Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo

Presupuesto y Gasto Público 46/2007: 219-235
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2007, Instituto de Estudios Fiscales
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD)
LEIRE PAJÍN
Secretaria de Estado de Cooperación Internacional
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Resumen
El compromiso de alcanzar un desarrollo humano global sostenible es un compromiso con procesos de medio y largo
plazo dirigidos a revertir las condiciones que sitúan a personas y pueblos en condiciones de vulnerabilidad o dificul­
tan su empoderamiento y representatividad para buscar sus propias soluciones. En el marco de lo que ha de ser una
estrategia de asociación compartida de todas las naciones —más necesitadas o más ricas—, para la erradicación de la
pobreza, los países de mayor desarrollo debe asegurar un flujo de aportes técnicos y económicos suficiente, constan­
te y bien orientado, gestionado y evaluado. Los medios e instrumentos al servicio de la política de cooperación para
el desarrollo han de ser congruentes con el que es su objetivo único, la erradicación de la pobreza, evitando la confu­
sión con otros objetivos y políticas que forman parte de la acción exterior de los Estados.
1. El compromiso del Gobierno español: De una política de ayudas
a una política de desarrollo
En las últimas décadas ha ido adquiriendo una relevancia creciente en la agenda de la
Comunidad internacional la política de cooperación para el Desarrollo como expresión del
cada vez más alto grado de compromiso de sociedades y Gobiernos en la lucha contra la po­
breza. Ello supone, algunas veces, dirigir los esfuerzos hacia la necesidad de paliar los efec­
tos más inmediatos de conflictos o catástrofes naturales, afrontando de modo urgente y efi­
ciente las crisis humanitarias, pero sobre todo exige prevenir y evitar esas crisis, y concentrar
cotidianamente el máximo esfuerzo en erradicar las causas que impiden acceder a las perso­
nas a niveles de desarrollo que permitan alcanzar condiciones dignas de vida para toda la hu­
manidad, ahora y en el futuro. Se trata, así mismo, de educar y sensibilizar sobre la inmorali­
dad de la existencia de desigualdades y la posibilidad de su superación en un mundo que
dispone de los recursos tecnológicos y financieros suficientes para hacerlo.
Además forma parte del derecho al desarrollo la necesidad de garantizar la provisión
de bienes públicos globales como la paz, la libertad, la seguridad o la calidad ambiental. Es
opinión unánime, en este contexto, que el concepto de pobreza supera la acepción que venía
vinculándolo a la mera escasez o ausencia de niveles mínimos de renta para abarcar toda ca­
rencia de oportunidades, capacidades y opciones para alcanzar un nivel de vida digno. Con­
secuentemente el desarrollo tiene una dimensión múltiple alejada de la simplificación de
220
Leire Pajín
considerar que automáticamente mejoran sus indicadores en relación directa con la evolu­
ción positiva de datos de crecimiento económico si ello no va acompañado de redistribución
y cohesión social, como demuestra la experiencia de América Latina en la década de los 90.
El compromiso de alcanzar un desarrollo humano global sostenible es un compromiso
con procesos de medio y largo plazo dirigidos a revertir las condiciones que sitúan a perso­
nas y pueblos en condiciones de vulnerabilidad o dificultan su empoderamiento y representa­
tividad para buscar sus propias soluciones. En el marco de lo que ha de ser una estrategia de
asociación compartida de todas las naciones —más necesitadas o más ricas—, para la erradi­
cación de la pobreza, los países de mayor desarrollo debe asegurar un flujo de aportes técni­
cos y económicos suficiente, constante y bien orientado, gestionado y evaluado.
Los medios e instrumentos al servicio de la política de cooperación para el desarrollo
han de ser congruentes con el que es su objetivo único, la erradicación de la pobreza, evitan­
do la confusión con otros objetivos y políticas que forman parte de la acción exterior de los
Estados. Por el contrario, resulta imprescindible lograr la coherencia de estas otras políticas
(económicas, comerciales, de seguridad,...), con los objetivos de desarrollo, pues a nadie se
le oculta que el impacto y la inmediatez de muchas de ellas supera a veces las posibilidades
de la propia política de cooperación internacional para el desarrollo.
La llamada Declaración del Milenio —ratificada por España, junto a otros casi 200 paí­
ses—, sin agotar la agenda internacional de desarrollo, constituye un mínimo denominador
común de la misma, al establecer 8 objetivos y 15 metas, acompañadas de sus respectivos in­
dicadores de medición cuantitativa y cualitativa de los resultados que deben alcanzarse antes
de 2015 para constatar un avance significativo en términos de disminución de la pobreza en
el mundo. Formaliza además, y con el mismo nivel de concreción, en su objetivo 8, la necesi­
dad de la estrategia de asociación mundial para el desarrollo y de la coherencia de políticas, a
las que antes hemos aludido.
Aunque existen reticencias en algunos países sobre el incremento de sus aportaciones
presupuestarias para financiar el crecimiento de la AOD, y se siguen buscando mecanismos
alternativos de financiación (gravar ciertas transacciones u operaciones comerciales, reme­
sas, etc.), la gran mayoría de los países donantes, y en particular los miembros de la Unión
Europea han asumido la necesidad de estabilizar una provisión de fondos destinados a la
AOD que se mide en términos porcentuales de su renta nacional Bruta o Producto Interior
Bruto y que responde a la siguiente secuencia:
Compromisos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) adquiridos por España en el seno
de la Unión Europea
Para 2006
• Destinar, como mínimo, el 0,33% del PIB en concepto de AOD.
