PRINCIPIOS, FUNCIONES Y RETOS DE LAS SALAS REGIONALES

1 PRINCIPIOS, FUNCIONES Y RETOS DE LAS SALAS REGIONALES DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
B. Claudia Zavala Pérez
Con la finalidad de cumplir con lo determinado en el inciso a) del numeral 1 del
punto Primero del Acuerdo de la Comisión de Justicia por el que se establece el
procedimiento para la comparecencia y dictaminación de los candidatos
presentados por la Suprema Corete de Justicia de la Nación para magistrados de
las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (en
lo subsecuente Salas Regionales), presento este escrito en cual, como primer
punto, expondré los principios que, desde mi perspectiva, son rectores de las
decisiones dictadas por los magistrados de tales salas y, en segundo lugar, me
ocuparé de exponer mi visión sobre las funciones y retos de dichas salas.
1. Principios rectores de las decisiones dictadas por los magistrados de las
Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Para estar en condiciones de abordar el presente tema, estimo necesario analizar
brevemente la naturaleza de las Salas Regionales, porque de ella deriva una serie
de cuestiones relacionadas con los principios.
De los artículos 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
195 de la Ley Orgánica el Poder Judicial de la Federación; 6, párrafo cuarto, 40,
44, inciso b), 49, 53, 79 a 83, 86 y 87, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación se puede desprender, que las Salas Regionales son órganos
colegiados del Poder Judicial de la Federación, autónomos e independientes,
facultados para conocer y resolver los litigios que en materia electoral le son
sometidos a su conocimiento y para ejecutar las determinaciones que dictan. En el
ejercicio de esta potestad, las Salas Regionales cuentan con facultades para
inaplicar disposiciones legales por considerarlas contrarias a la Constitución, es
decir, las Salas Regionales son órganos del Estado con jurisdicción ordinaria y
constitucional.
La circunstancia de que las Salas Regionales cuenten con jurisdicción
constitucional resulta relevante, porque a diferencia de las decisiones emitidas en
la jurisdicción ordinaria (las cuales ponen fin a un litigio entre particulares o de
éstos con el Estado respecto a la disputa de un mismo derecho entre las partes)
las decisiones de jurisdicción constitucional pueden modificar el ordenamiento
jurídico del Estado, delimitar el ámbito de competencias de los órganos del poder
público, o en su caso, restablecer los derechos fundamentales y garantías
constitucionales de las personas.
2 En efecto, desde mi perspectiva, a partir de una interpretación de las normas
establecidas por la Constitución, así como la interpretación de las leyes desde y
conforme con la Constitución, los órganos con jurisdicción constitucional pueden:
a) anular disposiciones legales (control de constitucionalidad, que en el caso
de las Salas Regionales se circunscribe a la inaplicación de una disposición
legal al caso concreto);
b) mantener vigentes disposiciones legales, logrando una interpretación
acorde con la Constitución;
c) sustituir una disposición legal por otra, o
d) adherir a la disposición legal una norma cuya omisión la hacía incompatible
con la Constitución.
Además, a través de las decisiones emitidas en la jurisdicción constitucional,
también es posible dar concreción normativa a los postulados abiertos e
indeterminados de la Constitución, convirtiendo los derechos políticos y abstractos
en derechos jurídicos y concretos, o bien, extraer normas implícitas, contenidas en
la Ley Fundamental, que sean idóneas para regular cualquier aspecto de la vida
social y política.
En mi concepto, por el solo hecho de ser órganos del Estado, todos los actos y
resoluciones que emitan las Salas Regionales deben sujetarse a los principios de
constitucionalidad y legalidad. Pero la característica de ser órganos
jurisdiccionales les impone el deber de que su actuar sea autónomo e
independiente de cualquier otro órgano o Poder del Estado, imparcial respecto
de las partes en litigio y genere certeza y seguridad jurídica entre los justiciables,
de tal forma que éstos puedan guiarse en el Estado Constitucional Democrático
por conducto de las disposiciones legales y de los precedentes jurisdiccionales.
Además, esa naturaleza de órganos jurisdiccionales (cuyas decisiones producen
efectos y consecuencias que pueden modificar el ordenamiento jurídico del
Estado, delimitar el ámbito de competencias de los órganos del poder público, o
en su caso, restablecer los derechos fundamentales) les impone también el deber
de que las sus decisiones se basen en los principios siguientes: exhaustividad,
congruencia, debida fundamentación y motivación y colegialidad.
