
7. Coordinación con los Colegios Profesionales y entidades universitarias para la
capacitación y actualización de cada profesional en el área requerida.
8. Acuerdos internacionales de cooperación para la capacitación de los RA.
9. Brindar lineamientos de regencias acordes con política prevención ambiental.
Procedimiento para la designación del regente ambiental para la actividad, obra o
proyecto
El procedimiento para la designación del RA se hará a través de un procedimiento de
asignaciones aleatorias, para aquellos proyectos que no requieran de un profesional
especialista. Cuando se trate de proyectos de gran envergadura, especialidad o fragilidad,
262 deberá asignarse un regente especialista, con el fin de verificar adecuada y técnicamente el
cumplimiento de los compromisos ambientales.
Se crearán sedes regionales del departamento de regencias, con el fin de facilitar el traslado
de los regentes a los proyectos rurales y alejados del área metropolitana, que serán
conformados por un jefe de departamento y una lista de profesionales de la región adscritos
a la SETENA.
Obligatoriedad de cumplir principios ambientales
Los funcionarios del Departamento de Regencias de la SETENA, encargados del análisis y
supervisión de los compromisos ambientales acordados para los proyectos, obras o
actividades, deberán tomar en consideración los principios, criterios y disposiciones
jurídico–ambientales vigentes. En especial, los establecidos en la Ley Orgánica del
Ambiente y el Reglamento General de Procedimientos de Estudio de Impacto Ambiental.
Régimen de prohibición y dedicación exclusiva de los RA:
Los profesionales contratados para el puesto de RA, como funcionarios de la SETENA,
estarán cubiertos por el régimen de dedicación exclusiva y prohibición para el ejercicio de
sus actividades personales, profesionales y particulares, tal y como lo establece el artículo
88 de la LOA.53 De esta forma, se pretende eliminar cualquier posible conflicto de intereses
53
Según dictámenes de la CGR, “es es indispensable que la prohibición sea impuesta por ley, por tratarse de la restricción al ejercicio de un derecho fundamental. Por tanto, no está dentro de las facultades del funcionario renunciar a ella, por ser consubstancial a la relación de servicio por disposición legal y operar en forma” PGR, Dictamen C‐301‐2011 del6 de diciembre, 2011. 263 y parcialidad a la hora de ejecutar el control y seguimiento de los proyectos con
viabilidad.54
Fondos para el funcionamiento del Departamento de Regencias Ambientales
Este Departamento de RA contará con un presupuesto especial, asignado exclusivamente,
de la totalidad de los fondos obtenidos por el pago que el desarrollador deberá depositar en
una cuenta que destinará la SETENA para ese efecto.
Los montos depositados por concepto de RA ser destinarán única y exclusivamente para el
pago de los salarios de los profesionales contratados para ese fin, las dietas por el
desplazamiento de los regentes a las diferentes regiones del país, la adquisición de equipo
de transporte, tecnológico y científico que sea necesario para el desempeño de las funciones
de monitoreo y regencia, para el pago de la prohibición a los RA y el desarrollo del
departamento. Se deberá destinar un fondo del ingreso total para la capacitación y
acreditación de los regentes ambientales.
La viabilidad ambiental del proyecto, obra o actividad estará sujeta a que el desarrollador
haya depositado el monto correspondiente a los primeros seis meses, en la cuenta que la
SETENA indique de conformidad con la normativa vigente.
54
En relación con este tema, la Sala Constitucional ha especificado que lo que normalmente se denomina como prohibición, es en realidad una incompatibilidad de la función pública con otras funciones. Incompatibilidad fundada en los artículos 9, 11 y 191 de la Constitución Política, y que tiene como finalidad proteger la función pública e impedir las situaciones en las que el funcionario pueda verse afectado o imposibilitado para realizar sus funciones con eficiencia, imparcialidad e independencia, o aquéllas en donde haya un conflicto de intereses. El Tribunal Constitucional ha aclarado que la incompatibilidad es una condición inherente al empleo público, pero que es el legislador quien define los grados de incompatibilidad, los sectores a los que se aplica y determina la procedencia o no de un pago por esa condición. PGR. Dictamen C‐301‐2011 del6 de diciembre, 2011. 264 La falta de pago de dicho monto hará exigible la garantía ambiental y finalmente la
paralización del proyecto.
Costo para el proceso de control y seguimiento de los compromisos ambientales
La SETENA, en concordancia con lo establecido por las reformas planteadas, elaborará el
decreto ejecutivo y publicará en el diario oficial La Gaceta una tabla de referencias sobre
los costos estimados que se deberán tomar en cuenta para cada proyecto y sus
circunstancias particulares. Esto por el proceso de control y seguimiento de los
compromisos ambientales, en función de la categoría de la actividad, obra o proyecto a que
pertenece, y en concordancia con los gastos en que se deba incurrir para la ejecución de ese
análisis que incluyen el uso de instrumentos técnicos, las inspecciones ambientales, y el
costo de los servicios de expertos técnicos, en aquellos casos que sea necesario.
El monto por cancelar será designado por la SETENA a través de ponderaciones basadas en
las tablas de referencia, y se tomará en cuenta la envergadura, ubicación geográfica,
especialidad y número de visitas establecidas del proyecto, con el fin de ajustar un monto
que sea razonable.
Capacitación y acreditación de los RA
El Departamento de Regencias Ambientales procurará la capacitación y acreditación de sus
funcionarios. Esto por medio de convenios con universidades nacionales e internacionales o
mediante la contratación de capacitaciones externas de temas específicos de interés para el
departamento.
265 Ejecución de la garantía ambiental
En caso de incumplimiento del pago del monto correspondiente por RA por el
desarrollador, durante cualquiera de las etapas, la SETENA podrá proceder a la ejecución
de la garantía de cumplimiento o funcionamiento según lo establece como sanción el
artículo 99, inciso c) de la LOA.
De ser insuficiente el monto de la garantía depositada por el desarrollador para cubrir los
montos adeudados, la SETENA cuantificará el monto adicional al descubierto y se tomarán
las medidas legales pertinentes.
