elementos fundamentales de la cooperación internacional

ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
Unidad 1 Introducción a la Cooperación Internacional
“Los desafíos mundiales exigen soluciones mundiales. Las soluciones mundiales requieren alianzas
mundiales. No pueden construirse alianzas mundiales sobre la base de unos estrechos intereses
1
nacionales. Tiene que basarse en unos valores globales compartidos” .
La cooperación es el acuerdo por medio del cual dos o más actores deciden unir esfuerzos en
procura de un propósito común.
La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) es parte de la Cooperación Internacional que
llevan a cabo los Estados y que se ha ido estableciendo en el transcurso de los últimos siglos.
Por lo tanto, lo primero a tener en consideración es la pregunta ¿Qué es la Cooperación Internacional?
La Cooperación Internacional encuentra sus orígenes en la idea de colaboración entre los diferentes
países o naciones en la búsqueda de paz y reconocimiento por parte de los otros Estados. Los esfuerzos
más institucionales por la búsqueda de la paz y la seguridad colectiva comenzaron a principio del siglo
XX y tuvo su primera manifestación concreta con la creación de la Sociedad de las Naciones (la que
surgió como respuesta a la primera guerra mundial y que termina con el inicio de la segunda guerra
mundial) y posteriormente con la creación de Naciones Unidas. Esta última, tiene como uno de sus
principales objetivos “fomentar entre las naciones relaciones de amistad y realizar la cooperación
internacional en la solución de los problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o
humanitario, así como el respeto a los derechos humanos”.
Este propósito: la búsqueda de la paz y la seguridad, han llevado a los distintos Estados a establecer la
cooperación como el principal instrumento internacional para el logro de los objetivos colectivos. Por lo
tanto, la cooperación, en el ámbito internacional, es hoy la única manera civilizada que tienen los
Estados de construir un bienestar colectivo, cooperación internacional que por cierto, abarca desde los
intereses políticos, económicos, así como el desarrollo de los ciudadanos y sus pueblos.
Por lo tanto, si la Cooperación Internacional abarca ámbitos tan distintos; ¿Qué es la Cooperación
Internacional para el Desarrollo?
La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) se refiere al conjunto de acciones y/o recursos que
intercambian actores de diferentes países, de manera voluntaria y conforme a sus estrategias e
intereses. La CID apoya los procesos de desarrollo mediante la transferencia de recursos técnicos y
financieros entre diversos actores del sistema internacional (gobiernos, entes territoriales, organizaciones
de la sociedad civil, ONG’s, entre otros), que tienen como propósito contribuir a la promoción de todo
aquello que se entiende como desarrollo.
1
Blair, Tony (2011). Memorias. Editorial La esfera de los libros. P. 320.
1
Sin embargo, así como el concepto de cooperación internacional ha sido producto de la evolución
histórica de la sociedad internacional, el “desarrollo” también ha tenido un proceso particular, e incluso
muchas interpretaciones, sentidos y significados dependen de la perspectiva de quien la interpreta y
aplica. Además, esta concepción del “desarrollo”, puede ir acompañado de muchos adjetivos
(económico, humano, local, sustentable, etc.), lo que contribuyen a la ambigüedad que muchas veces
adquiere el concepto de desarrollo. Por ello es que no se puede hablar de una definición única de la
CID, ésta se ha ido transformando según ha pasado el tiempo, las tendencias globales, la situación
geográfica, social, económica y política, pero también considerando las prioridades de la agenda
internacional o los intereses de las partes involucradas, y, sobre todo, dependiendo de la noción sobre el
desarrollo que se tiene en dicho momento.
La concepción de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) también puede variar
dependiendo de si se trata de un país receptor neto de cooperación, o bien, de un país receptor y
oferente a la vez, de acciones de cooperación internacional.
Por lo tanto, para los efectos de establecer los tipos de cooperación, se pueden considerar distintos
criterios, por ejemplo, si nos referimos a la naturaleza de los recursos utilizados, la cooperación puede
ser reembolsable o no reembolsable. Es claro que si ésta es reembolsable no estamos hablando de CID.
Si consideramos los niveles de desarrollo de los actores y su origen geográfico, esta se cataloga en
cooperación vertical, horizontal o triangular. Y si consideramos el origen institucional de los fondos, la
cooperación puede agruparse en cooperación bilateral (entre dos actores generalmente dos gobiernos),
multilateral (proveniente de un organismo internacional), regional y local (gobiernos locales o
municipales).
Es así como los diferentes actores que participan en el mundo de la cooperación internacional
(gobiernos, organismos internacionales y multilaterales, gobiernos locales, entre otros) utilizan, según
corresponda a sus intereses, distintas modalidades de cooperación, como: la cooperación económicafinanciera, la asistencia técnica, la cooperación -científica, la formación y capacitación de recursos
humanos, la ayuda humanitaria o de emergencia, pasantías y becas.
No existen definiciones sobre la cooperación internacional para el desarrollo que sean correctas o
incorrectas, pues como se mencionó anteriormente, ésta depende de muchos factores. En definitiva,
más allá del origen y las condicionalidades de la ayuda, nos encontramos en los hechos con la
coexistencia de diferentes tipos y modalidades de cooperación.
Tipos de cooperación
Existen distintas clasificaciones según el criterio que se adopte.
Si atendemos al origen de los fondos, la Ayuda puede ser pública o privada. La privada es aquella que
está integrada por fondos aportados por particulares, fundaciones privadas o empresas, siempre que
tales fondos procedan de sus recursos propios. La pública será la proveniente de los gobiernos y las
administraciones nacionales, regionales o locales de los países donantes y/o cooperantes.
Asimismo la Ayuda puede ser reembolsable, que es la que debe ser devuelta en forma de dinero o en
especie, y la no reembolsable, que es aquella que se otorga sin necesidad de devolución (donación).
Otro criterio a considerar, es el grado de concesionalidad de la Ayuda (generalmente financiera), donde
se habla de ayuda ligada (que es aquella que se otorga con algún tipo de condición, como por ejemplo
de que el país receptor compre de forma exclusiva bienes y servicios al país donante) y de ayuda no
2
ligada, en la que no se vincula a ninguna condición especifica adicional para ejecutar la acción de
desarrollo.
Y finalmente, atendiendo a su objeto, la cooperación puede ser financiera (realizándose la transferencia
real de los fondos al receptor), o no financiera, en la que lo que se transfiere son conocimientos,
tecnología, materiales, o se realizan intercambios culturales, deportivos o de otro tipo (asistencia
técnica).
Si observamos quien gestiona los fondos, la cooperación puede ser bilateral (que es la realizada
directamente por las administraciones públicas, ya sea directamente o a través de organizaciones de
desarrollo que no tengan un carácter oficial), multilateral (la realizada por agencias, instituciones u
organizaciones cuyos miembros son los gobiernos y que gestionan fondos de forma autónoma),
descentralizada (es la cooperación pública no estatal, es decir, la de las administraciones regionales o
locales), cooperación no gubernamental (que es la realizada por las Organizaciones No
Gubernamentales de Desarrollo).