1. Exhaustividad
De acuerdo con este principio, el juzgador debe ocuparse de dar una respuesta y
resolver todos los puntos de litigio planteados por las partes. Así, conforme a dicho
principio, la Sala Regional debe resolver todos los conceptos de agravio
expresados por las partes, sin soslayar cuestión alguna. Para ello, debe identificar
las pretensiones (petitum), con la precisión de las razones de hecho y de derecho
que sirvan de sustento a cada una de las partes (causa petendi). La identificación
de las afirmaciones de hechos vertidas por las partes, siempre que sean
3 relevantes en el ámbito del derecho, y sirvan de base a la pretensión de los
inconformes.
Cabe señalar que la observancia de este principio cobra especial relevancia en
aquellos asuntos en los cuales la sentencia que dicta la Sala Regional no tiene el
carácter de definitiva y firme (juicios de inconformidad en elecciones federales o
juicios de revisión constitucional donde haya pronunciamiento sobre la posible
inconstitucionalidad de alguna disposición legal), puesto que esas resoluciones
pueden ser impugnadas mediante el recurso de reconsideración.
2. Congruencia
Conforme a este principio, al dictar sentencia el juzgador debe mantener y
respetar la más estricta correspondencia entre lo que se solicita y aquello que se
resuelve. Por virtud de este principio, al juzgador le está prohibido dictar fallo ultra
petita (más allá de lo pedido), y extra petita (distinto a lo pedido), ni con otro apoyo
que no sea el de las razones de hecho de la causa petendi.
Implica que la decisión se ocupe de lo realmente planteado, que se decida lo
pretendido y no otra cosa, pero además que exista concordancia en las razones
de la decisión, esto es, que no sean incongruentes las justificaciones dadas por el
juzgador para llegar a su conclusión.
Este principio exige también al órgano resolutor, que su decisión sea congruente
de manera externa, es decir, con los criterios sostenidos en los precedentes
jurisdiccionales que le son vincultantes, o bien, que exponga las razones por las
que se va a apartar de algún criterio que no le es obligatorio, pero que antes se
había adoptado.
3. Debida fundamentación y motivación.
Este principio exige a los órganos jurisdiccionales la precisión de las razones
explicativas y justificativas de la decisión, a fin de evidenciar que la sentencia es
jurídicamente aceptable como correcta. La justificación de la decisión exige la
motivación fáctica (de hecho) y la motivación jurídica (de derecho) del caso.
La motivación jurídica comprende el análisis normativo, mediante la aplicación de
sistemas interpretativos, que justifiquen la selección de la norma aplicable, la
asignación de un determinado sentido al enunciado de la ley. Exige también la
aplicación del principio iura novit curia y, por supuesto, de los principios pro
persona y de progresividad, tendentes a promover, proteger, respetar y garantizar
los derechos humanos.
En cambio, la motivación fáctica exige que se expresen y precisen las
circunstancias de hecho relevantes para el caso, así como que se explique por
qué está o no demostrada una u otra afirmación (debida valoración de pruebas) y
4 luego se subsuma el caso probado al supuesto de la ley, para validar la imposición
de las consecuencias jurídicas.
Cuando la Sala Regional ejerce su facultad de control constitucional, en
observancia a este principio, dicho órgano colegiado debe expresar las razones
que sustentan su determinación, en el sentido de que una disposición legal resulta
incompatible con la Constitución y, por ende, debe ser expulsada del sistema, o
bien, que el sentido de la disposición legal propuesto por el juzgador es la más
acorde con la Constitución, o que el acto o resolución impugnados vulnera o no
algún derecho fundamental. En la motivación, el juzgador debe expresar los
argumentos lógicos, teóricos y jurídicos que justifican su determinación, así como
los motivos que lo impulsan a modular los alcances de su decisión.
3. Colegialidad
Considerando que las Salas Regionales son órganos colegiados, sus decisiones
deberán ser adoptadas en conjunto. Esta afirmación supone el diálogo razonado
entre los integrantes de la Sala Regional, donde el proyecto de sentencia
presentado por alguno de ellos pueda ser nutrido, en su caso, con los
conocimientos de los demás integrantes; o bien, puedan ser discutidas las
premisas que sustentan el proyecto de resolución en un ámbito de tolerancia y
racionalidad, de tal forma, que las razones justificativas de alguno de los
integrantes de la Sala Regional puedan ser aceptadas como válidas para la
resolución del litigio.
