La ejecutoriedad del acto administrativo.

Prof. Rubén Sanz
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCION
En la actualidad y como una consecuencia del avance sistemático y constante del Derecho
Administrativo sobre esferas de actuación, que anteriormente se reservaban de forma exclusiva a
los particulares, nos encontramos actualmente en presencia de la pugna constante entre el Estado
e individuo en donde ambos protagonistas se enfrentan abiertamente. El Derecho Administrativo
en la actualidad debido al aumento de la actividad estatal, vive esa problemática y busca
resolverla tratando de conciliar las prerrogativas que se traducen en el ejercicio de la autoridad
por parte del Estado, con las garantías creadas por el ordenamiento jurídico para proteger el
derecho de los particulares.
Sucede que todas las veces que la Administración Pública, hace uso de esas prerrogativas, tales
atribuciones colinden con las Garantías a través de las cuales se protegen los derechos
individuales, confrontación que se hace permanente debido a la naturaleza misma de la actividad
administrativa la cual hace necesaria su realización sin interrupciones. Sin embargo, esta
confrontación entre Prerrogativa y Garantía es más aparente que real, por lo tanto el problema no
podrá resolverse en favor de ninguna de estas dos instituciones, la solución está en lograr un
justo equilibrio entre ambas sin olvidar lo difícil que es lograr la conciliación entre instituciones
que persiguen hacer efectivas ideas contrapuestas como son la Autoridad y la Libertad, es
evidente que la obtención de tal equilibrio ha de ser una de las más fuertes y delicadas tareas de
la ciencia moderna. No obstante debemos aceptar que el Derecho Administrativo posee una gran
flexibilidad en la conformación de sus principios, que hacen más fácil la tarea integradora de
estas dos instituciones antagónicas.
Aun así debemos tener siempre en cuenta que para que el ejercicio de la prerrogativa de poder no
desemboque en la injusticia, es preciso que vaya amalgamada a un adecuado sistema de
garantías. Ahora bien, aparte de que parece difícil de que en forma expresa y taxativa se pueda
referir con verdadera precisión al real alcance de la protección de los derechos individuales, lo
que ocasiona un aumento de la discrecionalidad de la cual dispone la autoridad administrativa,
resulta evidente que es el Organo Ejecutivo quien respalda las decisiones de los otros Organos
que detentan y ejercen el Poder Estatal, ya que a él concierne la ejecución de las decisiones de
éstos, además de las propias, de lo cual deducimos que el Estado es el efectivo custodio de los
Derechos individuales. Esta circunstancia hace necesario establecer los límites dentro de los
cuales puede ejercer su autoridad el Organo Ejecutivo para lograr de esta manera que las
obligaciones, deberes y cargas que le adjudiquen, encuentren en dichos límites una estructura
adecuada.
No obstante que la moderna doctrina acepta la existencia de ciertas zonas de competencia
reservadas a cada uno de los Organos, y en las cuales éstos tienen atribuciones propias, no
debemos interpretar que la zona de reserva consagra una especialización absoluta de los Organos
respecto de algunas de las funciones estatales, sino una especialización relativa, en el sentido de
que si bien cada uno de los órganos tiene adjudicada una función predominante, no significa que
no pueda realizar en forma excepcional las otras funciones, ni impide que dicha función sea
ejercida por los otros Organos, dentro de los límites constitucionales.
Por lo tanto, cada Organo que ejerce un poder tiene una función predominante además de la
posibilidad de una ingerencia parcial en las otras funciones asignadas con preferencia a los otros
Organos; sin perjuicio de la existencia de un sector de atribuciones reservadas en forma
exclusiva a cada Organo. Tenemos que en la actividad que desarrolla el Organo Ejecutivo, la
función predominante es la Administrativa, lo que no quiere decir que pueda ejercer por vía de
excepción actividades Legislativa y Judicial, ni tampoco esto impide a los otros Organos
(Legislativo y Judicial) el que ejerzan una función Administrativa; lógicamente por vía de
excepción.
Ahora bien, teniendo en cuenta que existen Organos Estatales que ejercen porciones de la
función administrativa como el Legislativo y Judicial, es conveniente aclarar que esta conclusión
no comprende la actividad administrativa que realizan excepcionalmente dichos Organos. En
efecto, la facultad del Organo Ejecutivo para proceder a la ejecución coactiva de las decisiones
Estatales y que integra la "Zona de Reserva de la Administración" no puede considerarse
conforme a la finalidad y sistemática constitucional comprendida en las funciones
Administrativas que excepcionalmente realizan los Organos Legislativo y Judicial ya que viene a
ser una atribución propia y exclusiva del Organo Ejecutivo, no compartida con los otros Organos
Estatales.
ORIGEN HISTORICO DE LAS PRERROGATIVAS ESTATALES
El estudio acerca de la evolución sufrida por la Administración hasta culminar en el estado
actual, independientemente del régimen político que haya tenido y de los fines perseguidos en
cada época histórica, nos hace ver la existencia de un cúmulo de privilegios, que fundamentados
en la supremacía del Estado dentro del campo del Derecho Público, hicieron posible el
surgimiento de una situación exorbitante con respecto a los administrados. Estas prerrogativas
que facultan a la Administración a intervenir en la esfera jurídica de los particulares han sido
denominadas "Privilegios hacia afuera".
Actualmente la Administración está integrada por dos tipos de particularidades específicas, en
primer lugar por privilegios y potestades, es decir, por un régimen especial HACIA AFUERA,
cuyos orígenes se remontan al derecho romano; estos privilegios hacia afuera, que presumen una
posición exorbitante facultan a la Administración para actuar coactivamente frente a los terceros,
es decir, permiten a la Administración intervenir poderosamente sobre los administrados; y en
segundo lugar unos privilegios y potestades HACIA ADENTRO, que son los encargados de
defender a la Administración de los ataques provenientes de los particulares. Así vemos, que la
Administración puede realizar acciones encaminadas a sancionar o expropiar a un individuo;
pero al mismo tiempo observamos que sus bienes no pueden ser embargados, que le corresponde
heredar los bienes de aquellos que mueren sin testamento y sin herederos, etc.; en este sentido
podemos afirmar que a la Administración actual le ha correspondido suceder a todos los
estamentos de la historia que han gozado de una situación de privilegio.
Ahora bien, entre las prerrogativas o facultades que se encuentran dentro del grupo de
prerrogativas hacia afuera se encuentran aquéllas que en su configuración actual se denominan,
Presunción de Legitimidad, Ejecutoriedad y Ejecutividad, sin que por esto se vaya a pensar que
ellas agotan el objeto del Derecho Administrativo, el cual se nutre igualmente con otro tipo de
relaciones jurídicas donde no encontramos la supremacía, como también de aquéllas relaciones
que persiguen una finalidad de promoción o fomento en la cual la técnica usada no genera una
situación exorbitante de la Administración frente al administrado. Sin embargo resulta evidente
que su estudio se apoya y fundamenta en la situación jurídica exorbitante de la Administración,
cuya orientación principal es procurar resolver al antiguo y permanente conflicto entre la
Autoridad y la Libertad; es en este antagonismo donde realmente se concreta toda la dialéctica
que envuelve a la Administración, ya que se busca encontrar un perfecto equilibrio jurídico entre
dos nociones que aparentemente son antagónicas. No obstante, para el Derecho Administrativo
es con el advenimiento del Estado de Derecho que el problema adquiere trascendencia, ya que al
producirse el traspaso de las funciones Legislativas y Jurisdiccionales a órganos separados e
independientes del órgano Ejecutivo, se transfieren también algunos privilegios, como son la
presunción de legitimidad y la ejecutividad; en el sentido de que comienzan a estudiarse las
limitaciones que es necesario consagrar a las prerrogativas del poder público.
El Estado cuando se manifiesta a los particulares lo hace siempre a través de la Administración
es por ello que la Administración Pública, como una fase que es del Estado, adopta la misma
posición de éste que es de SUPREMACIA y existe el Derecho Administrativo, precisamente,
para tratar de enmarcar y delimitar esta posición de supremacía. Vemos que antes de la
Revolución Francesa la posición de supremacía no tenía en principio límites; y se dice en
principio, ya que existían los provenientes del Derecho natural y aquellos procedentes de los
escritores de la época. Ahora bien, esta limitación histórica es distinta de la actual ya que todas
las limitaciones surgidas a partir del siglo XVIII tienen como finalidad la de ir enmarcando las
potestades absolutas que la administración había heredado de las antiguas clases privilegiadas.
Encontramos así, que el primer límite proviene de las mismas fuentes del ordenamiento, y es que
toda la actuación de la Administración Pública es una actuación predeterminada, al producirse la
separación de los poderes, le corresponde al Organo Legislativo como función predominante el
dictar las Leyes, quedando la Administración en un plano secundario, no pudiendo fijar los fines
de su actuación, ya que vienen a ser previamente establecidos por las Leyes, de aquí que la
Administración tenga una actuación predeterminada. Claro está que esta predeterminación de su
actividad no quiere decir que la ley la obligue automáticamente a actuar, puesto que ORGANO
EJECUTIVO no quiere decir que se limita a ejecutar, quiere decir órgano que entra en ejecución,
es decir, órgano que no necesita la ayuda judicial para poder actuar.
Un segundo límite, producto del carácter secundario de toda actuación administrativa, lo tenemos
en que ha de existir una atribución de potestad,,que no existe en forma autónoma en la
Administración si no que tiene que venir conferida por los órganos legislativos, y esta atribución
de potestad puede ser genérica o específica y explícita o implícita. Normalmente la atribución de
potestad es explícita y específica, es decir, se la concede a la Administración una atribución
concreta (específica) y perfectamente delimitada (explícita). Pero puede darse el caso que esta
atribución de potestad sea genérica e implícita, se da en los casos en que se permite a la
Administración actuar en situaciones de necesidad o urgencia, y es ella en un momento
determinado la que puede valorar lo que es urgente ,y necesario (genérica) o en aquellos casos en
que se encuentra involucrada la potestad reglamentaria, que si bien es cierto, no existe en
principio una reserva reglamentaria, hay una serie de materias que el Organo Ejecutivo puede
regular y reglamentar sin atribución expresa de la Ley (implícita).
Como último límite, encontramos el fin para el cual actúa y este fin es siempre el interés público
y vemos que como norma general cuando la Administración procede con una finalidad de interés
público lo hace en interés de terceros. Toda actividad de la Administración Pública se encamina
exclusivamente a defender los intereses públicos que en definitiva son los intereses de todos, no
la suma de intereses individuales, sino un conjunto homogéneo de ellos, y aun cuando frente al
interés público existe el interés particular de la propia Administración, siempre se antepone el
interés público al particular.
De todo lo expuesto, deducimos que las prerrogativas del Poder Público no son otra cosa que
poderes que siempre ha detentado la Administración, algunos de los cuales asumen actualmente
un carácter residual, cuyas limitaciones deben analizarse en función a una dinámica histórica en
constante evolución dentro del denominado régimen administrativo.
DOCTRINA VENEZOLANA
En nuestra doctrina se sigue generalmente a la Doctrina Italiana, utilizando la noción de
ejecutoriedad, para hacer referencia a la ejecución coactiva del acto administrativo por parte de
la Administración Pública sin acudir a los Organos Judiciales.
Tenemos que el autor Allan Brewer Carías afirma que es principio general en el Derecho el que
nadie puede hacerse justicia por. sí mismo; es por esto que la misma Constitución consagra el
derecho a utilizarlos órganos de la administración de justicia para la defensa de sus derechos e
intereses.
Cuando el administrado quiere hacer valer un derecho o defender un interés particular debe
recurrir a la autoridad judicial, para que sea ésta quien declare la existencia y validez de esos
derechos e intereses mediante una decisión que acarrea ejecución, es decir, mediante una
decisión que produce ejecutoria.
Una vez declarada la certeza del derecho reclamado, debemos analizar el aspecto de la ejecución
práctica de esa declaratoria ya que puede suceder que la ejecución voluntaria no se produzca y
que haya una negativa a obedecer dicho mandato.
En este supuesto el Estado, por intermedio de la administración de justicia asegura el
cumplimiento del derecho, valiéndose de la denominada ejecución forzosa. Vemos que la
declaración de certeza constituye la premisa y viene a ser una condición para poder recurrir al
empleo de la fuerza.
No obstante existen ciertas situaciones de privilegios, en las cuales el Administrado no requiere
obtener una declaración judicial para reclamar su derecho permitiéndosele acudir directamente al
proceso de ejecución, es el caso de los procesos monitorios; por otra parte, en oportunidades el
legislador confiere al título que posee el particular, autenticidad y certeza, que le permiten acudir
directamente al proceso de ejecución. Sin embargo, estas son situaciones excepcionales cuando
se trata de los particulares, pero cuando se trata de la actuación de la Administración Pública,
debido a su especialísima situación de privilegio, no tiene necesidad en la generalidad de las
casos de acudir a los procesos de declaración y ejecución para hacer valer sus derechos pudiendo
declararlos y hacerlos cumplir ella misma a través de sus propios medios y por sus propios
órganos.
Para este autor, el interés público en que se inspiran las normas de Derecho Público y
Administrativo, justifica ciertos privilegios de que goza la Administración Pública para el
cumplimiento de sus fines. Estos privilegios vienen a ser los de la ejecutividad y ejecutoriedad de
sus actos.