De esta manera, una acción de cooperación internacional para el desarrollo puede caer en distintas
clasificaciones. Por ejemplo, el financiamiento de una obra para la obtención de agua potable en una
comunidad campesina, financiada por un país en desarrollo (por ejemplo Brasil), puede ubicarse como
una cooperación de tipo no reembolsable, horizontal (sur-sur) y bilateral. O bien un crédito concesional
otorgado por un organismo financiero internacional a un país determinado, puede ubicarse como una
oferta de cooperación financiera, de tipo reembolsable, vertical y multilateral.
Por lo tanto, para los efectos de clasificar la ayuda que se canaliza a través de la cooperación
internacional para el desarrollo, en primer lugar debemos considerar el origen de los fondos (públicos o
privados), luego las condiciones de la misma (reembolsable o no reembolsable). Y a reglón seguido, el
grado de concesionalidad de la misma, es decir si dicha ayuda está ligada o no a determinadas
condiciones.
Tipos de Cooperación Internacional para el Desarrollo
Si atendemos a la naturaleza (y gratuidad) de los fondos de la Ayuda, tenemos que estos pueden ser:
1. Reembolsable: la cooperación financiera reembolsable, o préstamos blandos, brinda apoyo a
través de préstamos con facilidades, tales como intereses bajos, periodos de gracia y amplios
plazos de pago.
2. No reembolsable: este tipo de cooperación asigna recursos financieros sin exigir el reembolso de
los mismos.
La cooperación internacional reembolsable y/o no reembolsable asume diversas formas de acuerdo a los
actores que participan en ella.
Las principales son:
1. Cooperación Vertical (Cooperación Norte-Sur). Es la ayuda oficial que es otorgada,
normalmente, desde un país que tiene un mayor grado de desarrollo o de algún organismo
internacional hacia un país de menor desarrollo. Esta puede ser por lo tanto bilateral (entre dos
gobiernos, uno del norte y otro del sur) o multilateral (es la cooperación que implementa un
organismo internacional púbico, con recursos propios o proporcionados por algún gobierno o
fundación privada para proyectos concretos. Los principales organismos multilaterales que
otorgan cooperación en la región son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
3
Mundial (BM), la Unión Europea (UE), la Organización de Estados Americanos (OEA) y el
Sistema de las Naciones Unidas (NNUU) a través de sus diferentes programas y fondos de
cooperación.
2. Cooperación Horizontal o Sur-Sur o Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo
(CTPD). Conocida también como cooperación Sur-Sur o Cooperación Horizontal. La CTPD se
realiza mediante el intercambio de conocimientos y experiencias exitosas entre países de similar
y/o menor nivel de desarrollo.
En este esquema de cooperación, horizontal, dos países de grados similares de desarrollo se
asocian para llevar a cabo programas de cooperación técnica o de intercambio de experiencias.
Esta modalidad de cooperación presenta resultados interesantes, debido principalmente a la
rápida adaptación de los expertos al medio local y la similitud de costumbres, idiomas, y en
algunos casos experiencia, etc. Esta puede ser bilateral (entre dos países del sur), o triangular
(entre dos países del sur en beneficio de un tercero de menor o igual nivel de desarrollo).
3. Cooperación Triangular. Es el mecanismo a través del cual dos países se asocian para prestar
cooperación en un tercer país. Esta modalidad de cooperación comenzó realizándose con dos
países en desarrollo (un oferente y un beneficiario) y un tercer país más desarrollado (un
donante tradicional), el cual financiará la cooperación horizontal entre los dos primeros, con el fin
de permitir el intercambio y aplicación de las ventajas comparativas presentes en el país
oferente, dando vida a una cooperación Norte-Sur-Sur. Sin embargo, hay que considerar que en
los últimos años se han realizado cada vez con mayor frecuencia algunas triangulaciones en las
cuales los tres países son considerados países en desarrollo, dando lugar a una cooperación
Sur-Sur-Sur.
4. Cooperación Descentralizada. La cooperación descentralizada es aquella que promueve el
desarrollo desde el ámbito territorial. Esto quiere decir que las actividades de cooperación se
realizan entre las administraciones subestatales y organizaciones de la sociedad civil y no entre
gobiernos nacionales.
La cooperación descentralizada se caracteriza por impulsar el desarrollo desde las entidades
territoriales y la sociedad civil, como nuevos actores que tienen la capacidad para llevarlas a
cabo.
5. Cooperación Birregional. Consiste en la interrelación establecida entre dos bloques o
asociaciones de países con el objetivo de fortalecer las relaciones existentes entre ellos, ya sea
a través de la colaboración técnica, económica o financiera; como el intercambio de información
y experiencias. Este es el caso de la cooperación que se realiza entre la Unión Europea y
América Latina y el Caribe en las Cumbres entre ambos bloques regionales.
6. Cooperación Intrarregional. Es aquella en la que una institución o un país/Estado miembro de
un bloque regional ofrece cooperación a miembros de la misma región o bloque de países, de
manera de superar las asimetrías existentes entre cada uno de los socios de menor desarrollo.
4
Las principales modalidades de cooperación son:
1. Económica /Financiera. La cooperación financiera, también denominada cooperación
económico-financiera, es aquella modalidad cuyo contenido persigue objetivos amplios de
desarrollo económico de los países receptores por medio de inversiones o transferencias.
Promueve proyectos de transferencia tecnológica entre agentes económicos, con el requisito de
generar un “potencial comercial” en etapas superiores de desarrollo del proyecto, como una
consecuencia directa o indirecta de éstos.
2. Asistencia Técnica. La cooperación técnica consiste en la transferencia de conocimientos,
habilidades y experiencias por parte de países u organizaciones con el fin de contribuir con el
fortalecimiento de las capacidades, la formación de recursos humanos, el avance tecnológico,
entre otros.
3. Ayuda Humanitaria y de Emergencia. Esta es la cooperación que se presta cuando se
presentan conflictos armados o catástrofes naturales. La ayuda humanitaria puede ser entregada
por actores nacionales o internacionales y tienen el objetivo de aliviar el sufrimiento de la
población afectada, así como garantizar su subsistencia.
4. Ayuda Alimentaria. La ayuda alimentaria es la entrega de productos alimentarios para
poblaciones que no pueden asumir su abastecimiento ni su seguridad alimentaria. Los recursos
alimentarios pueden ser donados o vendidos con porcentajes condonables o créditos blandos.
Esta ayuda puede ser bilateral, multilateral o no gubernamental.
5. Formación de Recursos Humanos y Becas. La formación de recursos humanos se realiza
principalmente a través de becas, las que son utilizadas para capacitar funcionarios, técnicos e
investigadores para que puedan desempeñarse de mejor manera en sus países de origen
gracias a los conocimientos y capacidades adquiridos.