Derogaciones y modificaciones
1. Deróguese
del
Decreto
Ejecutivo
31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC,
Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA), del 28 de junio del 2004 y sus reformas, todos los artículos relacionados con el
RA, de tal forma que en aquellos casos que la figura subsista por las nuevas
disposiciones planteadas en estas reformas, deberá sustituirse por el término de RA y
adecuarse a las nuevas disposiciones.
2. Modificación al Reglamento de Organización de la Estructura Interna de
Funcionamiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA, Decreto
Ejecutivo 36815-MINAET del 7 de noviembre de 2011, Publicado en La Gaceta 213,
en el sentido que se integre el Departamento de Regencias Ambientales adscrito a la
Unidad Técnica Administrativa, Dirección Técnica.
266 Transitorios
I.
La SETENA, en un plazo máximo de tres meses, deberá emitir el Código de
Ética del Regente Ambiental y el del Gestor Ambiental para los Consultores
Ambientales.
II.
La SETENA, en un plazo no mayor a tres meses, reglamentará la organización
del Departamento de Regencias Ambientales, ajustado los principios de
eficiencia, celeridad, probidad y prevención ambiental, procurando el mejor
desarrollo y administración del fondo presupuestario, y organizando de forma
sistemática la designación de los regentes y las visitas de campo.
2.2 ORGANIZACIÓN NO GUBERNAMENTAL COMO ORGANO AUXILIAR DE
LA SETENA EN SU FUNCIÓN DE FISCALIZADOR DE LOS R.A.
Durante la realización de este trabajo, se tuvo la oportunidad de entrevistar a algunos
funcionarios de la SETENA con el fin de averiguar sus inquietudes y puntos de vista con
respecto al tema del R.A. y la función de control y seguimiento de la SETENA. Todos
coinciden que para la SETENA es inmanejable la fiscalización del trabajo de los R.A., la
revisión a cabalidad de los informes de regencia, mucho menos las inspecciones de campos,
argumentando que el Departamento de Auditorías y Seguimiento Ambiental desgasta a su
personal y presupuesto, con las tramitaciones de las bitácoras ambientales, la recepción y
tramitación de las denuncias ambientales y las auditorías asignadas, entre muchas otras
tareas.
Indican además los funcionarios, que el personal es muy escaso y poco capacitado, que
existen pocos funcionarios de la SETENA que sean profesionales y especialistas, y eso
267 entorpece mucho las labores de seguimiento y control de la labor de los R.A., quienes
cuentan no sólo con la educación especializada, sino con la experiencia, en la que los
funcionarios de la SETENA parecieran un poco desfasados.
Recientemente se promulgó un nuevo Reglamento de Organización de la SETENA55 que
entre sus objetivos, busca volver más eficientes los procesos de control y seguimiento a
través de la Dirección Técnica y el Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambientales,
sin embargo, y a pesar de las buenas intenciones plasmadas en el Reglamento, se comete
una vez más el error, de crear normas que se encuentra faltas de un presupuesto adicional
para su cometido.
Veamos las funciones asignadas para conocer las labores que deben cumplir, con el actual
presupuesto asignado a la SETENA:
Artículo 23. —De las Funciones del Departamento de Auditoría y Seguimiento
Ambientales. Son funciones del Departamento de Auditoría y Seguimiento
Ambientales las siguientes:
a) Atender las denuncias ambientales presentadas ante la SETENA y recomendar las
acciones que corresponden.
b) Realizar el seguimiento ambiental a actividades, obras o proyectos que cuentan con
viabilidad licencia ambiental para verificar el cumplimiento de las resoluciones
emitidas por la Comisión Plenaria, lo establecido en los instrumentos de evaluación
de impacto ambiental y los compromisos e indicadores ambientales adquiridos por el
desarrollador.
55
Decreto Ejecutivo Nº 36815‐MINAET del 12 de setiembre de 2011. 268 c) Realizar auditorías ambientales a proyectos, obras o actividades que cuentan con
viabilidad licencia ambiental, cuando sea requerido por la Comisión Plenaria.
d) Analizar auditorías ambientales externas a proyectos, obras o actividades.
e) Analizar las solicitudes de ampliación de proyectos con viabilidad (licencia)
ambiental.
f) Verificar el cumplimiento de las funciones de los responsables ambientales
nombrados en los proyectos con Viabilidad Licencia Ambiental -VLA-.
g) Establecer y mantener un registro de la presentación de informes de
responsabilidad ambiental y de las bitácoras.
h) Atender las solicitudes de devolución del monto de la garantía ambiental de la
actividad obra o proyecto.
i) Atender la solicitud de cierre técnico del proyecto y recomendar el archivo del
expediente administrativo, cuando corresponda.
j) Emitir criterio técnico para resolver recursos interpuestos en vía administrativa y
judicial.
k) Elaborar y mantener actualizado el manual de procedimientos del departamento.
l) Elaborar los informes al Secretario (a) General que le sean requeridos en materia
de su competencia.
m) Todas aquellas otras funciones necesarias para el efectivo y eficiente cumplimiento
del interés institucional.
Adicionalmente, este Reglamento de Organización, contempla el establecimiento de
oficinas regionales para dicho departamento, adscritas a la Dirección Técnica de la
SETENA, con el fin de ejecutar las acciones y mecanismos de coordinación del
seguimiento ambiental de la SETENA en las zonas del país fuera del GAM. Así, se dispone
la apertura progresiva de una oficina regional por Área de Conservación del SINAC,
ubicándolas en las instalaciones que se determinen.56
56
Art. 24 y 25 del ROEIFS. 269 De todo esto se desprende la pregunta sobre el financiamiento para llevar a cabo dichas
funciones y objetivos, porque es indiscutible que dichas labores deben realizarse, pero no se
especifica el presupuesto que será asignado para concretar dichas tareas. Consideramos que
si actualmente el volumen de trabajo es inmanejable, más lo será con oficinas regionales
que multiplicarán el trabajo y los gastos.