Para 2010
• Destinar, como mínimo, el 0,51% de su PIB en concepto de AOD.
Para 2015
• Destinar, como mínimo, el 0,7% de su PIB en concepto de AOD.
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
221
Por otra parte, la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda, aprobada en 2006
por consenso en el seno del Comité de Ayuda al Desarrollo, de la OCDE, y del que natural­
mente España forma parte, establece principios y buenas prácticas para una AOD eficiente,
definiéndose unos indicadores de aplicación que actualmente están en proceso de validación.
Se propugna la gestión orientada a resultados y la mutua rendición de cuentas entre países,
con lo que ello conlleva de previsibilidad de la ayuda, y por tanto de ejercicio de planifica­
ción y programación de recursos en el corto, medio y largo plazo; y con lo que supones de re­
fuerzo de los procesos de evaluación, incluida la de impacto, siempre con el enfoque de in­
corporación de las lecciones aprendidas.
2.
Crecimiento cuantitativo y cualitativo de la AOD en España
El compromiso del Gobierno se traduce en un importante esfuerzo por contribuir direc­
tamente, o impulsar el esfuerzo de otros actores, para que se incremente la cantidad y calidad
de la Ayuda Oficial al Desarrollo, fomentando que el conjunto de la acción del Estado tenga
el máximo posible de coordinación, complementariedad y coherencia en la lucha contra la
pobreza en el mundo.
La expresión cuantitativa y cualitativa de esta firme decisión tiene su reflejo en el Plan
Director de la Cooperación española 2005-08, aprobado en Consejo de Ministros después de
haber recibido el aval unánime de todos los agentes de cooperación públicos y privados. Este
Plan, como es conocido, define las prioridades de orientación sectorial y geográfica de nues­
tra cooperación al tiempo que establece los mecanismos básicos que garantizan la calidad y
eficacia de nuestra ayuda
El Plan Director establece, además, un porcentaje de financiación de la AOD con fon­
dos públicos del 0,5% de la RNB como meta a alcanzar en 2008, en el camino, compartido
con la UE,(en términos de su media) de situarse al menos en el 0,7% en el 2012.
Un esfuerzo llamativo en términos de crecimiento absoluto, como se aprecia en la Ta­
bla que sigue al incrementarse la ayuda en una sola legislatura desde los 2000 millones del
2004 a los más de 5300 millones de 2008. O un esfuerzo menos llamativo si se considera lo
exiguo del punto de partida en términos de nuestra contribución a una globalización de la so­
lidaridad, intrínsecamente ética, deseada por la sociedad española, y que. por qué no decirlo,
refuerza muchas de nuestras posiciones y prestigio como Estado.
Además está resultando un esfuerzo compartido en la medida en que Comunidades Au­
tónomas y Entidades Locales están asumiendo esta política consensuada e incrementando de
modo muy significativo, aunque desigual, sus aportaciones financieras.
Cabe recordar, por otra parte, que la magnitud de la cifra se eleva porque la RNB ha
crecido a muy buen ritmo estos años, lo cual constituye un motivo de doble satisfacción. Ha
de precisarse, por cierto, que este factor y el cambio en la contabilidad nacional generaron
una distorsión de las previsiones 2005 de alcanzar el 0,31% de la RNB, pues si bien se ejecu­
tó la casi totalidad de la cifra consignada en Presupuestos, el porcentaje con el nuevo cómpu­
to hace que su proporcionalidad se rebaje al 0,27% y ello obliga al Gobierno a un esfuerzo
222
Leire Pajín
aún mayor en los tres ejercicios que restaban en la legislatura, que como se apreciará en los
datos de previsión presupuestaria 2007, se está acometiendo.
% AOD / RNB
0,80
Compromiso 2012
0,70
0,60
Compromiso 2008
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
19
88
19
89
19
90
19
9
19 1
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
9
19 7
98
19
99
20
00
20
0
20 1
02
20
03
20
04
20
0
20 5
06
20 p
07
20 p
08
20 e
09
20 e
10
20 e
11
20 e
12
e
0,00
El compromiso del Gobierno con la cantidad exige un compromiso paralelo, y si cabe
más importante, con la calidad en la gestión de la ayuda. La utilización de esta cantidad tan
significativa de AOD, procurando garantizar la mayor efectividad e impacto transformador
en la mejora de las condiciones de vida de la gente, responde a unos determinados criterios
de orientación del gasto, programación y evaluabilidad de las intervenciones, y de los instru­
mentos y mecanismos necesarios para su gestión. Todos ellos, se explicitan en el propio Plan
Director, y en muchos casos su adecuada aplicación exige cambios en la cultura administrati­
va o profundas reformas de los órganos de gestión de la cooperación, como en el caso de la
Agencia Española de Cooperación Internacional.
3. El esfuerzo para mejorar la AOD en 2007: el Presupuesto
y el Plan Anual de Cooperación
Resulta extremadamente complejo analizar la cantidad y orientación del gasto en AOD
desde las previsiones y estructura de la ley de Presupuestos Generales para 2007, y ello tanto
por la dispersión en distintas secciones de las aplicaciones atribuibles a la política de coope­
ración para el desarrollo como por la no coincidencia automática entre el crédito asignado y
la AOD computable.