Como hemos podido apreciar, la cooperación internacional y en particular la Cooperación Internacional
para el Desarrollo (CID), son una herramienta que permite avanzar en los objetivos de paz y desarrollo a
nivel global, fijados por toda la Comunidad internacional hace ya más de 60 años. La CID comenzó a ser
desplegada por los países más desarrollados, post segunda guerra mundial, con el inicio de la guerra fría
(1945-1990) y la creación de Naciones Unidas. El proceso de auge de las economías occidentales (con
la creación de la OCDE), también fue crucial para dar inicio al actual sistema de cooperación
internacional para el desarrollo (esencialmente Norte-Sur), y que ha sido el imperante en las últimas
décadas, con todos sus tipos y modalidades.
Sin embargo, con los cambios establecidos en el año 2000 en torno a los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) y la Agenda de Eficacia de la Ayuda (Declaración de París, 2005) se construyó una nueva
Agenda de la Ayuda al Desarrollo y de la CID, con consecuencias importantes para América Latina y el
Caribe. Esta nueva agenda del desarrollo, sus principales características y desafíos que tiene para
América Latina y el Caribe, será la próxima Unidad que abordaremos en el módulo, titulada “La
cooperación al desarrollo: avances en las últimas décadas, problemas y desafíos”.
5
La siguiente figura presenta una síntesis esquemática del modelo de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (CID) según las clasificaciones expuestas anteriormente.
CID
Origen de los
fondos
Gratuidad /
Concesionalidad
Grado de
Condicionalidad
Objeto
Gestión
Modalidades
Pública
Reembolsable
Ayuda ligada
Financiera
Bilateral
Económico /
financiera
Privada
No reembolsable
Ayuda no ligada
No financiera
(Asistencia
técnica)
Multilateral
Asistencia técnica
Descentralizada
Científico /
Tecnológica
Cooperación no
gubernamental
Humanitaria y de
emergencia
Coperación
empresarial
Formación y
competencia de
RRHH
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Cruz (2008) y Pérez y Sierra (1998).
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Unidad 2 La Cooperación al Desarrollo: avances en las últimas décadas, problemas y desafíos
En la Unidad anterior hemos visto como la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) se
despliega y adquiere formas distintas para realizar sus objetivos. Estas modalidades y tipos de la CID,
como apreciamos, estaban condicionadas por el tipo y naturaleza de las actividades involucradas (Ej.:
Cooperación Técnica; Financiera; Alimentaria; Humanitaria, etc.), según el nivel de desarrollo de los
países (Ej.: Cooperación Horizontal, Vertical, Triangular, etc.), así como la naturaleza de los actores
involucrados y las condicionalidades y gratuidad de la misma.
En esta Unidad concentraremos los esfuerzos en conocer la información sobre la evolución de los
fondos de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) durante la última década, en este caso la
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), identificando los principales avances, logros y desafíos a nivel global y
su impacto en América Latina.
También se revisará (de manera general) el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) en la región, ya que hoy por hoy, son los objetivos que la comunidad internacional se dio para
alcanzar algunos mínimos de desarrollo a nivel mundial en un plazo establecido, el 2015.
1. La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) y la Ayuda Oficial al Desarrollo
(AOD)
Con la aparición (tras la segunda guerra mundial) de los primeros acuerdos y aportaciones de fondos
por parte de los países más desarrollados, para apoyar el desarrollo de los países menos desarrollados
(Cooperación Norte-Sur), se propuso por parte de los principales países donantes, medir y comparar los
fondos que éstos países destinaban para el desarrollo. La primera respuesta (a partir de la década de los
sesenta) a esta demanda fue definir qué ayuda se consideraba como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
y cuál no (como por ejemplo la ayuda con fines militares).
Este trabajo (definir y comparar la ayuda aportada por los donantes) fue asumido por el Comité de
Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
El CAD es el club que reúne a los principales donantes de AOD del mundo que pertenecen a la OCDE.
Este Comité es un foro internacional donde los donantes y los organismos multilaterales coordinan sus
políticas, estadísticas y contraen compromisos en materia normativa y de calidad de la Ayuda que sus
miembros brindan. (Ver Glosario Unidad 1: CAD)
Según una nota del año 2000 del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España (MAEC):
“….la ayuda oficial al desarrollo se define como las corrientes (fondos) dirigidas a países que figuran en
la Parte I de la lista del CAD y a instituciones multilaterales con destino a países receptores de la ayuda
de la Parte I y que:
i.
ii.
son proporcionadas por organismos oficiales, incluidos gobiernos estatales y locales, o por sus
organismos ejecutivos; y
cada una de cuyas transacciones :
a) se administra con el principal objetivo de promover el desarrollo y el bienestar económico de los
países en desarrollo; y
7
b) es de carácter concesional y lleva un elemento de donación de al menos 25%”. (MAEC: 2001)
2
“Son los flujos que las agencias oficiales, incluidas los gobiernos estatales y locales, o sus
agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales”
(Glosario CAD-OCDE)
A efectos de reducir el margen para la interpretación subjetiva y establecer elementos de comparación
uniforme, durante los últimos años se han hecho las siguientes precisiones para discernir la pertinencia
de la calificación de la AOD:
a. Ser exclusivamente destinada al desarrollo económico y el bienestar social de los países en
3
desarrollo; por lo tanto se excluye como AOD la ayuda militar y aquella exclusivamente comercial
b. Se excluyen las subvenciones oficiales a las organizaciones privadas salvo que éstas demuestren no
poseer un ánimo de lucro (MAEC. 2012).
De esta manera, queda mucho más claro a qué tipo de ayuda nos referimos cuando hablamos o
catalogamos una ayuda como AOD en el marco de la CID.
Pero quizás la característica, que hoy tiene un mayor impacto, de la declaración referida del MAEC, en
relación a la AOD, es aquella referida a los país en desarrollo que pueden recibir Ayuda, es decir si
están o no incluidos en la lista de países que figuran en la Parte I de la lista del CAD para cada año. En
esta lista el CAD cataloga a los países según el producto bruto interno o ingreso nacional bruto,
expresado en términos per cápita, ubicándolos en cuatro categorías
•
•
•
•
Países menos adelantados
Otros países de bajos ingresos (per cápita PIB <= USD 1.005 en 2010)
Países de renta media baja (per cápita PIB entre USD 1.006 y USD 3.975 en 2010)
Países de renta media alta (per cápita PIB entre USD 3.976 y USD 12.275 en 2010)
Se entiende que todos los países con un PIB per cápita superior a los US$ 12.275 son países de renta
alta, por lo que deberían tener fondos propios para solventar los costos más básicos de su desarrollo,
por lo cual si bien pueden recibir fondos de cooperación internacional, estos no pueden ser imputados
4
como AOD por parte de los países donantes. (Lista CAD 2010-2013. Ver en anexo)
Por lo tanto, cuando nos referimos a la CID, tenemos que distinguir aquellos fondos que los países
donantes ponen a disposición de los países de igual o menor desarrollo, y que pueden ser considerados
como AOD, de aquellos fondos que implicando una transferencia de dinero o bienes, no pueden ser
considerados como AOD, debido a alguna de las condiciones descritas anteriormente. En este último
caso, nos estamos refiriendo a los fondos que dan vida a la cooperación que se realiza entre países de
2
Nota: En caso que la Ayuda tome la forma de un préstamo ésta debe tener un “carácter concesional” mínimo de un
25%, se deberá calcular a un tipo de referencia teórico del diez por ciento (10%) anual así como una mejora
significativa en las condiciones en que esa misma ayuda podría conseguirse en el mercado. La concesionalidad
debe tener en cuenta, de acuerdo con los criterios que establece la OCDE, el tipo de interés, el plazo de
amortizaciones y el período de gracia, entendiéndose que si el préstamo se ajusta a estos criterios, se declarará
AOD la totalidad de su importe y no solamente la suma donada (Glosario CAD, 2001).
