monopolios naturales y la regulación de servicios públicos

MONOPOLIOS NATURALES Y LA
REGULACIÓN DE SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Juan Carlos Benavente Teixeira y
Alvaro Loredo Romero
SUMARIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Introducción.
La Competencia y la Existencia de Monopolios.
De la Existencia de Monopolios Naturales.
Servicio Público, Competencia y Regulación.
Monopolios Naturales y la Regulación de Servicios
Públicos.
Conclusiones.
“La competencia, tanto en la teoría como en la práctica, es
una especie de milagro, en el que cada empresa trata de
percibir la mayor cantidad de ganancias sin considerar el
bienestar social. Cada consumidor busca maximizar sus
utilidades, sin importarle las de los otros consumidores. Sin
embargo, lo que se busca con todo este egoísmo, no es
otra cosa que el bienestar común...” - Kenneth Train
(Traducción libre de los autores)
Monopolios Naturales y la Regulación de
Servicios Públicos Domiciliarios
Juan Carlos Benavente Teixeira
Alvaro Loredo Romero
I. INTRODUCCIÓN.
Durante las últimas dos décadas, el “boom” de las privatizaciones y de las
concesiones se ha instalado en esta parte del continente. Como se sabe,
los inversionistas privados han comenzado a apostar por invertir en
campos que antes solamente pertenecían a la esfera estatal, pero ¿a qué
se debe esta situación?. La respuesta, consideramos, cae por su propio
peso: la abrumante incapacidad del Estado.
En efecto el Estado no posee ni los medios económicos, ni la capacidad
para llevar a cabo, él solo, las modernizaciones en servicios públicos que
el desarrollo contemporáneo exige, por lo que el capital privado se
presenta como la única salida. Más allá de algunos argumentos
nacionalistas que pretenden afirmar que el Estado sí es capaz de financiar
proyectos de desarrollo mediante la emisión de bonos, lo cierto y tangible
es que el Estado debe velar por invertir en una gran gama de sectores
cuyas exigencias incluso a veces lo sobrepasan (calidad mínima en
servicios de salud, ineficiencia económica en general del sector público,
inversión en educación, seguridad, etc.), por lo que delegar la inversión en
manos privadas es perfectamente aconsejable.
En ese sentido, la figura del Estado empresario, es decir, del Estado
realizando actividad empresarial y manejando todas las empresas que
prestan servicios públicos, ha pasado a ser en la actualidad un modelo
prácticamente obsoleto, debido a que aquél “Estado pulpo” que abarcaba
prácticamente todos los campos, ha quedado ya desfasado, debido
básicamente al gigantesco espectro que éste debía cubrir, y el cual
simplemente escapaba a sus reales posibilidades.
Tal y como refiere el profesor español Gaspar Ariño en su obra “Principios
de Derecho Público Económico”. La palabra clave es hoy ésta:
PRIVATIZACIÓN, que esencialmente significa, no la venta de empresas
públicas, sino la devolución de actividades a la iniciativa privada. Bajo este
contexto es que debemos entender la privatización de las empresas
públicas, no entendiendo a ésta –la privatización- como la pérdida de
nuestra autonomía en manos del sector privado, sino todo lo contrario,
debemos entenderla como un retorno al protagonismo de la sociedad.
A mediados de la década del setenta, durante toda la década de los
ochenta y los comienzos de la década de los noventa, resultaba muy
penoso ver la situación en la que se encontraban las principales empresas
prestadoras de servicios públicos, en casi todos los países de la región.
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Así, se iniciaron las privatizaciones en los principales sectores prestadores
de servicios públicos, con la finalidad de invertir grandes capitales y
mejorar la calidad de estos servicios, a través de la mejora en
infraestructura, calidad del servicio, mayor cobertura, ampliación de la
extensión de las redes, etc.
De esta forma, el campo de la Regulación se ha visto en la necesidad de
desarrollarse de una manera acelerada y eficaz, el reto es complicado,
debido que ésta es una materia nueva, y en países como los nuestros, no
sólo el concepto de competencia no es del todo bien entendido, sino que
también en el caso de algunos servicios públicos, existen monopolios
naturales que hacen complicada la tarea del regulador, debido a que éste
–el regulador- deberá insertar mecanismos (los cuales serán ampliamente
desarrollados más adelante) que permitan la correcta regulación de las
empresas privadas a fin de proteger esta relación tripartita que se forma:
relación entre las empresas concesionarias, relación entre el Estado y las
empresas concesionarias, y la relación entre las empresas concesionarias
y los usuarios.
