LA REFORMA AGRARIA EN CHILE (1964

LA REFORMA AGRARIA EN CHILE (1964-1973)
Jacques Chonchol
(Chile)
I.
CAUSAS DE LA CRISIS AGRARIA
En los últimos cincuenta años se han producido en la sociedad chilena
una serie de acontecimientos de orden económico y social que originaron
la crisis del sector agrario y la necesidad de superarla mediante cambios
profundos en las estructuras existentes.
Los principales de estos acontecimientos fueron el rápido crecimiento
de la población y su acelerada urbanización, lo que aumentó considerablemente la demanda por los productos alimenticios y la necesidad de incrementar la producción agrícola.
La población chilena, que en 1920 era de 3.8 millones de personas,
alcanzó los 9.6 millones en 1970, es decir, aumentó en una vez y media en
esos 50 años. Por otro lado, gran parte de este incremento de la población
se desplazó a los centros urbanos, obligando así a cada productor agrícola
a alimentar un mayor número de habitantes urbanos. En 1920 el 54 %
de la población era rural (2 millones de personas) y el 46 % urbano
(1.8 millones). En 1970 la población rural había aumentado en menos
del 50 %, pasando a 2.8 millones de personas; en cambio, la población
urbana se había casi cuadruplicado llegando a 6.8 millones de habitantes.
Este doble fenómeno de rápido crecimiento poblacional y de acelerada
urbanización se vio además reforzado en su efecto sobre la demanda de
alimentos por el desarrollo industrial y de otros sectores de la economía
después de los años 40. Estos desarrollos, al mejorar el ingreso medio
de los chilenos, contribuyeron a incrementar aún más las necesidades alimenticias, puesto que una gran parte de la población, por su bajo nivel
de ingreso anterior, presentaba necesidades nutricionales insatisfechas. Al
aumentar, pues, su ingreso, la gente, antes que otra cosa, trató de comer
mejor.
El desarrollo industrial y de otras actividades económicas fue la
respuesta que Chile, así como otros países latinoamericanos, tuvo que
dar a la crisis de los años 30, que causó un enorme descenso del valor
de sus exportaciones. Éstas, que alcanzaban 274 millones de dólares
en 1929, cayeron a 34 millones en 1935 y sólo en 1947 recuperaron el
nivel de 1929. Por otra parte, la segunda Guerra Mundial desligó a Chile
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600
EL TRIMESTRE ECONÓNCCO
de sus mercados abastecedores tradicionales de productos manufacturados,
reforzándose así la necesidad de industrializarse para sustituir importaciones.
El desarrollo industrial, así como el de otros sectores de la economía
que impulsaron sobre todo los gobiernos del Frente Popular y posteriores (de 1938 en adelante), hizo crecer el producto interno de origen no
agrícola de 2 mil millones de dólares en 1940 a 5 mil millones en 1965
y producir así un incremento del ingreso medio de la población que reforzó las necesidades de aumentar la producción alimentaria, que ya era requerida de un modo creciente por el aumento de la población del país y
por su urbanización.
A este considerable aumento de las necesidades, la agricultura chilena
fue incapaz de responder, condicionada todavía por el predominio del latifundio dedicado a la producción agropecuaria extensiva y donde se explotaba más a los hombres que a la tierra. En efecto, la combinación de
una gran concentración de tierra en pocas míanos, que daba a sus poseedores poder político y prestigio social, de una disponibilidad de mano de
obra semiservil sin posibilidades de organización sindical, a la que se
pagaba en gran parte en especies, de un sistema impositivo que casi no
gravaba a los dueños de la tierra y de una política de crédito fácil y barata para quien tuviera tierra que dar en garantía al sistema bancario, no
contribuyó a crear el clima necesario para que los latifundistas hicieran
el esfuerzo de capitalización y de intensificación de sus explotaciones que
se requería para aumentar la producción y la productividad agrarias. Y
a pesar de los esfuerzos de modernización agrícola hechos por diferentes
gobiernos, los resultados fueron bastante limitados.
En consecuencia, Chile pasó, entre los fines de la década de los 30 y
mediados de la década del 60, de una situación de exportador neto de
productos agropecuarios a otra en la que el país presentaba déficits crecientes en comercio exterior agrícola.
Para comer había, pues, que depender cada vez más del exterior. En
los arios 1936-38, en efecto, quedaba un superávit anual entre las exportaciones y las importaciones de productos agrícolas del orden de 11 millones de dólares. En los años 1963 a 1965 el déficit neto anual era del
orden de los 124 millones de dólares.
A este peso creciente que el relativo estancamiento del sector agrícola
implicaba para la balanza de pagos chilena, a través de lo cual se afectaba
las posibilidades de importar bienes de capital y de acelerar el crecimiento económico general del país, hay que agregar el que la mayor parte de
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la población rural estaba marginada del mercado consumidor de los productos industriales.
El sistema socioeconómico del agro, en efecto, implicaba una distribución del ingreso agrícola mucho más desigual que en el resto de los
sectores económicos. Según los estudios efectuados en esos años se podía
dividir a la población agrícola en un grupo superior formado por los latifundistas y ciertos empresarios agrarios capitalistas grandes y medianos
que representando el 12 % del total de la población agrícola absorbían el
66 % del ingreso del sector. En el extremo opuesto, una gran masa campesina pobre formada por trabajadores permanentes y temporales y por
pequeños agricultores minifundistas, que constituían el 87 % de la población agraria, sólo obtenían el 34 % del ingreso agrícola. No era, pues,
posible llegar en la industria a niveles de producción más económicos mientras quedara marginada del mercado por su miseria la inmensa mayoría
de la población rural, que constituía algo más de la cuarta parte de la
población del país.
Había, pues, un conjunto de factores económicos que hacían urgente
superar la crisis de la agricultura tradicional. A ello había que agregar
importantes hechos de naturaleza social y política. Los más significativos
de entre ellos eran los siguientes.
La mitad de las familias campesinas no poseían ninguna tierra, y de
las que poseían tierra, la mitad, a su vez, la tenían en tan pequeña cantidad
que en esas propiedades no alcanzaban a ocupar su fuerza de trabajo para
ganar un sustento mínimo. Se veían, pues, obligados para subsistir, además de trabajar a fondo sus pequeñas propiedades, salir a vender su trabajo a tiempo parcial en otras propiedades o en otras actividades.
En 1955 de 345 mil familias agrícolas, 165 mil no tenían ninguna
tierra y las restantes poseían 151 mil explotaciones^ que se dividían
la tierra en la proporción que indica el cuadro de la página 602.
En los aspectos sociales, además de esta muy desigual distribución de
la tierra, la situación del campesinado presentaba los siguientes rasgos:
a) En 1960 el porcentaje de analfabetos en Chile era el 19.4 %
de la población total. Pero la distribución respectiva señalaba que el
analfabetismo alcanzaba sólo el 11.9 % de la población urbana frente al 34.8 % de la población rural.
^ Laa explotaciones no equivalen a propiedades. Cuando un empresario tenía en una mi«ma
comuna varias propiedades que administraba conjuntamente todas ella? se consideraban -'orao
una sola explotación. Había, pues, más propiedades que explotaciones.