3
Nota: El suministro de equipos o servicios militares, así como la condonación de deudas contraídas con fines
militares no califican como AOD, pero sí pueden considerarse AOD, los costes adicionales causados por la
utilización de las fuerzas militares del donante para entregar ayuda humanitaria y prestar servicios de desarrollo.)
4
Nota: esta categorización de los países según el PIB fue tomada por el CAD de las categorías que el Banco
Mundial (BM) utiliza para otorgar sus créditos.
8
desarrollo medio alto (PRMA) y los países desarrollados (PD). Es decir, la CID también comprende, o
debería hacerlo, aquellas acciones de cooperación internacional (fondos, bienes, asistencia técnica, etc.)
que no pudiendo ser imputadas como AOD (ya que se ejecutan en un país con un PIB superior a los
12.275 dólares) contribuyen al desarrollo del país beneficiario, generando una relación de cooperación
entre socios, dando vida a una cooperación mucho más horizontal.
2. Los flujos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a nivel mundial
En las últimas tres décadas el actual sistema de cooperación internacional pasó de ser un club donde
participaban principalmente los países desarrollados y los organismos internacionales (nacidos bajo las
reglas de Bretton Woods) a una multiplicidad de actores y modalidades. Hoy son “alrededor de 50 países
donantes, 230 organismos internacionales, países emergentes como los BRICS (Brasil, Rusia, India,
China y Sudáfrica), Gobiernos regionales y locales, actores privados y un considerable numero de
organismos no gubernamentales” de desarrollo (ONGD)” (AUCI: 2012) los que participan en el actual
sistema de cooperación internacional.
Esta fragmentación de la Ayuda se ve aumentada con las distintas modalidades de cooperación que han
cobrado fuerza en los últimos años, como es el caso de la Cooperación Sur-Sur, que incorpora uno
número importante de países de renta media al ya congestionado escenario mundial de la Ayuda, y que
hasta hace pocos años no desplegaban actividades importantes en materia de cooperación.
Esta fragmentación, producto entre otras cosas de la multiplicidad de actores en escena, llevo en los
años 80 y 90 a la necesidad de comenzar a buscar, por parte de los países donantes, una mayor
concentración de la Ayuda para el Desarrollo (AOD) en los países más pobres y con menores niveles de
desarrollo. Esta decisión, que buscaba dar mayor eficacia a la Ayuda frente a las críticas que en esos
tiempos surgían en relación a la ineficacia o la fatiga de la ayuda, fue central para el acuerdo de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), acordados por toda la comunidad internacional en 2000, y
que tiene como plazo de cumplimiento el 2015. Fijar objetivos medibles en el tiempo, en relación a la
AOD y el desarrollo de los países, fue decisivo para focalizar los fondos de AOD de los países donantes
y calmar las críticas surgidas.
Los recursos aportados por los países que informan al CAD su AOD (que es contabilizada según los
criterios anteriormente explicados para la AOD), han ido progresivamente en aumento en los últimos
años, pasando en el 2000 de 49.775 millones de dólares a 133.526 millones de dólares en 2011.
Sin embargo, estas cifras están lejos del compromiso de alcanzar el 0,7% de PIB en AOD por parte de
los donantes al 2015 (con la excepción de los países nórdicos y los del ex Benelux). Las expectativas
son menores si consideramos que la crisis de 2008, y la que actualmente está en curso en Europa, han
afectado directamente los presupuestos oficiales, y en particular los dirigidos a la AOD ya que son los
primeros en sufrir rebajas. Sin lugar a dudas la actual crisis financiera en Europa terminara siendo una
buena razón para no alcanzar dicho compromiso para muchos países miembros del CAD.
En relación a la distribución de esta AOD a nivel mundial nos encontramos que los países de África han
triplicado la ayuda recibida, pasando de 15.466 millones de dólares en 2000 a 47.842 en 2010. En el
caso de Asia los fondos de AOD recibidos se han más que duplicado en estos 10 años, pasando de
15.000 millones de dólares a 36.000 millones de dólares. Y si bien América Latina y el Caribe, al igual
que Asia también han duplicado los fondos recibidos de AOD en estos últimos 10 años, éstos solo han
pasado de 4.837 millones de dólares en 2000 a 10.678 millones de dólares en 2010.
9
En los hechos, en América Latina y el Caribe han aumentado los fondos de AOD recibidos por los países
entre 2000 y 2010, pero su participación en la distribución a nivel mundial, cada día va disminuyendo
más.
En relación a los principales países receptores de AOD a nivel mundial, entre 2004 y 2010, solo un país
de América Latina y Caribe (ALC), Haití, aparece en tercer lugar, entre los primeros 10 receptores a nivel
mundial, pasando de 298 millones de dólares en 2004 a 3.064 millones de dólares en 2010. Los otros
nueve lugares corresponden a cuatro países africanos y cuatro asiáticos, más India. El primer lugar lo
ocupa Afganistán con 6.370 millones de dólares y el decimo lugar, Sudan, con 2.046 millones de dólares.
En relación a los principales países donantes a nivel mundial (incluye como en los casos anteriores solo
la información de los países miembros del CAD), estos fueron: Estados Unidos, que en 2000 aportó
7.404 millones de dólares de AOD y que en 2011 alcanzó los 30.086 millones de dólares, 0,9% menos
con respecto a 2010. En el caso de Japón que en 2000 aportó 9.768 millones de dólares en AOD a nivel
mundial, en 2011 alcanzó los 9.826 millones de dólares, un 10,8% menos que en 2010. En el caso de
España que en 2000 aportó 720 millones de dólares a nivel mundial, en 2011 registro, según el CAD
4.007 millones de dólares, un 32,7% menos que en 2010. Un caso que importa relevar, por su
previsibilidad (Ver Glosario Unidad 1) y volumen de sus fondos de AOD que aporta es la Unión Europea
(UE), considerando la UE a las Instituciones Europeas (Comisión Europea) y sus Estados miembros
(27 a la fecha). En 2000 las Instituciones Europeas aportaron 4.414 millones de dólares y en 2010
alcanzó los 12.428 millones de dólares. Sumados los Estados miembros y a las Instituciones Europeas,
según el CAD, estos alcanzan en 2000 los 12.428 millones de dólares y en 2010 a 40.308 millones de
dólares. Convirtiéndose en el principal donante a nivel mundial, seguido por Estados Unidos. Esta
presencia en volumen de fondos y coherencia de políticas de desarrollo coloca a la UE como uno de los
donantes más relevantes a nivel mundial (63% del total de la AOD consignada por el CAD en 2011),
siempre y cuando la Unión Europea (Estados miembros e Instituciones Europeas) logren alinearse tras
un proyecto común de cooperación para el desarrollo, como es el Consenso Europeo para el Desarrollo
acordado en 2005 por la UE (Consenso europeo para el desarrollo: 2005).