La Ejecutividad viene a ser la regla general del acto administrativo y consiste en el principio de
que todo acto administrativo, una vez perfeccionado, produce todos sus efectos y por lo tanto
puede ser ejecutado. El decir que un determinado acto es ejecutivo, es considerar que tiene
fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo que implica la aptitud de poder ser llevado directamente
si se hace necesario a la ejecución judicial, con fuerza de título ejecutivo. En efecto, nuestro
Código de Procedimiento Civil en su artículo 630, prescribe que "cuando el demandante presente
instrumento público u otro instrumento auténtico que pruebe clara y ciertamente la obligación
del demandado de pagar alguna cantidad líquida con plazo cumplido, o cuando acompañe vale o
instrumento privado reconocido por el deudor, el Juez examinará cuidadosamente el instrumento
y si fuere de los indicados, a solicitud del acreedor acordará inmediatamente el embargo de
bienes suficientes para cubrir la obligación y las costas, prudentemente calculadas".
Sin embargo, se condiciona la existencia de la vía ejecutiva a dos requisitos indispensables, en
primer lugar que el demandado se encuentre obligado a pagar una cantidad líquida y de plazo
vencido, y en segundo lugar que ello conste de documento público o de cualquier otro
instrumento auténtico o de un vale o instrumento privado reconocido judicialmente por el
deudor.
La Ejecutoriedad es la posibilidad de la Administración Pública de ejecutar el acto por sí misma,
incluso en caso de resistencia abierta o pasiva de las personas afectadas pudiendo acudir en tales
casos a ciertas medidas de coerción.
Privilegios estos del acto administrativo que son consecuencia de la presunción de la legalidad y
legitimidad de la cual gozan todos los actos administrativos, con lo cual se establece que la
ejecutoriedad responde al principio de la rapidez de la acción administrativa para el logro del
bienestar general. Presunción que sólo podrá ser desvirtuada a través del ejercicio de los recursos
correspondientes; por lo tanto, el acto administrativo se reputa válido y produce todos sus
defectos y comporta ejecución forzosa mientras no sea revocado o anulado. Es en virtud de esta
presunción de legitimidad de la cual gozan los actos administrativos, que éstos tienen las
características de ejecutividad y ejecutoriedad.
Observamos así que el autor Brewer Carías, nos establece una diferencia precisa y clara entre la
noción de ejecutividad y de ejecutoriedad del acto administrativo, al decir, que la ejecutividad es
el rasgo común y característico de todo acto administrativo, no teniendo necesidad por esta
razón, la Administración Pública de acudir a-los Organos Judiciales a obtener una declaratoria de
certeza de su derecho, sino que por el contrario ella misma tiene potestad para declarar con
certeza sus derechos. En tanto que la ejecutoriedad hace referencia a la posibilidad del
cumplimiento forzoso de los actos administrativos por propia Administración Pública. Viniendo
a constituir la característica de ciertos actos administrativos determinados expresamente por una
norma legal, característica que presenta un carácter excepcional, ya que en nuestra legislación la
ejecución forzosa con la consecuente utilización de medidas coercitivas en manos de la
Administración Pública es la excepción, ya que en principio esto no tiene lugar sino en la vía
judicial; pero sólo en principio, puesto que nuestra legislación contempla tres casos en los cuales
la Administración Pública puede hacer uso de medidas coercitivas, incluso para ejecutar sus
decisiones, situaciones que se desprenden de nuestro Ordenamiento Jurídico vigente. En primer
lugar, cuando una Ley lo permite en forma expresa; en segundo lugar, en aquellos estados de
emergencia Nacional o de suspensión de Garantías constitucionales, y finalmente en caso de
necesidad o urgencia comprobada. Presentando esta posición una cierta semejanza con la
posición sustentada en la Doctrina Francesa, y se dice cierta ya que no coinciden con exactitud,
sólo se da esta coincidencia en el primer y tercer supuesto.
Finalmente y para concluir, es conveniente hacer referencia a ciertas disposiciones contempladas
por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en la cual se acoge un concepto de
ejecutividad plenamente diferenciado del concepto de ejecutoriedad, vemos que en el TITULO I,
CAPITULO II, que trata sobre los Actos Administrativos, se dispone que la ejecutividad es un
rasgo común de todos los actos, consecuencia del principio de la presunción de legitimidad.
Como el acto se presume (presunción IURIS TANTUM) válido, legítimo, veraz y oportuno, este
acto es ejecutable de inmediato y, per se, tiente carácter ejecutivo. De allí que la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos en el artículo 8 establece, que el acto debe ejecutarse de
inmediato, lo cual es posible porque tiene carácter ejecutivo,
Así mismo, observamos que esta Ley cambia el anterior régimen pues considera la ejecución
forzosa efectuada por la Administración Pública como un principio y no como la excepción
como así había sido considerada, a tal efecto, prevé en el Artículo 79: la ejecución forzosa de
oficio de los actos administrativos. Se trata del privilegio indicado de acción de oficio de la
Administración. Por eso la norma dice qué la ejecución de los actos será realizada de oficio por
la propia Administración, salvo que por expresa disposición legal, la ejecución deba ser
encomendada a la autoridad judicial.
Con esto queda aclarado que la tendencia actual de nuestra legislación positiva, es la de
considerar la ejecutoriedad como principio y no como excepción, tal como había sido
considerada.
EL PRINCIPIO DE LA AUTO TUTELA ADMINISTRATIVA Y LA EXIGIBILIDAD U
OBLIGATORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Hoy por hoy, no es posible aceptar técnicamente el principio "JUZGAR A LA
ADMINISTRACION SIGUE SIENDO ADMINISTRAR", concepto que históricamente fue
utilizado para explicar el régimen especial de relaciones entre la Administración y los
Tribunales. Ya que hoy en día bien sabemos que la Administración Pública no representa al
pueblo, sino que le sirve, que no puede ampararse en la nota de soberanía que vendría a
justificarla ante el Derecho, sino más bien es una organización íntegramente subordinada al
Derecho, no señora del mismo, obligada a justificarse en la observancia estricta de las normas
jurídicas.
Actualmente la jurisdicción contencioso administrativa no es un simple autocontrol ubicado en el
propio aparato administrativo sino que está representada por verdaderos y bien organizados
Tribunales Contencioso-Administrativos, es por esto que no se puede hablar de una perfecta y
absoluta exención jurisdiccional, que provea a sus decisiones de la misma fuerza que a una
sentencia, que era lo característico en épocas pasadas.
El sistema posicional de la Administración con relación a los Tribunales, debe ser entendido
como un sistema de Auto tutela Administrativa, la cual posee características especiales que la
separan de la auto tutela privada. Esto es, la Administración Pública está capacitada como sujeto
de derecho que es, para tutelar ella misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus
pretensiones innovativas eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de solicitar y
obtener una tutela judicial.
El sometimiento de los particulares a este principio, es decir, al deber que tienen de solicitar la
tutela judicial de sus derechos, no excluye el reconocimiento por el ordenamiento jurídico de
algún aspecto de la auto tutela en el mismo ámbito de las relaciones privadas.
Esa auto tutela privada, en primer lugar es excepcional y en segundo lugar facultativa, es decir,
no obligatoria. Excepcional, porque contradice el principio general y absoluto de la tutela
judicial, el cual requiere de un reconocimiento legal explícito e igualmente porque se trata de
casos raros, y al decir que se trata de una auto tutela facultativa es porque depende de la
iniciativa de los sujetos, de su sola voluntad, lo que exime de la necesidad de obtener un respaldo
judicial. No queriendo esto decir que va a quedar excluida la acción del Juez, ya que éste puede
intervenir en todos los casos de auto tutela privada, si le es solicitada su intervención por quien
pueda hacerlo, ya sea anticipadamente para impedirla, o bien durante su ejercicio o bien después
para calificar su utilización, se trata pues de un derecho subjetivo que permite prescindir del
Juez, pero que en todo caso éste conserva todo su poder para verificar la legalidad de su uso.
Vemos que la característica de la excepcionalidad así como también la del carácter facultativo,
no están presentes en la Auto tutela Administrativa, ya que ésta en primer lugar es general y en
segundo lugar supone un ámbito de autonomía jurídica en el cual el órgano judicial, no puede
intervenir ni interferir.
Es general, ya que se encuentra definida la auto tutela de la Administración en una forma
explícita en las Leyes, por lo tanto lo que requiere de un texto especial es su exclusión, vemos
entonces que la excepción se hace depender de una ley especial.
Y la falta de carácter puramente facultativo de la auto tutela es más relevante en el caso de la
auto tutela administrativa que en el de la auto tutela privada, puesto que la auto tutela
administrativa no enuncia únicamente un sistema de facultades de la Administración, sino que
define un ámbito necesario de actuación, en el cual el poder del órgano judicial queda excluido,
salvo en casos excepcionales y en los cuales su poder es taxativamente limitado. Queriendo esto
decir que el Juez no podrá introducirse en el campo de la auto tutela Administrativa y mucho
menos interferir en el desarrollo de la misma, por lo tanto el Juez debe respetar la realización
íntegra por la Administración de su potestad de auto tutela, únicamente podrá intervenir para
verificar si la auto tutela se ajusta o no al Derecho, es decir, una vez que la auto tutela está
producida.
De este modo, y tratándose de una efectiva auto tutela en sentido técnico, capacidad de un
determinado sujeto de tutelar en vía declarativa o ejecutiva sus propios derechos sin tener la
necesidad de recurrir ante el órgano judicial, es como la auto tutela administrativa se diferencia
notablemente de la auto tutela de los particulares. Diferencia que se justifica por las razones de
eficacia y rapidez de los cuales requiere la Administración en la gestión y desarrollo de los
servicios y asuntos públicos que se le han confiado y en general de los intereses que tutela. Estas
gestiones no serían posibles si la Administración tuviese que solicitar, por la vía ordinaria de los
Tribunales, asistencia para imponer sus pretensiones o el reconocimiento de sus derechos cada
vez que un particular se opusiese a los mismos.
Es por lo antes dicho, que se ha dotado a los actos administrativos de los caracteres de
exigibilidad, obligatoriedad y ejecutividad lo que significa, como rasgo común y ordinario, el
deber de cumplirlo y su posible ejecutoriedad. La obligatoriedad es una característica inseparable
del acto administrativo, que asegura a la autoridad administrativa la disposición exclusiva sobre
la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la Administración. Al decir de
Forsthoff, el acto administrativo tiende a producir un efecto determinado y previsto, lo que
constituye una intervención de carácter decisorio o constitutivo en un ámbito social. Es por ello
que la obligatoriedad le es propia al acto administrativo, entendida esta como el deber ser,
respetado por todos como válido, mientras conserve su vigencia.
Todo acto administrativo tiene el carácter de ser esencialmente exigible, es una cualidad
inseparable del acto, por el simple hecho de proceder de la Administración e independientemente
que se ejecute o no, la cual puede depender de una decisión tomada por la misma administración
o de la suspensión de la ejecución dispuesta judicialmente. La exigibilidad es atributo de todos
los actos administrativos definitivos y por lo tanto posibles de ejecución, sin perjuicio de su
ejecutoriedad.
La exigibilidad es la cualidad del acto administrativo de hacer llevar a ejecución cuanto en el
acto es permitido o impuesto, esto es, de desplegar una acción de conformidad con el acto. Esta
existe siempre y significa que todo acto estatal, tan sólo por su condición de tal ha de cumplirse;
viene a ser una cualidad genérica que tienen todos los actos debido a su fuerza obligatoria.
La voluntad de la Administración pública tiende a actuarse por lo cual la ejecución de las
decisiones administrativas, sólo es una proyección necesaria de aquella actuación. Los actos
ejecutorios son exigibles, pero no todos los actos exigibles presentan la característica de la
ejecutoriedad.
EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo, como emanado de uno de los poderes jurídicos del Estado aparece ante
todo, como un acto obligatorio cuyos efectos vinculan por igual a los Administrados y a la propia
Administración Pública, esto vale incluso para el acto defectuoso, en tanto no sea declarada su
anulación. Incluso los que conocen la irregularidad del acto, deben respetarlo, precisamente
porque cuentan con su pronta anulación.
De aquí que se haya podido enunciar el principio de la presunción de la legitimidad de los actos
administrativos, que determina que, como regla, todo acto administrativo se tenga como válido y
capaz de producir su natural eficacia jurídica, en tanto los particulares interesados no demuestren
su invalidez. Se trata entonces de una presunción que admite prueba en contrario, la cual corre a
cargo del particular, el cual deberá utilizar los recursos que considere pertinente.
Una vez supuesta la legitimidad del acto administrativo, la eficacia jurídica de éste se despliega
plenamente, manifestándose en una serie de consecuencias como son, la ejecutividad de los actos
administrativos y la ejecutoriedad de los mismos.
El sistema de prerrogativas administrativas se manifiesta en todo su vigor, quedando marcada
plenamente la diferencia existente en cuanto a la posición jurídica, en la cual el Derecho coloca a
la Administración con respecto de los Administrados.
Mientras que un particular que quisiese hacer efectivo un derecho del cual fue titular necesitaría
obtener de un Tribunal la declaración de reconocimiento del derecho debatido así como también
tendría que acudir al Tribunal para que éste iniciase el correspondiente procedimiento ejecutivo.
La Administración Pública aparece investida de los poderes necesarios para realizar por sí misma
la auto tutela de su derecho y para ello declara, en primer lugar por sí misma cuál es su derecho
y, segundo, procede a ejecutar por sus propios medios lo que previamente ha declarado. Se trata
pues de manifestaciones concretas del principio de la auto tutela administrativa.
Sin embargo, antes de analizar los diferentes aspectos del régimen jurídico de la ejecutoriedad
del acto administrativo es necesario establecer una definición o una aproximación conceptual de
lo que se entiende por ejecutoriedad. Es decir, se debe purificar, individualizar el vocablo y
usarlo en un sentido preciso, para delimitar su vasto dominio. La confusión con respecto al
término reside en que los estudiosos de la materia le atribuyen diversas acepciones que en
oportunidades son inconciliables. Es, por lo tanto, necesario dejar sentado qué se entiende por
ejecutoriedad y cuál es el sentido con el cual se usa el término. Según sea el caso y alcance que
se le dé al vocablo así serán sus consecuencias jurídicas; es absolutamente necesario establecer
las características definitorias de la palabra para obtener así una especificidad conceptual.