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
602
Categorías de
explotación
Subfamiliares
Familiares
Medianas
Grandes
% de la superficie
regada
Número
% de la superficie
agrícola
55 800
60 400
24 400
10 400
0.3
8.1
13.1
78.5
2.1
7.3
12.6
78.0
151000
100.0
100.0
Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola, "Tenencia de la tierra y desarrollo
socioeconómico del sector agrícola".
FUENTE:
b) En 1952 el 61 % de las viviendas campesinas eran ranchos
o chozas, y en materia de salud las diferencias eran de años de distancia entre los beneficios y la situación de la población en las áreas
urbanas con respecto a las rurales.
c) En el campo chileno, hasta la nueva ley sindical de 1967, estaba prácticamente prohibida la organización en sindicatos de los trabajadores asalariados rurales. Por otro lado, una parte importante
de la fuerza política y de los privilegios de los grupos latifundistas se
basaban en el control del voto de los campesinos; así pues, el sistema
democrático de gobierno, en vez de abrir oportunidades para el mejoramiento económico y social de la población rural, creaba obstáculos
institucionales y jurídicos para ese mejoramiento.
En síntesis, mientras el país había progresado mucho en lo social, económico y político al nivel de las áreas urbanas entre 1920 y 1960, en el
campo seguía imperando el viejo sistema social heredado de la época colonial, sin modificarse en sus aspectos sustanciales y demostrándose absolutamente incapaz de responder a las nuevas necesidades económicas del
país y al mejoramiento de la situación social y política de la mayoría de
la población que allí vivía.
II.
LA REFORMA AGRARIA EN EL GOBIERNO DEMóCRATA CRISTIANO
Todo lo anterior creó las condiciones para que en los años 60 se viera
claramente la absoluta necesidad de transformar el viejo régimen agrario:
para modernizarlo, para hacerlo más dinámico y para cambiar radicalmente las relaciones sociales que hasta entonces habían imperado en el campo
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a década, bajo el gobierno conservador de
REFORMA AGRARIA EN CHILE
603
Jorge Alessandri, la necesidad de una reforma agraria se había hecho tan
evidente que en 1962 el Parlamento, controlado por una mayoría de
centro-derecha, aprobó una primera ley de reforma agraria que no tuvo
mayores consecuencias, pues faltaba a dicho gobierno la verdadera voluntad política de realizarla.
Sólo en 1964, al triunfar el candidato del Partido Demócrata-cristiano a la Presidencia de la República, Eduardo Frei, en ardua lucha contra el candidato de las fuerzas de izquierda, Salvador Allende, ambos se
comprometieron en sus programas a resolver el problema agrario y, al
desaparecer casi del Parlamento en 1965 las fuerzas de la derecha política, se crearon las condiciones para que fuera abordado en Chile el problema de la reforma agraria.
Gracias a estas nuevas condiciones políticas, entre 1965 y 1970, se
realizaron en el plano jurídico e institucional, así como en la situación de
las áreas rurales, una serie de transformaciones en el control sobre la
tierra y en la organización social del campesinado que fueron el inicio
de un esfuerzo profundo para cambiar significativamente el tradicional
panorama agrario. Sin embargo, estas transformaciones fueron sin duda
insuficientes para modificar en forma sustancial la estructura agraria, y
en ciertos aspectos reforzaron el control sobre el agro de nuevos grupos
burgueses, pero no cabe duda que significaron el primer esfuerzo serio
para superar los problemas implícitos en el mantenimiento de las viejas
estructuras.
Los cambios jurídicos más importantes que ocurrieron en esos años
fueron las nuevas leyes de Reforma Agraria y de Sindicalización Campesina promulgadas en 1967, así como la ley de 1966 que prohibía la
subdivisión y venta privada de los grandes predios de más de 80 hectáreas
sin la autorización del Estado. Además de ello se aprobó una reforma
constitucional que autorizó el pago diferido de las tierras afectadas por
el proceso de reforma agraria.
Los aspectos fundamentales de la ley de reforma agraria de 1967
(ley 16.640) aprobada por el gobierno demócrata cristiano con el apoyo
de los partidos políticos de izquierda, eran los siguientes:
a) Se limitaba la posibilidad de acumulación de tierras en manos de
una misma persona o de su cónyuge, pues eran expropiables por
exceso de tamaño todas las acumulaciones de predios o los predios
individuales de más de 80 hectáreas de riego básico (80 hectáreas
de terrenos de riego de buena calidad cercanos de la capital o sus
604
EL TRIMESTRE EC0NÓ]VnCO
b)
c)
d)
e)
f)
g)
equivalentes en tierras de otras condiciones; los equivalentes para
cada región estaban establecidos en la propia ley).
Eran expropiables también, después de un periodo de 3 años desde
el momento de la promulgación de la ley, todos los predios de
cualquier tamaño que estuvieran abandonados o insuficientemente
explotados en relación con otros predios normales de la misma
zona.
Eran también expropiables los predios pertenecientes a sociedades
anónimas y los que fueron beneficiados por obras de regadío efectuadas por el Estado.
Las tierras expropiadas y las inversiones adheridas a ellas se pagarían con una cuota al contado que iba del 1 al 10 % según el
estado de la explotación y el resto con bonos de reforma agraria
amortizables en 25 a 30 años.^
Los agricultores que explotaban bien sus tierras tenían derecho a
conservar en su poder una reserva que podía llegar hasta las 80
hectáreas de riego básico.
En las tierras expropiadas se organizaba un sistema transitorio de
explotación mediante la asociación entre el Estado y los campesinos que allí vivían que duraría de 3 a 5 años. Este periodo transitorio conocido con el nombre de "asentamiento" tenía por objeto
estudiar el mejor plan de subdivisión de la tierra, de hacer las inversiones que se requerían para su mejor explotación, de preparar
a los campesinos para sus nuevas funciones empresariales y de
darles en la práctica un sentido cooperativista. Además, permitía
ver las posibilidades de incorporación de nuevos campesinos de las
zonas vecinas a los predios reformados como consecuencia del proceso de intensificación de las explotaciones.
Al término del periodo transitorio las tierras debían ser asignadas
a los campesinos beneficiarios en forma de unidades familiares
indivisibles por herencia (para evitar el minifundio), en forma de
unidades cooperativas de producción o en forma de sistemas mixtos, parte en propiedad familiar y parte en propiedad cooperativa.
En casos calificados los predios podían conservarse bajo el dominio público.
* Para hacer posible esta forma de pago diferido de las tierras e inversiones fijas qne eran
expropiables según la ley de reforma agraria, fue necesario modificar de un modo significativo
La Constitución chilena, que obligaba a pagar al contado cuando se expropiaba por razones de
utilidad pública. Ésta fue una batalla muy ardua dentro del sistema institucional burgués por el
precedente que cstauíccio.
REFORMA AGRARIA EN CHILE
605
h) Finalmente, las aguas de regadío eran definidas como un bien nacional de uso público; sobre ellas había sólo un derecho de uso y
no de propiedad, y cuando había agricultores con excesivos derechos de agua en relación a las necesidades de sus tierras el Estado
tenía la posibilidad de tomar el excedente sin ninguna indemnización para redistribuirlo a otros agricultores que tuvieran necesidad.