Es el caso de los instrumentos de cooperación reembolsable como el Fondo de Ayuda
al Desarrollo y el Fondo de Concesión de Microcréditos en que al límite de crédito disponi­
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
223
ble para realizar operaciones, aún en el caso de pleno desembolso, habría que descontarle, a
efectos de cómputo de AOD, los reembolsos procedentes de recobros que se produzcan en el
ejercicio presupuestario correspondiente.
Es también el caso de las operaciones de condonación o alivio de deuda en países en
desarrollo, que no tienen reflejo presupuestario y sin embargo tienen una altísima incidencia
en el cómputo de AOD.
Será más esclarecedor y útil, por tanto, basar nuestro análisis de este ejercicio 2007 en
el Plan Anual de Cooperación, aprobado en Consejo de Ministros el pasado 25 de enero. En
él se ordenan el conjunto de partidas presupuestarias que constituyen AOD clasificándolas
por modalidades, instrumentos y actores de cooperación. Además se establecen las priorida­
des para reforzar tanto la calidad de la ayuda como el cumplimiento en el ejercicio de los ob­
jetivos y resultados previstos en el Plan Director.
Cinco rasgos definen los presupuestos y, por ende, la política de Cooperación Interna­
cional para el desarrollo 2007:
— La previsión de alcanzar el 0,42% de la Renta Nacional Bruta.
— El incremento y mejora de calidad de la cooperación multilateral.
— La mayor orientación social de la ayuda
— La ordenación de la relación entre deuda y desarrollo.
— El refuerzo de los mecanismos de armonización y complementariedad entre Admi­
nistraciones y otros agentes de la cooperación nacionales e internacionales a través
de la mayor coordinación del MAEC en los términos previstos en la ley de Coopera­
ción y Plan Director.
3.1.
Grandes cifras del Presupuesto de AOD en 2007
En 2007 el total de AOD neta que se prevé que España dirija a los Países en Vías de De­
sarrollo alcanzará los 4.289,62 millones de euros, equivalente al 0,42% de nuestra Renta Na­
cional Bruta (RNB). Este importe, que representa un máximo histórico en términos absolu­
tos, constituye un nuevo impulso para alcanzar los objetivos de destinar el 0,5% de la RNB
en 2008 y el 0,7% en 2012.
En términos absolutos, la previsión de incremento de la ayuda para el próximo año su­
pera los mil millones de euros, lo que equivale a un crecimiento del 32% respecto a 2006.
Junto al análisis de la clasificación por instrumentos del 2007 resulta de interés, y especial­
mente significativo, el comparar la evolución en orientación y cantidad de nuestra ayuda,
desde 2004.
El incremento previsto para el año 2007 se canalizará en mayor medida a través de con­
tribuciones multilaterales, que crecen un 71% respecto a 2006, con preeminencia de las con­
tribuciones y aportaciones a Organismos Internacionales de mayor vinculación con el logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Destaca una nueva partida de 528 millones de
euros, correspondiente al llamado Fondo del Milenio, suscrita con el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo,(PNUD), con el objetivo de favorecer la consecución de determi­
224
Leire Pajín
Tabla
AOD neta española por instrumentos (Previsión 2007)
2007p
%
1. Total AOD multilateral
Aportaciones a la Unión Europea
Contribuciones a Organismos Intl. Financieros
Contribuciones a Organismos Intl. No Financieros 1
Fondo Milenio (PNUD)
Fondos Fiduciarios (OINF)
Otras Contribuciones a Organismos Intl. No Financieros
2.229.761.805
689.301.760
527.056.155
1.013.403.890
528.000.000
330.000.000
155.403.890
51,98
16,07
12,29
23,62
12,31
7,69
3,62
2. Total AOD bilateral neta
2.1. Total cooperación bilateral para el desarrollo
2.1.A. Total cooperación bilateral reembolsable neta
Créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo
Microcréditos
2.1.B. Total cooperación bilateral no reembolsable
Operaciones de deuda2
Programas / proyectos
Ayudas / subvenciones a ONGD
2.059.862.009
1.832.720.108
189.796.844
100.000.000
89.796.844
1.642.923.264
350.000.000
705.513.022
587.410.242
48,02
42,72
4,42
2,33
2,09
38,30
8,16
16,45
13,69
162.071.044
3,78
65.070.857
1,52
4.289.623.814
100,00
2.2. Acción humanitaria bilateral3
2.3. Sensibilización y educación para el desarrollo
Total AOD neta (euros)
(1) Incluye contribuciones voluntarias y obligatorias a Organismos Internacionales No Financieros.
(2) Esta previsión está sujeta a los acuerdos alcanzados en foros internacionales.
(3) La participación de la acción humanitaria en la AOD bilateral especificada asciende al 7,9%.
Igualmente, en el ambito multilateral también se realizan contribuciones de carácter humanitario, que en 2006 supe­
raron los 70 millones de euros.
nados objetivos del Milenio y Plan Director español,(jóvenes, empleo y migración, medio
ambiente, género, Cultura y desarrollo,), en el contexto de la reforma del Sistema de Nacio­
nes Unidas, y en colaboración con el conjunto de sus organismos y agencias.
En general, sigue siendo significativo el incremento continuado de las Contribuciones a
Organismos Internacionales No Financieros y es novedad la capacidad de propuesta del
MAEC sobre 194 millones de contribuciones a Instituciones Financieras Internacionales, en
un contexto que también es de crecimiento en esta partida.