3. La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en América Latina y el Caribe
Cooperación Sur-Sur a nivel regional
(ALC) y la
En relación a la AOD recibida por los países de ALC, ésta aumentó débilmente en los últimos años en su
conjunto, pero por lejos no es el aumento de África y Asia. Más bien el total de AOD recibida se ha
sostenido o disminuido (como fue el caso del 2007 y 2009). En 2000 la AOD recibida por ALC alcanzó
los 4.837 millones de dólares para pasar a 10.678 millones de dólares en 2010. (Ver Grafico 3, Anexo 2,
Unidad 2, Modulo 4).
El principal receptor de AOD en ALC en 2010 fue Haití, con 3.064 millones de dólares (casi un tercio de
ALC y más de un 70% del total recibido por el Caribe), Haití recibía en 2000 solo 298 millones de dólares
de AOD, por lejos era el 4° o 5° receptor a nivel r egional. El segundo receptor fue Colombia (901
millones de dólares en 2010 y 514 millones en 2000), seguido por Bolivia (775 millones de dólares en
2010 y 674 millones en 2000) y Nicaragua (el caso más emblemático de los casos a la baja) que recibió
620 millones de dólares en 2010 (1.240 millones en 2000). Entre los 10 principales receptores de AOD
durante 2010 en ALC se ubicaron cuatro países de Centroamérica (Nicaragua, Honduras, Guatemala y
El Salvador), tres países de Sudamérica (Colombia, Bolivia y Brasil) y dos Caribeños (Haití y Republica
Dominicana) y México.
10
Como podemos apreciar, si bien en el caso Centroamericano (más Bolivia) el criterio de asignación de la
AOD, según el PIB, parece ser correcto (coincide con los países más pobres de la región), en los casos
de Brasil, México y Colombia parece más complejo de explicar su ubicación entre los primeros 10
receptores de AOD en ALC para los donantes el CAD.
Los principales países donantes de AOD en ALC son: Estados Unidos que ocupa el primer lugar con
2.722 millones de dólares en 2010 (en 2000 fueron 1.810 millones). La segunda posición la ocupó
España que en 2010 alcanzo los 1.370 millones de dólares (en 2000 eran 631 millones) La tercera
posición fue ocupada por la Comisión Europea (Instituciones Europeas) con 1.289 millones de dólares
(663 millones en 2000). Es importante destacar el gran esfuerzo hecho por España de aumentar su AOD
en los últimos años, alcanzando en ALC el año 2008, la suma de 1.978 millones de dólares,
convirtiéndose en el primer donante a nivel regional, por sobre Estados Unidos. Los otros donantes del
CAD presentes en ALC son Alemania (912 millones de dólares en 2010), Japón (-343 millones de
dólares en 2010), Francia (664 millones de dólares en 2010) y Reino Unido (125 millones de dólares en
2010).
En el caso de la Cooperación Sur-Sur (CSS), o también llamada en los años sesenta y setenta
“Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD)”, estamos ante un hecho que debe ser
explicado brevemente. Como ya sabemos, la CSS es aquella cooperación que se realiza entre países en
desarrollo, con países de igual o menor desarrollo (a diferencia de la Cooperación Norte-Sur o
Cooperación Vertical, la que se realiza entre un país desarrollado y otro de menor desarrollo) (Ver
Glosario Unidad 1). Esta CSS ha tenido un desarrollo explosivo en los últimos años, donde países como
China, Rusia, India, Sudáfrica, Brasil o Venezuela, ocupan un rol, tan o más importante, que muchos de
los actuales donantes tradicionales en relación a los volúmenes financieros comprometidos.
Lamentablemente, en el caso de América Latina y el Caribe, la CSS solo es informada por los países, de
manera voluntaria, a la Secretaria General Iberoamericana, la que con dicha información realiza un
Informe anual, donde entrega solo la información relacionada con la cantidad de acciones y proyectos
realizados de CSS, y los países que han participado como donantes o “cooperantes” (como se conoce
en el vocabulario Sur-Sur) en dichas acciones y de los países receptores.
A la fecha no existe una información clara sobre los volúmenes financieros involucrados en la CSS, ya
que los países que no son miembros del CAD (como lo son la mayoría de los países que realizan CSS)
lamentablemente no son claros en dicha información, y tampoco usan los mismos criterios que el CAD
utiliza para clasificar la AOD.
La CSS considera proyectos (que implican más tiempo en su ejecución) y acciones (las que se realizan
en una sola oportunidad, como por ejemplo los seminarios o diplomados) de cooperación.
Durante el 2010, los Proyectos de CSS realizados en la región fueron 529, donde los principales países
receptores fueron El Salvador (66 proyectos recibidos), Nicaragua (54), Bolivia (51) y Colombia (40). Los
principales países oferentes de proyectos de CSS, en ALC, fueron: Brasil (177 proyectos), Cuba (139
proyectos), México (89 proyectos) y Argentina (27 proyectos), entre otros. Chile oferto 57 proyectos de
CSS, ocupando el quinto lugar en 2010.
En relación a las Acciones de CSS realizadas en la región, en 2010, éstas alcanzaron las 313. Los
países que más acciones de CSS ofertaron en la región fueron: Argentina (56 acciones), Colombia (49
acciones), Cuba (43 acciones), México (40acciones) y Brasil (31 acciones). Chile oferto 14 Acciones de
CSS durante 2010. Los principales países receptores de Acciones de CSS durante 2010 fueron: Ecuador
11
(42), Perú (29), El Salvador (27), Panamá (25), Paraguay (23) y Nicaragua (21). Chile recibió 11 acciones
de CSS durante 2010.
4. La Cooperación Triangular a nivel regional
En relación a la Cooperación Triangular (Ver glosario Unidad 1), según el Informe de la Secretaría
General Iberoamericana (SEGIB 2010), se realizaron 42 Proyectos y 41 Acciones de cooperación.
Tanto en los proyectos como en las acciones, participan tres país (y/o un organismo internacional),
donde se denomina primer socio al país que aporta recursos (por lo general la mayor cantidad), aquel
que si bien puede aportar recursos, aporta principalmente asistencia técnica, que se le denomina
segundo socio, y al país receptor o beneficiario es el tercer socio.
En relación a los Proyectos de Cooperación Triangular realizados en 2010, los primeros socios más
relevantes fueron: Alemania (participo en 11 proyectos), Japón (participo en 10 proyectos),
Alemania/Austria (7 proyectos). Los principales segundos socios durante 2010 fueron: Chile
(participación en 27 proyectos), México (participación en 7 proyectos) y Brasil (participación en 5
proyectos). Los principales países beneficiarios o tercer socio fueron: Paraguay (participación en 13
proyectos), El Salvador (participación en 6 proyectos) y Ecuador (participación en 5 proyectos).