Basados en estas consideraciones, los resultados de esta investigación en cuanto a las
deficiencias de las tareas de la SETENA y el R.A. en sus funciones de control y
seguimiento, y basándonos en las premisas generales enumeradas en la introducción de este
capítulo, consideramos oportuno hacer la siguiente propuesta hacia un cambio positivo y
real en la fiscalización del R.A. y sus labores de control y seguimiento de los proyectos con
viabilidad ambiental.
La finalidad de esta propuesta es desahogar un poco a la SETENA, en específico al
Departamento de Auditorías y Seguimiento, acercando a la sociedad civil mediante la
integración de una ONG, a la participación de la vigilancia de las labores de los R.A. Se
pretende además dotar de fondos concretos para la realización de dichas tareas, y así
intentar reforzar las leyes y reglamentos actuales en materia de prevención ambiental,
fiscalizar de forma cercana la labor del Regente y por ende garantizar un verdadero
seguimiento de los compromisos ambientales adquiridos por el desarrollador. Finalmente
con esta propuesta, buscamos eliminar o minimizar la situación de conflicto de intereses
que afecta al R.A., a través de un tercero objetivo y calificado que, mediante sus labores de
fiscalización, emitirá guías éticas, educativas y formatos de información que contribuirán a
atenuar la dirección actual del R.A.
270 PROPUESTA
En esta sección proponemos que mediante la constitución de una Organización Sin Fines de
Lucro, a través de la figura de una asociación o fundación, como órgano externo e
independiente de la SETENA, se lleven a cabo las labores de fiscalización a los R.A. y sus
tareas de control y seguimiento, así como la recepción y revisión de los informes
ambientales y las visitas de fiscalización necesarias para vigilar las labores de los R.A.
Se contempla a la ONG como el órgano formal para llevar a cabo las acciones de
fiscalización, porque cuenta con varias características que la hacen la figura más
democrática y flexible para trabajar, con la ventaja, de que según nuestra legislación, podría
recibir fondos públicos si fuera necesario. Dicha organización, desde sus estatutos puede
definir su línea de pensamiento y de acción, integrando los valores del proceso de
evaluación de impacto ambiental, limitando su participación al cumplimiento de fines
específicos y estipulando las bases éticas que la deben regir.
Por medio de una ONG se puede integrar la participación de muchos actores y establecer
estructuras internas para llevar a cabo los fines asignados. Se cuenta con una personalidad
jurídica formal representativa que puede establecer convenios y programas con
instituciones públicas, ya sea con fines educativos o de participación en decisiones.
Otras de las propiedades de la ONG, como mencionamos anteriormente, es que si bien
puede generar fondos a través de sus propias actividades y convenios, está igualmente
capacitada para recibir subvenciones y fondos públicos. Según argumenta el profesor
Hidalgo (1995, p.p.61-71), bajo la perspectiva de la nueva Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, las ONG están facultadas para recibir fondos públicos por
asignación concentra en la Leyes de Presupuesto Nacional, para la consecución de un fin
señalado por la Ley, y por asignación de una entidad pública para un fin previamente
establecido por ésta o por la organización interesada.
271 Es claro que esta asignación de recursos públicos se otorga a la ONG bajo ciertas
condiciones y controles, fundamentado ese control gubernamental en el principio jurídico
que impone a todo administrador de bienes ajenos, el deber de rendir cuentas de su gestión.
Para Hidalgo, ciertas características particulares colocan a las ONG como entes
instrumentales del gobierno, por las que se impone cierta extensión de los procedimientos
del derecho público en el dominio de actividades privadas, en la medida en que posean
recursos públicos para cumplir fines de interés general. El profesor identifica los siguientes
presupuestos:
“La comunidad de intereses entre el Estado y las ONG, cuando éstas reciben
recursos públicos para proyectos determinados. Dado que la entrega de fondos
públicos se hace con miras a la satisfacción de fines estatales, el interés que se
pretende fiscalizar es, al mismo tiempo, tanto al interés del Estado como el de la
organización privada en particular.
La imposibilidad de la entidad privada de variar, por propia voluntad, el fin a que
dichos recursos se encuentran destinados.
Publicidad de los recursos entregados a las ONG, aun cuando se encuentren en
manos privadas” (Hidalgo1995, p.65).
Adicionalmente, Hidalgo (1995) argumenta la posibilidad de extender los principios del
contrato administrativo a aquellos casos en que se entregan subvenciones a entes privados
al amparo de una norma jurídica no presupuestaria. Así, establece un paralelismo entre la
subvención al particular con el Estado y el contrato administrativo, de la siguiente manera:
a. Ambos entrañan manifestaciones bilaterales de voluntad; no son
imposiciones del poder público.
272 b. El administrado se compromete a realizar una prestación determinada, en
correspondencia a la cual la Administración le otorga un auxilio económico
o financiero.
c. La noción de colaboración es fundamental. Al subvencionarse una obra o
servicio cuya titularidad es de una ONG, se está cumpliendo también una
función administrativa, pues esa colaboración es instrumento para la
realización del plan de gobierno.”( Hidalgo 1995, p. 66)
Por otro lado, la ONG vendría a cumplir las funciones que llevan a cabo las fiscalías en los
Colegios Profesionales, supervisando y guiando el desempeño de los RA. Para ello, los
profesionales en las áreas ambientales y sociales relacionados con los procesos de EIA que
quieran fungir como RA, deberán inscribirse y acreditarse ante dicha organización,
presentando sus atestados y cumpliendo con una capacitación que la misma ONG impartirá.
Los estatutos de creación de la Asociación o Fundación, determinarán los principios
básicos de actuación, mismos que enfatizarán el carácter sin fines de lucro de la
organización, fines de prevención ambiental, desarrollo sostenible, probidad, transparencia,
profesionalismo, apego a las normas técnicas, eliminación de todo tipo de conflicto de
intereses y corrupción. Además deberá contar con una clara misión social, democrática e
igualitaria.
Se propone la realización de un Convenio de cooperación entre la SETENA y la ONG,
mediante el cual se determinen los objetivos y funciones específicas de la organización, los
alcance de sus potestades y los deberes y derechos de sus miembros, adicionalmente la
SETENA se deberá comprometer a destinar un porcentaje de su presupuesto, o un monto
determinado, con el que apoyará las funciones de fiscalización que llevará a cabo la ONG.