Se realiza, además, un importante esfuerzo de transparencia y coherencia en el uso de
instrumentos de cooperación en el cómputo de la AOD bilateral. Figuran en este PACI los
100 millones de Fondo de Ayuda al Desarrollo que corresponden a la previsión de AOD,
constituida por el saldo neto una vez descontados los recobros, en lugar de los 350 millones
de previsión presupuestaria. Por idéntica razón figuran 89,7 millones en el Fondo de Conce­
sión de Microcréditos, y no los 100 de crédito consignado en la ley. Del mismo modo se
Tabla
1.303.692.989
647.840.000
267.280.842
388.572.147
1.931.270.635
1.762.486.962
256.763.318
180.000.000
76.763.318
1.505.723.644
456.000.000
0
497.598.656
552.124.988
140.798.216
27.985.457
3.234.963.624
2005
929.639.130
630.630.000
246.070.567
52.938.563
1.498.725.440
1.361.077.825
99.236.958
46.733.508
52.503.450
1.261.840.867
502.073.353
4.555.292
454.195.147
301.017.075
108.076.351
29.571.264
2.428.364.569
866.828.726
537.496.936
280.490.880
48.840.909
1.118.180.670
2. Total AOD bilateral neta
1.046.044.980
2.1. Total cooperación bilateral para el desarrollo
192.175.305
2.1.A. Total cooperación bilateral reembolsable neta
154.129.294
Fondo de Ayuda al Desarrollo bilateral
38.046.011
Fondo para la Concesión de Microcréditos
853.869.675
2.1.B. Total cooperación bilateral no reembolsable
161.164.144
Operaciones de deuda
Fondo de Ayuda al Desarrollo bilateral (no
25.660.839
reembolsable)
320.184.416
Programas / proyectos
346.860.276
Ayudas / subvenciones a ONGD
54.226.338
17.909.352
1.985.009.396
Sensibilización y educación para el desarrollo
2.3.
Total AOD neta (euros)
Acción humanitaria bilateral
2.2.
1. Total AOD multilateral
Aportaciones a la Unión Europea
Contribuciones a Organismos Intl. Financieros
Contribuciones a Organismos Intl. No Financieros
Volumen de AOD neta por instrumentos
2004
2006p
AOD neta española por instrumentos (2004-2007p)
4.289.623.814
65.070.857
162.071.044
0
705.513.022
587.410.242
2.059.862.009
1.832.720.108
189.796.844
100.000.000
89.796.844
1.642.923.264
350.000.000
2.229.761.805
689.301.760
527.056.155
1.013.403.890
2007p
32,60
132,52
15,11
41,78
6,39
6,66
3,98
–26,08
–44,44
16,98
9,11
–23,25
71,03
6,40
97,19
160,80
% 2007p/06p
116,10
263,33
198,88
120,35
69,35
84,22
75,20
–1,24
–35,12
136,02
92,41
117,17
157,23
28,24
87,90
1.974,91
% 2007p/04
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
225
226
Leire Pajín
ajustan las previsiones de deuda a las operaciones efectivamente programadas, si bien el fun­
cionamiento de este instrumento puede deparar márgenes de variación imprevistos.
Resulta así, que la cooperación bilateral reembolsable neta disminuye un 26% y que,
paralelamente, la cooperación bilateral. no reembolsable se incrementa en un 9%, a pesar de
la reducción de la previsión de AOD generada por operaciones de deuda, un 23% respecto a
2006. Igualmente, la educación para el desarrollo y sensibilización crece un 132%.
Por último, analizando únicamente las contribuciones bilaterales, la previsión para
la acción humanitaria se sitúa en 162 millones de euros. El crecimiento previsto para este
año supera el 15%, de manera que su participación aumenta hasta el 7,8% de la AOD bi­
lateral, dando cumplimiento al compromiso reflejado en el Plan Director. Además, me­
diante las contribuciones a organismos internacionales, España realiza un esfuerzo en
materia de acción humanitaria, que en el año 2006 supuso la aportación de 70,4 millones
adicionales.
Desde la óptica de actores, por primera vez el MAEC es el Departamento que más dine­
ro gestiona directa o indirectamente al adquirir en virtud de las previsiones de la Ley de Pre­
supuestos una importante capacidad de propuesta en la orientación de las aportaciones a or­
ganismos multilaterales, a través de la SECI., aunque todavía en el marco de la Comisión
Interministerial del FAD. Además la AECI, con 750 millones, mantiene su tendencia a un
mayor liderazgo como principal órgano gestor de la cooperación internacional para el desa­
rrollo.
3.2.
Hacia una política multilateral más activa, selectiva y estratégica
Durante el año 2007, tanto las contribuciones a Organismos Internacionales No Finan­
cieros como las Contribuciones a Instituciones Financieras Internacionales y la constitución
de Fondos Fiduciarios Multilaterales, crecerán de forma significativa, como ya se ha reseña­
do anteriormente. Para su asignación se conjugarán los criterios de mayor compromiso y efi­
cacia de los organismos para alcanzar el cumplimiento de la Declaración del Milenio junto
con la orientación hacia los sectores del Plan Director con especial atención a todos aquellos
relacionados con la cobertura de Necesidades Sociales, con el enfoque de respeto a los Dere­
chos Humanos, gobernanza democrática y cohesión social, y con la equidad de género. Una
comisión intraministerial del MAEC liderada por la Dirección General de Planificación y
Evaluación de políticas de Desarrollo (DGPOLDE) analizará esta orientación y la coheren­
cia sectorial y geográfica de las actuaciones decididas con estas aportaciones proponiendo
las opciones de mayor interés a la SECI, para la oportuna toma de decisión y ulterior tramita­
ción administrativa.
