¿QUÉ HACEMOS CON LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS

¿QUÉ HACEMOS CON LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS
INACABADAS?
Fernando Renau Faubell
Licenciado en Derecho
Funcionario del Cuerpo Superior técnico de administración general de la administración de la
Generalitat Valenciana
Jefe del Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón
I.- INTRODUCCIÓN
Uno de los efectos de la profunda crisis económica y financiera ha sido la
paralización de un gran número de actuaciones urbanísticas.
El retrato robot de la actuación urbanística inacabada que nos interesa comienza
en la mayoría de los casos con un suelo rústico que a través de la aprobación del
correspondiente instrumento de planeamiento pasa a convertirse en suelo urbanizable.
Se aprueba el Plan Parcial con la ordenación pormenorizada que habilita a su ejecución.
Se elige el sistema de ejecución. La Administración selecciona un agente urbanizador.
Ya puede iniciarse la ejecución. En algún caso se llega a aprobar el proyecto de
urbanización y la reparcelación. Las obras pueden o no haber comenzado. De repente,
sobreviene la grave crisis económica y todo se paraliza.
¿Qué hacer en esos casos?
Hasta ahora la legislación urbanística poco menos que ha dado por supuesto que
en todos estos procesos rige una especie de inexorable flecha del tiempo sin posible
marcha atrás.
Sin embargo, la crisis económica, con el estallido de la burbuja inmobiliaria y el
hundimiento del precio de la vivienda, ha evidenciado que en realidad no estábamos
aquí ante una flecha del tiempo sin retorno.
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La flecha se ha roto y en muchos casos será necesario volver atrás, revertir la
situación al momento anterior.
II.- LAS POSIBLES ACTUACIONES
¿Qué hacer ante una actuación urbanística inacabada?
No cabe aquí una única respuesta. En realidad todo va a depender de las
circunstancias que concurran en el caso concreto.
El proceso de ejecución de una actuación urbanística, desde la aprobación del
Plan Parcial hasta la completa ejecución de las obras de urbanización y la conversión de
las parcelas en solares es complejo y susceptible de ser dividido en numerosas etapas
intermedias.
Las medidas a adoptar van a depender del grado de ejecución en el que estemos.
Si simplemente se ha aprobado el Plan y seleccionado el modo de gestión pero no se ha
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hecho nada más, todo parece más sencillo. Si la paralización se produce con las obras
casi terminadas el escenario es otro muy distinto.
Posiblemente el punto que dificulta grandemente el retorno lo constituye el de la
aprobación de la reparcelación. El supuesto que en realidad más nos interesa sería aquel
en el que, aprobada la reparcelación, sin ningún grado de urbanización ejecutado, se
produce el colapso y la paralización de la actuación.
Todo depende también del sistema de actuación utilizado. Cada Comunidad
Autónoma tiene sus peculiaridades en la materia. El caso seguramente más
problemático sería el de gestión indirecta a través de agente urbanizador.
En teoría, tendríamos estas tres grandes opciones:
1.- Continuar la actuación seleccionando otro urbanizador o eligiendo otro
sistema de actuación.
Primero deberá resolverse la primera adjudicación, lo cual ya puede dar lugar a
algunas dificultades.
Se conservaría lo realizado y los bienes y recursos resultantes de la liquidación
se afectan a la nueva programación.
Si esta opción es viable, no parece que vayan a existir problemas que no puedan
resolverse aplicando la legislación vigente. En realidad, esta es la única opción que
suele contar con una regulación legal expresa en la legislación urbanística aplicable en
cada Comunidad, pues responde a ese paradigma de flecha del tiempo sin retorno que
antes hemos comentado.
2.- Continuar pero con algunos cambios.
Algunas Comunidades Autónomas, una vez estallada la crisis, han establecido
algunas reglas especiales destinadas a facilitar la continuación de actuaciones
urbanísticas con problemas.
Citaremos dos incluidas en la legislación urbanística valenciana:
a.- La suspensión temporal de la ejecución del Programa.