Como durante la discusión en el Parlamento de esta ley de reforma
agraria había agricultores que estaban haciendo divisiones ficticias de los
grandes predios entre sus familiares o divisiones comerciales que sustraían
estas tierras a los campesinos que allí vivían y que serían los futuros beneficiarios de la reforma, se prohibió por otra ley, en 1966, toda subdivisión de predios mayores de 80 hectáreas (de cualquier tipo de tierra) sin
la autorización del Estado.
En lo que respecta a la nueva ley de sindicalización campesina, aprobada en 1967, sus aspectos básicos fueron los siguientes:
a) Se dieron amplias facilidades para la rápida y libre organización
de sindicatos de trabajadores agrícolas al nivel de cada comuna (la
más pequeña división geográfica-administrativa del país). Bastaba que 100 trabajadores agrícolas, y en casos calificados un número menor, lo desearan para que rápidamente se constituyera un
sindicato. En cada comuna podía haber tantos sindicatos como
hubiera trabajadores interesados y se reunieran los requisitos mínimos.
b) Los sindicatos comunales tenían libertad para organizar federaciones y confederaciones nacionales o regionales de sindicatos.
c) Los sindicatos se financiaban con un fondo constituido por un aporte obligatorio de los trabajadores sindicalizados (en base de sus
salarios) y un aporte equivalente que obligatoriamente debían
aportar sus empleadores.
d) Todos los campesinos de más de 18 años (hombres, mujeres, asalariados, medieros y aun pequeños agricultores), podían ser miembros de los sindicatos campesinos.
e) En cada fundo si había un mínimo de 5 trabajadores sindicalizados, éstos podían designar un delegado sindical con fuero e
inamovilidad. De estas franquicias gozaban también los dirigentes
de los sindicatos, de las federaciones y de las confederaciones sindicales.
606
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Además de estos cambios en el aspecto legislativo, el cambio institucional más importante que tuvo lugar en el periodo del gobierno demócrata-cristiano fue la modificación del comportamiento tradicional de los
organismos agrarios del Estado que habían sido en el pasado instrumentos
jurídicos, económicos y técnicos de apoyo al sistema de agricultura latifundista. Bajo el gobierno demócrata-cristiano, aun cuando no todos los
organismos del Estado, varios de ellos, con responsabilidad en el sector
agrario, buscaron transformar el sistema para abrir oportunidades a grupos campesinos hasta entonces postergados.
No todas las instituciones del Estado actuaron con este nuevo criterio
y hubo varias que continuaron su apoyo económico y jurídico al sistema
agrario tradicional. Tampoco todos los campesinos fueron beneficiados por
estas nuevas leyes y comportamientos. La nueva actitud de la burocracia
favoreció sobre todo a los trabajadores permanentes de los predios que
se expropiaron y a los trabajadores asalariados que pudieron organizarse
sindicalmente, así como a grupos de pequeños agricultores minifundistas.
Pero, en todo caso, como consecuencia de la nueva actitud de ciertos organismos del Estado como los Ministerios de Agricultura y de Trabajo, CORA
e INDAP,^ mejores posibilidades económicas y sociales se abrieron en la
sociedad chilena para sectores campesinos que anteriormente habían vivido postergados y oprimidos.
Desde el punto de vista cuantitativo la acción del gobierno de la democracia cristiana favoreció, en lo que respecta a la redistribución de la tierra, a unas 28 mil familias campesinas, que quedaron organizadas en
asentamientos o en cooperativas de reforma agraria en los 1 300 predios
expropiados o destinados a la reforma agraria, y que tenían una superficie global de 3.4 millones de hectáreas. Esto representaba el 13 % del
total de tierras cultivadas en Chile o el 14.5 % de las tierras productivas,
y los beneficiados constituían entre el 5 y el 10 % de las familias campesinas sin tierra o con tierra insuficiente- La propia meta que se había
fijado el gobierno demócrata-cristiano para su periodo de 6 años era dar
acceso a la tierra a 100 mil familias campesinas, lo que significa que
realizó 1/3 de su programa en este aspecto.
Desde el punto de la organización sindical y cooperativa, durante los
años del gobierno DC, se constituyeron unos 400 sindicatos campesinos
^ Corporación de Reforma Agraria (CORA) e Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP),
organismos autónomos dependientes del Ministerio de Agricultura, encargados de las tareas de
expropiación y redistribución de las tierras y de la asistencia técnica, crediticia y de promoción
social de ios campesinos, etcétera.
REFORMA AGRARIA EN CHILE
607
con algo más de 100 mil adherentes, distribuidos en 3 grandes confederaciones sindicales y 2 menores. Estas organizaciones sindicales, a través
de huelgas y conflictos colectivos, obtuvieron un mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de los trabajadores rurales. Del mismo
modo en esos años poco más de 80 mil pequeños agricultores se organizaron en cooperativas campesinas y en comités de pequeños agricultores, a
través de los cuales tuvieron acceso al crédito, a la asistencia técnica agrícola y a ciertos mejoramientos sociales.
La suma de estos dos grupos, más los asentados, representa algo más
de un tercio del total de la masa campesina asalariada o minifundista del
campo chileno.
En síntesis se puede decir que aun cuando el proceso de reforma agraria y de desarrollo social del campesinado emprendido por la democracia
cristiana estuvo lejos de beneficiar a la gran masa campesina y en muchos
aspectos fue inferior a los propios objetivos que dicho gobierno se había
fijado, tuvo en su haber resultados significativos: fue la primera vez que
se abordó en Chile, con cierta decisión, el proceso de cambio del viejo
sistema agrario y se abrieron oportunidades de progreso económico y social para sectores importantes de los trabajadores agrícolas y de los pequeños agricultores. También quedó demostrado que esto podía ser hecho
sin afectar negativamente en el corto plazo la producción agropecuaria,
como normalmente se afirmaba que sería la consecuencia de cualquier
proceso de cambio en el régimen de tenencia de la tierra. Sin que la
producción creciera en esos años a un ritmo muy rápido, su comportamiento fue más satisfactorio que en el pasado, debido al aporte hecho al
proceso productivo tanto por la nueva agricultura campesina como por la
mediana y gran agricultura que subsistió de un modo predominante, pero
que se fue modernizando en un sentido capitalista bajo la presión de la
reforma agraria.
La acción agraria del gobierno demócrata-cristiano fue, en resumen,
un proceso importante de modernización capitalista de la agricultura chilena que tendió a desplazar a la agricultura latifundista acompañada del
acceso a la tierra y del mejoramiento económico y social de una parte de la
población campesina.
TIL
LA REFORMA AGRARIA EN EL GOBIERNO
DE LA "UNIDAD POPULAR"
Sin embargo, el desarrollo del proceso de cambio agrario bajo el gobier-
608
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
no demócrata-cristiano creó en la masa rural no beneficiada, que era la
mayoría del campesinado, una frustración creciente, pues por primera
vez veía que se abrían expectativas de mejoramiento, pero éstas no alcanzaban sino a una parte reducida de la masa campesina.
Por esto, en el programa de la Unidad Popular (up), que en septiembre de 1970 con su candidato Salvador Allende logró conquistar la Presidencia de la República, estaba contemplada la profundización de la
reforma agraria junto con otra serie de cambios fundamentales en las estructuras económicas de la sociedad chilena, como la nacionalización de
los grandes recursos mineros (cobre y otros), la estatización de los bancos
y de los grandes monopolios industriales, etcétera.