227
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
3.2.1. Contribuciones a OINF. Gráfico. Distribución por sector de destino
de las contribuciones multilaterales del MAEC (2006, cifras provisionales)
Paz, seguridad
y prevención de
conflictos
3,7%
Medio Ambiente
Programas culturales
2,4%
y científicos
Educación
1,3%
2,8%
Otros
1,9%
PNUD sin
especificar
4,9%
Salud
22,7%
Protección
de la infancia
5,8%
Soberanía alimentaria
6,8%
Género
7,1%
Ayuda humanitaria
y de emergencia
18,0%
Gobernabilidad
y derechos
humanos
22,7%
3.2.2. La participación española en las Instituciones Financieras Internacionales
El Ministerio de Economía y Hacienda seguirá realizando un importante esfuerzo por
incrementar la presencia y visibilidad de España en la concepción y ejecución de la política
financiera internacional a través de nuestra participación en las Instituciones Financieras
Internacionales (IFI). Como consecuencia, se mantendrá un significativo volumen de desem­
bolsos a IFI en 2007 con el fin de contribuir a una serie de compromisos del gobierno espa­
ñol, entre los que destacan indudablemente el cumplimiento de los ODM y de la Conferencia
de Monterrey, los aquellos derivados del Plan Director y a seguir avanzando en el proceso de
adecuación de las contribuciones a las IFI al peso de España en la economía internacional.
Se continuará incrementando la contribución española a las ventanillas blandas de los
Bancos de Desarrollo (Asociación Internacional de Desarrollo del Grupo Banco Mundial,
Fondo Áfricano de Desarrollo, Fondo Asiático de Desarrollo y Fondo Multilateral de Inver­
siones del Banco Interamericano de Desarrollo) con el fin de incidir directamente sobre el ni­
vel de desarrollo de los países más pobres del planeta. Por otro lado, se seguirá realizando en
2007 una serie de desembolsos a IFI derivados de la adhesión de España (Consejo de Minis­
tros de 8 de julio de 2005) a la Iniciativa de Condonación de Deuda Multilateral a los países
de bajos ingresos, lo que constituye un nuevo eslabón en el dilatado historial de apoyo espa­
228
Leire Pajín
ñol a estos países. En el año 2007, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
contará a con 194 millones de euros para realizar contribuciones voluntarias a Organismos
Internacionales Financieros en coordinación con el Ministerio de Economía y Hacienda. Los
esfuerzos se concentrarán en aquellas instituciones financieras que destaquen en el campo de
la reducción de la pobreza o mejora de la calidad de la ayuda y la generación de conocimien­
to y capacidades de planificación, gestión y evaluación en los países socios.
3.3.
Incrementar la asignación para la cobertura de las necesidades sociales
Si bien España superó en 2005, por vez primera en la historia de la Cooperación Espa­
ñola, el umbral del 20% de nuestra cooperación bilateral asignada a servicios sociales bási­
cos situándose en el 21,29% de las contribuciones distribuibles, y cumpliendo con el com­
promiso del llamado 20/20 de la Declaración de Copenhague, el PACI 2007 persigue
aumentar la orientación de la cooperación de la Administración General del Estado hacia
el cumplimiento de objetivos de cobertura de necesidades sociales en los términos del capí­
tulo II del Plan Director 2005-08, y del concepto de servicios sociales básicos del CAD, con
un enfoque de refuerzo de la Gobernanza democrática y políticas públicas orientadas hacia la
cohesión social y la igualdad de género.
3.3.1. Tabla. Participación de las necesidades sociales en las contribuciones
distribuibles sectorialmente
Media desembolsos 2003-2005 (excluido ayuda alimentaria por no ser distribuible sectorialmente)
AECI
%
AGE
%
CCAA
%
Cooperación
Española
%
28,6
6,4
3,4
13,6
14,8
2,5
2,9
6,4
17,7
6,4
5,6
1,9
15,6
3,5
3,7
5,2
Salud
Salud general
Salud básica
9,9
3,0
6,8
8,4
1,5
6,9
13,5
3,7
9,8
9,8
2,1
7,7
Salud sexual y reproductiva
2,9
1,1
3,1
1,6
Agua y saneamiento
Sistemas menores
3,0
1,0
6,3
1,2
6,5
4,3
6,3
2,1
Vivienda
0,9
0,4
2,6
1,0
Servicios sociales
1,2
0,5
4,7
1,6
49,27
32,61
54,87
38,64
Sector
Educación
Educación básica
Educación secundaria
Educación post-secundaria
Total necesidades sociales
Fuente: DGPOLDE.
229
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
El esfuerzo presupuestario de 2007 pretende, por tanto, reforzar las intervenciones cen­
tradas en la lucha contra el hambre, la educación básica, la salud básica y sexual y reproduc­
tiva y la mayor atención a los colectivos en situación de mayor vulnerabilidad y aquellos más
afectados por la exclusión social y la discriminación en cualquiera de sus formas, con espe­
cial atención a la infancia, a las personas con discapacidad y las minorías étnicas. Así mismo,
se priorizarán las intervenciones vinculadas a la habitabilidad básica y acceso al agua potable
y saneamiento básico como elementos indispensables para la mejora de la calidad de vida y
en el marco de políticas de ordenación territorial y de gestión de recursos naturales.