Finalmente, se deberán establecer sistemas de monitoreo de las tareas de la ONG para con
la SETENA, basados en las visitas que se realicen a los proyectos en evaluación.
273 La realización de este Convenio entre la SETENA y la ONG no sería una delegación
absoluta del control y seguimiento ambiental, tarea que la SETENA debe llevar a cabo
desde sus capacidades institucionales. No obstante, se trata de una desconcentración en un
órgano instrumental para la fiscalización de las funciones de los regentes y la revisión de
los informes de regencia, de tal forma que ante dudas, se haga la respectiva denuncia a
SETENA, quien deberá investigar la situación de forma prioritaria e iniciar el proceso
administrativo si fuera el caso.
A continuación, algunos apuntes sobre los aspectos mínimos para la organización y
funcionamiento de la ONG en el contexto del Convenio con la SETENA:
Objeto y fines
La ONG deberá fundamentarse en objetivos de protección y prevención ambiental
contenidos en sus estatutos, impulsando la calidad de sus tareas y la objetividad de sus
decisiones.
Su fin primordial es la fiscalización de las funciones de los RA, mediante visitas a los
proyectos regentados, la revisión de la bitácora ambiental y de los informes regenciales.Por
esto, deberá estar expresamente consignado en los estatutos de su creación, la prohibición
de realizar actividades que no estén directamente relacionadas con sus fines y la de
participar en concursos o licitaciones de consultoría comercial.
Otro de sus fines fundamentales es educar a los RA en cuanto a sus decisiones éticas, y el
correcto desempeño profesional que debe guiar sus actuaciones. Por lo que deberá impulsar
un programa de educación ética y cooperar con la SETENA en la conformación del Código
de Ética.
274 Integración y organización.
La ONG deberá estar integrada por profesionales en la áreas relacionadas con la prevención
ambiental, que cuenten con la experiencia suficiente para realizar a cabalidad la
fiscalización de los RA.
Organizada bajo las estructuras mínimas de una Fundación o Asociación, con órganos
internos que coordinen las inspecciones periódicas, determinen los proyectos prioritarios,
capaciten, acrediten e incentiven a los RA. Además, que verifiquen los compromisos
ambientales de los proyectos de forma paralela, y reporten a la SETENA las irregularidades
encontradas.
Funciones de la ONG
1. Verificar el cumplimiento de las funciones de los responsables ambientales
nombrados en los proyectos con Viabilidad Licencia Ambiental -VLA-.
2. Efectuar inspecciones de campo a los proyectos con viabilidad ambiental.
3. Realizar la lectura y revisión de los informes de responsabilidad ambiental.
4. Llevar un registro de los contratos de regencia firmados por cada R.A.
5. Establecer un registro de la presentación de informes de responsabilidad ambiental
y de las bitácoras.
6. Elaborar informes periódicos a la Comisión Plenaria de la SETENA sobre la
verificación de los informes y la realización de las visitas de campo.
7. Revisión de la existencia en el proyecto de la bitácora ambiental, así como de las
anotaciones que el R.A. debe realizar en ella para cada visita.
8. Denunciar ante la SETENA todas las incongruencias encontradas en los informes
ambientales, las visitas de campo y las consultas a los vecinos de las comunidades
aledañas al proyecto.
275 9. Conformar un registro de los RA de todo el país, procurando crear una base de
datos que promueva mayor transparencia e intercambio de información con la
SETENA y demás autoridades ambientales.
10. Realizar de forma paralela, el seguimiento de las resoluciones emitidas por la
comisión plenaria, lo establecido en los instrumentos de evaluación de impacto
ambiental y los compromisos e indicadores ambientales adquiridos por el
desarrollador de proyecto de alta significancia ambiental.
Fuentes de financiamiento
La ONG contará con varias fuentes de financiamiento para suplir las necesidades de
salarios, dietas, transporte, oficina, así como el equipo y materiales necesarios para llevar a
cabo sus fines de fiscalización.
En primer término, contará con la cuota de inscripción que cada profesional deberá realizar
de forma anual a la ONG, con el fin de quedar debidamente registrado y por ende, facultado
para ejercer como R.A.
En segundo término, contará con una cuota aportada por R.A., correspondiente a un
porcentaje del monto de los honorarios de los contratos de regencia que haya firmado.
Dicho porcentaje deberá cancelarse con la entrega de la copia del formulario de Regencia
Ambiental.
Por otro lado, y bajo el marco del Convenio de Cooperación, se designará un monto que el
desarrollador deberá depositar a la SETENA por concepto de fiscalización, el cual deberá
ser trasladado a la ONG para el cumplimiento de sus fines. También está capacitada, y
promoverá, donaciones internaciones y subvenciones estatales.
276 Mecanismos de verificación
Se deberán establecer mecanismos de fiscalización y control sobre el uso de los dineros
públicos, así como para el cumplimiento de la normativa de verificación estipulada en la
LGAP y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
De esta forma, la ONG está en la obligación de mantener una cuenta corriente y registro
contable separados de sus fondos ordinarios, así como a presupuestar su ingreso para
aprobación de la CGR.
La inscripción y registros del RA
Ante las autoridades de la República, sólo tendrán carácter de R.A. los profesionales que
estuvieren inscritos en la ONG. Dicha inscripción se mantendrá mientras el profesional
satisfaga la cuota anual de registro.
Para inscribirse como RA el profesional deberá completar los siguientes requisitos:
a. Satisfacer previamente la cuota de incorporación.
b. Aportar sus atestados académicos y cursos de actualización.
c. Aportar pruebas de experiencia suficiente en el campo de las regencias
ambientales.
d. Completar el formulario de inscripción.
e. Haber cumplido satisfactoriamente el curso básico de capacitación.