Se trataba, en el aspecto agrario, de acelerar al máximo la transformación de la estructura de tenencia de la tierra, para terminar con el latifundio y crear nuevas relaciones sociales y económicas dentro del sistema
rural así como en las relaciones de éste con el resto del sistema económico.
En dicho programa se afirmaba que la reforma agraria era un proceso
simultáneo y complementario con el resto de las transformaciones generales que era necesario promover en la estructura social, política y económica del país, para pasar de una economía capitalista a una economía
de transición hacia el socialismo. Esto significaba que la reforma agraria
debía comprender, además de la expropiación de todos los latifundios y
de la entrega de la tierra a los campesinos, la transformación de las relaciones comerciales e industriales entre la agricultura y el resto de la economía.
Las tierras expropiadas según dicho programa, debían organizarse
preferentemente en formas cooperativas de propiedad y, en casos calificados, se contemplaban empresas estatales. De igual modo se establecía
que se daría propiedad familiar a los campesinos sobre la casa y el huerto.
Además, en el programa agrario de la UP se indicaban medidas especiales para los grupos campesinos más postergados como los campesinos
indígenas y los minifundistas y la participación del campesinado, a través
de Consejos Campesinos de nivel nacional y regional, en la formulación y
ejecución de las políticas agrarias.
Las expropiaciones
El primer aspecto que tuvo que abordar el gobierno de la Unidad
Popular en su política agraria, después de resolver los problemas iniciales
uerivados de la puesta en marcha del nuevo gobierno, que no fueron
REFORMA AGRARIA EN CHILE
609
simples, fue el de acelerar el proceso de las expropiaciones para responder a la presión e inquietud de los campesinos. Éstos, en efecto, pensaban
que, puesto que el nuevo gobierno era de los trabajadores, todas sus diversas aspiraciones de acceso a la tierra debían ser satisfechas del modo
más rápido posible. Además, al tomar posesión el nuevo gobierno existía
en muchas zonas rurales una gran desocupación que debía ser absorbida,
entre otros medios, por la rápida utilización de las tierras mal trabajadas,
y numerosos latifundistas dejaron sus tierras abandonadas o semiabandonadas y empezaron a desmantelar las instalaciones de sus predios.
En estas circunstancias el gobierno de la up se fijó para 1971 una
meta de mil predios a expropiar, que era casi tanto como lo hecho por el
gobierno demócrata-cristiano durante sus 6 años de ejercicio (1 319 predios) y que significaba casi cuadruplicar las expropiaciones de 1970
(273 predios con 634 mil hectáreas habían sido expropiados por el gobierno de Freí en 1970). Esto implicaba un enorme esfuerzo del sistema
burocrático del Estado dadas las complejidades y limitaciones del proceso
expropiatorio contemplado en la ley 16.640. A pesar de ello, y bajo la
presión campesina, la aceleración del proceso debió ser aún mayor y
al final de 1971 se habían expropiado 1 378 predios con 2 millones
600 mil hectáreas. Este ritmo se aceleró aún más en 1972, año en que
se expropiaron más de 2 mil predios con unos 2 millones 800 mil hectáreas, con lo que prácticamente se terminó con el gran latifundio en
Chile. En 1973, hasta el golpe de Estado, se expropiaron otros 1 050 predios, sobre todo predios mal explotados de tamaño medio * y latifundios
remanentes, con 1 millón 200 mil hectáreas.
En resumen, las expropiaciones y superficies expropiadas durante el
gobierno de UP son las que se señalan en el cuadro siguiente, en el cual
también se indican las expropiaciones durante el gobierno de la democracia cristiana.
En esta política de expropiaciones se siguieron distintas estrategias.
En un principio se fijó como objetivo expropiar los latifundios más representativos de cada provincia y que eran predios-símbolos para los campesinos de dichas provincias. Además se dio preferencia a las provincias
del sur especialmente con alta población campesina indígena como Cautín
y otras que habían sido poco afectadas durante el gobierno de la DC.°
* A partir de julio de 1970 (3 años después de promulgada la ley) era posible expropiar,
según su propio articulado, cualquier predio de cualquier tamaño que estuviera mal explotado.
Esta facultad la usó, junto con la del exceso de dimensión, el gobierno de la UP para acelerar
el proceso de expropiación.
® El Ministerio de Agricultura estuvo funcionando más de dos meses en Temuco, capital
610
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Expropiaciones del proceso de reforma agraria en Chile
N^ de predios
Superficie en mülones
de has. físicas
Gobierno Freí
1965-70
1319
3.4
Gobierno Allende
1971
1972
hasta sept. 1973
1 378
2 062 *
1050
2.6
2.8
1.2
Total bajo Allende
4 490
6.6
Total general
1965-sept. 1973
5 809
10.0
* Esta cifra corresponde a los 10 primeros meses de 1972. De las expropiaciones efectuadas
en noviembre y diciembre de dicho año no tenemos cifras. En todo caso aparecen incluidas en
las 1050 de 1973.
Posteriormente se decidió que las prioridades en 1971 para cada región
las establecían los Consejos Campesinos Provinciales y Comunales que se
iban constituyendo y finalmente se adoptó como meta terminar con el
latifundio en 1972.
Hubo en algunos casos dificultades cuando grupos campesinos en forma autónoma o empujados por elementos políticos planteaban las expropiaciones de predios muy pequeños donde normalmente existían conflictos
sociales, pero que no estaban claramente abandonados o mal trabajados
desde el punto de vista productivo. Si se expropiaba alguno de estos predios, así como cualquier otro predio mediano o pequefío, aun cuando estuviera notablemente abandonado o mal explotado, los opositores al gobierno utilizaban estos casos, a través de una propaganda intensiva, para
asustar con la amenaza de la reforma agraria a los medianos y pequeños
agricultores. Hubo también casos de conflictos por ocupación de algunos
predios, que aun cuando todos sumados no representaran ni un medio
por ciento del total de predios existentes en el país, fueron magnificados
por la propaganda opositora para crear la imagen de caos, de anarquía y
de inseguridad generalizada.
de la Provincia de Cautín, a comienzos de 1971, como consecuencia de una decisión del prepídente Allende después de asistir en diciembre de 1970 al Segundo Congreso de las Asociaciones
Indígenas Mapuches.
REFORMA AGRARIA EN CHILE
•
611
Pero en general puede decirse que salvo en casos muy aislados en que
hubo enfrentamientos violentos entre campesinos y latifundistas, provocados por grupos de ultraderecha, el proceso expropiatorio se desarrolló
con tranquilidad y activa participación de los campesinos interesados.
El proceso fue sin embargo mucho más complejo y difícil en lo que
respecta a las formas de organización social y económica de los predios
expropiados.
La organización económico-social del sector reformado
Vimos anteriormente que la ley de reforma agraria contemplaba, inmediatamente después de la expropiación y antes de la asignación definitiva de la tierra a los campesinos, en cualquiera de las formas contempladas en la propia ley (individuales o colectivas), un periodo transitorio
de 3 a 5 años de duración.