El motivo de la presente investigación, es precisamente tratar no sólo los
conceptos básicos de monopolio natural y de servicio público, sino
también desarrollar una concepción sobre la competencia y la existencia
de monopolios, finalmente nos enfocaremos en los mecanismos
regulatorios existentes y en su aplicación a la realidad.
II. LA COMPETENCIA Y LA EXISTENCIA DE MONOPOLIOS.
Debemos entender al mercado como aquella institución de intercambio
libre de bienes y servicios, fiscalizada por el Estado, la cual busca que los
usuarios y agentes existentes en él, puedan ser servidos, por el mayor
número posible de empresas, con el correspondiente aumento en la oferta
de tales servicios, con el aumento en su calidad y en la capacidad de
elección por parte de los usuarios y con actualización tecnológica
permanente.
Así tenemos que, esta noción de mercado como distribuidor de recursos
se presenta como una institución compleja que requiere para su correcto
funcionamiento una definición y un desarrollo de normas de
comportamiento y de convivencia. De esta forma, y tal como lo señala
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1
Dromi , no resulta apropiado, ni justo reducir al mercado a un simple
proceso de intercambios que se producen de forma más o menos
automática.
Como se sabe, el mercado surge como resultado de la interacción de los
diversos agentes económicos que lo componen, siendo éste, por definición
práctica, una construcción social. ¿Pero se podría crear un mercado por
Ley? Consideramos que si es posible, Dromi afirma que, “la respuesta
sería la de poder construir un mercado basándonos en las instituciones
colectivas y permitiendo la participación efectiva de la mayoría de los
sujetos.” Es precisamente en este punto donde entra a tallar la figura de
las empresas concesionarias de servicios públicos, así como también la
figura de los usuarios de éstos servicios.
En ese sentido, la tendencia de poder construir mercados variaría la
relación que existe entre Estado y economía, lo cual implica la necesidad
de que sea el Estado quien oriente y garantice las elecciones realizadas
por los agentes económicos, así como también, controle el correcto
funcionamiento del mercado evitando la formación de monopolios que
distorsionen su realidad.
Citando nuevamente al maestro Roberto Dromi en su obra Competencia y
Monopolio:
“El Estado contemporáneo debe ser orientador en el sentido de
ejercer la conducción política de la sociedad para lograr el bien
común, fiscalizador para compatibilizar y armonizar los derechos en
pro de la convivencia social, protector para amparar y defender los
derechos e intereses de la comunidad, y regulador ajustando el
desenvolvimiento de los grupos sociales a principios y reglas
ordenadoras.”2
2.1. Libertad de elección en el mercado.En los primeros de años de vida republicana de nuestro país, el anhelo de
libertad y las ideologías liberales trajeron como natural consecuencia que,
los textos originales de las Constituciones de países oprimidos (como
1
DROMI, Roberto. Competencia y Monopolio. Argentina, Mercosur y OMC. Ciudad
Argentina. Buenos Aires, 1999. (Página 17).
2
DROMI. Ibidem. (Página 11)
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fueron los de Sudamérica), se adscribieran dentro de las teorías
económicas liberales de libre comercio que imperaban en la época.
Esta adscripción se produjo como reacción a las trabas y restricciones al
libre comercio que imperaron en épocas coloniales, lo que causó que la
libertad económica fuera una de las bases para los futuros textos
constitucionales.
De esta forma tenemos que el actual texto constitucional de 1993 en los
artículos 58º y 59º promueve la iniciativa privada y la libertad de empresa,
comercio e industria respectivamente.
Asimismo, podemos señalar que a través del artículo 61º del referido
cuerpo legal, se facilita y vigila la libre competencia, se combate cualquier
práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas,
señalándose que ninguna ley ni concertación podrá autorizar ni establecer
monopolios.
2.2. Desregulación del mercado.Habiéndonos ya referido a los principios de libertad de elección en el
mercado, podemos apreciar que antes de la privatización de muchas
empresas estatales prestadoras de servicios públicos, existía una
contradicción entre aquellos valores de libertad económica que tanto se
aclamaban y las políticas económicas concretas que se llevaron a cabo.
Así, producto de prolongados y catastróficos procesos inflacionarios, de
una creciente inestabilidad económica, así como también de políticas
proteccionistas con una fuerte tendencia de intervencionismo estatal, lo
que obviamente contradecía a los preceptos que sustentaron los
primigenios ideales liberales constitucionales, muchas empresas estatales
monopólicas, generalmente prestadoras de servicios públicos esenciales,
se fueron afianzando. Si echamos un vistazo al pasado, en concreto a la
época de los gobiernos militares dictatoriales, podemos observar cómo se
implementaron una serie de instrumentos que distorsionaron la
competencia, instrumentos tales como slogans “compre nacional”, lo cual
permitía que en nuestro país se restrinja la iniciativa privada, se creen
monopolios, se evite la interacción espontánea de la oferta y la demanda,
hubieran restricciones para la oferta de bienes y servicios, restricciones
que distorsionaron los precios, los cuales debían de ser libremente fijados
por el mercado.