Observamos que la definición de ejecutoriedad del acto administrativo lleva implícita otras
delimitaciones, entre las cuales dicha definición requiere de la conceptualización de lo que se
entiende por Ejecutividad, puesto que la ejecutoriedad del acto ha sido confundida con otras
manifestaciones jurídicas que se producen en el proceso de un acto.
Tenemos entonces que tanto en el campo doctrinario como legislativo y jurisprudencia¡ el
panorama es bastante confuso por la multiplicidad de nociones y terminologías existentes que
impiden la aclaración de un asunto tan fundamental dentro del régimen jurídico del acto
administrativo.
Analizando lo que sucede en la doctrina comparada, observamos que muchos autores se han
preocupado de distinguir las nociones de ejecutoriedad y ejecutividad. Tenemos que Enrique
Sayagues Laso sostiene que la ejecutividad se refiere generalmente a cualquier acto
administrativo y es sinónimo de eficiencia y eficacia del acto, mientras que el término
ejecutoriedad implica conducir la ejecución adelante y hasta sus últimas consecuencias, aun en
contra de los Administrados.
Así mismo, Guido Zanobini, antes citado, nos dice que la ejecutoriedad no debe ser confundida
con la ejecutividad no obstante que ambas nociones, y especialmente en los textos legislativos,
vienen con frecuencia usadas como sinónimos. La ejecutividad es propia de cualquier acto
administrativo en cuanto significa la condición del acto de poder ser realizado, lo que quiere
decir que ejecutividad equivale a eficacia en general. Se dice que la vista y aprobación, y en
general los actos de contralor, convierten en ejecutivos a los actos a que se refieren, porque con
ellos, estos últimos adquieren su eficacia y pueden ser realizados.
No habiéndose podido lograr uniformidad entre los autores en torno a estas ideas, y habiendo
mantenido la postura que caracteriza como ejecutivo, exigible u obligatorio al acto que debe
cumplirse, en opinión nuestra dicha postura sostiene la aplicación de la concepción entre validez
y eficacia del acto administrativo. El acto administrativo que debe cumplirse es aquel que posee
presunción de legitimidad, que en principio será todo acto válido o aquel acto cuya invalidez no
sea notoria. Tampoco es conveniente dejar de usar la noción de ejecutoriedad y reemplazarla por
el término ejecutividad, ya que se trata de una terminología incorporada al lenguaje jurídico, la
cual tiene un valor para los destinatarios de las normas.
A este respecto es conveniente puntualizar que la utilización por el Derecho de términos
convencionales, debe limitarse a aquellas nociones que carezcan de vocablo apropiado que las
explique a satisfacción en nuestro idioma. Aun cuando en algunos supuestos, el uso constante y
uniforme de un término crea un valor entendido de fácil comprensión para aquellos a quienes se
dirigen las normas. Es lo que sucede con la noción de ejecutoriedad, de clara procedencia
italiana, empleada para indicar en general, la posibilidad de ejecución del acto administrativo por
parte de la Administración Pública sin recurrir a los Organos Jurisdiccionales.
Las discrepancias se presentan en torno al empleo y significado de la noción de ejecutividad.
Algunos autores consideran la ejecutividad como el carácter que posee el acto administrativo que
hace que el mismo deba cumplirse, es decir, que sea exigible. Otros autores consideran, que la
ejecutividad caracteriza el acto administrativo como título suficiente de ejecución, concepto que
se relaciona con una de las prerrogativas estatales, denominada privilegio del prealable. A lo cual
Bartolomé Fiorini expresa que el privilegio ejecutorio que posee el prealable, se relaciona con el
sistema contencioso administrativo existente en Francia, en el cual la Administración Pública por
el carácter ejecutivo de los actos administrativos jamás es demandante en los recursos.
Todos los recursos contenciosos deben ser interpuestos por los particulares y tienen relación con
la ejecutividad del acto, pero no se relacionan con el problema de su ejecutoriedad. El prealable
es un problema procesal y se fundamenta en la ejecutividad como título jurídico de todo acto
administrativo. En consecuencia la ejecutividad por constituir un problema que concierne al
derecho procesal, nada tiene que ver con la ejecutoriedad del acto administrativo, es evidente que
consistiendo la ejecutoriedad en la posibilidad que tiene la Administración Pública de realizar el
acto, sin recurrir al Juez, la ejecutividad no tiene en estos supuestos razón de ser.
Solamente cabría considerar si el acto administrativo posee ejecutividad, en aquellos supuestos
en que la Administración Pública debe recurrir al Organo Judicial, para llevar a cabo la ejecución
del acto, casos en que se ahorraría el proceso de conocimiento, con la ventaja para la
Administración de poseer un mecanismo procesal sumario, limitado y ágil, como lo es en general
el proceso de ejecución.
A nuestra forma de entender, la ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos diferentes:
La noción de ejecutividad hace referencia al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo
aquel acto que dictado con todos los requisitos exigidos, otorgue el derecho de utilizar el proceso
de ejecución, vemos que a diferencia del derecho privado, donde la creación del título ejecutivo
proviene del obligado, la Administración Pública es quien crea unilateralmente el título
ejecutivo, siendo éste el rasgo fundamental que caracteriza a la ejecutividad. La ejecutoriedad
por el contrario se refiere a las potestades que tiene la Administración pública de poder hacer
cumplir el acto administrativo, sin la intervención judicial, pudiendo utilizar por vía excepcional
la coacción.
No obstante la confusión terminológica que existe en esta materia, debemos entender por
ejecutividad del acto administrativo la cualidad jurídica que al mismo se reconoce de habilitar a
la Administración para proceder a realizar los actos y operaciones necesarios que su ejecución
comporta. En tal sentido, decir que un acto es ejecutivo es tanto como afirmar que tiene fuerza
obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que el acto administrativo es
definitivo, incluso independientemente de que sea firme o no.
El acto es definitivo, cuando resuelve por disposición del órgano competente, la cuestión
planteada; por el contrario el acto es firme o bien cuando han sido rechazados los recursos
utilizados en su contra o bien cuando se ha dejado transcurrir el plazo para su utilización, sin
haberlo hecho. De lo cual deducimos que un acto no firme puede sin embargo ser ejecutivo.
Ahora bien, dada la estructura jerárquica de la organización administrativa, la mayoría de las
disposiciones administrativas determinan una puesta en movimiento de los órganos inferiores
tendiente a lograr la ejecución de lo mandado.
Al decir que el acto administrativo es ejecutivo estamos afirmando que ese acto debe ser llevado
a la práctica con independencia de los recursos que en su contra se hayan formulado. La
ejecutividad es entonces un rasgo común y característico de todo acto administrativo, viene a ser
una consecuencia de su misma fuerza obligatoria, la cual deriva dula presunción de legitimidad
de la cual están revestidos todos los actos administrativos, a lo cual nuestra jurisprudencia ha
señalado: "Por lo mismo que siendo consecuencia directa de la presunción de legitimidad, el
carácter ejecutorio del acto, la Administración puede desde el momento preciso que lo profiere,
hacerlo ejecutar por quien corresponda. Ello porque la presunción de legitimidad tiene por
fundamento la preocupación y necesidad de evitar todo posible retardo en el desenvolvimiento
de la actividad de la Administración Pública, siendo así que la ejecutoriedad responde al mismo
principio, la rapidez de la acción para el logro del bienestar público". Sentencia de la Corte
Federal y de Casación (Corte Suprema de Justicia) del 9 de agosto de 1957.
De igual manera y en referencia al punto tratado, la antigua Corte Federal y de Casación, hoy
Corte Suprema de Justicia, ha señalado que: "Las decisiones dictadas por el funcionario, de
conformidad con la Resoluci6n N° 100, sin duda alguna son definitivas y lo que es más,
administrativamente ejecutorias. En efecto, de acuerdo con la doctrina aceptada por todas las
naciones donde existe la jurisdicción contencioso-administrativa o donde se ejerce, como en
Venezuela, con carácter delegado, la decisión ejecutoria, es toda declaración de voluntad que
tenga por objeto producir un efecto de derecho, dictada por una autoridad administrativa en
forma que entrañe el procedimiento de acción directa. La Administración Pública por sus
mismos caracteres y fines actúa en medio de situaciones jurídicas ya creadas, por lo tanto la gran
mayoría de sus actos jurídicos, habrá de destruir o modificar alguna de esas situaciones jurídicas
preexistentes y cada una de esas destrucciones o alteraciones puede dar origen a un recurso
contencioso administrativo. De ahí la importancia que reviste esa ejecución privilegiada de las
resoluciones administrativas ejecutorias, que interesa tanto a la propia Administración como a
los particulares beneficiados con la situación anterior".
Ya se puntualizó que los particulares interesados en que se les reconozca un derecho o en
defender un interés legítimo tienen que recurrir a los Organos jurisdiccionales, para que con
posterioridad a un proceso de conocimiento, éstos declaren en forma cierta el derecho reclamado,
es por lo tanto la sentencia el título ejecutivo por excelencia, debido a su propia naturaleza puede
ser cumplida en forma inmediata.
Vemos sin embargo, que la Administración Pública no tiene necesidad de acudir al Organo
Jurisdiccional para obtener un título ejecutivo capaz de ser cumplido inmediatamente, lo que
quiere decir que tiene suficiente potestad para crear por sí misma dicho título.
La Administración tiene la facultad para declarar sus derechos en forma pública y con la
necesaria certeza, mediante decisiones unilaterales que por lo general crean obligaciones a los
particulares, decisiones que se hacen exigibles desde el momento mismo en que se crea el acto
administrativo. Son por lo tanto actos administrativos que tienen carácter de títulos ejecutivos.
Los actos administrativos, una vez dictados, producen todos sus efectos y tienen la posibilidad
por sí solos de ser ejecutados sin la intervención de otro órgano estatal, es por esto que se habla
de la ejecutividad de los actos administrativos.
Igualmente observamos que en el Derecho Venezolano existen declaraciones legislativas
expresas respecto de la ejecutividad, lo cual no nos permite dudar del mencionado carácter
ejecutivo de los actos administrativos, a tal efecto el artículo 4° de la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Nacional, establece que: "Cuando los créditos a favor del fisco, liquidados a cargo de los
contribuyentes o deudores, no hayan sido pagados por la vía administrativa al ser exigibles, se
demandarán judicialmente siguiéndose el procedimiento especial establecido en el Código de
Procedimiento Civil.
Las liquidaciones formuladas por los empleados competentes, los alcances de cuentas y las
planillas de multa impuestas, tienen el carácter de TITULOS EJECUTIVOS y al ser presentados
en juicio aparejan embargo de bienes".
Con relación al último párrafo del precitado artículo, el Código de Procedimiento Civil en su
Título II del libro IV Capítulo III que pauta el procedimiento de los Juicios Ejecutivos, establece
en su articulado lo siguiente: Artículo 653: "Salvo lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario,
la ejecución de créditos fiscales se solicitará ante los Tribunales Civiles competentes según la
cuantía, de conformidad con las disposiciones del presente Capítulo.-"
Artículo 654: "Con la demanda se presentará la liquidación del crédito o el instrumento que lo
justifique; y si dicha liquidación o instrumento tuvieren fuerza ejecutiva, se acordará en el mismo
día la intimación del deudor para que pague dentro de tres días apercibido de ejecución.
A los fines de acordar la intimación del demandado, el Juez comprobará cuidadosamente los
siguientes extremos:
1.- Si la planilla de liquidación del crédito fiscal demandado o el instrumento que lo justifique
cumple los requisitos legales correspondientes.
2.- Si el crédito fiscal demandado es líquido y de plazo vencido.
Artículo 656: " Dentro de los ocho días siguientes a aquél en que se lleve a efecto la intimación,
más el término de la distancia que corresponda, el demandado podrá hacer oposición al pago que
se le haya intimado, sólo por los motivos siguientes:
1.- El pago del crédito fiscal que se la haya intimado, a cuyo efecto consignará con su escrito de
oposición del documento que lo compruebe.
2.- La pendencia de un Recurso administrativo o contencioso administrativo, en el cual se haya
decretado la suspensión previa de los efectos del acto recurrido cuando aquél se relacione con la
procedencia o monto del crédito fiscal cuya ejecución se solicita.
3.- La prescripción del crédito fiscal demandado."
Artículo 659: "Si la oposición resultare procedente por el monto previsto en el ordinal 2.-del
artículo 656, se paralizará el juicio hasta que se dicte la Sentencia en el recurso ContenciosoAdministrativo en el cual se han suspendido los efectos del acto recurrido.
En los demás casos en que la oposición resultare procedente, se dará por terminado el
procedimiento de ejecución y se levantará la caución o garantía que se hubiere constituido de
conformidad con el artículo 657 y el tribunal impondrá las costas del procedimiento, conjunta y
solidariamente, a la entidad demandante y a los funcionarios fiscales que hubieren ordenado la
ejecución del crédito destinado en la sentencia. Las costas por concepto de honorarios
profesionales no excederán en ningún caso del diez por ciento del monto de la demanda".
Nuestro Código Orgánico Tributarlo establece igualmente en su Artículo 190: "Cuando los
créditos a favor del Fisco Nacional por concepto de Tributos, sanciones, intereses o recargos, no
hayan sido pagados al ser determinados y exigibles, se demandarán judicialmente siguiéndose el
procedimiento previsto en este capítulo.