Desde otro punto de vista, la voluntad de reforzar la orientación social de la ayuda tiene
su expresión en el esfuerzo por garantizar que al menos el 20% de la AOD se dirige a los
países de África subsahariana en el marco de una tendencia general, especialmente rele­
vante para la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, de incrementar el máximo
posible nuestra ayuda a los países más pobres del mundo tanto bilateral como multilateral­
mente. Se garantiza, además, nuestro compromiso con América Latina (destinar al menos el
40% de la AOD) y Norte de África y Oriente Próximo.
3.3.2. Tabla. Distribución de la AOD bilateral bruta por nivel de renta del país receptor
(2001-2005)
A.
Distribución de las ayudas por nivel de renta del país receptor (incluyendo operaciones
de deuda)
Niveles de renta
Renta Media-Alta
Renta Media-Baja
Renta Baja
Países Menos Adelantados
2001
2002
2003
2004
2005
4,30
46,10
41,23
8,37
9,13
65,14
10,91
14,82
14,78
59,12
10,85
15,25
10,01
57,09
18,88
14,02
3,86
56,47
15,71
23,96
Unidad: % de la AOD bilateral bruta especificada por nivel de renta.
B.
Distribución de las ayudas por nivel de renta del país receptor (excluyendo operaciones
de deuda)
Niveles de renta
Renta Media-Alta
Renta Media-Baja
Renta Baja
Países Menos Adelantados
2001
2002
2003
2004
2005
6,74
72,62
9,34
11,30
9,98
70,27
6,76
12,99
16,14
60,96
7,55
15,34
11,88
66,23
7,00
14,88
5,83
66,79
10,14
17,24
Unidad: % de la AOD bilateral bruta especificada por nivel de renta.
230
Leire Pajín
Como se aprecia en el gráfico el punto de partida del Plan Director se situaba en torno
al 14% en 2004. En 2005, estas aportaciones crecieron un 134% y concentraron el 24% de la
AOD especificada por nivel de renta, si bien este incremento se explica fundamentalmente
por la evolución de la Iniciativa HIPC de alivio de deuda de la que son beneficiarios varios
PMA. El objetivo, ahora, sería consolidar este incremento, extendiéndolo al resto de instru­
mentos que conforman la AOD española.
3.4.
Las operaciones de deuda externa
Las operaciones de alivio de deuda generan efectos muy positivos en países en desarro­
llo y tienen una alta incidencia en el cómputo de la AOD internacional y española de los últi­
mos años, a veces con efectos estadísticos perversos pues al tratarse de operaciones no pro­
gramadas, se distorsionan la medida real del esfuerzo actual de un Estado en cooperación
para el desarrollo. Evidentemente, la orientación geográfica o sectorial de la operación dis­
torsiona la planificación, previsibilidad y seguimientote la ayuda.
En la presente legislatura (2004-2008) se ha presentado un proyecto de Ley Reguladora
de la Gestión de la Deuda Externa, que fue aprobada por el Congreso el 23 de noviembre de
2006. la Ley sigue el espíritu de la Declaración del Milenio de 2000, que, en su Objetivo de
Desarrollo número 8, estableció la meta de «encarar... los problemas de la deuda de los paí­
ses en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible
a largo plazo.»
La Ley se aplica a la gestión de los créditos FAD de los que el Estado es acreedor —y
sobre cuya legislación se insta al Gobierno a que inicie una reforma—, así como a la deuda
comercial proveniente del seguro de crédito a la exportación de CESCE por cuenta del Esta­
do. También afecta a otros préstamos anteriores a la creación del FAD y al resto de deuda de
la cual el Estado pueda ser tenedor. También obliga al Gobierno a presentar en un año una
propuesta para renegociar las deudas con países HIPC contraídas antes del 31 de diciembre
de 2003. No obstante, este esfuerzo adicional de condonación tendrá poca incidencia en la
AOD prevista, al ser la mayoría condonación de deuda AOD.
Dentro del nuevo marco que instrumenta esta ley, la política de gestión de deuda exter­
na se seguirá realizando en dos niveles.
Marco multilateral:
España, a través de su participación en el Club de París, seguirá contribuyendo en dos
niveles:
• La Iniciativa HIPC: a medida que los países beneficiarios van avanzando en el cum­
plimiento de los requisitos que establece la Iniciativa y se va concediendo el alivio de
deuda correspondiente, España condona la parte que le corresponde obligatoriamente
y aplica además los compromisos de condonación adicional voluntaria que ha ido ad­
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
231
quiriendo en el marco de esta Iniciativa (Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de ju­
lio de 2006 y Ley reguladora de la gestión de la deuda externa).
• Reestructuraciones de deuda. En este apartado, resulta mucho más difícil realizar
previsiones debido a la imposibilidad de prever a un año vista que países van a nece­
sitar reestructurar su deuda.
El marco bilateral:
Viene principalmente afectado por las operaciones de conversión de deuda:
• Acuerdos de conversión en ejecución: a lo largo de 2007, se seguirán implementando
los programas de conversión por inversiones públicas en Latinoamérica y Norte de
África (Ecuador, Bolivia, Perú, Uruguay, Nicaragua, Honduras y El Salvador, Ma­
rruecos y Guinea Ecuatorial), ejecutándose los proyectos ya aprobados y asignándo­
se los fondos disponibles en el fondo de contravalor a nuevos proyectos.