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Tal y como se desprende de lo anteriormente dicho, la apertura económica
implantada por los gobiernos democráticos y liberales modificó, entre otras
cosas, las relaciones entre el Estado y los agentes del mercado. En
épocas en que la economía era cerrada, el Estado sustituía al mercado.
Por el contrario, en una economía abierta como la actual, el Estado debe
garantizar el funcionamiento del mercado. En otras palabras, el Estado
tiene que asegurar a todos los ciudadanos el derecho de participar
activamente en el mercado.
2.3. Integración económica.En la actualidad y con la tan mencionada globalización, los países deben
abrir sus fronteras al mundo; deben integrarse económicamente y
políticamente con el resto de países con los cuales interactúe o desee
hacerlo. Según Dromi, ello, requiere un ordenamiento jurídico cuya
génesis es el tratado constitutivo o fundacional de la integración en una
proyección comunitaria de carácter supranacional. En este sentido, el
derecho debe optar por un sistema abierto a las fronteras, porque de lo
contrario la situación de aislamiento generaría atraso y dependencia.3
Para que una correcta competencia pueda funcionar, entre los aspectos
más importantes encontramos los siguientes: i) el mercado deberá contar
con la participación de varias empresas pero sin que ninguna de ellas
tenga una posición dominante sobre el resto; ii) otro aspecto a tener en
cuenta (y tal vez el más importante) es que las reglas de entrada y salida
del mercado deben estar muy claras.
Desafortunadamente, estas condiciones no siempre pueden ser reunidas,
lo que trae como inmediata consecuencia que el Estado deba intervenir en
el mercado para impedir que ese afán de las empresas por obtener
utilidades, pueda dañar el ideal de bienestar social que se persigue. Un
claro y clásico ejemplo de esta intervención, son los monopolios naturales.
Sin embargo, aún los gobiernos partidarios de la libre competencia toleran
los monopolios, claro está, cuando éstos pueden ser regulados.
3
Op. Cit. Pág. 16.
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III. DE LA EXISTENCIA DE MONOPOLIOS NATURALES.
3.1. ¿Cuáles son las razones para que la regulación se haga
necesaria?
Como primer punto, debemos señalar que la competencia, en el caso de
mercados con monopolios naturales, no es deseable ni viable motivo por
el cual su regulación se vuelve íntimamente necesaria. En segundo lugar,
el regulador solamente velará por regular a una empresa dado que ésta no
tiene interacción alguna (competencia) con otras, lo que facilitará su
4
regulación . Como tercer punto (y tal vez el más importante de todos),
tenemos que los principales ejemplos de monopolios naturales son los
suministros de agua potable, gas y electricidad, y los servicios locales de
teléfono y alcantarillado, por lo que éstos juegan un rol fundamental en las
economías nacionales, constituyendo así uno de los mayores marcos de
regulación para un país.
3.2. Concepto de Monopolio Natural.El concepto de monopolio natural fue definido en 1974 por el economista
norteamericano Richard Posner, el cual estudió los monopolios regulados
tales como los servicios de agua potable, los servicios eléctricos, el
sistema telefónico y la televisión por cable (“industrias de redes”). Así
tenemos que, según Posner un monopolio natural será permitido cuando
la demanda de servicios públicos sea satisfecha de manera económica y
eficiente por un solo productor. En los Estados Unidos los han justificado
como elementos naturales y aceptables en un sistema clásico de libre
empresa.
La existencia de economías de escala en el caso de estos servicios
públicos hace que sea deseable que únicamente haya un proveedor
monopolista, pero será necesario (como ya se indicó) que intervenga el
Estado para impedir que se ejerza “poder de monopolio”, con todos los
impactos negativos que esto puede traer.
En ese sentido, según Baumol, Panzar y Willig en su obra Contestable
Markets and The Theory of Industry Structure, existirá un monopolio
4
La interacción entre empresas será considerada si el mercado y las condiciones se dan
para el ingreso de nuevas competidoras.
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natural cuando la provisión de determinadas cantidades de un conjunto de
bienes o servicios cueste menos cuando éstas sean producidas por una
sola firma (o empresa), a diferencia que cuando éstas sean producidas por
dos o más firmas.