En el caso de la Comunidad Valenciana, esa posibilidad está prevista en la
Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012, de 10 de mayo, de la Generalitat, de
Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales
Estratégicas.
La Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012 atribuye a la Administración
urbanística actuante la potestad de acordar la suspensión temporal de un Programa de
Actuación Integrada. Según el texto legal, es la Administración la que ha de decidir si
utiliza o no esta posibilidad cuando existan determinadas causas que “así lo aconsejen”.
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De esta última expresión (que “así lo aconsejen”) y del empleo del término “podrá
acordar” se deriva que la Administración tiene un amplio margen de apreciación a la
hora de decidir sobre si la concurrencia de las causas previstas en la Ley (“causas
justificadas de interés público o la viabilidad económica de la actuación”) han de
determinar o no la suspensión temporal de la ejecución del Programa.
Si bien la Administración urbanística actuante tiene un amplio margen de
apreciación a la hora de decidir si usa o no esta nueva potestad prevista en la
Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012, caso de utilizarla, ha de seguir para
ello un procedimiento reglado, ha de “justificar la necesidad de la suspensión” y ha de
prever sus efectos.
Los motivos que pueden dar lugar a la suspensión temporal de la ejecución del
Programa son “causas justificadas de interés público” o “la viabilidad económica de la
actuación”. La “justificación de la necesidad de la suspensión” a que se refiere el el
punto 1 de la Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012 obliga a razonar la
concurrencia de alguna de estas dos causas.
b.- La subdivisión de la unidad de ejecución con modificación de la adjudicación
del Programa que se reduce a una de ellas.
En el caso de la Comunidad Valenciana, esta posibilidad se prevé en la
Disposición transitoria segunda de la Ley 1/2012 antes citada. Se prevé que pueda
modificarse un Plan Parcial con Programa aprobado para permitir la subdivisión de la
unidad de ejecución inicialmente prevista. Y se añade lo que sigue:
“El acuerdo de aprobación de la modificación del plan parcial u otro
instrumento de planeamiento de desarrollo deberá fijar las consecuencias de la
subdivisión respecto del programa de actuación integrada adjudicado. A tal efecto,
podrá modificarse el programa para que éste quede reducido al ámbito de una o varias
de las unidades de ejecución delimitadas, de modo que el resto de unidades quede con
ordenación aprobada pendiente de programar, salvo que la administración actuante,
en el ejercicio de sus potestades de planeamiento, opte, si procede, por una
desclasificación. Cuando se contravengan las condiciones sustanciales de
programación de las unidades de ejecución delimitadas, el acuerdo podrá prever la
convocatoria de un nuevo concurso de adjudicación.”
De este modo, sería posible continuar la actuación, pero reducida sólo a una
parte de la unidad de ejecución,
3.- No continuar con la actuación.
En última instancia, si no son suficientes o no resultan posibles las opciones
anteriores, lo que procederá será acordar no continuar con la actuación urbanística.
Por un lado, se procederá a resolver la adjudicación del Programa, con la
consiguiente liquidación del contrato,
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Las medidas a adoptar a continuación van a depender en realidad del grado de
urbanización alcanzado. Las opciones serían estas:
-Declarar solares determinadas parcelas.
-Reclasificar determinados terrenos a urbano.
-Devolver las cargas de urbanización abonadas.
-Compensaciones a propietarios.
En el supuesto tipo de ningún grado de urbanización, lo que debería hacerse es
revertir la situación a la situación anterior, recorriendo el camino inverso que convertirá
de nuevo las parcelas afectadas a suelo rural.
Pero antes de seguir vamos a examinar con algún detalle las peculiaridades que
se plantean en un supuesto específico: cuando el urbanizador entra en concurso de
acreedores, en el caso de que esté prevista la retribución en terrenos, la reparcelación
estuviera aprobada y las obras no se han llevado a cabo.
