Derecho de Acceso a la Información Pública

ACCESO A LA INFORMACIÓN
PUBLICA1
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El presente documento fue elaborado por la Línea de Defensa de Derechos humanos de ANDHES.
ACCESO A LA INFORMACIÓN PUBLICA
El derecho de acceso a la información tiene fundamental importancia
para la vigencia y fortalecimiento de una sociedad democrática y del Estado
de derecho. Mediante el ejercicio del mismo se puede ejercer el control de las
instituciones y de los actos de gobierno, como una forma eficaz de
participación ciudadana en materia estatal.
Este derecho guarda íntima vinculación con nuestra forma de
gobierno, en virtud del principio de publicidad de los actos del mismo, base de
un sistema republicano, presentándose como indispensable a la sociedad a
los fines de obtener información, defender derechos y controlar así la vida
pública del país.
En este marco, si se pretende el ejercicio de una democracia
participativa es necesaria la plena vigencia del derecho de acceso a la
información, para que el/la ciudadano/a, a conciencia, decida, vote,
defienda sus derechos, se asocie con fines útiles. La información se presenta
como el canal que une a los/as ciudadano/as con la res pública.
Tanto el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el
Universal han reconocido, tanto en su normativa como en su jurisprudencia y
doctrina, el derecho de acceso a la información. Así, lo encontramos
consagrado expresamente en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en el art. 13; en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(art. 19) y en la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. XIX.
Estos instrumentos internacionales fueron ratificados por el Estado
Argentino e incorporados a la Constitución Nacional ( art 75 inc 22). De
manera tal que esta normativa de rango constitucional tiene plena vigencia
en nuestro Estado, debiendo ser cumplida y respetada.
El derecho a la información comprende el derecho de buscar, el de
recibir y el de difundir información. El art. 13 de la Convención Americana de
Derechos Humanos establece que “Toda persona tiene derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende
la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda indole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección…..” Por su parte, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) ha establecido que
“quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho
y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto,
cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo el que
está siendo violado, sino también el de todos a recibir informaciones e ideas
de toda índole…” (Corte IDH, OC Nº….“La colegiación obligatoria de
periodistas”, párr. 30.).
Asimismo, una Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de la OEA
ha señalado que “el acceso a la información es uno de los pilares
fundacionales de la democracia”, y ha establecido que “las personas tienen
derecho a requerir documentación e información registrada en archivos
públicos o procesada por el Estado, es decir información considerada de una
fuente pública o documentación oficial del Estado”. (Cfr. “La protección de la
libertad de expresión y el sistema interamericano”, p. 84)
Por su parte, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión
dispone que “El acceso a la información en poder del Estado es un derecho
fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el
ejercicio
de
este
derecho.
Este
principio
sólo
admite
limitaciones
excepcionales que deben ser establecidas previamente por la ley para el
caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad
Nacional en sociedades democráticas”
Este derecho también se encuentra contemplado en el ya mencionado
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual en su art. 19, inc. 2º
dispone expresamente que: “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de
expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.”. Este articulo a continuación establece que
este derecho entraña deberes y responsabilidades especiales, razón por la
cual puede estar sujeto a ciertas restricciones las cuales deben estar
expresamente fijadas por ley y obedecer sólo a cuestiones de seguridad
nacional, orden público, salud o moral públicas.
A su vez la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su art. XIX
también establece que:
“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión;
este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación
de fronteras, por cualquier medio de expresión.”