No obstante, existen otras definiciones como la de Spiller y Levy, así ellos
afirman que en su perspectiva los monopolios naturales son
caracterizados por tres aspectos, la existencia de importantes economías
a escala, la necesidad de invertir considerables sumas en activos
específicos de difícil recuperación, y la producción de bienes o servicios
5
finales que son consumidos masivamente .
Para el profesor norteamericano Kenneth Train, un monopolio natural
existe cuando los costos de producción son tales que lo más económico
para el mercado sea el desenvolverse con una sola empresa en lugar de
más de una6.
“…a natural monopoly exists when the costs of production are
such that is less expensive for market demand to be met with one
firm than with more than one.”
En estos casos, la regulación se vuelve importante debido a que su
propósito es el de asegurar el éxito de la interrelación de los agentes
económicos. Aquí, la regulación a través de la intervención en el mercado,
reemplaza la “mano invisible” de la competencia por una “mano visible”,
debido a que el regulador (el Estado) debe trabajar dentro de la empresa
regulada induciéndola a producir los resultados deseados.
3.3. Características de un monopolio natural.Los monopolios naturales surgen de dos fuentes como son:
a)Las Economías de Escala; y,
b)Las Economías de Alcance.
Para fines del presente trabajo, nos referiremos exclusivamente a las
economías de escala7, puesto que son éstas las que se presentan
5
LEVY, B; y SPILLER, P. Regulations, Institutions and Commitment. Cambridge, 1996.
TRAIN, Kenneth. Optimal Regulation. The MIT Press. Cambridge, Massachusetts, 1991.
7
Según José Gallardo K., en: Disyuntivas en la Teoría Normativa de la Regulación: El Caso
de los Monopolios Naturales. “...de manera contraria a una primera intuición, las economías a
6
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mayormente en mercados como el nuestro y debido también a que nos
referimos a empresas (firmas) que producen un único bien, como son las
empresas prestadoras de servicios públicos.
En ese sentido, tenemos que las economías de escala existen cuando el
costo promedio o “average cost” (AC) de la producción de una empresa se
reduce mientras que el rendimiento o la producción total o “output” (Q) se
extiende, es decir aumenta.
Para un mejor entendimiento de lo antes comentado, observemos la
siguiente figura en la que la curva de costo promedio desciende, indicando
que el costo promedio baja mientras que el rendimiento de la empresa
aumenta.
Costo Total $
Costo Promedio
Rendimiento Q
La existencia o no de un monopolio natural dependerá del rango de
extensión de la economía de escala relacionada ésta con la demanda del
mercado, vale decir, se presentará un monopolio natural, en la producción
de un bien (cualquiera sea éste), sólo si la economía de escala se halla
sobre un rango de extensión suficiente8 del rendimiento relativo a la
escala no son condición necesaria para la existencia de un monopolio natural. Las
economías de escala son sólo condición suficiente en el caso de que la firma produzca un
único bien, y no son condición necesaria ni suficiente para la existencia de un monopolio
natural en el caso multiproducto.”
8
Sobre el particular, a lo que nos referimos como “suficiente” será definido por la situación
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demanda.
Dicho en otras palabras, los monopolios naturales se producen en los
mercados donde los costos disminuyen cuando se eleva la producción y la
competencia no puede generar eficiencia.
3.4. Normas básicas para regular los monopolios naturales.Las normas básicas para regular los monopolios naturales son las
siguientes:
3.4.1. Deben fijarse precios lo más cercanos posible al costo
marginal: Esto se produce con la finalidad de conseguir una asignación
más eficiente de los recursos.
3.4.2. Los beneficios deben generar solamente una taza normal de
rendimiento: Normalmente los reguladores tratan de proporcionar a los
servicios públicos (con diferente grado de éxito), exactamente una tasa de
beneficio normal.
3.4.3. La producción debe ser eficiente: Resulta importante que los
reguladores controlen y fomenten la eficiencia de la empresa, pero esta
tarea ha demostrado ser un tanto difícil.
3.5. Algunos problemas que se presentan con los monopolios
naturales.La existencia de monopolios puede resolverse mediante la promoción de
la competencia, nacional o internacional, eliminando trabas legales que
impidan la libre entrada de competidores, como fue el caso de la telefonía
de larga distancia al permitirse la participación de distintas empresas
portadoras de señal (carriers).
Sin embargo, para el caso de los monopolios naturales, no es posible
incorporar competencia dados los costos iniciales de infraestructura,
imposibles de implementar competitivamente. Piénsese en la red
ferroviaria, eléctrica, sanitaria, entre otras. Por ello, frente al ocaso del
concreta que se presente.
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Estado empresario, proveedor de bienes y servicios, los monopolios
naturales han pasado a ser propiedad privada, manteniendo el Estado su
potestad regulatoria, al tratarse de bienes y servicios de interés público.