A tal efecto, constituirán títulos ejecutivos los documentos que evidencien los créditos antes
mencionados, los cuales al ser presentados en juicio aparejan embargos de bienes."
Artículo 196: "En la misma audiencia de la admisión de la demanda, se acordará la intimación
del deudor para que pague o compruebe haber pagado, apercibido de ejecución, en el lapso de
cinco (5) audiencias contadas a partir de su intimación".
Artículo 197: "El deudor puede proponer sus excepciones en el mismo lapso concedido para
pagar o comprobar haber pagado. El juicio sobre las excepciones seguirá por los trámites del
ordinario previsto en el Código de Procedimiento Civil, sin impedir ni suspender el remate de los
bienes embargados".
De la lectura de estos artículos se desprende que todo contribuyente tiene pleno derecho a la
defensa, pero que el carácter ejecutivo de los títulos exhibidos, acompañados a la demanda,
permiten la exigibilidad inmediata del tributo aun antes de quedar resueltas las diferencias del
contribuyente con la Administración.
Puede precisarse entonces que el principio de la ejecutividad de los actos administrativos es
aplicable, sin ningún tipo de reservas, a los actos fiscales de la Administración y por lo tanto
éstos pueden ser ejecutados por quien corresponda desde que sean exigibles, no de recurrir a los
órganos jurisdiccionales a solicitar y obtener una declaratoria de certeza de su derecho, sino que
por el contrario ella misma tiene facultad para declarar la certeza de sus derechos.
Resulta de lo anterior que la ejecutividad, tal como la hemos definido constituye un rasgo común
y ordinario de los actos administrativos, consecuencia de su propia fuerza de obligar y con
abstracción de la materia que constituya su contenido.
LA EJECUTORIEDAD DE. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Si con anterioridad nos hemos referido al carácter ejecutivo de los actos administrativos, ahora
comenzaremos a analizar la posibilidad de su ejecución forzosa a cargo de la misma
Administración que dictó el acto. Es en esta situación que la doctrina habla de la ejecutoriedad
del acto administrativo como algo perfectamente diferenciado de la ejecutividad. Observamos
entonces que la ejecutoriedad de los actos administrativos es un problema distinto al de la
ejecutividad de los mismos.
Si bien ésta se refiere al carácter ejecutivo de los actos administrativos, la ejecutoriedad se refiere
a la posibilidad de su ejecución forzosa, efectuada por la propia Administración Pública. Si la
ejecutividad es rasgo común de todos los actos administrativos, la ejecutoriedad por el contrario,
sólo es propia de aquellos actos que imponen deberes, actos determinados expresamente por una
norma legal, y cuyo cumplimiento puede no ser aceptado en forma voluntaria por el
Administrado. De lo cual se deduce que la ejecutoriedad presupone que el acto sea ejecutivo, a
sea, jurídicamente eficaz.
Tenemos que el acto administrativo que ha cumplido el ciclo de su formación y presenta todos
sus elementos esenciales se dice que es perfecto, pero si este acto es capaz de crear efectos
jurídicos, se dice que es eficaz, eficacia que se manifiesta de diversas maneras. Así hay actos que
determinan capacidad, situaciones jurídicas de las que no derivan deberes y derechos inmediatos,
son actos que no obligan a que la Administración Pública o el Administrado realicen ningún
acto. Sin embargo, algunos negocios de Derecho Público, se dirigen a constituir derechos o
facultades de los particulares con respecto a la Administración si ésta no satisface
espontáneamente los derechos que corresponden a los particulares, éstos podrán hacer uso de los
medios jurisdiccionales que pone a su disposición el derecho común para la realización de los
derechos subjetivos, salvo las modificaciones y restricciones que fueren impuestas. En otros
negocios jurídicos se estipulan deberes y limitaciones para los particulares, si éstos no cumplen
espontáneamente con sus obligaciones, la Administración Pública tiene facultad para hacer
cumplir sus pretensiones mediante el uso de la coacción.
Ya hemos aclarado que en algunas oportunidades los términos ejecutividad y ejecutoriedad han
sido confundidos. Es posible que la mayor parte de las imprecisiones que se observan en la
distinción de ambos conceptos arranque de la similitud fonética que hay entre las
denominaciones, asignadas a cada uno.
Sin embargo, ha quedado señalado que dichos términos son diferentes ya que se, refieren a
distintos caracteres del acto administrativo, aun cuando la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, al hablar de la ejecutoriedad, incluye en esta noción dos caracteres diferentes, caracteres
que sí son distinguidos plenamente por la doctrina más confiable y autorizada, la ejecutividad y
la ejecutoriedad. La primera viene a ser, como apuntamos anteriormente, la regla general del acto
administrativo la cual consiste en el principio de que todo acto administrativo, una vez
perfeccionado produce todos sus efectos y por lo tanto puede y debe ser ejecutado, con lo cual
vemos que sostener que un acto administrativo es ejecutivo, es tanto como afirmar que tiene
fuerza obligatoria y que debe cumplirse, lo que sucede desde el momento que produce todos los
efectos. Pero este carácter, de acuerdo con la doctrina, debe diferenciarse de la ejecutoriedad que
viene a ser la posibilidad que tiene la Administración Pública de hacer cumplir sus actos, aun en
caso de resistencia abierta o pasiva de los Administrados afectados, pudiendo utilizar en estos
casos diversas medidas de coerción. Se observa entonces que nuestra jurisprudencia acoge
ambos conceptos, bajo el término ejecutoriedad del acto administrativo.
Tal como ha quedado delimitado el concepto, la ejecutoriedad presume una actuación material
que se impone a los particulares. Su legitimación se encuentra en el acto administrativo que se
busca ejecutar, al punto de que faltando dicho acto, la actuación material deja de ser jurídica.
En el Derecho Comparado la ejecutoriedad del acto administrativo no constituye la regla general.
En muchos países se requiere en estos casos que la Administración Pública se dirija a los
Organos Jurisdiccionales. Como ya hemos visto la auto tutela supone una dispensa de la
necesidad de solicitar auxilio judicial para que la coacción legítima pueda ponerse al servicio de
la ejecución práctica de los derechos de un individuo, que han sido desconocidos o atropellados
por otros. Todos los sujetos están obligados a recurrir al Juez para que ponga en marcha la
ejecución de sus derechos frente a los demás sujetos mediante la aplicación de la coacción; pues
bien la Administración Pública no tiene necesidad de solicitar del juez el uso de la coacción
pública, resultando ser que la Administración Pública es un sujeto cuya coacción es una coacción
legímita, de modo que su uso no le está prohibido en la relación con los demás sujetos, con lo
cual puede imponerse por sí misma sin necesidad de recabar para ello el auxilio del Juez y aun
sin que el Juez pueda interferir en su actuación. Entonces si se entiende por ejecutoriedad del
acto administrativo la posibilidad de ordenar el cumplimiento del acto acudiendo, si se hace
necesario, a los procedimientos administrativos de ejecución, sin intervención del órgano
judicial, está claro que se trata de una característica particular del acto administrativo que se
traduce en el otorgamiento para la Administración Pública de una prerrogativa o facultad.
Vemos entonces que no se trata del procedimiento administrativo de ejecución en sí mismo,
como tampoco del ejercicio de la fuerza, sino de la facultad de disponer el cumplimiento del acto
acudiendo si fuera necesario al empleo de medidas de ejecución. Por tanto la ejecutoriedad del
acto administrativo viene a ser la facultad que tiene la administración pública de disponer el
cumplimiento del acto, diferente de llevar a cabo, ya que lo dispuesto en un proceso judicial,
cuyas medidas materiales de ejecución son también realizadas por la autoridad administrativa, la
facultad de disponerla corresponde a los jueces.
No obstante, es conveniente precisar si la Administración Pública goza de la facultad de disponer
sin intervención judicial alguna el cumplimiento del acto administrativo, pudiendo incluso
utilizar los procedimientos administrativos, de ejecución, atribuida en principio por el
ordenamiento jurídico, y, en caso afirmativo, establecer con precisión los alcances y límites del
principio y si por el contrario esta facultad no le viniese conferida por el ordenamiento jurídico a
la administración, establece en qué casos excepcionales ella puede ejercitarla.
Entonces por ejecutoriedad del acto administrativo entendemos la facultad atribuida por el
ordenamiento jurídico a la Administración Pública para disponer la realización o cumplimiento
del acto administrativo, sin intervención judicial, pudiendo acudir incluso al empleo de
procedimientos de ejecución para llevarlo a cabo. Tenemos que la noción expuesta no incluye
como elemento esencial para caracterizar la ejecutoriedad, el que la ejecución del acto sea
coactiva o forzosa, esto con la finalidad de separar los diferentes tipos de ejecución o
cumplimiento del acto administrativo, de los cuales la ejecución coactiva forma parte.
En efecto en primer lugar encontramos ciertos actos administrativos de cumplimiento
instantáneo, los cuales gozan de ejecutoriedad, pero en estos casos la Administración Pública no
requiere acudir al órgano judicial para exigir su cumplimiento.
En segundo lugar, tenemos actos administrativos que amplían la esfera jurídica de los
administrados o que la disminuyen, en ninguno de estos casos es necesario acudir al órgano
judicial para lograr el cumplimiento del acto, como tampoco se requiere utilizar la coacción para
ejecutar el acto administrativo, ya que su cumplimiento se produce por propia virtualidad.
En otros casos tampoco se hace necesario acudir ni a la justicia ni a la coacción para ejecutar el
acto administrativo ya que el contenido del acto versa sobre una declaración de conocimiento o
de juicio productora de efectos jurídicos en forma directa.
También existen casos en que el acto administrativo se cumple sin coacción aun contra la
voluntad de los administrados y es cuando se exige como un presupuesto necesario para que el
Administrado pueda accionar contra la Administración Pública, regla que es conocida con el
nombre de "solve et repete".
Por lo antes expuesto es por lo cual nos referimos a la ejecutoriedad del acto administrativo
como facultad atribuida por el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, para disponer
el cumplimiento del acto sin intervención judicial, acudiendo de ser necesario al empleo de
medidas de ejecución a fin de llevarlo a cabo.
Entre nosotros la ejecución forzosa a cargo de la administración Pública es la posibilidad que
tiene la Administración de imponer, forzosamente, mediante la utilización de medios coactivos el
cumplimiento de sus decisiones a los particulares. La misma se encuentra sometida a diversas
regulaciones expresamente establecidas en la Ley y en particular a algunos límites. Límites en
relación a la naturaleza de los Actos Administrativos, no todos los actos podrán ser ejecutados
forzosamente por la administración, sólo aquellos que impongan obligaciones o deberes;
igualmente se hace necesario que la ejecución forzosa esté expresamente establecida en la Ley,
es por ello que el artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece
que: la ejecución forzosa será realizada de oficio por la Administración, salvo que por ley ésta
sea encomendada a la autoridad judicial.
También, la ejecución debe ser realizada en los límites y por los medios que la Ley establece, a
tales efectos la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece dos medios de
ejecución forzosa de los actos administrativos, la ejecución personal y la ejecución subsidiaria,
ambos supuestos regulados en el artículo 80 de la precitada ley que prevé: "La ejecución forzosa
de los actos por la Administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:
1) Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se
procederá á la ejecución bien por la Administración o por la persona que ésta designe, a costa del
obligado.
2) Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le
impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía, y en el caso de que persista en el
incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que ya se le hubiere
aplicado, concediéndole un plazo razonable a juicio de la administración para que cumpla lo
ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta DIEZ MIL BOLIVARES (Bs. 10.000,00)
salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta.
En principio el acto administrativo debe ser ejecutado por su destinatario, de no suceder así la
administración tiene medios para obligar a que el administrado ejecute el acto. Tratándose de
actos de ejecución personal al resistirse el obligado a cumplirlos, se le impondrán estas multas
sucesivas mientras permanezca en rebeldía, lo que quiere decir que fuerza de multas se le obliga
al particular cumplir con el acto. Pero si no se trata de un acto de ejecución personal, por lo tanto
se hace posible su cumplimiento subsidiariamente, también prevé una obligación que no es otra
que soportar la ejecución y costear la actuación.
Nuestra jurisprudencia sostiene que la sola impugnación de los actos administrativos no
suspende la ejecución de los mismos, lo cual es una consecuencia de la presunción de legalidad
de la cual gozan. En efecto la antigua Corte Federal y de Casación, en sentencia del 29 de julio
de 1959 ha señalado: "El interés público en que se inspiran las normas del Derecho
Administrativo, justifica ciertos privilegios de que goza la Administración para el cumplimiento
efectivo de sus fines. Entre tales privilegios que exceden de los moldes clásicos del derecho
común, se encuentra el de la inmediata ejecución de sus actos.
Esta ejecutoriedad permite darles cumplimiento incluso contra la voluntad de los propios
interesados, por existir en ellos una presunción de legitimidad que no se destruye por la mera
impugnación.
De aquí que en principio, los recursos contra los actos administrativos no tienen efectos
suspensivos; ya que admitir lo contrario equivaldría a hacer posible paralizaciones de la acción
administrativa por voluntad de los particulares. Principio que fue incorporado a nuestro derecho
positivo al establecer en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
que la interposición de un recurso Administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado y
en forma indirecta en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, si se
trata de un recurso Contencioso Administrativo. Constituyendo este principio de los efectos no
suspensivos de los recursos contra los actos administrativos, una de las consecuencias
fundamentales de la ejecutoriedad de los actos administrativos, derivada también del principio de
la presunción de legitimidad y legalidad de los mismos.