En relación a las Acciones de Cooperación Triangular realizadas durante 2010 fueron 41 en total. Los
principales primeros socios fueron: Japón (participación en 24 acciones), Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) (participación en 4 acciones) y Estados Unidos (participación en 3 acciones). Los
principales segundos socios de la acciones realizadas durante 2010 fueron: Brasil (participación en 17),
Chile (participación en 8) y México (participación en 5). Los principales países receptores o terceros
socios fueron: Nicaragua (participación en 16 acciones) y República Dominicana y Perú (participación en
7 acciones).
5. Los ODM en la región
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fueron acordados por 189 Jefes de Estado en 2000, y son
los compromisos de la comunidad internacional, hasta el 2015, en relación a los esfuerzos que son
necesarios realizar para alcanzar un mínimo de desarrollo en todos los países más pobres del mundo.
Estos ODM definen instrumentos y un monitoreo común, los cuales en ningún caso les fueron impuestos.
Estos objetivos son 8, 21 metas y 60 indicadores, los que son medibles (unos más que otros) y son
limitados en el tiempo (15 años). Es decir, hay un plazo concreto para conseguir los objetivos
planteados.
La definición de los ODM fue una respuesta concreta a un paradigma del bienestar, dejando de
establecer si un país solo va bien o mal según los indicadores de PIB, crecimiento del producto o los
ingresos per cápita. Hay una manera integrada de acercarse a los temas de desarrollo, de bienestar y de
pobreza, y este ha sido el mejor intento hasta la fecha.
En materia de reducción de la pobreza extrema a la mitad (ODM 1), se ha logrado un 85% de progreso
regional. Si se mantiene este ritmo, América Latina cumpliría el objetivo para 2015. Brasil y Chile, por
ejemplo, ya lo han alcanzado, mientras que Perú está muy cerca de hacerlo.
12
Sin embargo, la irrupción de la crisis global en 2008 puso en riesgo el avance de esta meta en otros
países, frenando la tendencia del sexenio anterior (2002-2008), cuando se redujo la pobreza extrema de
19,4% a 12,9%. Además, persisten mayores niveles de pobreza en la población infantil, las mujeres, los
indígenas y afro descendientes, y en las áreas rurales en comparación con las urbanas.
El avance regional hacia la meta de reducir a la mitad las personas que padecen hambre fue 55% hasta
2006, según estimaciones de la FAO.
Con respecto a la nueva meta del Milenio referida a lograr empleo pleno y productivo y trabajo decente
para todos, el informe destaca que entre 1990 y 2008 la evolución de los indicadores ha sido
relativamente favorable, aunque el bajo crecimiento de la productividad y la heterogeneidad estructural
han impedido una mejora sostenida de las remuneraciones reales y reducir la concentración del ingreso.
En cuanto a la educación (ODM 2), América Latina y el Caribe ha avanzado significativamente en
términos de cobertura y acceso. La mayoría de los países exhibe tasas de matrículas cercanas o
superiores a 90%, situándose en niveles similares a las de naciones desarrolladas. Sin embargo, aún
falta por avanzar en la cobertura y calidad de la educación secundaria.
Sobre la igualdad de género (ODM 3), las brechas con respecto a los hombres han bajado en los últimos
15 años, pero el ritmo de avance ha sido lento. El informe señala que los tres pilares para alcanzar esta
igualdad son la autonomía económica, la autonomía física y la participación en la toma de decisiones.
En relación al derecho a la salud, expresado en los ODM 4, 5 y 6, las condiciones de salud de la
población sin duda ha mejorado, pero el progreso es muy desigual y heterogéneo, y para algunos
indicadores, insuficiente. Por ejemplo, se estima que sólo un tercio de los países podrá cumplir la meta
de disminuir en 50% la mortalidad infantil, ya que hacia 2009 el progreso regional fue de 79%.
Con respecto al ODM 7, que busca garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, ha disminuido el
consumo de sustancias que agotan la capa de ozono, ha aumentado la superficie de áreas protegidas en
la última década y se ha avanzado en la expansión de la cobertura de los servicios de agua potable y
saneamiento. Sin embargo, América Latina sigue teniendo las tasas de deforestación más altas del
mundo y las emisiones de dióxido de carbono han crecido de manera sostenida.
Respecto del objetivo de fomentar una alianza mundial para el desarrollo (ODM 8), la región registró
avances importantes en su inserción internacional durante el quinquenio 2005-2009, aunque la crisis
internacional provocó una drástica caída de sus exportaciones.
En lo que se refiere a la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), los países donantes aún no han
movilizado los recursos financieros necesarios. La participación relativa de la región como receptora de
AOD cayó de 9% en 1990 a 7% del total en 2008. Los niveles actuales de AOD se mantienen muy por
debajo de la meta fijada en la Cumbre de Monterrey (2002) de 0,7% del ingreso nacional bruto de los
donantes, cuyo cumplimiento contribuiría al logro de los ODM” (CEPAL 2010).
13
6. La nueva Agenda de Cooperación Internacional y los PRM
La agenda de Cooperación Internacional está marcada por los recursos necesarios para el
desarrollo y la eficacia de los mismos.
La nueva agenda de Cooperación Internacional está cruzada por todos estos factores que hemos
nombrado. La fragmentación de la ayuda, los recursos destinados a la AOD no van a crecer lo que se
esperaba (0,7% al 2015), más bien se teme que comiencen a disminuir. La AOD se está concentrando
en aquellos países con menos recursos y que más la necesitan, buscando una mayor eficacia de la
AOD, por lo que están dejando a los países de renta media fuera de las prioridades de la AOD a nivel
mundial. La aparición de nuevos actores en el escenario de la cooperación internacional a nivel mundial
(CSS) y que es necesario ubicar en la llamada nueva arquitectura de la cooperación internacional. Estos
son los nuevos temas de la agenda internacional de cooperación, y que en el caso de ALC son
relevantes.
El criterio de focalización de la AOD en los países de menos ingreso, es decir utilizar el PIB como criterio
central para asignar la ayuda, en busca de una mayor “eficacia”, ha sido para los países de renta media
(PRM), los países ubicados entre los 3.976 y 12.275 mil dólares per cápita (la mayoría de los países de
ALC), una situación en la cual cada día será más claro y obvio que saldrán definitivamente de la lista de
países receptores de AOD por parte del CAD. Solo siete países de la región están hoy ubicados según
la Lista del CAD entre los países de renta media baja, es decir entre 1.006 y 3.975 mil dólares, y que
serian los países que podrán seguir recibiendo de manera especial AOD. Haití es el único país que se
ubica entre los países de bajos ingresos en la región y que lamentablemente seguirá por un tiempo largo
teniendo que recibir AOD. Es decir son solo 7 países de ALC que tienen asegurado seguir siendo
receptores de AOD en los próximos años.