IV. SERVICIO PÚBLICO, COMPETENCIA Y REGULACIÓN.
4.1. Concepto de Servicio Público.Al tratar de definir servicio público nos encontramos con que la noción de
servicio público ha variado notablemente en relación con la que se tenía
de él hace treinta años, no pretendemos con el presente trabajo entrar en
demasiados detalles al respecto, lo que sí podemos afirmar es que, la
nueva realidad social exige que el concepto de servicio público vaya más
allá de esa noción precaria de servicio público que tenía connotaciones
mínimas y que no alcanzaba para satisfacer uniformemente a la sociedad.
Actualmente, se entiende al servicio público como un servicio universal
que busca atender las necesidades de todos en un nivel más amplio, más
moderno.
De esta forma coincidimos con el profesor argentino Juan Francisco
9
Linares en su conceptualización de servicio público como “aquella
prestación obligatoria individualizada y concreta de cosas y servicios, para
satisfacer necesidades colectivas y primordiales de la comunidad, ya
directamente por la Administración, ya por medio de particulares: en
ambos casos bajo un régimen de derecho público.”
Asimismo, el maestro Roberto Dromi10 nos brinda una definición muy
acertada de servicio público al señalar:
“Cuando hablamos de los servicios públicos nos estamos
refiriendo a prestaciones de interés comunitario, que explicitan las
funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros,
bajo fiscalización estatal.”
9
LINARES, Juan Francisco. Derecho Administrativo. Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo
Depalma. Buenos Aires, 1986. (Pág. 509).
10
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo 6ta Edición. Ediciones Ciudad Argentina, 1997.
“Capítulo XIV: Servicio Público” (Pág. 581).
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En ese sentido, Daniel M. Nallar en su obra El Estado Regulador y el
Nuevo Mercado del Servicio Público afirma que cuando se presta una
actividad calificada y sujeta a un régimen de servicio público, se está
procurando ante la comunidad la satisfacción de necesidades esenciales,
de las cuales la comunidad no puede tomar o prescindir según las
circunstancias. Ésta es una realidad que juega en forma independiente de
las causas jurídicas o económicas que pueden ser esgrimidas a la hora de
11
justificar la intervención del Estado en su prestación.
Finalmente, consideramos relevante para efectos de un entendimiento
completo del concepto de servicio público, el enunciar y destacar los
caracteres que debe tener todo servicio público. Así tenemos que son los
siguientes:
a)Continuidad;
b)Regularidad;
c)Igualdad;
d)Generalidad; y,
e)Obligatoriedad del suministro.
4.2. Objetivo de los servicios públicos.Los servicios públicos tienen como objetivo atender necesidades de la
población cuya satisfacción presenta economías de escala, es decir, la
reducción de los costos promedio derivados de las enormes dimensiones
productivas:
"Tales economías de escala surgen, además, de la existencia de
costos fijos y del favor que la técnica moderna reserva a la
producción masiva por diversas razones, entre ellas las
indivisibilidades, es decir la impracticabilidad de la división de
ciertas instalaciones: un tren necesita por lo menos una vía, por
bajo que sea el tráfico que atiende, y media vía o un cuarto de vía
son cosas sin sentido".12
Como se trata de garantizar la máxima cobertura, con un alto grado de
calidad y al menor precio posible, se justifica la conformación del
11
NALLAR, Daniel M. El Estado Regulador y el Nuevo Mercado del Servicio Público.
Depalma. Buenos Aires, 1999. (Pág. 63).
12
RICOSSA, Sergio. Diccionario de Economía. Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 1990.
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monopolio, el cual se desenvuelve con las economías de escala antes
mencionadas. Pero también debido a ésto, los consumidores no tienen
posibilidad de elección, por lo que es preciso establecer regulaciones que
eviten prácticas abusivas (mala calidad, baja cobertura, precios altos,
arbitrariedades).
Para ello, se establecen niveles de servicio mínimos, así como tarifas
máximas, a la vez, se crean incentivos a fin de permitir mejorar la gestión,
dado que no existe competencia13 de mercado que los promueva.
4.3. De la competencia y regulación.Antes de que se produjera la era de las privatizaciones, es decir, cuando
únicamente existían empresas monopólicas estatales, no se consideró
necesario el establecer marcos regulatorios para su normal desempeño, lo
que acontecía era que se asumía que éstas siempre actuarían orientadas
por el bien común.