3.5. Armonización entre agentes de la cooperación española y con otros
donantes y fortalecimiento de la planificación seguimiento y evaluación
para la mejora de la calidad y eficacia de la ayuda
El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación se convierte por primera vez en el
Departamento de la AGE que más recursos canaliza, si bien formal y transitoriamente, buena
parte de las aportaciones a organismos multilaterales se ubican en la sección presupuestaria del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, bajo el rubro correspondiente al Fondo de Ayu­
da al Desarrollo. Tanto la SECI como la AECI asumen el liderazgo de una gestión que supera
los 2000 millones ý que exige profundas reformas en su estructura y modos de gestión.
La AECI ha de convertirse en 2007 en una agencia de desarrollo en aplicación de la ley
28/2006 de agencias estatales, dotándose de un estatuto que consolide una fórmula organizativa
más autónoma y flexible en su gestión, con mecanismos de control adecuados a su actividad, y
potencie la eficacia, incorporando la gestión por resultados y la generalización de su evaluación.
Asimismo, con el impulso y coordinación de las Embajadas de España y sus OTC, de­
berán consolidarse y formalizarse mecanismos de coordinación y complementariedad en te­
rreno, tanto entre los agentes de la cooperación española como respecto de la armonización
con otros donantes y alineamiento con políticas y procedimientos del país socio.
De igual modo se reforzará la coordinación y complementariedad entre actores públi­
cos y privados a través de la profundización de programas con participación de Comunida­
des Autónomas Entidades y Fondos Locales como Araucaria, Nauta, Vita, Art y otros análo­
gos. Especial interés tendrá el desarrollo del programa Municipia.
Desde el punto de vista de calidad se establecen cuatro metas:
META 1: Revisar, actualizar y difundir la metodología de formulación, segui­
miento y evaluación con especial incidencia en la aplicación de la programación opera­
tiva y de la gestión orientada a resultados.
232
Leire Pajín
Para mejorar la calidad e impacto de las actuaciones de la cooperación española, duran­
te el año 2007 se revisarán los modelos de formulación y, seguimiento de las intervenciones,
se completará la actualización de la metodología de evaluación iniciada en el 2006 y se apli­
cará la programación operativa de modo que la planificación estratégica pueda tener una
traslación a nivel de resultados.
Meta 2: Fortalecer los sistemas de información de la Cooperación Española.
Durante el año 2007 se comenzará a implementar un proyecto de fortalecimiento esca­
lonado de los sistemas de información en la Cooperación Española. Este proyecto, que tiene
como objetivo general apoyar el análisis de la Cooperación Española con Tecnologías de la
Información y Comunicación, requerirá la armonización entre los modelos existentes, y en
su caso, el desarrollo de un modelo específico para algunos de los instrumentos de la Coope­
ración Española; mejoras en los procesos de captura y registro de la información; y el desa­
rrollo de aplicaciones para la explotación y divulgación de la información. META 3: Exten­
der el modelo de evaluación de la Cooperación Española entre los actores del sistema,
garantizando la retroalimentación en las fases de planificación y gestión.
En este proceso de extensión de la cultura de evaluación, la DG POLDE prestará aseso­
ría y apoyo técnico para el desarrollo de evaluaciones que garanticen la incorporación de lec­
ciones aprendidas en las sucesivas fases de planificación a nivel estratégico y a nivel operati­
vo garantizando así la coherencia del sistema.
Meta 4. Puesta en marcha del «Plan de Acción de la Declaración sobre la eficacia
de la ayuda».
Un Plan de Acción realizado de manera consensuada para implementar los compromi­
sos derivados de la Declaración de París cuyas actividades fundamentales se centrarán en la
realización de un programa de sensibilización a los actores de la Cooperación Española so­
bre los contenidos de la misma, la elaboración de indicadores que permitan el seguimiento de
la Declaración, y el establecimiento de un sistema de incentivos positivos y negativos para
garantizar su aplicación.
4.
Los retos de futuro en la AOD española
El objetivo es consolidar la base cualitativa y cuantitativa de la Ayuda Oficial al Desa­
rrollo de España, y ello apunta hacia la necesidad de profundizar, al menos, en tres líneas es­
tratégicas:
— Consolidar la orientación de la cooperación hacia la lucha contra la pobreza
con especial atención a la consecución de objetivos de la Declaración del Milenio,
cobertura de necesidades sociales y orientación hacia los países y sectores sociales
más pobres.
Será necesario, para ello, inducir y evaluar la aplicación de las orientaciones sectoriales
del Plan Director y de las estrategias sectoriales de largo plazo recientemente elaboradas; y
por encima de todo, garantizar la extensión del pacto de Estado sobre política de cooperación
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
233
de esta legislatura a un ciclo más largo, de modo que los objetivos y metas fijados para la
AOD española puedan gozar de cierta continuidad, en armonía con las prioridades de la
agenda internacional de desarrollo. Se facilitará así la medición de logros con visión de pro­
ceso y no de ayuda puntual, y en términos de consecución de resultados y transformaciones
generadas.
— Reforzar la calidad y eficacia de la ayuda: lo que conlleva profundizar en la apli­
cación de la Declaración de París, suscrita por España, en los procesos de armoniza­
ción entre donantes y refuerzo de los mecanismos de liderazgo local del desarrollo,
y por tanto de la ayuda internacional. Ello exige la mejora de los mecanismos de ac­
tuación conjunta en el marco de aportes a políticas públicas u otras acciones previs­
tas en los Planes de Reducción de la Pobreza o Estrategias de Desarrollo de los paí­
ses destinatarios de la ayuda.