Este periodo transitorio, conocido con el nombre de '^asentamiento",
implicaba un contrato de explotación entre el Estado y los campesinos,
mediante el cual el Estado aportaba la tierra expropiada, el crédito y la
asistencia técnica y los campesinos su trabajo. Se consideraba que durante
este lapso transitorio se podría capacitar bien a los campesinos, que venían saliendo de un régimen de dependencia paternalista, para sus futuras
responsabilidades como productores independientes. Se les podría además
dar una mejor preparación técnica y económica y mostrarles las ventajas
prácticas del trabajo cooperativo. Habría junto a ello tiempo suficiente
en este periodo para estudiar el mejor plan de subdivisión del predio, hacer las inversiones necesarias para su mejor explotación y para la propia
subdivisión y facilitar la incorporación de un mayor número de campesinos de las zonas vecinas al predio reformado al intensificarse su capitalización y su grado de explotación. Finalmente este periodo transitorio, en
que el predio no se transformaba bruscamente con respecto a su situación
anterior en cuanto al tamaño y la forma de explotación, evitaría cualquier
eventual baja transitoria de la producción.
Sin embargo, la práctica había venido demostrando, en asentamientos
que ya llevaban varios años y que se habían constituido durante el gobierno DC, que muchos de estos objetivos no se estaban realizando. En
efecto, un conjunto de defectos en la estructura interna de los asentamientos y en sus relaciones externas iban contra los objetivos perseguidos.
Desde luego, el antiguo paternalismo patronal había sido remplazado
por un nuevo tipo de paternalismo burocrático por parte de la corpo-
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
ración de la reforma agraria. Era ésta en efecto quien daba el crédito
necesario para que los campesinos vivieran (adelanto salarial), quien
aportaba los diversos elementos productivos requeridos además del trabajo, quien preparaba a través de sus funcionarios los planes de explotación de los asentamientos, etcétera. En la práctica muchos campesinos sentían que su nuevo patrón era el funcionario de CORA y actuaban en forma
bastante pasiva reivindicando el adelanto para vivir como un salario que
la CORA tenía que pagarles.
Además, la contabilidad de la explotación la llevaban los funcionarios de CORA en oficinas lejanas y sufría de considerable retraso, de modo
que al final del año agrícola no se sabía si la explotación había dejado
beneficios o pérdidas. De este modo era imposible distribuir entre los
campesinos, de acuerdo a su trabajo, el excedente que les hubiera correspondido. Por lo cual éstos ganaban su adelanto salarial y lo que producían en la parte de la tierra que explotaban en forma individual. Como
por otra parte los adelantos salariales eran iguales para todos, cualquiera
que fuera el trabajo, ello hacía que los campesinos más esforzados vieran que la mejor manera de aumentar su ingreso era dar más importancia
al cultivo individual. El interés por la explotación colectiva iba pues disminuyendo en beneficio de la explotación individual, y había poca preocupación por rembolsar los créditos de CORA.
Junto con lo anterior existía dentro de los asentamientos un conflicto
creciente entre los asentados futuros beneficiarios de la tierra, que eran
en su mayoría jefes de familia, inquilinos y empleados vivientes antiguos
del predio y la *'fuerza laboral" que eran otros campesinos con trabajo
eventual o más o menos permanente (campesinos jóvenes, campesinos
vivientes fuera del predio, afuerinos, minifundistas, etcétera) que sólo ganaban un salario. Se iba pues agravando la diferenciación por categorías
de campesinos privilegiados por la reforma o no privilegiados por ella.
Además muchos de los asentamientos eran demasiado pequeños y se
reducían al antiguo fundo, menos la reserva patronal, lo que impedía
planificar bien el cambio de explotación y desarrollar en un sentido más
amplio y general la mentalidad de los campesinos que se mantenía muy
localista dentro de los límites físicos del antiguo fundo.
Todos estos problemas exigían redefinir la política frente a la organización económica y social del sector reformado, lo que el gobierno de
la Unidad Popular hizo, en una primera etapa, estableciendo que a partir
de 1971 todos los asentamientos deberían desarrollar planes de explotación formulados por los campesinos y financiados por el Banco del Estado
REFORMA AGRARIA EN CHILE
613
mediante una cuenta abierta a cada asentamiento. Esta medida tenía por
objeto terminar con el paternalismo de CORA, hacer sentir más a los campesinos que el crédito recibido era algo de lo cual eran colectivamente
responsables, que debería gastarse mediante un plan de explotación preparado y presentado por ellos, y que sus gastos de vida no eran un salario
sino un adelanto de crédito.
Mientras tanto se estudiaba una nueva fórmula transitoria para remplazar a los asentamientos y esta nueva fórmula fueron los centros de
reforma agraria (CERAS) establecidos oficialmente a fines de 1971.
Las CERAS debían constituirse por la unión de dos o más predios expropiados vecinos o próximos a fin de darles mayor dimensión que a los
asentamientos y ligar el proceso de reforma agraria a nuevas formas de
organización territorial distintas de los antiguos predios. En los CERAS se
buscaba, además, dar a todos los campesinos adultos, sin distinción de
sexo o de estado civil, los mismos derechos. El órgano máximo de decisión
del CERA era en consecuencia la Asamblea General formada por todos los
mayores de 16 años, trabajadores del CERA, permanentes o eventuales y
familiares. Además de esta Asamblea General debían establecerse 3 Comités Ejecutivos Básicos (uno para la producción, otro para el bienestar
social y otro para el control de las actividades del CERA). Los trabajadores
debían quedar organizados por equipos especializados. Tanto los dirigentes de la Asamblea General como los de los Comités eran elegidos
directamente por la Asamblea en votación secreta.
La remuneración de los trabajadores del CERA podía variar según la
calidad y tipo de trabajo de cada uno y además había una participación
en los beneficios de acuerdo a los respectivos aportes al trabajo anual.
En los CERA se buscaba ampliar las oportunidades de trabajo para
los campesinos externos de los predios reformados, todo lo cual debía
hacerse mediante su incorporación al CERA de común acuerdo entre la
Asamblea del CERA y el Consejo Campesino de la región. Además, de los
fondos excedentes del CERA, una parte debía destinarse a inversiones para
beneficiar a otros campesinos de la comuna, con lo que se pretendía
aumentar la solidaridad entre los campesinos del CERA y otros campesinos más pobres de los alrededores.
Mediante estos y otros contenidos organizativos se pretendía en los
CERAS corregir los defectos que la experiencia del periodo transitorio había
mostrado que existían en los asentamientos.
Sin embargo, los obstáculos para que los partidos de la Unidad
Popular actuaran con una visión homogénea frente a este nuevo tipo de
614
EL TRIMESTRE ECONÓAnCO
organización, dificultó su implantación y facilitó el que fueran atacados
por la oposición política como formas disimuladas de empresas estatales
en las cuales nunca la tierra sería asignada a los campesinos. Esto no era
efectivo, puesto que cuando era necesario establecer empresas estatales en
el campo éstas desde un comienzo se debían organizar bajo la forma de
Centros de Producción (CEPROS), fórmula que estaba también considerada en la ley de reforma agraria. Había para estos CEPROS también una
reglamentación que se elaboraba en cada caso de acuerdo con los campesinos que los constituían.