Éste es el primer desafío para ALC en relación a la nueva agenda del desarrollo, resolver cómo
establecer un modus vivendi con los donantes tradicionales (sabiendo que cada día será más complejo
obtener AOD) y poder desarrollar acciones de cooperación que contribuya a su desarrollo, el cual aun
está muy lejos. Evidentemente el PIB y cualquier otro indicador de este tipo es insuficiente como criterio
para asignar la AOD, pero ya es una decisión tomada por los países miembros del CAD y estará, por lo
tanto, en los países de la región, en coordinación con los otros países de renta media, establecer un
nuevo paradigma de la ayuda que contemple la cooperación para el desarrollo en una “asociación para
el desarrollo”.
Un segundo desafío de la agenda de cooperación internacional para ALC es la relacionada con la
eficiencia y eficacia de la Ayuda. Para la mayoría de los países de ALC las distintas declaraciones y
Foros de Alto Nivel articulados por el CAD en los últimos años (Foro de Alto Nivel de Roma, Accra y
Busan, así como la Declaración de Paris sobre la Eficacia de la Ayuda) no tienen un significado especial.
La mayoría de los países, que cada día reciben menos fondos de AOD, sienten que dichas
Declaraciones y Foros solo coartan la propia cooperación que están desarrollando (Cooperación SurSur) y que ésta (la CSS) es un complemento a los esfuerzos que los países desarrollados deberían
seguir realizando, de ninguna manera la consideran un “sustituto”. La ubicación de la CSS en el nuevo
escenario mundial será clave para los países de ALC, en particular en el caso de la Cooperación
Triangular y la “asociación para el desarrollo” según lo contemplado en el ODM8.
Finalmente queda un tema pendiente que es propiamente regional, y es la orientación y fortalecimiento
de la CSS que se realiza por la mayoría de los países de la región. Alcanzar grados de eficiencia y
14
efectividad, así como mayor transparencia en relación a los recursos en la CSS, es un desafío
pendiente, como también lo es el fortalecimiento de las distintas instituciones que participan en ella.
Un último desafío para la CID que se está ejecutando en ALC y que está vinculado a la participación de
nuevos actores en la CID, es la promoción de la sociedad civil en las actividades de Cooperación
Internacional. Hasta la fecha son unas pocas ONG las que participan en acciones de cooperación
internacional, la mayoría de ellas son de fuera de la región, y muy pocas locales. Son muchas menos las
que se atreven a realizar acciones en otros países de la región. En paralelo a este esfuerzo por apoyar
la participación (con recursos públicos y privados) a las ONG de Desarrollo (ONGD), también se ubica el
rol que debe cumplir el sector privado. Hasta la fecha se ha dejado muy abierto los criterios que guían la
participación de las empresas privadas en el desarrollo de las comunidades donde están presentes, ya
que se entiende que los aportes del sector privado son voluntarios (como también lo son los de todos los
otros donantes), quedando en una vaga “responsabilidad social empresarial (RSE), esta situación afecta
también a las Fundaciones Privadas. En ambos casos parece que llego el tiempo de limitar aun más la
contribución que hace el sector privado a la cooperación para el desarrollo.
15
Unidad 3 Agentes de la sociedad civil y su protagonismo en la Cooperación al Desarrollo en
América Latina
En nuestra tercera y última Unidad abordaremos dos temas: la Cooperación descentralizada y la
Cooperación Sur-Sur y Triangular que Chile otorga en la región.
1. La Cooperación Descentralizada
Los gobiernos locales y regionales irrumpen como actores en la esfera de las relaciones internacionales.
Hasta hace pocos años, el monopolio exclusivo de las relaciones internacionales estaba en los
gobiernos nacionales. “Los gobiernos locales y regionales, por su parte, se dedicaban a los asuntos
ligados con los servicios básicos destinados a la población y a la gestión urbana y territorial, que se
consideraban como asuntos de ámbitos estrictamente locales y poco influenciados por las dinámicas
internacionales. El fenómeno de globalización y la crisis del Estado-nación, a finales del siglo XX, alteran
esta situación y favorecen la aparición y/o fortalecimiento de las ciudades y regiones como actores de las
relaciones internacionales.
En efecto, se toma mayor conciencia de que la situación internacional incide de manera directa sobre el
desarrollo económico y social de los espacios locales (debido por ejemplo a la deslocalización de
actividades productivas, los flujos migratorios masivos, etc.). Además, las propias necesidades del
desarrollo local o la presión creciente de la ciudadanía obligan a los gobiernos locales a actuar en una
dimensión internacional.
La cooperación internacional entre gobiernos sub estatales aparece así como un fenómeno emergente,
dinámico y complejo, que está transformando la práctica de los agentes locales al mismo tiempo que
ofrece al mundo de la cooperación nuevas perspectivas y modelos innovadores.
a. Definición y delimitación
Ciertas definiciones de la Cooperación Descentralizada abarcan un espectro muy amplio de acciones y
actores. Por ejemplo, la Unión Europea entiende que los actores de la Cooperación Descentralizada son
todos los agentes o instituciones, tanto oficiales como de la sociedad civil, que no forman parte del
gobierno central, entre otras, los poderes públicos locales.
La Cooperación Descentralizada pública, es el conjunto de las acciones de cooperación internacional
que realizan o promueven los gobiernos locales y regionales”.
La Cooperación Descentralizada pública puede ser "directa" o “indirecta”, es directa la que supone el
establecimiento de una relación directa entre gobiernos locales y regionales, sobre la base de la
implicación y autonomía de dichos agentes.
Una parte de la Cooperación Descentralizada pública se realiza actualmente de manera "indirecta" o
delegada -éste es el caso, por ejemplo, de las acciones presentadas por ONGD y financiadas por los
gobiernos sub estatales- o se refiere a acciones locales de sensibilización y educación al desarrollo,
entre otras.
La Cooperación Descentralizada, en resumen,
es aquella
en la que los agentes públicos
descentralizados tienen un papel protagonista en la programación, promoción y gestión de las acciones,
sin depender de los Estados centrales o de organismos multilaterales.
16
b. Las prácticas
“Desde el punto de vista de las modalidades prácticas, la Cooperación Descentralizada toma diversas
formas.
La presión de las necesidades básicas en los países latinoamericanos y la existencia frecuente de
catástrofes o situaciones excepcionales, principalmente en Centroamérica, han contribuido a dar en
muchos casos a las acciones de cooperación descentralizada un contenido marcadamente asistencial
(construcción o rehabilitación de infraestructuras, envío de materiales y equipamientos, ayuda
humanitaria, etc.).
No obstante, este modelo de actuación es objeto de discusión y las tendencias actuales apuntan a la
búsqueda del verdadero valor añadido de la cooperación descentralizada, en dos sentidos:
•
•
Reforzar las capacidades de las administraciones locales y regionales; y
Potenciar las relaciones horizontales y de reciprocidad entre los actores de ambas regiones,
alejándose de las relaciones asimétricas basadas en la transferencia de recursos o
conocimientos de manera unilateral, desde el Norte hacia el Sur.
c.
Diversidad de prácticas
Desde el punto de vista de las modalidades prácticas, la cooperación descentralizada toma diversas
formas.