Sin embargo, la destinación de utilidades hacia otros fines por parte del
Estado, fines entre los que no se encontraba la inversión en servicios
públicos, generó, entre otras cosas, subinversión, así como también el
rápido deterioro de las empresas estatales, la falta de capacidad de
gestión se encargó del resto: las empresas terminaron desfinanciadas y
desprestigiadas, sin mencionar que contaban con una creciente burocracia
y una abrumadora corrupción, lo que terminó por ahogarlas.
Como resultado de lo anterior, surgió una tendencia mundial a privatizar la
mayoría de los mencionados servicios públicos, lo cual exigía la necesidad
de construir marcos regulatorios claros, no sólo para proteger a los
usuarios, sino también para definir con claridad los incentivos de desarrollo
y el nivel de rentabilidad esperado, herramientas sin las cuales no podrían
exigirse inversiones privadas.
De esta forma, dichos marcos regulatorios debían cumplir ciertas
funciones, entre lo más resaltante podemos rescatar la teoría tripartita que
debe cumplir el Derecho Regulatorio, así tenemos las siguientes
funciones:
13
Supra Ver punto 3.1.
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4.3.1. El estímulo de la competencia (Relación entre las empresas
concesionarias): Por sí misma, la privatización no tiene efectos
significativos sobre la existencia de mercados competitivos, por tanto la
competencia tiene que ver más con la cautela acerca de las integraciones
verticales u horizontales, las participaciones accionarias, los directorios en
empresas relacionadas, entre otros.
4.3.2. La protección de los usuarios (Relación entre los usuarios y las
empresas concesionarias): Ello apunta a las tarifas, las posibilidades de
expansión y cobertura, la calidad de los servicios, la participación de
organizaciones ciudadanas en las instituciones fiscalizadoras.
4.3.3. La defensa de la legislación vigente y de los intereses del
sector público (Relación entre el Estado y las empresas
concesionarias): El rol fiscalizador del Estado se expresa en instituciones
supervisoras, con recursos suficientes y profesionales competentes. El
cumplimiento de la ley y su permanente perfeccionamiento son una
garantía indispensable para cumplir con las otras funciones antes
señaladas.
ESTADO
ENTES
REGULADORES
USUARIOS
EMPRESAS PRIVADAS
Desde el punto de vista teórico, según los autores chilenos Meneses y
Fuentes, la adopción del modelo privatización-regulación debe sopesar
costos y beneficios del traspaso entre el Estado y los inversionistas
privados:
"El costo de regulación será mayor si el mercado del bien o
servicio regulado está sujeto a muchas contingencias; si esas
contingencias son difíciles de predecir; si existen dificultades para
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monitorear que la tarifa y la calidad establecidas se cumplan y si
hay asimetrías significativas en la capacidad negociadora de las
partes".14
4.4. Modelos de Regulación en mercados regulados.En el contexto internacional existen principalmente tres esquemas de
regulación de tarifas: i) regulación por tasa de retorno; ii) regulación por
price cap (o precio tope); y, iii) regulación por benchmarking o
comparación, los que se describen a continuación.
4.4.1. Regulación por tasa de retorno: La regulación por tasa de retorno
consiste en valorizar las inversiones en que ha incurrido una empresa
prestadora de servicios públicos, estableciendo una tarifa apropiada que le
permita recuperar la inversión realizada, pagar los gastos de operación y
recaudar una rentabilidad sobre el capital invertido acorde al riesgo del
sector.
Sin embargo, a simple vista podemos apreciar que este tipo de regulación
es muy cuestionable debido básicamente al efecto Averch-Johnson, el
cual predice que en las empresas donde toda la inversión es rentabilizada,
las empresas tendrán mayores incentivos para sobreinvertir.
En ese sentido, la opción para evitar este efecto sería la de poder contar
en cada sector con un departamento de planificación central, a través de
los cuales se podría autorizar o rechazar los proyectos de inversión
presentados por cada empresa, mismos que deberán presentarse
previamente con un análisis de costo-beneficio. El problema surge en que
para que este mecanismo opere correctamente, el regulador deberá contar
con información completa respecto de las características de cada proyecto
de inversión, lo que acarrearía nuevamente con el problema de la
asimetría en la información.
4.4.2. Regulación por price cap o precio tope: La regulación por price
cap al igual que la por tasa de retorno se basa principalmente en el
funcionamiento de la empresa real, pero ¿qué significa esto?. Esto
significa que las tarifas deberán permanecer constantes en el tiempo por
un período prolongado. De esta manera se lograría que las empresas
14
Según Meneses y Fuentes en Estado y proceso económico. En: Chile en los 90, (Pág.
248).
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tengan incentivos a reducir costos durante un período determinado, pues
cualquier ahorro que logren respecto al precio inicialmente fijado se
traduciría en mayores utilidades.