Cabe señalar que en nuestro país no existe actualmente una ley
nacional general de acceso a la información pública, que garantice y regule
los distintos aspectos que presenta este importante derecho. Sí encontramos su
regulación en el Decreto Nacional Nº 1172/2003, el cual en sus considerandos
afirma que “para lograr el saneamiento de las Instituciones debe darse un
lugar primordial a los mecanismos que incrementan la transparencia de los
actos de gobierno, a los que permiten un igualitario acceso a la información y
a los que amplían la participación de la sociedad en los procesos decisorios de
la administración”. Asimismo se resaltó que “la Constitución Nacional garantiza
el principio de publicidad de los actos de Gobierno y el derecho de acceso a
la información pública a través del artículo 1º, de los artículos 33, 41, 42 y
concordantes del Capítulo Segundo —que establece nuevos Derechos y
Garantías— y del artículo 75 inciso 22, que incorpora con jerarquía
constitucional diversos Tratados Internacionales”
En materia legislativa, Argentina presenta normas que regulan el acceso
a la información pública en determinadas materias, por ejemplo la ley Nº
25.831 (régimen de libre de acceso a información pública ambiental) y la ley
Nº 26.047 (acceso a la información de registros nacionales).-
Aspectos Conceptuales Generales bajo el marco del
Decreto Nacional Nº 1172/2003
El derecho de acceso a la información tiene un alcance amplio, dado
que la información que se pretende mediante su ejercicio, puede asumir un
carácter instrumental o puede ser un fin en sí misma. De esta manera el
derecho a la información se desglosa y se presenta en una doble dimensión.
En esta línea, cuando la información solicitada tiene un carácter
instrumental, deviene en presupuesto necesario para el goce y protección de
otros derechos que se presentan de manera subyacente. De ahí que este
acceso se presente como un condicionante de otros derechos esenciales.
Asimismo, el acceso a la información pública también se manifiesta, no
como instrumento sino como fin. Es decir, el poder acceder a la información
importa de manera directa el ejercicio de un derecho. Es por ello que el
Decreto Nº 1172/2003, de manera explícita, excluye la acreditación de
intereses legítimos o derechos subjetivos como requisito para poder acceder a
la información que se solicita. Tiene la fundamental importancia de permitir
conocer a las personas información a ellas referidas, contenida en registros o
archivos públicos. Otorga también la posibilidad de formular rectificaciones,
conocer el estado actual de diversas cuestiones relacionadas o no al
peticionante de la información. Uno de los principios jurídicos fundamentales
que surgen de este derecho es que toda persona tiene derecho a solicitar y
recibir información completa, veraz.
El Decreto Nº 1172/2003 define también qué se entiende por
información en su art. 5. “Se considera información a los efectos del presente,
toda constancia en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte
magnético, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u
obtenida por los sujetos mencionados en el artículo 2º o que obre en su poder
o bajo su control, o cuya producción haya sido financiada total o
parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de
naturaleza administrativa, incluyendo las actas de las reuniones oficiales.
El sujeto requerido debe proveer la información mencionada siempre que ello
no implique la obligación de crear o producir información con la que no
cuente al momento de efectuarse el pedido, salvo que el Estado se encuentre
legalmente obligado a producirla, en cuyo caso debe proveerla”.
El Anexo VIIº (Reglamento General del acceso a la información pública
para el Poder Ejecutivo Nacional) de este decreto reglamenta en particular, el
acceso a la información pública en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.
Según sus considerandos se pretende lograr así un fortalecimiento en la
relación Estado- ciudadano o sociedad civil, estimándose que esta relación es
indispensable para una democracia transparente, legítima y eficiente.
El art. 6 de este Anexo establece que “Toda persona física o jurídica,
pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no
siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con
patrocinio letrado.” De esta manera se garantiza el acceso a toda persona, sin
importar la causa de su pedido ni otro condicionante.
La no exigencia de intereses legítimos o derechos subjetivos de por
medio implica considerar que la información es en si un derecho. Queda
comprendida dentro del mismo toda aquella referida a la actividad estatal. En
esta línea, el límite a este derecho está dado por la protección a derechos de
superior jerarquía.
En virtud del art. 7 del Anexo VIIº del decreto en análisis se encuentra
garantizado los principios de igualdad, publicidad, celeridad, informalidad y
gratuidad. Así, en caso de negarse la información y atento lo dispuesto por el
art. 13 del mismo, deberá negarse la información por acto fundado solo en
caso de que la información no exista o esté incluida en las excepciones que
contempla la presente ley. La denegatoria debe ser dispuesta por un
funcionario de jerarquía equivalente o superior a Director General.