Según sea la relación:
•
•
•
puntual o duradera;
bilateral o multilateral;
exclusiva entre autoridades locales o con la presencia de otros agentes
Existe una variada tipología de casos:
•
•
•
•
•
•
relaciones duraderas de ciudad a ciudad: hermanamiento o convenio de cooperación a largo
plazo;
relaciones efímeras de ciudad a ciudad (o de región a región): proyecto o intervención puntual;
proyectos comunes, que asocian varios gobiernos locales alrededor de una intervención
concreta;
trabajo en red para el intercambio técnico entre varios gobiernos locales;
alianzas estratégicas que tienden a incidir sobre las agendas nacionales y regionales, asociando
en general diversos tipos de actores y niveles de la administración; y
redes de representación política y de lobby, para defender los intereses de los actores locales o
para fomentar el municipalismo en el ámbito global.
Además, otros actores institucionales públicos como los gobiernos nacionales, organismos multilaterales
o asociaciones de municipios, desarrollan programas de apoyo a la cooperación descentralizada
dirigidos a autoridades locales y regionales.
d. Una propuesta de tipología
17
Dada la diversidad de prácticas existentes, el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL,
ha establecido una clasificación de las mismas que permite ordenar e interpretar el fenómeno de la
cooperación descentralizada teniendo en cuenta muchas de sus variantes.
Relación bilateral: relación entre 2 instituciones públicas sub nacionales (gobiernos locales y regionales,
así como sus agrupaciones y asociaciones), generando vínculos estrechos entre ambas. A efectos
prácticos, se consideran relaciones bilaterales aquellas que han formalizado su relación mediante
convenios de hermanamientos, de colaboración o mediante el desarrollo de una iniciativa concreta,
independientemente de su duración. En consecuencia, es posible encontrar vínculos de carácter estable
(hermanamientos) y actuaciones más limitadas en el tiempo (proyectos). Dichas relaciones pueden
derivar en múltiples actividades de diversas temáticas sectoriales.
Proyecto: relación acotada en el tiempo, con una fecha de inicio y de fin. A efectos prácticos, se están
recogiendo sólo aquellos proyectos de partenariados multilaterales con participación de más de 2
gobiernos locales o que, liderados por una única institución, estén orientados al fortalecimiento local y
regional (ejemplo de ello son los programas URB-AL de la Unión Europea en América Latina y el Caribe).
Red: relación estable de múltiples gobiernos locales no acotada en el tiempo. Puede ser temática, en el
caso que se vertebren respecto a un tema en concreto, o por perfiles, si agrupan a instituciones con
características comunes (ciudades capitales, grandes metrópolis, ciudades periféricas, etc.).
Programa: actuación que fomenta o potencia una multiplicidad de relaciones bajo su paraguas. La mayor
parte de programas están coordinados por gobiernos nacionales, organismos internacionales o
asociaciones de municipios, pero también algunas regiones han desarrollado sus propios programas”.
(Fuente: Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL)
2. La Cooperación Sur-Sur de Chile.
En el nuevo escenario de la Cooperación Internacional que se despliega (crisis financiera incluida) los
países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), con una historia y tradición de ayuda al
desarrollo en América Latina, han debido adecuar sus estrategias de cooperación, concentrando su
trabajo en las regiones más pobres del planeta, con el consiguiente retiro progresivo de la región.
Considerando lo anterior, la Cooperación Internacional chilena ha transitado aceleradamente desde la
condición de país receptor a la de donante, lo que no ha significado que haya dejado de recibir
cooperación por parte de los países CAD (la que cada día es menor y debiera terminar definitivamente al
2014).
La condición chilena de “cooperante emergente” comenzó con la ejecución del Programa de
Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) en 1993. A partir de entonces se desarrollo un
programa de cooperación, que integro la modalidad triangular de cooperación a partir de los años 2000 y
que adquiere creciente importancia como complemento de las alternativas bilaterales y subregionales de
cooperación.
El Propósito del Programa CTPD es el fortalecimiento de las relaciones de cooperación con los países
de similar o menor desarrollo relativo respecto a Chile, con especial énfasis en América Latina y el
Caribe, con el objetivo de generar beneficios mutuos, reforzar y profundizar la presencia de Chile en el
sistema internacional como parte de su política exterior.
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La Agencia de Cooperación Internacional (AGCI)
El principal objetivo al momento de crearse la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI)
apuntó a la constitución de un organismo con la misión de coordinar los recursos provenientes de la
Cooperación Internacional para apoyar el desarrollo nacional.
La Ley Nº 18.989 del 19 de julio de 1990 creó la Agencia de Cooperación Internacional como un servicio
público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio; que se
relacionaba con el Presidente de la República a través del Ministerio de Planificación y Cooperación
(Mideplan, hoy MDS).
De esta forma, Mideplan se convirtió en el Ministerio de coordinación de la Cooperación Internacional y
el que fijaba -de manera principal- la Política de Cooperación Internacional chilena. Siempre desde la
perspectiva que Chile era un receptor neto de fondos de AOD.
En 1997 el Gobierno chileno dispuso que las actividades de Cooperación Internacional (a nivel
gubernamental) las coordinara el Ministerio de Relaciones Exteriores (Minrel) , estableciendo un cambio
de orientación a los objetivos iniciales (de AGCI) de coordinar los recursos provenientes de la
Cooperación Internacional para apoyar el desarrollo nacional, a coordinar la cooperación internacional
que Chile otorga (fondos oficiales) con las prioridades y objetivos de la política exterior chilena, en tanto
donante. (Nota: El 10 de febrero de 2005, la AGCI fue integrada al Ministerio de Relaciones Exteriores,
de acuerdo a la ley Nº 19.999, que en su artículo 3, modificó la Ley N° 18.989 que la había creado en
1990).
Este largo camino iniciado por Chile en 1990 (en tanto receptor neto de AOD) de receptor de AOD a
cooperante (donante) sur-sur, y en los últimos años de Cooperación Triangular, está lleno de desafíos. El
paso de receptor a donante requiere adecuar la institucionalidad de la AGCI a un nuevo rol. El cambio
que se está llevando a cabo en la llamada “arquitectura internacional del sistema de cooperación
internacional”, requiere que Chile establezca una nueva “agenda de cooperación chilena para el
desarrollo”, que implica entre otros, la incorporación de nuevos actores como las Organizaciones no
Gubernamentales, actores privados, así como la cooperación descentralizada, entre otros. También es
urgente la definición de un Plan Nacional de Cooperación, debidamente discutido con el Parlamento y los
actores de la sociedad civil, de manera de dar legitimidad, y también transparencia, a los esfuerzos que
Chile realiza en materia de cooperación para el desarrollo a nivel regional.
Nota general: Estos Apuntes corresponden al Modulo 4 del Diplomado Políticas Sociales, Desarrollo y Pobreza, Modalidad Elearning 2012 “ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL”, Departamento de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Alberto Hurtado. Profesor: Ricardo Herrera Saldías
Prohibida su reproducción si autorización de la UAH.
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