Pero a pesar de ello el clima de enfrentamiento político que las fuerzas de la derecha y de la democracia cristiana extendían por todo el país,
se desarrollaba en el campo, entre otros aspectos, mediante un ataque
violento a la constitución de los CERAS, el que no era respondido por la
UP con una visión homogénea y una acción dinámica. El resultado final
de todo ello fue una gran confusión en las formas organizativas y luchas
entre campesinos por imponer una u otra fórmula. Aun fue necesario
establecer como fórmula pasajera la de los "Comités Campesinos" cuando
las contradicciones eran demasiado agudas entre campesinos de un mismo
predio o grupo de predios vecinos, que querían ya la fórmula del asentamiento o del CERA. Subsistieron pues durante 1972 y 1973 por todas
partes asentamientos, CERAS, CEPROS y comités campesinos, con poca claridad en sus estructuras internas y sin que los CERAS pudieran corregir los
defectos de los asentamientos.
La asignación de la tierra
A partir de 1972 el gobierno de la Unidad Popular aceleró el proceso
de asignación definitiva de la tierra a los campesinos, comenzando por
los asentamientos más antiguos, muchos de los cuales habían ya cumplido
durante el gobierno de la democracia cristiana el plazo legal, sin que se
hubiera hecho la asignación correspondiente de la tierra.
Esta asignación, que no pudo ser más rápida por la escasez de recursos
técnicos para los planes de asignación, se basaba en los siguientes principios definidos por el gobierno de UP en diciembre de 1971:
a) Los campesinos de los asentamientos o CERAS, una vez cumplido el
periodo transitorio de tres o cinco años, recibían en forma de asignación
cooperativa las tierras productivas y en forma de asignación familiar la
casa y el huerto de cultivo personal. Cada familia campesina de la cooperativa tenía derecho a la propiedad familiar sobre su casa y el huerto.
REFORMA AGRARIA EN CHILE
615
b) También los asentamientos o CERAS podían convertirse definitivamente en Centros de Producción (empresas estatales o CEPROs) si los
campesinos miembros de ellos así lo deseaban por una mayoría considerable.
c) Los CEPROS se establecían en casos muy calificados y con el pleno
acuerdo de los campesinos miembros. Los CEPROS más destacados fueron
las grandes estancias ganaderas de Magallanes y los fundos forestales del
Complejo Forestal de Panguipulli en la provincia de Valdivia,
d) En caso de existir cooperativas campesinas de pequeños agricultores cuyos miembros tuvieran tierra en cantidad insuficiente, y habiendo
predios vecinos expropiados que tuvieran un reducido número de trabajadores, dichos predios podían ser asignados a esas cooperativas campesinas, sobre la base que los campesinos vivientes en esos predios fueran
incorporados a dichas cooperativas.
De acuerdo con estos criterios se hicieron asignaciones importantes de
tierras en forma definitiva durante 1972 y 1973.
La producción y el consumo
Cuando el gobierno de la UP llegó al poder se encontró con una situación económica crítica: la economía estaba prácticamente paralizada, la
cesantía y el subempleo eran considerables, se había producido una gran
fuga de capitales, los precios del cobre, la principal exportación de Chile,
estaba en un periodo de descenso agudo, la tasa de inflación había aumentado con respecto a los años precedentes y el monto de la deuda externa
superaba los 4 mil millones de dólares, gravando seriamente con el pago
de sus amortizaciones e intereses las disponibilidades de la balanza de
pagos.
Frente a este contexto, la primera necesidad del nuevo gobierno era
reactivar la economía. Para compensar la baja del poder adquisitivo de
los trabajadores procedió a reajustar los salarios en la misma magnitud
del alza del costo de la vida de 1970 (35 %), dando algunos puntos
adicionales a los trabajadores más pobres. Para combatir la cesantía y el
subempleo inició programas extraordinarios de obras públicas, de construcción de viviendas y de forestación, etcétera. Pudo así, a través de un
mayor ingreso monetario de los trabajadores y del aumento del empleo
reactivar la situación económica y lograr la plena ocupación del sector industrial que estaba en 1970 trabajando en muchos rubros a menos de la
mitad de su capacidad instalada.
616
EL TRIMESTRE ECONÓ^HCO
Todo esto lo obligó a incrementar las importaciones de materias primas y de otros productos, lo que, dada la caída del precio del cobre,
afectó el nivel de reservas en divisas. El PNB aumentó en más del 8 ^o
en 1971, lo que trajo consigo un aumento de la demanda de alimentos
del 14 %, muy superior al crecimiento de la producción agropecuaria
que en ese año fue del 6 %. La diferencia se compensó con un aumento
de las importaciones alimentarias.
Estos hechos se repitieron en 1972, pero en un contexto más desfavorable. La tasa de empleo era en dicho año una de las más altas registradas en la historia económica del país. La capacidad instalada en
muchos centros industriales estaba plenamente ocupada. Era imposible aumentar más la producción sin inversiones adicionales, pero los precios del
cobre permanecían bajos y el bloqueo económico invisible de los intereses
norteamericanos, afectados por la nacionalización de las minas de cobre,
agravaba la carencia de divisas. Las actividades portuarias y el volumen
de los transportes internos estaban limitados por la debilidad de las instalaciones y fueron además gravemente afectados por la huelga prolongada
de los camioneros de fines de 1972, fomentada por la CíA y por la oligarquía chilena, y que perturbó seriamente el sistema de producción y de
distribución.
La tasa de crecimiento de la producción agrícola, afectada además por
malas condiciones climáticas, fue inferior en 1972 a la de 1971 (el crecimiento fue de sólo 2 % en vez de 6 %), y la inflación, en gran parte
controlada en 1971, se desencadenó con violencia en el segundo semestre
de 1972. El consumo alimenticio aumentó sin embargo en dicho año
en el 12 %.
Aumentó así aún más la diferencia entre la tasa de crecimiento de la
producción agropecuaria y la tasa de incremento de la demanda alimenticia, acelerada por la tendencia creciente de la clase media a acaparar
alimentos ante la perspectiva de alzas de precios o de escasez. Era para el
gobierno cada vez más difícil cubrir el déficit mediante un aumento de
las importaciones, no sólo por los problemas físicos de desembarque y
distribución y por su escasa disponibilidad de divisas y de créditos externos, sino que además porque los precios de los alimentos experimentaron
fuertes alzas en el mercado internacional. Así por ejemplo el precio del
trigo subió 51 % en 1972 con respecto a 1971, el de la carne congelada 40 %, el del azúcar 86 %.
En 1973, en cambio, la situación de disponibilidad alimenticia no
aumentó como había sucedido en 1971 y 1972, sino que experimentó un
REFORMA AGRARIA EN CHILE
617
retroceso debido a una baja de la producción y a las dificultades para
importar.
Por lo que respecta a la producción, los cultivos de cereales que debían sembrarse en 1972 para cosecharse a comienzos de 1973 experimentaron una baja por la menor superficie cultivada. Ello se debió a las dificultades para las siembras del invierno de 1972 (abril a junio) por las
pésimas condiciones climáticas (fue el año más lluvioso de los últimos
tiempos) y cuando en la primavera de 1972 (septiembre, octubre, noviembre) se trató de recuperar haciendo un esfuerzo extraordinario de
siembras, la huelga de los camioneros que duró casi todo el mes de octubre, paralizó los transportes de semillas, fertilizantes y combustibles para
los tractores. Todo ello condujo a una disminución de las superficies sembradas en 1972 que afectó las cosechas de 1973.