III.- EL SUPUESTO DE RETRIBUCIÓN EN TERRENOS CON
REPARCELACIÓN APROBADA Y URBANIZADOR EN CONCURSO
Son muchos los problemas que se suscitan cuando el agente urbanizado entra en
concurso, especialmente si ya existe una reparcelación aprobada, la retribución prevista
ha sido en terrenos y no se han hecho obras de urbanización.
La modalidad de retribución en terrenos al urbanizador tiene peculiaridades que
la singularizan en relación con lo que es normal en un contrato administrativo.
Lo ordinario es que al contratista la Administración le pague una vez emitido el
certificado de obra. Por lo tanto, primero el contratista ejecuta una parte de obra y luego
cobra. Así, al liquidar el contrato, como regla general no existirá el problema de
devolver una retribución recibida por una obra no ejecutada.
Sin embargo, cuando la retribución es en terrenos, al aprobarse la reparcelación
el urbanizador recibe ya su retribución (el terreno adjudicado) sin haber ejecutado aún la
obra.
El inicio del concurso dificulta la recuperación de la retribución ya entregada (el
terreno adjudicado) por una obra no ejecutada.
Conviene recordar que estamos ante un contrato administrativo entre el
Ayuntamiento y el urbanizador. El Ayuntamiento es el que retribuye al urbanizador (ya
sea en terrenos o en dinero), ello sin perjuicio de que la Administración obtenga el
dinero o el terreno del propietario. Pero estamos ante una relación contractual entre el
Ayuntamiento y el urbanizador. La retribución la recibe el contratista del Ayuntamiento
y es el Ayuntamiento el que recibe la obra de urbanización.
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Resulta clave la previsión del artículo 67.1 de la Ley 22/2003, de 9 de julio,
Concursal (en adelante LC), según el cual “los efectos de la declaración de concurso
sobre los contratos de carácter administrativo celebrados por el deudor con
Administraciones públicas se regirán por lo establecido en su legislación especial”.
Ha de tenerse por tanto en cuenta en primer lugar lo específicamente establecido
al respecto en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado
por el Real Decreto-Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante TRLCSP).
Según el artículo 224.5 del TRLCSP “en caso de declaración de concurso y mientras no
se haya producido la apertura de la fase de liquidación, la Administración
potestativamente continuará el contrato si el contratista prestare las garantías
suficientes a juicio de aquélla para su ejecución”. En cambio, conforme a lo
establecido en el artículo 224.2 del TRLCSP, “en caso de concurso, la apertura de la
fase de liquidación, darán siempre lugar a la resolución del contrato”.
De lo anterior resulta lo siguiente:
-Si todavía no se ha dictado auto judicial declarando el concurso no se produce
la resolución del contrato por este motivo.
-Si se ha dictado el auto judicial declarando el concurso pero todavía no se ha
producido la apertura de la fase de liquidación, en tal caso la Administración puede o
bien resolver el contrato, o bien continuarlo si el contratista presta garantías suficientes
a juicio de la Administración.
-Si se ha dictado el auto declarando el concurso y se llega a la apertura de la fase
de liquidación, en tal caso la resolución del contrato se produce automáticamente.
Además, ha de tenerse también en cuenta lo dispuesto en el artículo 225.4 del
TRLCSP, según el cual “solo se acordará la pérdida de la garantía en caso de
resolución del contrato por concurso del contratista cuando el concurso hubiera sido
calificado como culpable.” Esta limitación no operaría si además existe otra causa de
resolución, como puede ser el incumplimiento del contratista, pues entonces se aplicaría
la regla general del artículo 225.3, según el cual “cuando el contrato se resuelva por
incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la Administración los
daños y perjuicios ocasionados”, a lo que se añade que “la indemnización se hará
efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido,
sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere
al importe que exceda del de la garantía incautada”.
Para evitar problemas, es necesario que en los casos de retribución en terrenos,
la Administración urbanística actuante exija garantías específicas antes de aprobar
definitivamente el proyecto de reparcelación que prevea la retribución en terrenos al
urbanizador.