El principio de colegialidad tiende a evitar fisuras y enfrentamientos personales al
momento de emitir el fallo. Por ello, las respectivas leyes prevén que las
decisiones se adopten por mayoría, de manera que en determinadas situaciones,
los magistrados que no compartan el criterio de la mayoría (en resguardo del
derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la discrepancia)
puedan expresar su voto u opinión disidente a través de los votos particulares o
votos concurrentes, apartándose del criterio asumido por la mayoría que adopta la
sentencia, pero siempre exponiendo las razones que justifican su disenso.
1.1.
Relación de los principios rectores de las decisiones jurisdiccionales
con el desempeño de mis funciones profesionales.
En este apartado me ocuparé de ejemplificar la aplicación y observancia de los
principios citados en el desempeño de mis actividades desempeñadas en los
cargos públicos que he ocupado. Para ello, dividiré el tema en dos partes. La
primera se hará cargo de ejemplificar asuntos proyectados durante el desempeño
de los cargos relacionados con la carrera judicial (secretaria de estudio y cuenta;
secretaria instructora y coordinadora de asesores en el Poder Judicial de la
5 Federación). En la segunda parte me ocuparé de dar ejemplos de la aplicación de
estos principios durante el desempeño de mi cargo como Consejera Electoral del
Instituto Electoral el Distrito Federal.
A) Carrera judicial
En los proyectos de resolución presentados como secretaria de estudio y cuenta e
instructora, el modelo que seguí para resolver el litigio plateado por la partes fue el
de la protección máxima de los derechos fundamentales frente y ante todos.
Durante el contexto de descubrimiento de la premisa normativa, el eje principal fue
la protección de los derechos fundamentales, de tal forma que en la selección de
la norma, el sentido que se propuso a las disposiciones legales siempre buscó
tutelar y garantizar el ejercicio de esos derechos frente a las formas de ejercicio
arbitrario del poder (interpretando de manera extensiva los derechos y de manera
limitativa las excepciones o límites a dichos derecho).
Cabe hacer referencia, que aún antes de la reforma Constitucional, el análisis de
los asuntos lo realizaba a la luz de la Constitución, de los Tratados Internacionales
y de las decisiones judiciales que trataban el tema, de tal forma que la
interpretación funcional llevaba implícito el contexto internacional.
Como ejemplo de ello se pueden revisar los juicios para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano donde militantes de partidos políticos
solicitaban información a los partidos políticos, respecto a los nombres de los
militantes que ocupaban los órganos ejecutivos o de resolución de conflictos. En
esos juicios se interpretó de manera extensiva tanto el derecho de información
como el de acceso a la información. Asimismo, sirven de ejemplo los juicios de
donde surgió la tesis “Estatutos de los partidos políticos. Elementos mínimos para
considerarlos democráticos”, pues en ellos se caminó hacia la democracia
sustancial, donde se vio como un todo el sistema democrático mexicano y se
integró a los partidos políticos.
De la misma forma, la tendencia a la protección de derechos fundamentales se
puede apreciar en los recursos de apelación donde se tuvo como legitimadas a las
personas morales para impugnar actos o resoluciones del IFE que les aplicaba
una sanción, pues con la reforma de 2007, con el nuevo modelo de comunicación,
las personas morales podían ser sancionadas por el IFE, negarles la legitimación
habría significado vulnerar su derecho a la tutela jurisdiccional, toda vez que el
juicio de amparo resulta improcedente en materia electoral.
Sirven de ejemplo también los recursos de apelación provenientes de sanciones
aplicadas por el Consejo General del IFE, donde se fortalecieron las facultades del
IFE en la revisión y fiscalización de recursos de los partidos políticos, con lo cual
se han visto fortalecidos los principios de equidad y rendición de cuentas,
indispensables en nuestra democracia.
6 B) Desempeño como Consejera Electoral
Aun cuando el Instituto Electoral del Distrito Federal no tiene el carácter de
autoridad jurisdiccional, por ser el órgano encargado de la función estatal de
organizar las elecciones del Distrito Federal tiene la obligación de observar los
principios que se han expuesto.