Los casos contemplados en el Decreto Nº 1172/2003 se encuentran
contemplados en el art. 16 y así: “Los sujetos comprendidos en el artículo 2º
sólo pueden exceptuarse de proveer la información requerida cuando una Ley
o Decreto así lo establezca o cuando se configure alguno de los siguientes
supuestos:
a) Información expresamente clasificada como reservada, especialmente la
referida a seguridad, defensa o política exterior;
b) información que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del
sistema financiero o bancario;
c) secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos;
d) información que comprometa los derechos o intereses legítimos de un
tercero obtenida en carácter confidencial;
e) información preparada por los sujetos mencionados en el artículo 2º
dedicados a regular o supervisar instituciones financieras o preparada por
terceros para ser utilizada por aquellos y que se refiera a exámenes de
situación, evaluación de sus sistemas de operación o condición de
funcionamiento o a prevención o investigación de la legitimación de activos
provenientes de ilícitos;
f)
información
preparada
por
asesores
jurídicos
o
abogados
de
la
Administración cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la
defensa o tramitación de una causa judicial o divulgare las técnicas o
procedimientos de investigación o cuando la información privare a una
persona el pleno ejercicio de la garantía del debido proceso;
g) cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional;
h) notas internas con recomendaciones u opiniones producidas como parte
del proceso previo al dictado de un acto administrativo o a la toma de una
decisión, que no formen parte de un expediente;
i) información referida a datos personales de carácter sensible —en los
términos de la Ley Nº 25.326— cuya publicidad constituya una vulneración del
derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el consentimiento
expreso de la persona a que refiere la información solicitada;
j) información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una
persona.”
Uno de los temas centrales en materia de acceso a la información
pública es el relativo al plazo que tiene el Estado para contestar un pedido de
estas características. La cuestión del plazo esta contemplado en el art. 12 del
decreto Nº 1172/2003, así se establece que a quien se le requiera información
debe proveerla en el momento en que le es solicitada o en un plazo no mayor
a de 10 días, pudiendo prorrogarse excepcionalmente el mismo por otros 10
días en caso de mediar circunstancias que dificulten reunir la información. En
este caso los motivos deben comunicarse mediante acto fundado. Si una vez
cumplido el plazo establecido en el artículo 12 la demanda de información no
se hubiera satisfecho o si la respuesta a la requisitoria hubiere sido ambigua,
parcial o inexacta, se considera que existe negativa en brindarla, quedando
expedita la Acción prevista en el artículo 28 de la Ley Nº 19.549 y
modificatorias. De manera tal que cumplido el plazo se podrá solicitar
judicialmente orden de pronto despacho. Esta orden será procedente una vez
que la autoridad administrativa haya dejado vencer los plazos fijados y en
caso de no existir éstos, si hubiese transcurrido un plazo que exceda de lo
razonable.
JURISPRUDENCIA
Diversos fallos han consagrado el derecho de acceso a la información
pública. Así en el fallo “Campillay Julio C, vs. La Razón s/ Daño Moral”, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación recalcó que “las características del
periodismo moderno, que responde al derecho de información sustancial de
los individuos que viven en un estado democrático...", conceptos que también
fueron subrayados en el voto concurrente del juez Boffi Boggero, al afirmar que
"... la comunidad, dentro de una estructura como la establecida por la
Constitución Nacional, tiene derecho a una información que le permita ajustar
su conducta a las razones y sentimientos por esa información sugeridos; y la
prensa satisface esa necesidad colectiva..." (voto citado, consid. 7°). La
libertad de expresión contiene, por lo tanto, la de dar y recibir información, y
tal objeto ha sido especialmente señalado por el art. 13, inc. 1° de la
Convención Americana de Derechos Humanos, llamada Pacto de San José
de Costa Rica, ratificada por la ley 23.054, que, al contemplar el derecho de
toda persona a la libertad de pensamiento y de expresión, declara como
comprensiva de aquélla "la libertad de buscar, recibir y difundir información e
ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su
elección".