277 La cuota de registro y el porcentaje por contrato de regencia
La SETENA recomendará a la ONG el porcentaje del monto de los honorarios por regencia
que el regente deberá cancelar por el ejercicio de esta actividad a la ONG. El mismo deberá
ser cancelado previamente a la inscripción del Formulario. Los fondos serán destinados a
cubrir los gastos que demande la fiscalización de los responsables ambientales.
La falta de pago del porcentaje del monto de los honorarios por el responsable ambiental a
la ONG, faculta a la SETENA a suspender la regencia pendiente de pago y no le inscribirá
una nueva regencia hasta que no cancele la anterior.
Curso básico de capacitación
El curso de capacitación que debe cumplir cualquier profesional para inscribirse como RA
contendrá temas de legislación ambiental básica que deben conocer todos en su función de
RA, temas de ética profesional, de programas ambientales y de los formatos de informes
que deberán enviar a la SETENA con copia a la ONG, entre otros.
Formulario de Regencias Ambientales.
La ONG tiene la facultad de registrar la relación entre el regente y el regentado mediante un
Formulario de Regencia Ambiental, elaborado para tal efecto por la ONG, que contendrá
las responsabilidades mutuas y duración de la prestación de los servicios. Cuando el
regente haya acordado lo correspondiente a su contratación con el regentado, presentará el
formulario al colegio para su respectivo registro, previo cumplimiento de los requisitos de
presentación establecidos en el formulario.
278 De los Informes Regenciales.
Todo regente deberá presentar a la ONG un informe regencial por cada visita que realice al
proyecto, de acuerdo con la periodicidad que estipule la SETENA mediante resolución
fundada. La ONG deberá formular, con la aprobación de la SETENA, los formatos de los
informes de visitas que contengan los aspectos mínimos que el regente debe verificar en el
sitio, sin menoscabo de las especificaciones técnicas para el proyecto en particular.
Si durante la lectura y revisión de los Informes de regencia la ONG tuviere dudas,
necesitara alguna aclaración o pruebas adicionales de los que se está reportando, la ONG
tendrá la facultad de solicitar a los RA su cumplimiento y éstos tienen la obligación de
cumplir en el tiempo determinado en el Reglamento.
Reglamento de Regencias Ambientales
La SETENA y el MINAET, deberán promulgar un Reglamento para la organización y
funcionamiento de los R.A., que incluirá las condiciones del Convenio de Cooperación,
articulando las facultades y derechos de la ONG en el contexto de la fiscalización del R.A.
y las obligaciones del R.A. con respecto a la ONG.
2.3 ORGANIZACIONES COMUNITARIAS DE CONTROL Y SEGUIMIENTO
AMBIENTAL
Tanto la teoría, como los instrumentos internacionales y la normativa nacional relativa a la
evaluación de impacto ambiental, proclaman la importancia del involucramiento de la
sociedad civil en todas las etapas del proceso de EIA, pues aseguran que mediante la
participación de la comunidad en las decisiones de desarrollo, se combate la inequidad de la
exclusión social.
279 Se ha reconocido que una participación social activa y consciente es un presupuesto ideal,
para ampliar la cobertura de las acciones en la búsqueda de un mejor ambiente y por ende,
de la salud de las poblaciones.
También se tiene claro que esta participación real de la comunidad, debe obedecer a una
gestión estatal e institucional que implique una apertura de las instituciones del gobierno,
una desconcentración y operatividad del sistema, para que las decisiones y su aplicación se
lleven a un nivel local.
Puesto que la participación comunitaria es fundamental dentro de una democracia, vista
como un derecho y deber de la ciudadanía en la búsqueda del bienestar común, se deben
dotar a las comunidades de los mecanismos adecuados para que esta participación sea
plena.
Según bien apunta el máster Ocampo Van Patten (2003, p.p. 48-49) en su trabajo de
graduación, que para que la participación comunitaria se ejecute exitosamente se deben
configurar los siguientes requisitos:
a) Un compromiso nacional para apoyar y aceptar la participación de la colectividad.
b) Una adecuada descentralización de la responsabilidad, autoridad y recursos para
ejecutar acción primaria.
c) La conformación de consejos comunitarios locales.
d) Mejorar la comunicación tanto a nivel local como de los demás niveles.
Asimismo Ocampo (2003, p.49) enfatiza:
280 “Todo este proceso, debe ir acompañado de un adecuado asesoramiento, monitoreo y para
revisar y ajustar el proceso de participación, lo que conoce también como
retroalimentación o educación continúa. Esto le permite a las comunidades reconocer
como propios los problemas y hacer propias las soluciones, esto se conoce como,
empoderar a la comunidad o crear poder en la comunidad.”
Es por ello que, desde este punto de vista, en Costa Rica se debe pasar de la letra a la
acción, porque si bien la participación como concepto está expresada en múltiples
documentos políticos, no se termina de definir la forma de implementarla concretamente en
la sociedad civil.
Así por ejemplo, el artículo 6 de la LOA proclama la participación activa y organizada de
los habitantes de la República en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y
mejorar el ambiente. Pero son pocos los espacios propiciados para la participación en estos
aspectos.
Consideramos que para que se genere una participación comunitaria ágil y efectiva, debe
ser respaldada y promovida políticamente desde las instituciones del Estado, integrando a
las Municipalidades, las instituciones de salud y centros educativos, propiciando una
adecuada gestión del medio ambiente.
PROPUESTA
Se propone la creación de comités comunitarios que auxilien a la SETENA en la función de
control y seguimiento de los compromisos ambientales adquiridos por los proyectos.
Se busca aprovechar la cercanía de las comunidades con el proyecto y su área de influencia,
para realizar visitas periódicas guiadas, donde se logre verificar el cumplimiento de los
281 compromisos ambientales. Esta proximidad con los proyectos sometidos a evaluación,
propiciaría que por medio de Organizaciones Comunitarias se puedan recibir y generar
denuncias prioritarias en la SETENA sobre las irregularidades percibidas. Creando espacios
para que la población tenga una voz representativa ante esta instancia
Se pretende además por medio de estas Organizaciones Comunitarias, motivar la creación
de líderes y redes de información que empoderen a la comunidad en los temas ambientales,
entiendo ese empoderamiento como:
“El proceso de acción social que promueve la participación de las personas,
organizaciones y comunidades hacia metas de incremento del control individual,
comunitario, eficacia política, mejora de la calidad de la vida en comunidad y
justicia social” (Ocampo, 2003, p. 51)
Con esta propuesta se busca involucrar activamente a la comunidad, pero también a las
empresas desarrolladoras, para que se comprometan con los Comités Comunales, ya sea
propiciando los medios para llevar a cabo las visitas, brindar información requerida o
capacitándolos. Lo cual tiene implicaciones de responsabilidad social que puede ser de gran
provecho para las empresas.