En consecuencia vemos que la ejecutoriedad de los actos administrativos es aquella característica
de lo mismos en virtud de la cual la Administración Pública no tiene necesidad de incoar un
proceso de ejecución para que lo mandado en los mismos sea cumplido en contra de la voluntad
de los administrados. Es la posibilidad de ejecución coactiva de los mismos, hecha por la
administración, es la posibilidad que tienen las autoridades administrativas de usar los
procedimientos administrativos de ejecución en caso de resistencia u oposición de parte de los
administrados.
Vemos entonces que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo número 46 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, del 11 de diciembre de 1964, el cual reza
textualmente: "Las autoridades procederán a disolver las aglomeraciones que traten de impedir el
normal funcionamiento de las reuniones de los cuerpos deliberantes políticos, judiciales o
administrativos. Así como también aquellos que traten de fomentar desórdenes u obstaculizar el
libre tránsito".
Nuestro derecho positivo faculta a las autoridades administrativas para hacer uso de la fuerza
pública, con la cual reconoce la existencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Así
mismo tenemos que la Ley de Sanidad Nacional en su artículo número 16, establece: "Las visitas
sanitarias previstas en el artículo 62 de la Constitución Nacional se llevarán a efecto cuando el
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social lo considere necesario, después de participarlo a los
ocupantes, por lo menos con una hora de anticipación, bien como medida de inspección, de
profilaxis o de policía sanitaria. Si hubiere oposición a la visita sanitaria, se hará uso de la fuerza
pública de conformidad con las leyes (subrayado nuestro). Con lo cual observamos que cuando
la autoridad administrativa encuentra resistencia a la realización de una visita sanitaria, visita que
es autorizada en el artículo 62 de la Constitución Nacional, como el artículo antes citado
expresamente lo indica y el cual expresa: "El Hogar Doméstico es inviolable. No podrá ser
allanado sino para impedir la perpetración de un delito o para, cumplir de acuerdo con la Ley, las
decisiones que dicten los Tribunales.
Las visitas sanitarias que hayan de practicarse de conformidad con la Ley sólo podrán hacerse
previo aviso de los funcionarios que las ordenen o hayan de practicarlas. (Subrayado nuestro);
ésta puede hacer uso de la fuerza pública con lo cual igualmente se tipifica la ejecutoriedad de
los actos administrativos.
En este mismo sentido la antigua Corte Federal y de Casación, en sentencia de fecha 25 de enero
de 1960, estableció: "...el artículo 13 de la Ley de Naturalización confiere al Ministerio de
Relaciones Interiores la atribución de declarar la pérdida de nacionalidad en los casos
contemplados en el capítulo III de dicha Ley. La Resolución impugnada señala precisamente que
ZZ, se encuentra incurso en los numerales 32 y 54 del artículo 11 ejusdem, de modo que el
Ministerio de Relaciones Interiores, al hacer la expresada declaración ha actuado en uso de una
atribución que confiere a la Resolución apelada el carácter de un acto administrativo cuyos
efectos son inmediatos. Así ha sido sentado por esta misma Corte en sentencia del 29 de julio de
1959, en la cual se dijo al referirse a los actos administrativos: "Esta ejecutoriedad permite darles
cumplimiento incluso contra la voluntad de los propios interesados, por existir en ellos una
presunción de legitimidad que no se destruye por la mera impugnación. De aquí que en principio
los recursos contra los actos administrativos no tienen efectos suspensivos; ya que admitir lo
contrario equivaldría a hacer posible paralizaciones de la acción administrativa por voluntad de
los particulares". Teniendo una excepción este principio en el artículo 87 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y en artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, normas que prevén la posibilidad de suspensión de los efectos del acto administrativo,
cuando puedan causar perjuicios innecesarios al particular.
En efecto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos la suspensión se produce por
vía de excepción, cuando la ley lo establezca o en aquellos casos en que el acto pueda causar
graves perjuicios al interesado o cuando la impugnación se fundamenta en un vicio de nulidad
absoluta y en los casos de impugnación del acto administrativo en vía judicial, la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia autoriza a los Tribunales Contencioso-Administrativos a
suspender la ejecución de los actos administrativos, cuando éstos puedan causar gravamen
irreparable o de difícil reparación por la sentencia que se dicte en la definitiva.
Ahora bien, esta posibilidad que tiene la Administración Pública de ejecutar por sí misma sus
actos es una manifestación del poder del Estado. La Ejecutoriedad está reservada para el acto
administrativo, hemos visto que los reglamentos y simples actos dula Administración carecen de
ejecutoriedad, pero no solamente por no participar del mismo régimen jurídico de los demás
actos administrativos el reglamento carece de ejecutoriedad, sino también por el hecho de que
teniendo, el mismo contenido normativo de carácter general su aplicación o cumplimiento
respecto del administrado se llevará a cabo mediante el dictado de los actos administrativos
pertinentes.
La ejecutoriedad existirá toda vez que la Administración Pública tenga, otorgadas por el
ordenamiento jurídico facultades de coerción, para hacer cumplir aquella ejecutividad por la
fuerza o por sí misma.
Esas facultades propias de la Administración, deben ser otorgadas o concedidas, por el
ordenamiento jurídico en forma expresa o en forma razonablemente implícita. La totalidad del
ordenamiento rige para cada caso administrativo que se pretenda considerar, puesto que aún las
normas específicas reciben parte de su sentido, de las totalidades parciales y totales a que
sistemáticamente pertenecen. Por su base apriorística, todos los casos son atrapados por el
ordenamiento jurídico y pueden ser resueltos por el, derecho, aun cuando no siempre por la Ley.
La ejecutoriedad presupone que el acto es ejecutivo, o sea jurídicamente eficaz e implica la
ejecución forzosa o la acción oficiosa de la Administración, viene a ser un elemento contenido en
el acto exigible, ya hemos visto que a la ejecutoriedad los franceses la denominan "Action de
office", privilége du prealáble", "privilege d'execution- d' office; execution forcée, en cuanto
comporta para la 'Administración Pública la potestad de atenerse a su propia decisión antes de
toda verificación por la justicia.
La ejecutoriedad supone que las decisiones de la Administración Pública tienen que cumplirse,
han de ejecutarse; que la Administración Pública debe poseer los medios jurídicos para obligar a
tal o cual cumplimiento`, que la Administración puede realizar por sí misma sus propias
determinaciones, sin la necesidad de recurrir a órganos pertenecientes a otro Poder, actuando
rápidamente y por propia autoridad.
Así vemos que la ejecutoriedad aparece en el acto administrativo cuando se ha cumplido todo el
proceso de formación del mismo y el ordenamiento jurídico le otorga, además de la
obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su pronta realización.
Entonces, la ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de
los actos administrativos en cuanto éstos imponen deberes y restricciones a los Administrados
que pueden ser realizadas aun en contra de la voluntad de los mismos, a través de los órganos
Administrativos.
Vienen a ser entonces, una manifestación concreta del principio de la auto tutela administrativa,
en donde la Administración Pública aparece investida por el ordenamiento jurídico, de los
poderes necesarios para declarar por sí misma y unilateralmente, cuál es su derecho y procede a
ejecutarlo de oficio y directamente por sus propios medios, sin la intervención previa de los
Tribunales.
EJECUTORIEDAD PROPIA E IMPROPIA
En la doctrina no siempre se ha diferenciado en forma precisa la potestad que posee el Organo
Administrativo para hacer uso de la coacción estatal, de la facultad de disponer la ejecución
coactiva del acto sin la intervención del Organo Judicial, corrientemente denominada
ejecutoriedad del acto administrativo por la doctrina italiana y por aquéllas que en ella se han
inspirado, como nuestra doctrina.
De igual manera, tampoco se ha señalado que la coacción no constituye la única manera de hacer
cumplir el acto administrativo aun cuando sea la especie 'de ejecutoriedad de mayor
trascendencia en la esfera jurídica de los administrados, constituye uno de los medios de ejecutar
el acto pero no es el único, al punto de que autores que relacionan constantemente a la
ejecutoriedad con el uso de la coerción, reconocen no obstante que la ejecutoriedad se puede
hacer efectiva por diversos medios, algunos de los cuales no contemplan el uso de la coerción. A
tales efectos tenemos los siguientes supuestos:
1) Aquellos actos cuya realización se produce por su propia virtualidad, como ciertas
declaraciones de conocimiento o juicio que producen efectos jurídicos directos.
2) Actos que se cumplen en virtud de una norma que prescribe el previo cumplimiento, aun en
contra de la voluntad del Administrado, como condición para accionar en contra del Estado por
actos administrativos fiscales ilegítimos (regla "Solve et repete").
3) Ejecución directa del acto administrativo por parte de la Administración con obligación para
el particular de soportar los gastos que dicha ejecución exija.
Estos tres supuestos anteriormente indicados nos demuestran la conveniencia y necesidad de
utilizar una noción de ejecutoriedad del acto administrativo lo suficientemente genérica como
para abarcar todas las especies o medios de llevar a cabo lo dispuesto por un acto administrativo
sin la intervención judicial.
Por lo anteriormente expuesto, ha quedado demostrado que la coacción no constituye un
elemento esencial, una característica "Sine qua non", de la ejecutoriedad del acto administrativo
ya que existen infinidad de actos susceptibles de ser ejecutados sin necesidad de acudir a esta
especie de ejecutoriedad.
Los autores distinguen dos clases de ejecutoriedad, propia e impropia.
EJECUTORIEDAD PROPIA
Significa que tanto la emanación del acto administrativo, como su cumplimiento o ejecución, le
corresponden a la propia administración pública, quien lleva a cabo esto valiéndose de sus
propios elementos o medios, viene entonces a ser la posibilidad de que sea la proba
administración pública la que disponga la realización o cumplimiento del acto administrativo sin
intervención del Juez, es decir, que no sólo emana el título del Organo Administrativo, sino que
este mismo con sus propios medios y funcionarios ejecuta la decisión.
La Ejecutoriedad Propia o como también es denominada Ejecutoriedad Administrativa
inmediata, presupone cierto tipo de acto administrativo que imponga al particular un deber
jurídico o en caso de incumplimiento, una sanción que la administración misma aplica, es por
esto que los actos ejecutorios se encuentran en la especie de los actos administrativos
denominados Ordenes Administrativas y en los actos sancionatorios.
La Ley puede atribuir competencia a las autoridades administrativas para que a título propio
ejecuten la decisión, pero en todos los casos la autorización debe estar sujeta a los principios
constitucionales.
La ejecutoriedad propia o inmediata, generalmente se concreta en actos materiales como lo es la
disolución por la fuerza de una manifestación pública, demolición de un edificio que amenace
ruina.
EJECUTORIEDAD IMPROPIA
La Ejecutoriedad es impropia cuando, emanada la decisión del Organo Administrativo, la
Ejecución es ordenada por la autoridad con especial imperio, o sea, la autoridad judicial.
Significa que' si bien el acto o decisión emana de la Administración Pública su cumplimiento le
compete al Organo Judicial que actúa a instancia de la administración. Vemos que el órgano
investido de la acción ejecutiva es distinto del que dictó el acto, pues la decisión emanada de la
Administración es ejecutada por un órgano jurisdiccional.
La ejecutoriedad impropia también llamada ejecutoriedad administrativa mediata se adopta
cuando la prestación exigida por la Administración sea un. daré y se concreta en una
expropiación de los bienes del deudor, que ordenará el juez, con motivo de la presentación de un
acto administrativo que tenga el carácter de título ejecutivo substancial y formal. Es substancial
porque el acto contiene una manifestación 'administrativa que se presume legítima y que debe
ejecutarse previa decisión jurisdiccional. Es formal porque el acto administrativo ejecutorio es
una manifestación formal de voluntad administrativa realizada en un acto escrito y solemne,
documento con el cual se ejercita la acción.
La ejecutoriedad Impropia tiene amplio campo, en diversas situaciones, la administración
pública debe recurrir al órgano judicial para la ejecución o cumplimiento del acto administrativo,
así vemos que deberá recurrirse a la ejecutoriedad impropia o mediata en aquellos casos de
liquidación de un impuesto, ya que la administración no puede ejecutar por sí misma los actos de
liquidación fiscal y debe recurrir a los órganos jurisdiccionales para lograr esa ejecución.
También tenemos el caso de las DECISIONES DE LA DIRECCION DE INQUILINATO, ya
que requieren para su ejecución la autorización previa de un órgano de otro poder; se hace
necesaria la ejecución a través de un órgano judicial, desde el punto de vista de sus efectos están
ubicadas dentro del campo de aquellos actos de ejecutoriedad impropia. Vemos que la resolución
de la Dirección de Inquilinato tiene las siguientes características: 1) Surge a través de un
verdadero proceso en que participan activamente los particulares. 2) El Director de Inquilinato en
relación con el juicio de desocupación ejerce una verdadera función de Juez. 3) Por su contenido
es una autorización para acudir a la vía judicial para hacer valer un derecho subjetivo; 4) Son
actos emergidos de la administración de ejecutoriedad impropia, es decir, se cumplen a través de
la vía judicial.
Habiendo hecho el anterior análisis, consideramos de suma importancia, plantearnos la
interrogante en tomo a lo que significa en realidad la ejecutoriedad impropia, y es que en nuestra
opinión,-si-se acepta la noción de ejecutoriedad impropia tal como ha sido concebida, esto
equivaldría a una negación de la ejecutoriedad del acto administrativo, ya que en tales casos el
acto carece en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial
para obtener su cumplimiento.
En efecto, se sostiene generalmente, que los actos civiles que emite o celebra la Administración
Pública no le otorgan a ésta .la prerrogativa de ejecutarlos sin antes acudir al órgano Judicial, es
decir, que carecen de ejecutoriedad. Sin embargo no se advierte que esto es lo que sucede en lo
tocante a la ejecutoriedad impropia: Igualmente, si se parangona con lo que corrientemente
sucede en sede judicial, nos preguntamos, cómo se podrá distinguir esta especie de ejecutoriedad
impropia, que confiere la potestad de ordenar el cumplimiento de un acto administrativo a los
Jueces de la propia sentencia que mande llevar adelante una ejecución entre particulares.