Una vez terminado el período de precios fijos, la autoridad (en este caso el
ente regulador) incorporará las reducciones de costos que haya alcanzado
la empresa fijando una nueva tarifa por otro período de tiempo.
Existe una variante a este modelo que incorpora la reducción de costos
que el regulador considera “razonable”, este modelo se conoce como
modelo RPI-X, en este modelo, los precios se indexan según el Índice de
Precios al Consumidor (Retail Price Index - RPI) menos la ganancia de
eficiencia que el regulador considera alcanzable durante el período la cual
tiene un valor de X%. La diferencia con el modelo price cao simple es que
en vez de dejar el precio fijo se establecerá un precio inicial más las
reducciones porcentuales de tarifas durante el período, de esta manera las
empresas podrán obtener rentas en la medida que logren reducir sus
costos en un porcentaje mayor al establecido por la autoridad.
Por otra parte, resulta importante mencionar que en la medida en que los
procesos de revisión de tarifas del modelo de price cap se acorten, el
modelo se asemejará a la regulación por tasa de retorno en términos de
incentivos, puesto que éstos reducirán las posibilidades de capturar las
ganancias en eficiencia.
4.4.3. Regulación por Benchmarking: La regulación por benchmarking
consiste en fijar las tarifas de cada empresa de acuerdo a los costos
observados en otras empresas del mismo sector. Las principales variantes
de este modelo son: fijar los precios de acuerdo a los costos promedios de
la industria y fijar las tarifas respecto de un subconjunto de empresas que
operan con menores costos.
Así también, este modelo genera incentivos para que las empresas
puedan operar de manera eficiente, ya que éstas aumentarán su utilidad
en la medida que mejoren sus niveles de eficiencia respecto del conjunto
de empresas seleccionado.
No obstante lo antes expuesto, la principal limitación de este modelo es
que se vuelve difícil su implementación cuando las condiciones
geográficas y/o demográficas son heterogéneas. En ese sentido, el
problema anterior se podrá corregir incorporando variables exógenas, sin
embargo cuando las diferencias son mayores el modelo pierde validez
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estadística. En general este modelo es practicable sólo en algunos países
europeos, donde las características geográficas y demográficas son
similares.
V. MONOPOLIOS NATURALES Y LA REGULACIÓN DE SERVICIOS
PÚBLICOS.
Antes de desarrollar el presente punto, consideramos importante resaltar
la autonomía e independencia que deben tener los organismos
reguladores y la transparencia en sus procedimientos regulatorios a fin de
promover la inversión privada.
5.1. Regulación de Servicios Públicos.En el caso de los mercados con monopolios naturales en el Perú, tales
como son los de las telecomunicaciones, agua y desagüe, y energía
eléctrica, se han creado organismos autónomos encargados de regular
dichos servicios públicos, algunos de ellos en manos de empresas
privadas.
En términos generales, las dos características que definen un adecuado
sistema de regulación son, en primer término la autonomía e
independencia que deben tener los organismos reguladores, y en segundo
lugar la adopción de mecanismos y procedimientos que eleven la
transparencia de las decisiones adoptadas.
Obviamente, los reguladores son el fiel reflejo de la balanza que debe
existir entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos,
para lo cual, dentro del marco de la libre y leal competencia, deberán
considerarse tres elementos centrales interrelacionados:
i)Cobertura de Servicio
ii)Calidad de Servicio
iii)Tarifa
Todo lo anteriormente expuesto busca principalmente la promoción de la
inversión privada con reglas de juego claras y estatales que permitan a los
inversionistas un retorno razonable sobre sus inversiones. Asimismo, se
busca la eficiencia económica de las operaciones a través de la libre
competencia o de la adecuada regulación de los monopolios, de tal
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Monopolios Naturales y la Regulación de
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manera que se generen más y mejores servicios a menores precios y en
condiciones en las que tanto productores como consumidores resulten
beneficiados.
5.2. Organismos Reguladores y los demás agentes.En el campo de las telecomunicaciones, el ente regulador es el Organismo
Supervisor de la Inversión en Telecomunicaciones – OSIPTEL; en el
sector eléctrico está el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía –
15
OSINERG (fusionado con la Comisión de Tarifas de Energía – CTE );
mientras que el regulador del servicio de agua y desagüe es la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS.
Asimismo, es importante resaltar el preponderante papel que juega la
Defensoría del Pueblo, cuyo mandato constitucional es el defender los
derechos de las personas y de la comunidad y supervisar la administración
pública y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Si bien la
Defensoría del Pueblo no cuenta con poderes coercitivos y sus
resoluciones no son vinculantes u obligatorias, orienta sus intervenciones
a un ejercicio de persuasión.