Puede servir como ejemplo de la aplicación del principio de colegialidad, los actos
y resoluciones que sustentaron el proceso electoral 2008-2009, donde en mi
calidad de Consejera Presidente del Instituto me hice cargo de someter a
consideración del Consejo General acuerdos que fueron producto del consenso y
la aportación de elementos de todos los consejeros electorales y representantes
de partidos. Cabe señalar que más del noventa por ciento de esos acuerdos y
resoluciones no fueron impugnadas, por haber logrado con anterioridad los
consensos, evidentemente siempre sustentados en el marco de la legalidad y
siguiendo los criterios jurisdiccionales establecidos.
A partir de la reforma Constitucional publicada en junio de 2011, la actividad del
Instituto cobró mayor relevancia, pues todas las autoridades nos encontramos
obligadas a interpretar las normas en aplicando el principio pro persona y de
progresividad. Aun cuando de manera personal siempre di sentido a las
disposiciones legales potenciando los derechos fundamentales, en esta etapa
encontré menos resistencia frente a esos criterios, por el cambio constitucional.
De las decisiones asumidas en ese sentido sirven como ejemplo, aquellas donde
se hizo prevalecer la libertad de expresión de los candidatos frente a los límites
establecidos para la propaganda electoral; las relativas a la aplicación de la cuota
de género en la integración de candidatos a jefes delegacionales.
Cabe señalar que durante el ejercicio del encargo, siempre mi actuación se rigió
por los principios de imparcialidad, independencia, objetividad, profesionalismo,
certeza y seguridad jurídica. Además, mi actuar estuvo encaminado a fortalecer al
Instituto como organismo autónomo. Dentro de la propia dinámica institucional,
cuando disentía de la mayoría, en mis intervenciones en el Consejo y en la
Comisiones expuse de manera respetuosa las razones de mi disenso, tal como se
puede constatar en las versiones estenográficas, pues a diferencia de los órganos
jurisdiccionales, en la normativa no existe la posibilidad de agregar un voto
particular o voto razonado.
2. Visión sobre las funciones y retos de las Salas Regionales en la justicia
electoral.
Como ya mencioné en el apartado anterior, las Salas Regionales cuentan con
jurisdicción ordinaria y constitucional. Esta jurisdicción se encuentra delimitada,
principalmente, por materia, territorio y tipo de elección (reglas de competencia).
La función jurisdiccional de las Salas Regionales es muy compleja, pues al
7 momento de interpretar las normas debe tomar en consideración no solo el texto
de éstas, sino también el contexto, por ser el órgano que le da dinamismo al
Derecho. Cada uno de los Estados tiene su propia normativa y su propio contexto,
los magistrados electorales de las Salas Regionales no pueden estar ajenos a ello
al momento de resolver los litigios de los que conoce, Esa función debe estar
encaminada siempre a dar certeza y seguridad jurídica a los justiciables,
exponiendo las razones que justifican su determinación y dando continuidad al
precedente judicial.
Uno de los principales retos que tienen las Salas Regionales es contextualizar el
Derecho en un constante cambio de la normativa que rige en los procesos
electorales locales; sin embargo, estimo que este reto puede enfrentarse, con
reuniones de trabajo periódicas, donde todos los magistrados compartan casos
difíciles y la determinación que la Sala adoptó, pues es una manera de profundizar
en el conocimiento de los asuntos.
Otro reto que estimo importante es cómo enfrentar la carga de trabajo. La
estadística presentada en los informes de los distintos Presidentes del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación pone de manifiesto el incremento de
los asuntos sometidos a la jurisdicción. La materia electoral exige la resolución
pronta de los medios de impugnación, ya sea para que no se agote el derecho o
por la toma de posesión del cargo.
Al ser las Salas Regionales órganos con jurisdicción constitucional se exige mayor
rigor en el análisis y elaboración de los fallos, toda vez que esas resoluciones, por
regla general, son definitivas e inatacables. Frente al incremento del número de
asuntos por resolver, el reto es conservar la calidad de las sentencias. Para ello,
sería conveniente pensar en fortalecer a las Salas Regionales.
Estoy convencida que el sometimiento de los ciudadanos y de las autoridades al
imperio de la ley es primordial para alcanzar la armonía, el desarrollo, la paz social
y la justicia a la que aspiramos. El diálogo, la transparencia y la rendición de
cuentas son elementos esenciales en el camino, caminemos juntos para
construirlo.