En nuestra opinión y para evitar el caer en contradicciones, consideramos que sería conveniente
eliminarla noción de ejecutoriedad impropia de la teoría del acto administrativo.
FUNDAMENTOS DE LA EJECUTORIEDAD
Nos preguntamos cuáles son los fundamentos por los que la Administración Pública puede
ejecutar por sí misma sin la necesidad de una previa autorización judicial ciertos actos
administrativos. En dónde se encuentra ubicada esa especial virtualidad ejecutoria de los actos
administrativos. Al respecto se han expuesto varios argumentos.
Todos los actos administrativos, salvo aquellos a los cuales la ley se lo niegue son ejecutorios, lo
que quiere decir que obligan al inmediato cumplimiento aun cuando otro sujeto discrepe sobre su
legalidad.
Esta cualidad de los actos de la administración se aplica en principio a todos aquellos actos que
la administración pública dicte bien sea en protección de una situación pre-existente, bien
innovativos de dicha situación, creadores de situaciones nuevas, incluso gravosas para el
administrado a quienes se dirigen. Por lo tanto vemos que la administración pública puede
modificar unilateralmente las situaciones jurídicas sobre las cuales actúa.
Es por lo antes narrado que la decisión administrativa se beneficia de una presunción de
legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin que haya la necesidad de obtener ninguna
sentencia declarativa previa. Vendría a ser el privilegio de decidir previamente a toda
intervención del Juez, en el doble sentido de que para ser obligatoria la decisión administrativa
no precisa el previo control judicial y de que ese control sólo es posible cuando la administración
previamente ha decidido de manera ejecutoria. Con anterioridad analizamos dentro de las
prerrogativas hacia afuera de las cuales dispone la Administración, que uno de los pilares del
régimen Administrativo viene a ser la presunción de legitimidad, por la cual se presume que éste
ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, es decir, con arreglo al derecho. La
presunción de legitimidad constituye un principio del acto Administrativo que encuentra su
fundamento en la presunción de validez que acompaña a todos los actos estatales, principio en
que se basa igualmente el deber del Administrado de cumplir el acto Administrativo. De no
existir este principio la actividad Administrativa sería directamente cuestionable lo que
obstaculizaría el cumplimiento de los fines públicos, al anteponer un interés individual de
naturaleza privada, al interés colectivo, es decir, al interés público y la preponderancia del interés
público sobre el interés privado configura un principio que impone todo el derecho
Administrativo y en general el derecho público. Vendría a ser éste el Fundamento Jurídico de la
ejecutoriedad, es decir, aquél que reside en la presunción de legitimidad que tiene el acto
Administrativo. Para que la Administración Pública proceda a la ejecución de un acto
Administrativo sin la intervención del Organo Judicial, es necesario que posea en sí mismo la
presunción de legitimidad, ya que en caso de no contar con ella, la Administración Pública
carecería de potestad para hacerlo cumplir y el Administrado podría oponerse a su ejecución bien
en vía administrativa o bien en vía Judicial.
Consiste pues en la presunción de que el acto administrativo se ha emitido conforme al
ordenamiento jurídico, es decir, no se presume la arbitrariedad, se presume que todo esté hecho
con arreglo, no solamente a los cauces formales sino de acuerdo con el interés público,
presunción que es relativa, IURIS TANTUM y no definitiva, que admite prueba en contrario,
prueba que ha de aportar el administrado que se encuentra por lo tanto en una situación de
subordinación e inferioridad.
Observamos que el acto administrativo no tiene el valor definitivo de una sentencia declarativa,
se trata pues de una técnica formal para imponer el inmediato cumplimiento de las decisiones
administrativas, consagrando una capacidad de auto tutela a la administración pública y
dispensándola de la necesidad de obtenerla del órgano judicial, pero sin que ello suponga excluir
la eventual y posterior intervención de los tribunales. En forma más concreta, diremos que la
presunción de legalidad del acto opera en tanto que los administrados no la destruyan, para lo
cual tendrán que impugnarlo y justificar que el acto no se ajusta a derecho. Por lo tanto, y como
regla general, los administrados en el proceso administrativo quedan gravados con la carga de
recurrir, para deshacer esa presunción de validez de la cual se beneficia la Administración
Pública, no obstante, tal presunción no se destruye sino con la sentencia por lo cual vemos que la
impugnación no paraliza o suspende los efectos ya producidos y la ejecución subsiguiente del
acto recurrido, viene á ser el más formidable privilegio posicional de la administración pública
en sus relaciones con los administrados.
Consiste entonces en una suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, o sea que en
principio es un acto regular, es una resultante de la jurisdicidad con que se mueve la actividad
estatal. La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos, por eso crea la
presunción de que son legales, que se presumen válidos y que respetan las normas que regulan su
producción.
Se dice que como la Administración Pública dispone de la fuerza material necesaria para la
eventual ejecución coactiva del acto que nace con la presunción de legitimidad, esta viene a
constituir el fundamento de la ejecutoriedad que no requiere la intervención de otra autoridad.
La Ejecutoriedad constituye uno de los motivos que inspiran la presunción de legitimidad y ésta
es el fundamento lógico y jurídico de la ejecutoriedad.
Dice Treves que se sostiene que: "La ejecutoriedad constituye el fundamento de la presunción de
legitimidad y viceversa, que la presunción es el fundamento de la ejecutoriedad. Agrega que
como la administración Pública dispone de la fuerza material necesaria para la eventual
ejecución coactiva del acto que goza de la presunción de legitimidad, ésta viene a constituir el
fundamento de la ejecutoriedad que no requiere la intervención de otra autoridad". El
administrado que desea hacer cumplir coactivamente un acto, debe demostrar su legitimidad, es
por esto que requiere de un previo acto del Juez que declare la legitimidad de Su pretensión. Por
el: contrario el acto administrativo, se presume legítimo, y por tal razón -no se hace necesaria la
acción declarativa del Juez, pero como ya se dejó asentado, se trata de una presunción relativa,
admite prueba en contrario, pero la formación de tal prueba no puede obstaculizar la ejecución,
del acto e influye solamente sobre los efectos de tal ejecución y sobre la obligación-que en
determinados casos tiene la administración pública de resarcir el daño ocasionado si se
demuestra la ilegitimidad del acto. La presunción de legitimidad de los actos administrativos
tiene la ventaja de invertir la cama de la prueba, ya que la administración pública queda relevada
de la obligación de probar la legitimidad de sus actos. El acto administrativo no contiene una
declaración de lo que es derecho en un caso concreto, pero contiene la afirmación de que la
pretensión de la autoridad pública está fundamentada en el derecho. Afirmación que se presume
exacta hasta tanto un órgano competente no constate lo contrario.
Si en el acto administrativo se encuentran todos los requisitos necesarios para que sean posibles
las consecuencias jurídicas correspondientes, puede considerarse que el acto es legítimo en
relación a la ley y válido en relación a las consecuencias que debe producir. En el Estado de
Derecho la actividad. administrativa encuentra en el ordenamiento jurídico y especialmente en la
ley, no sólo sus límites, sino también su fundamento, ya que no se trata de una actividad
originaria y autónoma.
Establece Treves que la legitimidad de un acto administrativo no sólo es establecida ponla ley
formal, sino por procedimientos de una autoridad administrativa dotada de una potestad
discrecional, mediante disposiciones generales o especiales. Además la presunción de
legitimidad se fundamenta en- la noción de que los órganos administrativos, son instrumentos
desinteresados que sólo persiguen la satisfacción de una necesidad colectiva dentro del orden
público.
La presunción legal es un mandato legislativo en el cual se ordena tener por establecido un hecho
siempre que otro hecho indicador del primero haya sido comprobado suficientemente. De allí las
normas que atribuyen consecuencias jurídicas de un determinado hecho presunto, al producirse
otro hecho que es real. La presunción en este supuesto es legal, pero relativa, ya que puede:
demostrarse que la correspondencia normal entre estos actos no se habría producido.
La presunción relativa deriva de una norma legal y la ley no puede concebirse como un medio de
prueba, tampoco puede llamarse prueba legal ya que ésta se refiere a la valorización de un hecho,
considerado como medio de prueba y no le atribuyen consecuencias jurídicas como la
presunción, de allí que no pueda considerarse a la presunción relativa como una norma sobre la
prueba pero sí sobre la carga de la prueba; quien invoca la presunción debe probar el hecho a que
la Ley refiere la consecuencia jurídica del hecho presunto, tenemos entonces una agilización pero
no una dispensa de la prueba.
La norma que establece una presunción no tiene valor sólo en el proceso sino que se aplica a
todos aquellos que se encuentren en la situación prevista por la Ley, aun cuando no intervengan
en ningún proceso.
Respecto a la presunción de legitimidad tenemos que su fundamento radica en la preocupación y
necesidad de evitar todo posible retardo en el desenvolvimiento de la actividad de la
Administración Pública, es decir la rapidez de la acción administrativa para el logro del bienestar
general.
La presunción de legitimidad responde a las exigencias de celeridad y seguridad en la actividad
administrativa, que en un juicio previo sobre su legitimidad podría entorpecer con menoscabo de
los intereses públicos.
La Procuraduría General de la República ha sostenido que todo acto administrativo está
amparado por una presunción de legitimidad que sólo puede ser desvirtuada por medio de los
recursos correspondientes, por la autoridad administrativa judicial competente para realizar el
acto; éste como consecuencia de esa presunción se reputa válido; produce todos sus efectos y
comporta ejecución forzosa mientras no sea revocado o anulado. Finalizado el término para
interponer los recursos, la referida presunción inicialmente relativa o Juris Tantum, se hace
absoluta o Juris et de jure, sobreviniendo la firmeza del acto.
Nuestra jurisprudencia ha expuesto que las decisiones de los funcionarios públicos dentro de la
órbita de sus atribuciones contienen una presunción de veracidad de su contenido, igualmente
que la decisión de un funcionario administrativo se presume cierta y el Juez para contradecirla
debe fundarse en razones precisas definidas, categóricas, emanadas de la Ley, a tales efectos, ha
establecido la antigua Corte Federal y de Casación, hoy Corte Suprema de Justicia en sentencia
del 18 de abril de 1939, que: "No es cierto como sostiene él, que lo expuesto en su contra por
YY, carezca de fuerza alguna, pues el mencionado señor es jefe de la sección política y social en
el Departamento de Investigaciones. Este como muchos otros funcionarios, son órganos de que
se vale el Poder Ejecutivo para la conservación del orden público, que es su deber primordial.
La que emana de tal funcionario dentro de la órbita de sus atribuciones constituye, por lo menos
vehemente presunción. Cierto que el solicitante aduce el auto de detención dictado contra YY
como coautor del secuestro de un agente de policía de la Federación de Estudiantes y que ZZ ha
desvirtuado el mérito de esta prueba con la sentencia que produjo en la que se le absuelve del
cargo; pero todo aquello no desvirtuado quedaría necesariamente en pie y cobraría fuerza de
presunción vehemente ante la Corte, porque emana aunque mediatamente, del encargado de
custodiar el orden público. Y de aquí que los individuos sospechosos ante los agentes de
seguridad pública, lo sean igualmente ante la Corte".
De igual manera en fecha 29 de octubre de 1943, decidió: "..: debe recordarse así mismo que la
facultad del Ejecutivo es amplia, casi discrecional, para acceder o no a la solicitud de registro de
una marca de fábrica por todas las razones que juzgue pertinentes en relación y con las
previsiones de la Ley, su propósito, circunstancias de tiempo, y otros muchos factores que
lícitamente puede tomar en cuenta el funcionario administrativo. Se trata de crear un privilegio,
de otorgar un derecho y bien se puede ser liberal o rígido dentro de las atribuciones legítimas,
pero otra muy distinta es la situación del Juez, que va a declarar la nulidad de un privilegio ya
concedido, a destruir el derecho creado por Ejecutivo en ejercicio de funciones propias. Entonces
deben invocarse razones precisas, definidas, categóricas, emanadas de la Ley suficientes para
desvirtuar aquéllas en que se fundó el Ejecutivo revocando su resolución, pues así como se
presume acierto en este al aplicar la Ley e interpretar los principios que rigen la materia, cuando
no concede una marca de fábrica, cabe igual presunción de cierto, de que se ha mantenido dentro
de lo permitido y lo prohibido por el Legislador, cuando ha accedido a la solicitud de registro de
la marca de fábrica, no pudiendo alegarse las consideraciones del Ejecutivo, cuando niega, por
ejemplo, el registrador de una marca de fábrica, en apoyo de una situación contraria, discutida
ante el Poder Judicial, donde no se está objetando la concesión de una marca, sino pidiendo que
se anule la que ya fue concedida por aquél... ".
Así mismo, observamos, que es en materia fiscal donde la presunción de legitimidad, adquiere su
máxima efectividad; al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que los actos
Administrativos gozan de una presunción de legitimidad que sólo puede ser desvirtuada por
prueba del reclamante, al tales efectos en sentencia del 4 de abril de 1963 dejó sentado que:
"Como lo tiene establecido la Jurisprudencia las actas fiscales contentivas de reparo, cuando han
sido levantadas por funcionarios competentes con las formalidades legales como actos
administrativos antecedentes a la liquidación del Impuesto, gozan de una presunción de
legitimidad con respecto a los elementos que en ellas se consignan y especialmente respecto de
los hechos. De ahí, que corresponda al contribuyente producir la prueba de la inexistencia,
falsedad, o inexactitud de los hechos consignados en las actas fiscales. De consiguiente sólo
corresponde a los jueces para la decisión de tales controversias, examinar en primer término si,
como consecuencia del debate procesal, quedó desvirtuada la presunción de legitimidad de que
gozan las actas fiscales y en segundo lugar, si la Administración ha interpretado y aplicado
correctamente los correspondientes textos legales y reglamentarios". (Subrayado nuestro).