Por otro lado, las organizaciones sin fines de lucro, como las asociaciones
de consumidores también cumplen una importante tarea velando por el
respeto y la defensa a los derechos de los usuarios, aunque dichas
asociaciones aún no tienen mayor peso en estos mercados, al no tener
presencia en los organismos de regulación. A pesar de ésto, en los últimos
años las asociaciones de consumidores, en general, han sido facultadas
por el Indecopi para conocer los reclamos y denuncias relacionadas con la
Ley de Protección al Consumidor16.
Finalmente, tenemos el caso de las asociaciones de empresas privadas
como es el caso, siendo el ejemplo más representativo para la presente
investigación, la Asociación Privada de Empresas de Servicios Públicos –
ADEPSEP, la cual, en el marco del principio de subsidiaridad del Estado,
15
Al hacerse efectiva la fusión se creó en el caso del sector eléctrico la Gerencia Adjunta de
regulación Tarifaria de OSINERG (GART), que incorpora a la secretaría ejecutiva de la ex
CTE.
16
Una de esta organizaciones (en el caso de sector eléctrico) es la Asociación de Usuarios
de Energía Eléctrica, que agrupa a las principales empresas industriales catalogadas como
clientes libres (con demanda mayor a 1 MW), es decir, las que acuerdan directamente con las
empresas eléctricas las tarifas de energía eléctrica.
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invierte su esfuerzo en propiciar la unión de las empresas privadas
prestadoras de servicios públicos, así como en la defensa de sus
derechos, y en la promoción de la inversión privada en este tipo de
mercados.
La Confederación Nacional de Instituciones Empresariales PrivadasCONFIEP, es la institución que representa a la actividad empresarial
privada peruana, a nivel nacional e internacional, congregando a los más
importantes y representativos gremios empresariales peruanos.
VI. CONCLUSIONES.
El presente artículo ha pretendido recoger las distintas ópticas que existen
respecto al tema de la regulación estatal, específicamente, en el caso de
los monopolios naturales. Como conclusiones generales para este tema,
señalamos las siguientes:
- El modelo de desarrollo adoptado por el país ha llevado al Estado a
abstenerse de la producción de algunos bienes y servicios, dejando las
actividades empresariales al sector privado, asumiendo en lo social un rol
subsidiario, y en lo económico, un rol regulador del mercado para que éste
funcione sin trabas. Sin embargo, algunos de los mercados están
constituidos por monopolios naturales en que las reglas de mercado no se
encuentran presentes o los grados de distorsión son muy altos.
- Estos monopolios naturales originalmente pertenecían al Estado, pero
durante la década de los noventa en el Perú, el sector público privatizó
(entregó en concesión) muchas de aquellas empresas que constituían
monopolio natural y que correspondían a servicios públicos de interés
general. Debemos añadir, que la evaluación de aquellas empresas en
muchos casos denotaba ineficiencia en el uso de los recursos y ausencia
de estímulos para revertir esa situación.
- De tal modo, el proceso privatizador se consolidó como tendencia. Sin
embargo, las evaluaciones respecto a este proceso y a su consecuencia
más relevante, el rol regulador y fiscalizador del Estado, son distintas y en
este trabajo, pensamos, han quedado identificadas.
- Algunos conocedores de la materia consideran que hubo improvisación
en el proceso privatizador, especialmente respecto a los monopolios
naturales, no atendiendo debidamente la organización de los organismos
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reguladores y los marcos legales en que ellos debían actuar. Otros
investigadores, por su parte, consideran que incluso en los casos de
monopolios naturales, es preferible la menor regulación del Estado
posible, dudando de la real efectividad y conveniencia, en los términos de
costo-beneficio, de la fiscalización.
- Los procesos privatizadores que se han presentado en esta parte del
continente han sido muy provechosos, y para esto sólo basta aproximarse
a las estadísticas existentes sobre la materia, lo que hace que podamos
mirar con optimismo los próximos años, esperando que el sector privado
pueda seguir invirtiendo en los distintos países de la región a fin de
mejorar nuestra calidad de vida y poder tener en algún momento dado
mercados que no necesiten regulación por parte del Estado, sino que ésta
regulación se de vía la libre competencia dada por la pluralidad de
empresas prestadoras de servicios públicos.
- Finalmente, consideramos que la inversión en servicios públicos en el
país es indispensable, por lo que nos reafirmamos al señalar que la
inversión privada es totalmente necesaria, inversión que se debe dar en
aquellos proyectos que a los privados les sean rentables y viables,
dejándole la tarea de inversión en proyectos de menor rentabilidad y
donde el capital privado no quiera invertir, en manos del Estado.
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