La garantía podría ser una de estas:
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a.- La presentación de un aval, prestado por alguno de los bancos, cajas de
ahorros, cooperativas de crédito, establecimientos financieros de crédito y sociedades de
garantía recíproca autorizados para operar en España; o mediante contrato de seguro
de caución con una entidad aseguradora autorizada para operar en el ramo. Estas dos
formas de garantía están previstas en las letras b) y c) del artículo 96 del TRLCSP. El
importe a garantizar sería el del coste de urbanización que figura en el Programa. En
este caso, aunque el urbanizador entrara en concurso, podría ejecutarse el aval o la
caución. Por ello, y en relación al riesgo de que se declare el concurso del urbanizador,
estas dos modalidades de garantía resultan preferibles antes que el depósito de efectivo
o valores de Deuda a que se refiere la letra a) del artículo 96 del TRLCSP, pues en este
caso, declarado el concurso, tanto el efectivo como los títulos se integrarían en su masa
activa y no sería posible su ejecución al margen del proceso concursal.
b.- La formalización una garantía de carácter real sobre los terrenos
adjudicados en la reparcelación como retribución en terrenos. En este sentido las
mejores opciones serían estas:
b.1.- Puede formalizarse una garantía real en la forma que antes se preveía en el
artículo 66.5 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad
Valenciana. Este precepto hablaba de una “afección real que impida al urbanizador
disponer libremente del terreno con que se le haya retribuido y bajo condición
resolutoria que asegure su retorno al primitivo dueño, en caso de que la
Administración actuante declare resuelta la adjudicación del Programa”.
En el caso de la condición resolutoria, la propiedad pasa al urbanizador, por lo
que, declarado el concurso, el terreno pagado en retribución va a integrarse en la masa
activa. Además, la declaración de concurso va a impedir el ejercicio de la condición
resolutoria, ello según lo previsto en el artículo 56.1.b de la LC, según el cual iniciado
el concurso no pueden ejercitarse “las acciones resolutorias de ventas de inmuebles por
falta de pago del precio aplazado, aunque deriven de condiciones explícitas inscritas en
el Registro de la Propiedad”. Si embargo, si se ha establecido esta condición, el crédito
correspondiente se calificaría de “privilegiado” con “privilegio especial”, ello
conforme al artículo 90.1.4º de la LC.
b.2.- Mejor alternativa sería establecer que esa adjudicación se hará bajo poder
dispositivo fiduciario de la Administración actuante. Esta circunstancia constará en
la inscripción, en la que se recogerá también la forma en que deberá de cancelarse esta
titularidad fiduciaria si el urbanizador cumple sus obligaciones. Debería establecerse
expresamente que ese poder dispositivo implica que, aprobada la reparcelación, la
titularidad del terreno no pasa aún al urbanizador, sino que sigue a disposición del
Ayuntamiento, que sólo cancelará esa situación y adjudicará definitivamente la
titularidad al urbanizador cuando éste cumpla su obligación de urbanizar. En la
reparcelación se deberá establecer con detalle los plazos y procedimientos a seguir.
Como una variante de esta modalidad de garantía está la de efectuar una
adjudicación al urbanizador de los terrenos correspondientes a la retribución bajo la
condición suspensiva de que los efectos traslativos de la propiedad se demoran hasta
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que se ejecute la obra de urbanización. En la reparcelación esto se regularía con el
suficiente detalle.
Tanto la figura de la fiducia como la de la condición suspensiva deberán
redactarse lo suficientemente completas como para que resulten bien configuradas en
orden a su acceso registral, ello en relación con los supuestos de hecho, plazos,
consecuencias y modo de acreditación.
En los casos de poder dispositivo fiduciario y de condición suspensiva, en tanto
no se cumpla con la obligación de urbanizar y así se declare, la titularidad del terreno no
pasa al urbanizador. Por ello la declaración de concurso no implica que el terreno se
integre en la masa activa del concurso. Y, en el caso de que la Administración resuelva
la adjudicación del Programa, el terreno queda ya a disposición del Ayuntamiento.