Por otra parte en este último año las dificultades para compensar el
déficit por un aumento de las importaciones se agravaron debido a la
aguda escasez de divisas del país, al continuo crecimiento de los precios
de los alimentos (el precio del trigo en el mercado internacional se triplicó con creces entre mediados de 1972 y fines de 1973) y a la falta de
créditos externos para importar. Con respecto a esto último cabe señalar
el doble aspecto del bloqueo económico del sistema financiero norteamericano y de los países capitalistas en general y la falta de créditos suficientes para importar bienes de consumo de parte de los países socialistas.
Los créditos de estos últimos eran, fundamentalmente, para importar bienes de capital.
Todo ello condujo a una agudización considerable del proceso inflacionario interno, a la ampliación del mercado negro y a la acumulación
de stocks alimenticios particularmente por las clases medias urbanas que
adoptaban una postura cada vez más violenta de oposición hacia el gobierno de la Unidad Popular. Éste se debatía entre la necesidad de racionar los alimentos para satisfacer las necesidades del pueblo o mantener
el sistema de mercado que se hacía cada día más caótico, dilema que no
logró superar. Y todo este clima económico fue sin duda un elemento
psicológico importante en crear las condiciones para el golpe de Estado
militar del 11 de septiembre de 1973.
Los campesinos y su participación en el proceso de cambio agrario
El programa agrario de la UP contemplaba dar a los campesinos activa participación en el proceso de cambio y para ello planteaba la crea-
618
EL TRIMESTRE ECONÓ\nCO
ción de Consejos Campesinos a nivel nacional y regional con el fin de que
participaran en la formulación y aplicación de las políticas agrarias.
De acuerdo con este predicamento en diciembre de 1970 y después
de una amplia discusión del Ministerio de Agricultura con las principales
organizaciones campesinas se dictó un Decreto que establecía la creación
de un Consejo Nacional Campesino para trabajar a nivel superior con el
Ministerio de Agricultura y de Consejos Provinciales y Comunales en las
distintas regiones agrarias del país.
La organización de estos Consejos que se efectuó con rapidez en los
primeros meses de 1971 encontró sin embargo diversas dificultades. Por
un lado, parte importante del campesinado, especialmente en las provincias del sur, no era un campesinado organizado ni sindical, ni cooperativamente ni en otras formas de organización. Había pues dificultad física
para hacer participar a este tipo de campesinos en los Consejos. Buscando
su ampliación para hacer participar a estos grupos, se inició, además, una
lucha política entre la UP y la Democracia Cristiana y entre los propios
partidos de la Unidad Popular para tratar de controlar los Consejos, lo
que llevó posteriormente a algunos partidos de la up a no apoyar la organización de los Consejos Campesinos.
Además de todo esto, las limitaciones jurídicas del gobierno le impedían dar a los Consejos Campesinos, si no era a través de una ley que no
tenía posibilidades de hacer aprobar por ser minoritario en el Parlamento,
fuero para sus dirigentes y financiamiento para su trabajo.
Por todas estas razones los Consejos Campesinos, si bien jugaron un
papel importante en muchos lugares para unir a los campesinos, y darles
responsabilidades en las tareas de fijar las prioridades de expropiación y
otras, no lograron tener el desarrollo y la importancia que se esperaba que
ellos alcanzarían. Se establecieron Consejos Campesinos en más de la mitad
de las comunas rurales del país (alrededor de 150), funcionando en algunas de ellas con extraordinaria importancia copio elementos de participación democrática directa del campesinado de la comuna. Pero a menudo
chocaban con la resistencia del aparato burocrático o con la lucha partidista que en definitiva los debilitaba como elementos de unidad y de
representatividad amplia del campesinado.
En donde, en cambio, la participación campesina en el proceso de
cambio agrario llegó a alcanzar un mayor desarrollo, fue entre la población campesina-indígena.
Existían agrupados en ciertas provincias del sur de Chile (Cautín,
Malleco, Arauco, Biobio y Valdivia) unos 250 mil campesinos indígenas
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619
viviendo en reducciones desde fines del siglo xix y comienzos del xx (época de la pacificación de Araucania) donde ocupaban unas 600 mil hectáreas de tierra. Muchas de sus tierras les habían sido usurpadas en los
primeros decenios del siglo xx mediante medios diversos, por los agricultores vecinos no indígenas (colonos de origen chileno o extranjero) y la
mayor aspiración de los indígenas era la recuperación de estas tierras,
además del término del estado de postergación y de opresión en que vivían
como ciudadanos y como campesinos.
Una alta proporción de estos indígenas se había venido organizando
en Asociaciones Mapuches y gracias a la labor de estas Asociaciones, y al
apoyo del gobierno de la Unidad Popular, no solamente recuperaron en
1971 y 72 muchos miles de hectáreas que les habían usurpado, sino que
además se aprobó en el Parlamento una Nueva Ley Indígena elaborada
fundamentalmente por las Asociaciones Mapuches (ley 17.729 del 15 de
septiembre de 1972), que daba instrumentos para un rápido mejoramiento
del estado de miseria y de postergación en que las comunidades mapuches
habían vivido hasta entonces. Éste es, tal vez, uno de los poquísimos casos
en la historia de Chile en que una nueva legislación surgía primordialmente de la base social y en gran parte fue elaborada (a pesar de que
en el Parlamento la oposición al gobierno la limitó bastante) por la base
social interesada.
Donde en cambio, durante todo el gobierno de la Unidad Popular,
no fue posible definir y aplicar una política coherente, por las contradicciones políticas entre los partidos, fue en lo que respecta al sector de los
pequeños agricultores no indígenas.
La burocracia
De igual modo uno de los problemas que el gobierno de la up no
pudo resolver, a pesar de los intentos hechos, fue el del funcionamiento
del aparato burocrático del Estado.
Para todo el proceso de cambio agrario que incluía problemas tan
diversos como el de las expropiaciones, el de la asistencia técnica y crediticia a los campesinos, el de la reorganización del sistema económico
entre la agricultura y el resto de la sociedad, etcétera, se requería dar al
aparato burocrático, que tenía una considerable responsabilidad en todo
el proceso de cambio, un dinamismo, una coherencia y una eficacia muy
superiores a lo que había sido su comportamiento tradicional.
Varios intentos se hicieron durante el gobierno de UP para lograr este
620
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
objetivo, pero en definitiva, las limitaciones legales, la resistencia de la
burocracia a cambiar sus hábitos, la diferencia de clases entre los burócratas y los campesinos, la ubicación urbana de gran parte de esta burocracia agraria y las luchas partidistas, impidieron avanzar de un modo
significativo en la transformación de la burocracia tradicional en un cuerpo más orgánico y eficiente al servicio del proceso de la transformación
agraria.