El voto en disidencia del Dr. Caballero afirmó que” existe también el derecho
de la comunidad a ser bien informada y que encierra en sí el derecho del
hombre a formar un pensamiento propio y actualizado sobre lo que ocurre en
la sociedad en que vive. De aquí que se produzcan conflictos entre valores o
bienes jurídicos contrapuestos, lo que obliga a los jueces a decidir prefiriendo
los que tienen mayor jerarquía, con miras a asegurar los grandes objetivos para
los que fue dictada la Constitución”.
La Corte en el caso “Costa Hector R. vs. Municipalidad de la Capital y otros”
afirmo que”18) Que, antes de concluir, y frente a las reacciones ajenas al
verdadero sentido y alcance del reciente pronunciamiento dictado "in re"
"Campillay",
es
deber
de
esta
Corte,
como
tribunal
de
garantías
constitucionales establecido en el interés de la comunidad cuyos valores
salvaguarda (Fallos, t. 298, p. 441 --Rev. LA LEY, t. 1978-A, p. 472--), recordar la
absoluta vigencia del célebre pensamiento de Hamilton que sintetiza la
doctrina de dicho pronunciamiento y del que se emite en estos autos: "La
libertad de prensa tutela de derecho de publicar impunemente, 'con
veracidad, buenos motivos y fines justificables', aunque lo publicado afecte al
gobierno, la magistratura o los individuos". Esta es la regla de oro que
proporciona la tradición liberal y republicana a los responsables de los medios
de comunicación, y que les da la exacta dimensión y jerarquía del deber y del
derecho de informar, según los consagra la ley fundamental y, por lo tanto,
encuentra amparo en la magistratura. El Dr. Caballero en su voto en disidencia
sostuvo que “ La libertad de expresión contiene, por lo tanto, la de dar y recibir
información, ya que tal objeto ha sido especialmente señalado por el art. 13,
inc. 1° de la Convención Americana de Derechos Humanos, llamada Pacto de
San José de Costa Rica, ratificada por la ley 23.054 que, al contemplar el
derecho de toda persona a la libertad de pensamiento y de expresión,
declara como comprensiva de aquélla "la libertad de buscar, recibir y difundir
información e ideas de toda índole sin consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro
procedimiento de su elección" (consid. 4° "in re": P. 256.XIX. "Ponzetti de Balbín"
y consids. 7° y 8° del voto del juez Petracchi en la causa citada).”
Finalmente, vale mencionar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en el caso “Claude Reyes y otros vs. Chile” en tanto expresó que “en una
sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan
por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que
toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones";
declara "la protección del derecho de acceso a la información bajo el control
del Estado", que comprende el "derecho de las personas a recibir dicha
información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal
que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una
respuesta fundamentada", considera que la información "debe ser entregada
sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una
afectación personal"; y señaló que el acceso de "una persona puede permitir
a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla,
acceder a ella y valorarla".
En este fallo se ordenó al Estado proceder "a la expedición de normas y el
desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia" del derecho
de acceso a información pública y "garantizar la efectividad de un
procedimiento administrativo adecuado para la tramitación y resolución de las
solicitudes de información, que fije plazos para resolver y entregar la
información, y que se encuentre bajo la responsabilidad de funcionarios
debidamente capacitados". La CorteIDH dispuso que el Estado debe
capacitar a los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de
atender las solicitudes de acceso a información en términos tales que
incorpore los parámetros convencionales que deben respetarse en materia de
restricciones al acceso a dicha información que deben estar establecidas por
ley y ser necesarias para asegurar la protección de derechos de terceros, la
seguridad nacional, el orden y la moral pública y ser necesarios en una
sociedad democrática.