Las Organizaciones Comunales de Control y Seguimiento ambiental podrán ser
constituidas por cualquier organización o comité comunitario que cuente con alguna
constitución formal, que haya sido constante en sus propuestas y que se basen en sistemas
democráticos de organización.
El MINAET y la SETENA propiciarán, junto con las institucionales estatales en salud,
ambiente y educación, la difusión del programa de Comités Comunales de Control y
282 Seguimiento, para que las organizaciones comunales ya existentes se puedan integrar y
capacitarse para que empiecen a trabajar.
Con el fin de conocer y aprender en comparación sobre los Comités Comunitarios, y poder
basar nuestra propuesta en casos exitosos relacionados, nos dimos a la tarea de buscar
literatura y estudios de otros países, encontrando el enriquecedor estudio de José Luis
López Follegatti (2007), sobre los Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental
Participativos en el marco de la minería en el Perú57. Recomendamos a quienes quieran
estudiar a fondo sobre este tema, la lectura completa de dicho documento que brinda teoría,
ejemplos y recomendaciones muy valiosas.
A continuación, y con el fin de que estas premisas sean utilizadas de base para esta
propuesta, exponemos las principales recomendaciones que brinda el profesor López
Follegatti en su estudio:
En primer lugar, para el autor, un tema pendiente con respecto a la formación de los
comités de monitoreo y vigilancia ambiental participativos, continúa siendo su origen.
Dado que hasta la fecha, la mayoría de estos espacios de diálogo deviene de una situación
de conflicto, se espera que a mediano o largo plazo esta situación varíe, permitiendo ser
incorporados por las diversas industrias extractivas como parte de las nuevas prácticas de
responsabilidad social y cuidado del medio ambiente
Por otro lado, brinda la siguiente conceptualización sobre los Comités de Monitoreo y
Vigilancia Ambiental Participativos:
57
Esta publicación se realiza gracias al apoyo de AVINA, BENALA, la Asociación Civil LABOR, el Instituto de Redes de Desarrollo Social RED SOCIAL y OXFAM GB. 283 “Son organismos de coordinación que fomentan la participación de la sociedad
civil (en especial de las comunidades), las empresas mineras y el Estado en todos
sus niveles; para generar mecanismos de verificación que contribuyan en la
evaluación de los impactos ambientales que cierto sector de la actividad minera
ocasiona.”
Así como sus características principales:
Objetivos de los comités:
Los comités de monitoreo participativo tienen la función de apoyar en la vigilancia
ambiental a las autoridades competentes (DIGESA, DESA, Autoridad del Agua) que deben
mantenerse alertas y evitar de esta manera un potencial efecto adverso en el medio
ambiente por parte de alguna actividad económica. Al respecto, una variedad de funciones
creadas de acuerdo a los intereses y características particulares de cada comité, pero las
principales son:
1. Verificar si la actividad de una empresa genera impactos ambientales negativos en el
aire, suelo y agua de determinada zona geográfica o ámbito de una microcuenca. Esto
mediante el uso de instrumentos y parámetros técnicos especializados.
2. Vigilar que las empresas mineras ejecuten las correcciones, si luego de realizar la
verificación, se comprobó que la actividad minera excede los estándares ambientales
convenidos.
3. Comunicar los resultados de los procesos de monitoreo a toda la población e
instituciones interesadas, y recoger sus opiniones y sugerencias, ya que dar a conocer todo
el proceso de monitoreo con transparencia es sumamente importante.
284 Formación de los comités:
El proceso de formación es diverso. Las etapas de formación de un comité de monitoreo
varían de acuerdo con sus integrantes y con el contexto donde surgieron. Por ejemplo, si se
estableciera una clasificación (tipología) de acuerdo con el origen de los comités que a la
fecha funcionan, se puede proponer que algunos son:
a. El resultado de un proceso de conflicto y negociación.
b. El producto del acuerdo entre empresa y comunidades sin un contexto de conflicto.
c. Una iniciativa de la comunidad, el Estado o la empresa.
Uno de los principales fines, que justifica el origen y la existencia de un comité de
monitoreo es el rol que cumple como canal de comunicación entre los diversos actores
involucrados en la actividad minera. A través de estos espacios se observa como las
comunidades pueden expresar sus puntos de vista, opiniones, actividades de monitoreo y
propuestas a la empresa y las autoridades locales y nacionales, como es el caso de las
Direcciones Regionales de Minería y Salud y el MEM.
Hecho público el acuerdo y la voluntad de la comunidad por formar un comité de
monitoreo, el pedido se conversa en el marco de una mesa de diálogo o reunión, que se
realice con este fin.
Componentes claves para una eficaz labor de monitoreo y vigilancia por parte de los
Comités.
Se considera que generar mecanismos de confianza y credibilidad en el proceso y los
resultados de la vigilancia ambiental participativa puede resultar una tarea ardua e ingrata si
285 no se efectúa con total transparencia y participación permanente de los actores
involucrados. Por eso consideramos que existen seis componentes claves en la ejecución de
cualquier proceso de monitoreo y vigilancia ambiental, éstos son:
a. Mecanismos de financiamiento viables y no condicionados
El proceso de vigilancia ambiental implica una serie de recursos financieros, personales y
logísticos que requieren que los comités de monitoreo participativos estén a la búsqueda
permanente de diferentes opciones de financiamiento: bien, que provengan de las empresas
mineras o de otras instituciones públicas y privadas, o de ambas, De esta manera, se podrá
cubrir los gastos inherentes a la actividad de monitoreo.