Supone, también, realizar los máximos esfuerzos para la programación coordinada y
complementaria entre los distintos actores públicos y privados de la cooperación española
potenciando al máximo las posibilidades de la coherencia de políticas. Será determinante
para ello, el garantizar la efectiva correspondencia entre la programación operativa en la que
se definen las actuaciones y recursos asignados, y las prioridades de los planes diseñados
conjuntamente y a medio plazo, para cada país.(Documentos de Estrategia País y Planes
Especiales recientemente elaborados). Del mismo modo, ha de reforzarse el mecanismo ya
existente de grupos de trabajo estables en el seno de las Comisiones Interterritorial e Intermi­
nisterial y Consejo de Cooperación.
Requiere por último, un esfuerzo en la continuidad de los procesos de reforma adminis­
trativa y de planificación y evaluación ya muy avanzados en los últimos años, pero que aún
necesitan de una mayor apropiación por los actores.
— Consolidar el crecimiento cuantitativo en términos presupuestarios y la previ­
sibilidad financiera de nuestra ayuda.
Sin duda el mayor reto en estos momentos después del esfuerzo realizado hasta la fecha
para orientar estratégicamente nuestra cooperación, mejorar la capacidad de gestión de sus
actores y responder a criterios de calidad de la AOD validados internacionalmente, es la con­
solidación presupuestaria del crecimiento de la AOD y seguir mejorando su distribución en­
tre los distintos instrumentos.
Se trataría de superar problemas estructurales de la cooperación y la AOD española
para asegurar una base presupuestaria firme que sustente el porcentaje de AOD comprometi­
do para cada año por el Gobierno. En este sentido constituirían una indudable buena práctica:
1. Mejoras en la valoración y ajuste en la programación de los instrumentos crediti­
cios y extrapresupuestarios.
Debemos seguir mejorando nuestra programación y previsión de operaciones de
FAD y otros instrumentos crediticios en la línea que marca el Plan Anual de Coo­
peración Internacional 2007 (PACI), obviando que como tal AOD sólo computa el
saldo neto, una vez descontados los recobros del año; y que es poco previsible el
volumen de colocación de créditos, pues depende de la demanda. En este sentido
234
Leire Pajín
debemos seguir avanzando con decisión hacia una programación de medio plazo
de desembolsos y recobros de instrumentos crediticios (FAD y microcréditos), que
nos permita planificar la AOD en ciclos de dos o tres años.
Del mismo modo, tenemos que continuar avanzando en la partida de AOD deri­
vada de operaciones de deuda, que haga posible también una programación del
más largo plazo posible acorde con el compromiso del Gobierno en materia de
alivio de la deuda externa. Ello permitirá seguir mejorando en la línea de los es­
fuerzos de los últimos ejercicios presupuestarios la coherencia de la orientación
de la ayuda hacia uno u otro sector social y sobre todo hacia una u otra región
geográfica.
2. Una segunda cuestión que resulta estratégica es que la casi totalidad de los fon­
dos multilaterales de AOD, esto es, de las contribuciones voluntarias y aportacio­
nes financieras a través de Fondos Multilaterales para el desarrollo que hace el
MAEC a Organismos Internacionales Financieros y No Financieros, en particular
del Sistema de NNUU, se financien con cargo al capítulo VIII de activos finan­
cieros.
Sin dejar de mencionar el ingente esfuerzo del Gobierno, sin precedentes en nues­
tro país, tenemos que profundizar en los esfuerzos realizados hasta la fecha sobre
planificación para seguir aumentando la calidad de nuestra ayuda, tanto por el au­
mento de la cantidad como por la previsibilidad de la misma que resulta fundamen­
tal para generar desarrollo.
Por ello, debemos situar el crecimiento y fortalecimiento de futuros ejercicios pre­
supuestarios en partidas como el capítulo IV, a fin de fortalecer y seguir mejorando
la previsibilidad y la política de contribuciones y aportaciones a organismos inter­
nacionales, preferentemente del Sistema de NNUU o que estén especialmente
comprometidos con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y
prioridades de nuestro Plan Director. Todo ello de conformidad con los criterios de
asignación que a medio plazo establezca el Gobierno.
En esta misma línea, parece igualmente razonable seguir incrementando en mayor
proporción que los de otros agentes e instrumentos los recursos de la SECI-AECI,
como liderazgo natural del sistema de AOD, y en paralelo a la reforma AECI.
Para concluir estas reflexiones y propuestas sobre la situación actual de nuestra
cooperación internacional y nuestra Ayuda Oficial al Desarrollo, quiero insistir
que aunque en el enfoque de mi exposición haya primado la explicación del cre­
cimiento de la AOD, y en particular el esfuerzo del Gobierno en los presupuestos
de 2007, este compromiso de crecimiento es indisoluble del compromiso de
mejora de la calidad. En mi opinión, son realidad las muchas las mejoras de los
últimos años en la planificación estratégica, la coordinación entre actores públi­
cos y privados de la cooperación, y la evaluación de la ayuda. A ellas habrá de su­
marse un mayor potencial ejecutor de la AECI una vez concluida la reforma ini­
ciada.
Evolución y orientación del gasto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
235
Todas estas actuaciones suponen una apuesta por la eficacia que debe de ser aval
suficiente de un crecimiento sin duda llamativo, tanto a efectos de su consolidación
presupuestaria como de garantía de transparencia y buen uso de los impuestos de la
ciudadanía española, y que desde la responsabilidad que tenemos encomendada en
la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional trabajamos diariamente con
la exigencia ética de no estar satisfechos pues la realidad y las cifras de la pobreza
en nuestro planeta son demasiado contundentes.