También ha sostenido que los actos fiscales gozan de una presunción de veracidad respecto de
los hechos consignados, en efecto decidió en fecha 14 de junio de 1964: "A tal respecto la Corte
considera que es jurisprudencia constante reiterada e invariable, que las actas fiscales cuando han
sido levantadas por los funcionarios competentes y con las respectivas formalidades legales y
reglamentarlas, gozan de una presunción de veracidad respecto de los hechos consignados en
ellas. De modo que corresponde al contribuyente producir en el debate procesal la prueba
adecuada en contrario de tales hechos, para desvirtuarlos". (Subrayado nuestro).
Es de observar desde un punto de vista doctrinal, que de la presunción' de legitimidad del acto
administrativo derivan ciertas consecuencias como son, en primer lugar, que no es necesario que
la legitimidad de dichos actos sea declarada por la autoridad judicial, en segundo lugar, en base a
la presunción de nulidad de los actos administrativos ésta no puede declararse de oficio por los
jueces; en tercer lugar, quien pretenda demostrar la ilegitimidad o nulidad de un acto
administrativo debe alegar y probar lo pertinente y por último en vista de que la declaración
judicial de oficio de la nulidad de un acto administrativo, violaría el principio de la separación de
los poderes, este principio queda a salvo si la intervención judicial lo es a solicitud de parte
interesada, es decir, que sean los administrados interesados a quienes corresponda tomar la
iniciativa en esta materia.
Un segundo fundamento que justifica la ejecutoriedad del acto administrativo, lo encontramos en
la necesidad de que la satisfacción de los intereses generales para cuya satisfacción emítense los
actos administrativos, no resulte obstaculizada por la acción de los particulares o administrados,
argumento al cual se denomina como el fundamento político de la ejecutoriedad del acto
administrativo, el cual consiste en la necesidad de que la satisfacción de los intereses generales
para los cuales los actos administrativos son creados, no se ve obstaculizada por la voluntad
contraria de los administrados y que tal obstáculo no provoque un retardo en la realización y
satisfacción de los mencionados intereses o fines-que persigue la administración pública.
El autor italiano Umberto Fragola entiende que este fundamento constituye la razón primaria de
evidente carácter práctico y jurídico, idónea para justificar la ejecutoriedad. La Administración
Pública debe actuar cuidadosamente para atender los intereses públicos y su acción no puede ser
trabada por largos procedimientos que la obstaculicen ni tampoco por la oposición de los
particulares ya que todo ello traería aparejada una paralización de la actividad administrativa.
Entiende Fragola que este fundamento se basa en la potestad administrativa típica del ente
público, inspirada en la tutela de los intereses públicos.
Razones superiores de interés general exigen que la actividad de la administración pública no
debe resultar obstaculizada por la acción de los administrados, los servicios públicos serán así
ejecutados en forma regular y continua sin demora o impedimento alguno ya que los fines
públicos no pueden ser diferidos. La Administración Pública goza de atribuciones especiales que
le son otorgadas en virtud de que' debe cumplir múltiples funciones que atienden intereses de
carácter general, para ello la administración pública debe adoptar decisiones que atañen
específicamente al cumplimiento de esas funciones, pero si esas decisiones unilaterales, que
constituyen actos administrativos, no pudiesen ser ejecutadas inmediatamente, la acción
administrativa se retardaría o lo que es más, se paralizaría por la acción individual de los
administrados en la presunta defensa de un derecho subjetivo.
Los actos administrativos que actúan en el ámbito de los bienes colectivos o los intereses de la
administración pública se imponen porque se ejecutan actos estatales que son custodio de los
intereses públicos. Cuando el cumplimiento de esta clase de actos administrativos se encuentren
en conflicto con una situación personal de los particulares o derechos reconocidos, el legislador
en forma genérica autoriza su realización coactivamente.
La facultad de la Administración Pública de exigir coactiva y directamente las propias
decisiones, deriva del mismo poder público conceptualizado como capacidad de dictar mandatos
imperativos en vista a un fin. La ejecutoriedad es una consecuencia natural de la jurisdicidad y la
legalidad puesto que el carácter del órgano y el obrar en nombre del Estado justifica la
realización inmediata y unilateral de los actos administrativos, la forma como se realiza
corresponde a los contenidos de los intereses públicos que deben satisfacer.
La ejecutoriedad de los actos se fundamenta pues en la naturaleza pública de las actividades,
donde la administración pública traduce su voluntad, como también la realización inmediata de
los intereses colectivos en beneficio de los cuales se dictan los actos administrativos.
Otra teoría esgrimida para fundamentar jurídicamente la ejecutoriedad del acto se refiere al
carácter público del órgano del cual emana, sea este Ejecutivo, Legislativo o Judicial. Todos los
actos de soberanía tienen como tales, el poder de imponerse a los particulares, carácter que no es
exclusivo de los actos administrativos, sino también de la Ley y los actos jurisdiccionales.
Tampoco se puede decir que en los actos administrativos haya una parte más limitada sólo
porque los efectos de la actuación puedan ser eliminados como consecuencia de la demostración
de la ilegitimidad del mismo, cuando la ejecución se presenta, el acto despliega toda la eficacia
de cualquier otro acto de soberanía.
La razón y la justificación de tal carácter de los actos administrativos radica entonces en la
naturaleza pública de la actividad que la administración pública ejercita a través de ellos, en la
necesidad de que los intereses colectivos, para los cuales fueron emitidos dichos actos y por
consiguiente los fines correspondientes del Estado queden rápidamente satisfechos. La facultad
de exigir coactiva y directamente las propias decisiones derivan del concepto mismo del poder
público, al cual es esencial, sin ellas los órganos del poder público dejarían de ser tales.
Por otra parte un sistema que sometiere a la administración en su actividad pública, a las normas
aplicables a los particulares, ocasionaría al desenvolvimiento de esa actividad tal
entorpecimiento que la haría completa y totalmente ineficaz.
El autor Oreste Ranelletti, opina que la ejecutoriedad del acto administrativo deriva en síntesis
del carácter público de la actividad que tiende a satisfacer mediante tal acto. Resultando así
aceptable la afirmación de que la ejecutoriedad del acto administrativo es una manifestación de
la auto tutela de la administración pública, es decir, de la posibilidad de que ella misma provea a
la realización de sus propias decisiones.
Tenemos entonces que la facultad de la administración pública de exigir coactiva y directamente
las propias decisiones deriva, del mismo poder público conceptualizado como capacidad de
dictar mandatos imperativos en vista a un fin. La ejecutoriedad del acto administrativo, como
manifestación de la auto tutela de la administración pública que por sí misma provee la
realización de sus decisiones se encuentra en la naturaleza de la función ejercida, cuando la Ley
o un contrato celebrado por la administración y un particular le acuerda tal carácter.
Se objeta esta teoría alegando que ciertos actos, aun cuando son dictados por órganos públicos y
presumiblemente legítimos, pueden no ser ejecutivos inicialmente, por ejemplo: cuando estén
sometidos a una aprobación posterior o se produzca una suspensión del acto.
En consecuencia, se puede decir, que los actos administrativos son ejecutivos, no porque sean
dictados por un órgano público, ni porque tengan la presunción de legitimidad, sino en atención a
las exigencias del concreto interés público puesto en juego. Ya que los intereses públicos no son
demorables, los actos administrativos deben ser, por regla general, inmediatamente ejecutivos, es
decir, se fundamenta la ejecutoriedad de los actos administrativos en la necesidad de que se
satisfagan los intereses colectivos en virtud de los cuales dichos actos son dictados, lo que trae
como consecuencia que los fines del Estado sean satisfechos rápida e inmediatamente.
MEDIOS PARA HACER EFECTIVA LA EJECUTORIEDAD
Habiendo expuesto el aspecto general de la coacción administrativa y dentro de ella la llamada
ejecución forzosa, nos corresponde estudiar ahora los diferentes medios a través de los cuales se
realiza. Igualmente, hemos visto que no siempre la administración Pública tiene necesidad de
acudir a la justicia, sino que por el contrario posee facultades para disponer en forma directa, la
ejecución coactiva del acto Administrativo, tratándose de diferentes supuestos en los cuales se ha
aceptado la procedencia de este medio de ejecutoriedad del acto Administrativo. Medios
utilizados para hacer efectiva la ejecutoriedad, los cuales varían según la naturaleza positiva o
negativa de la prestación y según sea de dar o hacer, impuesta por el acto administrativo.
Estos medios son:
a) La ejecución de bienes muebles e inmuebles:
Es un procedimiento del que dispone la Administración Pública para el cobro de créditos
consistentes en cantidades líquidas a su favor. Es el procedimiento más general y el demás
frecuente utilización en la medida en que los deberes Administrativos se concretan usualmente
en forma directa o indirectamente en deudas pecunarias (multas, impuestos, tasas, créditos
contractuales en favor de la Administración). Si estas deudas consisten en cantidades líquidas y
el deudor se resiste al pago de las mismas, la Administración puede hacerlas efectivas sobre el
propio patrimonio de aquél.
Vemos entonces, que por lo general se utiliza este medio para el cobro de las deudas que tienen
carácter fiscal, pero puede extenderse a cuantas liquidaciones tengan su' origen en un Acto
Administrativo, excluyéndose las deudas de tipo civil. En caso de incumplimiento del deudor, la
Administración Pública procederá a la venta forzada de sus bienes en subasta pública,
cobrándose de la cantidad recaudada el importe adeudado, más los intereses y los gastos.
b) La ejecución de oficio:
Tiene por objeto la imposición al particular de una actividad material y fungible, como sería la
reparación de un edificio, la demolición de una construcción realizada sin el oportuno permiso.
Si el obligado no ejecuta la obra dentro del término señalado, la Administración Pública
procederá a la ejecución de oficio, que consiste en el cumplimiento de la obra por medio de
agentes y personal dependiente, o encargados de la misma Administración cargándole los gastos
correspondientes al particular que ha incumplido. Es denominada también, ejecución subsidiaria
y como ya quedó asentado consiste, en la realización de lo ordenado en el acto Administrativo
previo, por persona distinta del destinatario del mismo y por cuenta de éste, vemos que no
impone ninguna carga nueva al destinatario del acto. Por su propia naturaleza, la ejecución de
oficio o subsidiaria sólo procede en aquellos casos en que se trate de actos que por no ser
personalísimos pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado, es decir, en relación a
obligaciones o prestaciones fungibles.
En estos casos la Administración Pública puede realizar por sí misma las obras o bien por
intermedio de un tercero, quedando entendido que los gastos que origine la ejecución incluidos
los daños y perjuicios que eventualmente puedan presentarse quedan a cargo del obligado por el
acto que se ejecuta. La ejecución subsidiaria se realiza únicamente en aquellos casos que afecten
inmediatamente el interés público y en el supuesto de prestaciones de trabajo o de hacer, pero no
en el caso de prestaciones pecuniarias.
Cabe señalar sin embargo que la propia doctrina se encarga de puntualizar que tal facultad no es
en modo alguno enteramente discrecional, al respecto el tratadista Miguel Marienhoff sostiene
que: "Lo relacionado con la reparación y con la demolición de edificios colindantes con las vías
públicas, que amenacen ruina, integra el contenido del poder de policía, sobre esas dependencias
dominiales. Su ejercicio por parte de la Administración Pública es ciertamente discrecional,
pertenece a la llamada discrecionalidad técnica. Pero la ejecución de todo requiere por parte de la
Administración Pública, el cumplimiento de ciertos requisitos que en la especie representan o
constituyen las garantías básicas del debido proceso legal, de no procederse así la
discrecionalidad se convertiría en arbitrariedad. Es por ello que la Administración Pública debe
requerir informes a sus cuerpos técnicos y antes de proceder por si a la demolición o reparación
del edificio que amenace ruina, debe notificar y emplazar al propietario, bajo apercibimiento de
que si éste no cumple con lo ordenado, la propia Administración Pública realizará por cuenta de
él las obras o trabajos necesarios". Observamos entonces que deben respetarse los requisitos del
debido proceso legal, que en la especie se concretan en la exigencia de dictámenes técnicos y
notificación e intimación al propietario del edificio que amenaza ruina, bajo apercibimiento de
que si no lo repara, la Administración Pública procederá directamente por su cuenta y riesgo.
c) La coerción directa:
Se aplica a las prestaciones no fungibles, es decir a aquéllas que el obligado debe atender
personalmente y respecto a las cuales no es posible su sustitución; vemos así, la prestación del
servicio militar, la de prestar testimonio. En tales casos la orden de la autoridad Administrativa
viene seguida del uso directo de la fuerza sobre la persona, que consiste en llevarla desde el lugar
donde se encuentra, a aquél donde debe prestar el servicio o realizar la obra. También las
limitaciones y las obligaciones negativas pueden hacerse observar por medio de la coerción
directa, por ejemplo la disolución forzada de una reunión privada que hubiese sido prohibida, la
incautación de un arma portada sin el permiso, se trata entonces de una compulsión sobre las
personas. Al respecto, vemos que el autor Fernando Garrido Falla, citando una norma de la Ley
de Procedimiento Administrativo Español nos dice que: "Los actos Administrativos que
impongan a los Administrados una obligación personalísima de hacer o soportar podrán ser
ejecutados por compulsión directa sobre seis personas en los casos en que la Ley expresamente
lo autorice y dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la persona humana y a los
derechos reconocidos en el fuero de los Españoles. Si la obligación personalísima consistiera en
hacer y no se realiza la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios a cuya
liquidación y exacción se procederá en vía Administrativa".