Balance del gobierno de la Unidad Popular
En resumen puede decirse que el gran mérito histórico del gobierno
de la UP en los 2 años y 9 meses que duró su experiencia fue terminar
con el latifundio tradicional en Chile que venía desde la época colonial,
y avanzar en la formulación de nuevos sistemas de organización más adecuados para el desarrollo de una sociedad campesina más solidaria e
igualitaria. Dio también a los campesinos, especialmente a los más postergados, una importancia y una dignidad que nunca se les había reconocido anteriormente en la sociedad chilena.
Sus mayores errores fueron al desajuste que dejó producirse ante el
aumento de sus disponibilidades alimenticias, limitadas por los factores
internos y externos que hemos señalado, y la presión sobre el aumento
del consumo derivada, en parte importante, de su política de remuneraciones del último periodo. Junto con ello, la incapacidad que la UP demostró
para definir una política coherente frente al sector de los pequeños agricultores fue hábilmente aprovechada en su desmedro por los sectores de
la burguesía.
En los demás aspectos de su programa, el golpe de Estado de septiembre de 1973 impidió que tuviera el tiempo suficiente para desarrollarlos,
IV.
LA CONTRARREVOLUCIóN DEL 11 DE SEPTIEMBRE DE
Y su EFECTO EN EL SECTOR AGRARIO
1973
El golpe militar del 11 de septiembre de 1973 fue la réplica desesperada
de la burguesía y del imperialismo que veían que a pesar de las dificultades económicas, la conciencia política de las masas populares aumentaba
y la base social del gobierno de la UP se consolidaba y ampliaba, como
lo demostraron las elecciones de marzo de 1973.
Frente a esta situación y después de crear un clima de gran efervescencia civil en los sectores de la clase media, empujaron a las Fuerzas
REFORMA AGRARIA EN CHILE
621
Armadas, con una campaña muy hábil de propaganda, de temor respecto a
su futuro e incluso de intimidación en cuanto a la propia seguridad personal de muchos jefes militares y sus familiares, a dar el golpe del 11 de
septiembre.
¿Qué consecuencias ha tenido el golpe militar en las áreas rurales,
en el campesinado y en la agricultura chilena? Las siguientes:
ij El asesinato, la prisión, la tortura y la intimidación física de
cientos de dirigentes campesinos en todos los niveles y de miles de campesinos no dirigentes. Los testimonios de desaparición de campesinos
apresados por carabineros o militares, de tratos inhumanos en las cárceles políticas y en los campos de concentración y de asesinato bajo la tortura o con otros pretextos son innumerables.
2) La prohibición del funcionamiento normal de todas las organizaciones sindicales campesinas o de las organizaciones campesinas de otras
naturalezas, que han sido declaradas fuera de la ley o de hecho impedidas de funcionar en forma democrática.
3) La reducción de los salarios y de las remuneraciones de los trabajadores agrícolas por la inflación, por la cesantía y por los abusos patronales, a niveles inferiores a los de la mera subsistencia. La cesantía en
el campo supera el 25% de la fuerza laboral campesina.
4) La devolución de las mejores tierras expropiadas a los antiguos
latifundistas. De los 5 809 predios expropiados durante los gobiernos
de la democracia cristiana y de la Unidad Popular, entre septiembre de
1973 y febrero de 1975, 1 117 predios con 1 millón 300 mil hectáreas
habían sido totalmente devueltos a sus antiguos propietarios y en otros
1 828 predios expropiados se habían producido devoluciones parciales
de tierras por un total de 438 mil hectáreas. En total cerca del 20 % de
las tierras expropiadas, las de mejor calidad y con mayor capitalización
fija, habían sido reintegradas a los antiguos terratenientes.
5) Con las tierras no devueltas, por falta de interesados, se está procediendo a su rápida parcelación en pequeñas unidades individuales que
se entregan a los campesinos más "dóciles" desde el punto de vista oligárquico y militar. Como por otro lado estos campesinos quedan abandonados a su propia suerte, sin créditos y sin ayuda técnica o comercial, se
están creando las condiciones para su fracaso económico.
Por otro lado se ha derogado la legislación que impedía la transacción de tierras sin control del Estado y se ha dictado una nueva legislación de arrendamiento y de mediería mucho más favorable para los
622
EL TRIMESTRE ECONÓAnCO
propietarios de la tierra. Todo esto abre cauce para la reconstitución posterior de nuevos latifundios, a medida que fracasen económicamente los
campesinos individuales del sector reformado. Todo esto permitirá al mismo tiempo que los nuevos latifundistas, entre los que ya se cuentan muchos militares, puedan manejar sus tierras a través de arrendatarios, medieros o peones muy dependientes de los nuevos propietarios.
6) En cuanto a la producción agrícola, a pesar de los continuos anuncios de alzas fabulosas de la producción agropecuaria, como consecuencia
de la política económica y agraria de la Junta, la verdad es que el resultado ha sido muy poco brillante. Si bien se ha logrado aumentar algo
la producción agraria en 1974 con respecto al nivel de 1973, año extremadamente negativo por las condiciones ya examinadas, el incremento ha
sido mínimo, hasta el punto que las autoridades del Ministerio de Agricultura estaban hablando en abril de 1975 que "de aquí en adelante el
gobierno se abstendrá de seguir solicitando la colaboración de los agricultores, pasándose a una etapa en que se les exigirá un aumento en la
producción de alimentos que requiera el país"."
La razón de este fracaso, entre otros, es que la política económica de
la Junta ha hecho subir los costos de producción de la agricultura, con
excepción de los salarios, a niveles exorbitantes y sin relación con los
precios libres que ha decretado y que no pueden subir más, bajo pena
de que el grueso de la población no pueda comprar los alimentos. Por
dar un solo ejemplo, el salitre potásico, fertilizante chileno y no importado, subió entre enero de 1974 en que valía 41 740 escudos la tonelada
y enero de 1975 en que valía 360 630 escudos la tonelada, el 764 %/ Con
las continuas devaluaciones del escudo, los costos de los factores de producción importados han subido aún en mayor proporción. Todo lo cual
está conduciendo a una regresión de las técnicas agrícolas y a una disminución de la productividad.
Las menores importaciones de que hace alarde la Junta no son otra
cosa que la consecuencia que la disminución brusca del consumo alimenticio de las masas populares y aun de la clase media, por la regresiva política de remuneraciones y la redistribución negativa del ingreso en favor
de un pequeño sector de muy ricos.
7) Finalmente, la estrategia económica de reducir al mínimo el apa^ Declaraciones del Subsecretario de Agricultura, Renato Gazmuri, publicadas en El Mercurio
del día 2 de abril de 1975.
^ Diario El Mercurio del 5 de febrero de 1975.
REFORMA AGRARIA EN CHILE
623
rato del Estado con la expectativa de controlar la inflación desbordada
en que el país se encuentra, ha conducido a la Junta Militar a liquidar,
entre otros, los organismos técnicos del Ministerio de Agricultura. De
ellos se ha expulsado a cientos de funcionarios por razones políticas u
otras, y los que quedan no contribuyen en lo más mínimo a apoyar una
estrategia de desarrollo agrícola y rural, puesto que por un lado carecen
de recursos para actuar, y por otro, sus dirigentes piensan que el porvenir productivo del país está en la dinámica de los empresarios agrícolas
chilenos para desarrollarse en el marco de una economía manchesteriana
ultramontana. La historia de los próximos años les demostrará su fracaso.