De esta forma la empresa puede intervenir en el pago de los gastos que demanda la
actividad de monitoreo, pero deberá abstenerse de opinar cuando se trata de tomar
decisiones sobre temas claves como la selección del laboratorio donde se realizarán los
análisis de las muestras. Al respecto, una alternativa que mejore los mecanismos de
financiamiento existentes para los comités, podría ser la creación de un fondo que reciba
aportes privados y públicos.
b. Participación e involucramiento de todos los actores con transparencia
Transparencia en este proceso significa someterse a evaluación sin restricciones. Para tal
fin la empresa permitirá que la comunidad, y otros actores involucrados en el proceso de
monitoreo y vigilancia, evalúen sus instalaciones sin restricciones, siempre que la
evaluación no afecte el normal desarrollo de las operaciones y la seguridad de la empresa.
La evaluación se efectúa una vez establecida mediante acuerdo la fecha, lugares y
procedimientos que serán empleados. Dado que el proceso de monitoreo y vigilancia es un
286 hecho de interés público, la publicación y eficaz difusión y socialización de sus resultados,
y de todo el proceso que lo hizo posible, es indispensable.
A esto se suma también que, para garantizar la credibilidad en los resultados de la actividad
de monitoreo y vigilancia es indispensable que la comunidad intervenga en todo el proceso:
desde el acopio o toma de las muestras en campo, hasta la elección y envío de las muestras
al laboratorio. Para algunas experiencias de monitoreo, la asesoría de las ONG y la
intervención de organismos especializados del Estado es un factor determinante para que el
proceso sea creíble.
c. Difusión y socialización del proceso de vigilancia y su toma de decisiones
La difusión de los resultados y hallazgos obtenidos por las actividades de monitoreo y
vigilancia es tan importante como dar a conocer con transparencia cómo se desarrolló todo
el proceso. Por eso se recomienda:
•
Establecer estrategias de comunicación, difusión y socialización de la información
que, considerando las diversidades culturales existentes en un espacio geográfico,
llegue a todos los públicos/actores involucrados en el impacto de la actividad
minera. Esto significa:
a. Elaborar productos de acceso y uso masivo
b. Emplear medios, canales y espacios de comunicación tradicionales y
alternativos.
c. Usar el idioma/lengua apropiada a cada público, con información que
evite juicios de valor.
287 •
Garantizar el acceso universal a todo el proceso de monitoreo y vigilancia. Esto
significa difundir todas las actividades, procedimientos y resultados que involucra el
proceso, pero también educar (generar capacidades) en los actores para su
comprensión. Informar también significa educar
d. Procedimientos técnicos adecuados y debidamente concertados
La credibilidad y confianza en los resultados del proceso de monitoreo y vigilancia, a través
del respeto de los acuerdos, el uso de procedimientos y protocolos científicamente
comprobados, y la consulta permanente de todos los actores involucrados en el impacto de
la actividad minera durante todo el proceso.
El consenso popular de todos los sectores (empresa, comunidad, autoridades locales,
regionales y nacionales, ONG (si así fuera el caso) hará más factible un futuro sostenible de
la actividad de monitoreo y vigilancia ambiental.
e. Generación y formación de capacidades técnicas para el proceso y resultados
de la vigilancia de la calidad ambiental
Dotar de capacidades a aquellos actores involucrados en el proceso de monitoreo es
importante para garantizar la calidad y transparencia de todo el proceso de monitoreo, así
como para mejorar las acciones que como respuesta se tomaran con respecto a los
resultados del monitoreo. Esta debe ser permanente y de acuerdo al nivel de participación
de los involucrados.
12
Un ejemplo de las necesidades de capacitación de los integrantes y participantes de los
comités nos lo retrata, Percy Feijoo, participante de la Comisión de Monitoreo de la
Calidad y Cantidad de Agua de Canales de Riego – COMOCA, al hablar sobre cómo se
determinan los puntos de muestreo: “El enfoque detrabajo de la Comisión de Monitoreo de
288 Canales de riego se centra en monitorear 36 puntos demuestreo que configuran a los 25
canales de riego. Los puntos de muestreo han sido generadosa través de un consenso entre
los involucrados y la empresa minera, para de esta manera definirla cantidad de muestras
que van a realizar y puedan generar los resultados convenientes parapoder tener la
claridad en las muestras y resultados que se presentan.”
d. Ser un complemento adecuado a la función vigilante del Estado.
Los comités de monitoreo y vigilancia participativos no deben ni pueden reemplazar la
función pública relacionadas con los impactos ambientales y sociales que ocasionan las
actividades mineras.
A nivel del Ministerio de Energía y Minas se ha emitido la normas que reconoce la
existencia de los comités de monitoreo y vigilancia. Uno de estos es el reglamento de
participación ciudadana en el sub sector minero o D.S. Nº 028-2008-EM que en su artículo
Nº 5 inciso 5.5, habla sobre la vigilancia ciudadana, sobre la cual dice que “las poblaciones
involucradas tienen el derecho de efectuar el monitoreo, control y seguimiento de las
medidas, acciones, obligaciones y compromisos adoptados por el titular minero respecto a
los aspectos ambientales y sociales relacionados con su actividad.” Además, en el artículo
Nº 6 de esta norma se define como mecanismos de participación ciudadana, al “monitoreo
y vigilancia ambiental participativos”.
La idea principal es sumar esfuerzos complementando iniciativas público privadas, como la
presente; con el objetivo de hacer que el Estado recupere la credibilidad, ejerciendo su
autoridad con imparcialidad y justicia.
289 CONCLUSIONES
La EIA se ha probado como un procedimiento eficaz en la detección y mitigación de los
impactos ambientales producidos por las actividades humanas. Se integra por etapas
concatenadas entre sí de tal manera que el éxito de una fase, determina el éxito de la
siguiente.
Costa Rica está capacitada a nivel normativo para cumplir con los propósitos de prevención
ambiental y mitigación que caracterizan a la EIA, desde una visión sostenible y no
restrictiva del desarrollo.