Es el más radical de los medios de ejecución forzosa, en cuanto que se traduce pura y
simplemente en el empleo de la fuerza sobre las personas, eliminando la libertad de las mismas.
Dadas sus características, el empleo de la coerción directa sobre las personas como medio de
ejecución forzosa de un Acto Administrativo, no procede sino cuando no basten los demás
medios de ejecución para asegurar el cumplimiento del acto. Tiene su campo propio y
prácticamente único en el ámbito del orden público y en las zonas próximas al mismo.
La coerción directa sobre las personas, es una materia delicada en la que por principio las leyes
de Procedimiento Administrativo se han limitado a hacer una declaración de tipo general por
cuanto reconocen la dificultad de toda postura apriorística, ahora bien en principio toda ejecución
coactiva del acto administrativo que recaiga sobre la persona o sus derechos de propiedad, debe
ser dispuesta o autorizada por lo menos por el órgano judicial competente.
d) El Desahucio Administrativo:
No es un medio autónomo de ejecución forzosa, sino simplemente una variedad de la coerción
directa, correspondiendo utilizar . este procedimiento en los supuestos de tener que ocupar las
fincas expropiadas cuyos propietarios no se avengan a su desocupación o en el lanzamiento por
los propios agentes de la Administración Pública de quienes ocupan sin título bastante los bienes
de dominio público.
En materia de dominio público, la Administración Pública procede por principio, para proteger
los bienes dominiales, a través, del privilegio denominado de auto tutela. Tal privilegio permite a
la Administración proceder directamente, sin necesidad de recurrir a la vía judicial a los efectos
de lograr una protección adecuada de la cosa pública, ya que la defensa de los bienes dominiales
integra una parte esencial del propio derecho sin la cual no podría considerarse, a cuyo respecto
debe mantenerla en buen estado contra los particulares por intermedio de la fuerza pública. Es de
observar entonces, que la protección o tutela de los bienes dominiales está a cargo de la
Administración Pública en su carácter de órgano gestor de los intereses del pueblo, titular del
dominio de tales dependencias. Para hacer efectiva dicha tutela y con la finalidad de hacer cesar
cualquier avance indebido de los particulares contra los bienes del dominio público, la
Administración Pública dispone de un excepcional privilegio, procede directamente, por sí
misma sin necesidad de recurrir a la vía judicial. Procede unilateralmente por auto tutela a través
de sus propias resoluciones ejecutorias.
La Administración Pública mantiene su buen estado contra los particulares por medio de la
fuerza pública, el conjunto de estas medidas entra en la idea general de policía y en esta
aplicación especial se le denomina Policía de la Cosa Pública. La defensa de la cosa pública tiene
lugar mediante el empleo de la fuerza contra los ataques, turbaciones, obstáculos que emanando
de la existencia individual puedan amenazar la integridad y buen funcionamiento de la cosa.
La Doctrina hallase de acuerdo en cuanto a que para hacer efectiva la tutela o protección de los
bienes del dominio público la Administración Pública actúe directamente, por sí misma, por auto
tutela, sin acudir a la vía judicial.
Es de observar entonces que el Estado, como propietario del dominio público tiene el derecho y
el deber de conservarlo. Esta protección de las dependencias dominiales puede hacerla la
Administración Pública por sí misma como titular del dominio público. La Administración ejerce
directamente la policía administrativa que le corresponde, procediendo unilateralmente por auto
tutela a través de sus propias resoluciones ejecutorias. La protección propia de la cosa pública
deriva de la calidad de los bienes dominiales que sirven a la satisfacción de los intereses
públicos, la que no debe diferirse o retrasarse -por hechos de los particulares.
e) La Coerción Indirecta:
Consiste en la aplicación por la Administración Pública de sanciones contravencionales a fin de
forzar al Administrado a cumplir el acto, la amenaza de sanción actúa como motivo determinante
sobre la voluntad del obligado, no tienen por tanto carácter retributivo alguno, sino que por el
contrario pretenden única y exclusivamente forzar el cumplimiento de lo ordenado.
Este medio de ejecución forzosa impone sobre el destinatario del acto, que se trata de ejecutar
una obligación nueva y distinta de la establecida en dicho acto, por lo tanto a los efectos de la
aplicación de la multa es necesaria una Ley especial que la autorice y determine su forma y
cuantía y debe comprobarse la infracción mediante el procedimiento correspondiente.
La sanción es un remedio indirecto con que cuenta el poder público para mantener la observancia
o restaurar el orden jurídico violado, evitando que puedan prevalecer los actos contrarios a lo por
ella mandado, en que incurran tanto los particulares en general como los funcionarios
singularmente. Las sanciones en cuanto especifica reacción de derecho ante la violación de un
deber jurídico, no siempre son penas sino que pueden consistir en el establecimiento de una
relación jurídica nueva, la extinción de una relación jurídica preexistente o la ejecución coactiva
del deber violado.
La coerción directa no logra materialmente obtener de la persona la prestación concreta de
servicio o la observancia de una conducta determinada, por el contrario, la amenaza de una pena
actuando como motivo sobre la voluntad puede inducir al obligado a la observancia y
cumplimiento de tales deberes. La pena es también el medio más común de realización de las
obligaciones negativas, todas aquellas normas y actos particulares que prohiba determinadas
actividades contemplan como sanción a su incumplimiento la aplicación de una pena.
En todo caso, es de esencia al sistema, la posibilidad de reiterarlas multas, así, como la
observancia del principio de proporcionalidad.
No se trata de sancionar la resistencia al cumplimiento de un acto administrativo, sino sólo de
remover esa resistencia forzando la voluntad contraria al mismo, por lo tanto es imprescindible
ofrecer al obligado suficiente tiempo para que cumpla lo ordenado antes de imponer una nueva
multa y es necesario también formular en cada caso los apercibimientos e intimaciones precisos.
f) Incautación y Destrucción de bienes muebles nocivos a la salud y moral de la población,
siempre que ello implique un peligro inmediato para la salubridad y moralidad pública.
g) Todos aquellos casos en que existiera una imperiosa necesidad y urgencia en atender la
satisfacción de un interés público en juego y que no pudiera satisfacerse por otro medio.
CONCLUSIONES
Es innegable en la actualidad el avance continuo y sistemático del derecho administrativo sobre
esferas reservadas anteriormente a los particulares, desarrollo, que hace necesario hoy más que
nunca, que la administración pública limite y enmarque toda su actividad en reglas de derecho y
a la vez procure lograr, lo cual sería la solución un justo equilibrio entre las prerrogativas, que se
traducen en el ejercicio de la autoridad por parte del Estado y las Garantías que han ido creando
los Ordenamientos Jurídicos de los Estados para procurar la protección de los derechos de los
particulares, ya que ambas instituciones al procurar hacer efectivas ideas contrapuestas como son
la noción de Autoridad y Libertad, provocan una confrontación que se hace permanente, debido a
la naturaleza misma de la actividad administrativa, ya que ésta hace necesaria su ejecución sin
interrupciones. De aquí la necesidad de procurar obtener tal equilibrio, mediante la integración
de estas dos instituciones antagónicas, la cual `creemos será una de las más arduas, difíciles y
delicada tarea de la ciencia moderna.
Ahora bien, entre estas prerrogativas que facultan a la Administración Pública para intervenir en
la esfera jurídica de los particulares denominadas igualmente "Privilegios hacia afuera", se
encuentran aquéllas que actualmente se denominan Ejecutividad y Ejecutoriedad.
Es con la Ejecutoriedad donde cobra mayor interés e importancia resolver el antiguo y
permanente conflicto entre Autoridad y Libertad, es decir, la necesidad de conciliar la
prerrogativa con la Garantía, problemática que indefectiblemente debe ser resuelta de forma que
no entorpezca, obstaculice y mucho menos paralice la actividad administrativa por una parte y
por la otra, que ésta solución constituya una verdadera garantía para los particulares, es en torno
a esta idea donde realmente se circunscribe toda la dialéctica que envuelve a la `Administración
Pública.
Es por estas razones, que se ha procurado en todo momento, a través del desarrollo de este
trabajo, enunciar una noción bastante clara y precisa sobre la Ejecutoriedad, perfectamente
diferenciada de la noción de ejecutividad, ya que se ha presentado un grave problema en torno a
las mismas, debido a la multiplicidad de acepciones y terminologías que los estudiosos de la
materia le han atribuido, acepciones que en oportunidades han sido inconciliables, es decir se ha
procurado purificar e individualizar el vocablo para de esta forma usarlo en un sentido preciso,
esto debido a que dichos términos son diferentes y se refieren a distintos caracteres del acto
administrativo, pero a la vez se ha buscado que esta noción fuese lo bastante general para de esta
forma poder ubicar dentro de ella las diversas especies existentes y así establecer el régimen al
cual deberá estar sometida la institución en referencia.
Así, en principio, hemos definido la Ejecutoriedad del acto administrativo como la posibilidad
atribuida a la Administración Pública, de ordenar el cumplimiento del acto, acudiendo si se hace
necesario a los procedimientos administrativos de ejecución, sin intervención del órgano judicial
y posteriormente, hemos completado dicha definición entendiendo por Ejecutoriedad la facultad
atribuida por el Ordenamiento Jurídico a la Administración Pública para disponer la realización o
cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, pudiendo acudir al empleo de
procedimientos de ejecución para llevarlo a cabo.
Pues bien, es evidente que en el sentido en que se ha considerado la Ejecutoriedad, lo cual se
evidencia plenamente en las definiciones transcritas con anterioridad, ella constituye un
principio, una regla general del acto administrativo y no una excepción, y como ya se dijo
constituye la tendencia actual de nuestra legislación positiva.
La afirmación que hemos hecho de que la Ejecutoriedad constituye un principio del acto
administrativo justifica el hecho de la intromisión muchas veces necesaria, permanente y
constante del Estado, en todos los órdenes de la vida, principio que lo habilita para avanzar sobre
la esfera jurídica de los particulares para el cumplimiento de sus fines, y que debido a ésta es
posible darles cumplimiento, incluso en contra de la voluntad de los propios interesados, no
obstante teniendo en cuenta la serie de límites y condiciones para su procedencia, las cuales
vienen a constituir verdaderas garantías para los administrados, limitaciones que deben
analizarse en función de una dinámica histórica en constante evolución.
En tal sentido, el más importante límite con el que se encuentra la Administración Pública
tratándose de la Ejecutoriedad del acto administrativo, es el caso de que el carácter ejecutorio del
acto no implica la necesidad de la ejecución forzosa del acto por la utilización de medidas
coercitivas realizadas por la misma Administración y es que en principio, la ejecución forzosa
que recaiga sobre la persona o los bienes del administrado, por vías coercitivas, no puede tener
lugar sino por vía judicial, ya que en esto caso se trata de una típica función reservada a los
jueces, como garantía a la inviolabilidad y vigencia de los derechos individuales consagrados en
la Constitución . Y es que la Ejecutoriedad como principio encuentra su repulsa cuando se dirige
a una persona física, al domicilio, a la propiedad o a la libertad individual, en estos casos es
negada por la Constitución misma ya que en casos en que se prevea que la Ejecutoriedad pueda
lesionar las garantías de los individuos, necesita ser autorizada en una norma expresa, y se
manifiesta reglando la forma y modo de realizarse la Ejecutoriedad del acto. Democrática
concepción que desplaza esta Ejecutoriedad hacia la intervención del poder Judicial. Con lo que
se quiere decir, que el legislador concurre para legalizar la Ejecutoriedad de los actos
administrativos cuando se dirigen a derechos garantizados como inviolables. Quedando a salvo
aquellos actos administrativos que se refieren a bienes de la colectividad, cuya plena
administración corresponde a la propia Administración Pública, es decir constituye una
excepción la materia relativa a la auto tutela sobre los bienes del dominio público, necesidad,
urgencia, etc, vinculadas de alguna manera al ejercicio de las necesarias funciones que tiene que
realizar la Administración Pública.
Es por esto que hemos sostenido que la Administración Pública para ejecutar sus decisiones
puede recurrir a la fuerza sin requerir un pronunciamiento judicial, en tres casos contemplados en
nuestro Ordenamiento Jurídico, cuando una Ley expresamente así lo permita, en caso de Estado
de Emergencia Nacional declarado o de suspensión de garantías constitucionales y en caso de
necesidad o urgencia comprobada.
Si la Ejecutoriedad constituye una regla general debe lógicamente mantenerse para interpretar si
un recurso administrativo o judicial tiene por efecto la suspensión del acto recurrido, vemos
entonces, que la ejecutoriedad permite darle cumplimiento a los actos incluso contra la voluntad
de los propios interesados, ya que existe una presunción de legitimidad y legalidad, que no se
destruye por la simple impugnación de estos actos. De aquí que los recursos contra los actos
administrativos no tienen efectos suspensivos, ya que de lo contrario se haría posible la
paralización de la actividad administrativa por simple inercia de los particulares o por el carácter
recalcitrante de éstos. Principio que es una consecuencia de la regla SOLVE ET REPETE, según
la cual, y especialmente en materia fiscal, el reclamo contra los impuestos no exime de la
obligación de pagarlos.
Y por último, debemos tener en todo momento presente que siendo la fuente primaria del
Derecho Administrativo la Constitución, debe entonces encuadrarse el principio de la
Ejecutoriedad en ella, ya que al decir del constitucionalista argentino Joaquín González, "el
legado de sacrificios y glorias que la conforman nos convierte en fortaleza inaccesible a la
anarquía y al despotismo".
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