La SETENA no cumple con la fiscalización ni el monitoreo de los proyectos con licencia
ambiental, por falta de personal suficiente y calificado y recursos financieros.
La delegación que la SETENA ejecuta de su función de control y seguimiento a través del
RGPEIA en el R.A, está en una grave contradicción con la normativa sobre la delegación
de funciones que establece la LGAP. Por lo que se considera que tal delegación es ilegal.
El R.A. es un funcionario de hecho que cumple funciones públicas en su obligación de
comunicar a la SETENA cualquier irregularidad del desarrollador en el cumplimiento de
los compromisos ambientales.
El R.A. tiene una doble función pública y privada que propicia un grave conflicto de
intereses que entorpece su desempeño de vigilante objetivo del cumplimiento de los
compromisos ambientales de los proyectos bajo su supervisión.
La SETENA ha perdido el control de la fiscalización de los proyectos por esa delegación
ilegal y sin vigilancia que se ha dado en el R.A. Por lo que se concluye que los R.A. deben
290 ser funcionarios públicos adscritos a la SETENA bajo el régimen de prohibición y
dedicación exclusiva.
La participación comunitaria es imprescindible en todas las etapas de la EIA, pero
principalmente en la fase de control y seguimiento por cuanto su cercanía e interés
inmediato hace de la comunidad un actor de gran interés y compromiso.
En Costa Rica existe una gran cantidad de leyes y decretos para la protección ambiental que
no cuentan con fuentes de financiamiento para implementarse, lo que deviene en la
inacción del Estado y la frustración de los ciudadanos. Se plantea, en el caso de la EIA,
trasladar los costos al desarrollador.
La estructura interna jerárquica de la SETENA está afectada por presiones políticas de
mucha índole que afectan su desempeño objetivo. Se debe despolitizar a la SETENA y
mejorar la capacitación de sus empleados.
Falta una aplicación estricta y eficiente de la normativa ambiental existente.
La vigilancia y protección del ambiente es una tarea compartida al menos por tres actores:
el Estado, las empresas desarrolladoras y la comunidad, por lo que endilgar toda la
responsabilidad al RA parece injusto e inútil para efectos de construir alguna propuesta
valiosa.
Se inició este trabajo bajo la hipótesis de que el RA y su desempeño sesgado eran los
principales responsables de las irregularidades ambientales de muchos proyectos con
viabilidad ambiental. Sin embargo, al concluir este trabajo, es preciso reconocer que el
problema va más allá: no se trata de la exclusiva responsabilidad del RA, sino que pasa
también por la inacción de las autoridades, la permisibilidad de los ministerios y la falta de
dirección política del Estado. El discurso del desarrollo sostenible sólo ha funcionado para
291 proyectar al país a nivel internacional como un país verde, pero las políticas internas no han
logrado implementar esa filosofía en la gestión estatal.
292 RECOMENDACIONES
Se recomienda al MINAET:
y
Una reforma al RGPEIA para que se elimine la figura del RA tal y como está
contempla actualmente para que sea sustituida por listas de regentes ambientales
adscritos como funcionarios públicos de la SETENA, con dedicación exclusiva y
bajo el régimen de prohibición
y
La constitución de programas de acreditación y certificación a través de convenios
con Universidades o Empresas de Acreditación, para aquellos R.A. o Empresas
Consultoras Ambientales que quieran distinguirse.
y
Armonizar, modernizar y mejorar el traslado de costos del proceso de EIA al
desarrollador y hacia la SETENA y sus órganos auxiliares. Con el fin de cargar al
desarrollador todos los costos relacionados con el proceso de EIA y de esta forma,
dotar a la SETENA de un presupuesto para llevar a cabo de manera eficiente y
técnica sus tareas.
y
La contratación de más personal profesional en la SETENA, principalmente para
los departamentos técnicos.
Se recomienda a la SETENA:
y
La elaboración de programas de educación continúa para los RA, por medio de
convenios con las universidades públicas, privadas, nacionales o extranjeras.
y
Que mediante un convenio con alguna ONG, se establezcan comités de vigilancia
comunitarios para la verificación de los compromisos ambientales por parte de los
293 desarrolladores, principalmente de aquellos proyectos de alta significancia
ambiental.
y
La elaboración del Código de Ética para el R.A. y empresas consultoras
ambientales, buscando la colaboración de los Colegios Profesionales involucrados
en la EIA y que tengan experiencia en dicho ámbito.
y
De forma urgente, y bajo la nueva estructura del Reglamento Interno, la creación
de sistemas digitales para la etapa de control y seguimiento ambiental. Que permita
la transparencia, la recopilación de información y los controles cruzados,
facilitando las labores de sedes regionales o de los RA ubicados fuera del Área
Metropolitana.
y
Impulsar junto con los colegios profesionales, la fiscalización de los profesionales
agremiados que fungen como RA.
y
Que el principio de la responsabilidad ambiental compartida se incentive en todas
las etapas del EIA. Así como su aplicación en la etapa de control y seguimiento
para mejorar su verificación y cumplimiento
y
Revaluar el sistema de seguimiento ambiental a través de las visitas de sitio. Se
pretende el compromiso de la SETENA en establecer un mecanismo que le permita
llegar hasta los proyectos en evaluación y constatar la información brindada por el
desarrollador, la situación ambiental del proyecto y el avance de las medidas de
mitigación. Esto además reforzaría el sistema incentivando el cumplimiento de las
regulaciones con el fin de evitar sanciones.
Finalmente, se recomienda a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley que elimine de
forma inmediata cualquier intromisión política en las decisiones de la SETENA,
principalmente de los órganos jerárquicos y de toma de decisiones como es la comisión
plenaria. Se deben eliminen los cargos políticos y sustituirse por cargos académicos y
técnicos de los órganos estatales.
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Entrevistas
Msc. Maricela Rodríguez, Departamento Legal, SETENA, 3 de febrero de 2012.
Msc. Graciela García, Departamento Legal, SETENA, 25 de febrero de 2012.
Msc. Esaú Chávez, Dirección Técnica, SETENA, 7 de marzo de 2012.
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