De las anteriores opciones, las preferibles serían las del aval bancario, contrato
de seguro de caución, adjudicación con administración fiduciaria o adjudicación con
condición suspensiva. La fórmula a que nos referimos en el apartado b.1 al menos
impide que el urbanizador transmita a un tercero el terreno, pero no evita a la
Administración tener que entrar en el procedimiento concursal para recuperar el terreno
o el equivalente en dinero.
A partir de ahora los Ayuntamientos no deberían aprobar ninguna reparcelación
forzosa en la que se prevea la retribución en terrenos sin antes formalizar alguna de esas
garantías.
En las reparcelaciones ya aprobadas, en cada caso deberá comprobarse si se
constituyó alguna garantía específica. Cuanto menos es de esperar que en el proyecto de
reparcelación aprobado sí se haya indicado expresamente que la parcela o parcelas
adjudicadas se corresponden al pago de la retribución en terrenos, por lo que las mismas
quedan gravadas con una afección real al cumplimiento de la total obligación de
urbanizar que recae en el urbanizador. Esa afección real de estas fincas al resultado del
cumplimiento de dicha obligación debería haberse efectuado en los términos que
resultan de lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento sobre inscripción en el
Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística, aprobado por el Real
Decreto 1093/1997, de 4 de julio.
¿Qué hacer cuando se declara el concurso del urbanizador?
La Administración ha de estar atenta a la posible declaración de concurso del
urbanizador. La declaración de concurso se efectúa mediante un auto judicial que se
publica en el BOE (artículos 22 y 23 de la LC).
En el caso concreto del urbanizador con retribución en terrenos y reparcelación
aprobada, los efectos de la declaración del concurso cambian sustancialmente según el
Ayuntamiento haya o no previsto en su momento la exigencia de las garantías a las que
nos hemos referido antes.
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Si se había previsto la cláusula de poder dispositivo fiduciario o la de condición
suspensiva, y la obra no se había ejecutado, entonces los terrenos de la retribución no
han pasado todavía a propiedad del urbanizador. En tal caso estos terrenos no pasan a
formar parte de la masa activa del concurso. El Ayuntamiento, cuando resuelva el
Programa, recupera sin problema la titularidad de esos terrenos. Y, en principio, con
cargo a la garantía definitiva prestada se podrán hacer frente a los otros daños y
perjuicios que puedan declararse.
Si se había formalizado un aval bancario (o un contrato de seguro de caución)
por el importe total de la retribución, cuando se resuelva el Programa se podrá ejecutar
el aval, con lo que se recupera el dinero correspondiente a la retribución, sin tener que
entrar en el proceso concursal.
En realidad, el problema se suscita en los supuestos en los que no existía
ninguna de estas garantías. En esos casos no puede ejecutarse ningún aval y el terreno
de la retribución pasó a propiedad del urbanizador, con lo que se integra en la masa del
concurso. Lo que sigue que se refiere a esa situación.
A partir de esa publicación de la declaración del concurso del urbanizador, la
Administración urbanística actuante deberá actuar con diligencia. Cuanto menos
deberían realizarse estas dos actuaciones:
a.- Hay que decidir si se inicia el procedimiento de resolución del Programa
o si se puede continuar con el Programa. Pero en este segundo caso es necesario que
el contratista preste garantías suficientes a juicio de la Administración. Salvo que el
urbanizador pueda prestar una plena garantía de la devolución de la retribución en
terrenos, desde luego debería iniciarse la resolución. Y si hay ya incumplimiento
anterior, también parece lo más seguro iniciar el procedimiento de resolución.
El aval bancario es la garantía más eficaz si se opta por no resolver. Esta
garantía sí podría ejecutarse si finalmente se incumple.
b.- En el plazo de un mes desde al anuncio en el BOE, hay que contestar al
llamamiento a los acreedores, por lo que el Ayuntamiento debe presentar la
comunicación prevista en el artículo 85 de la LC.
En los casos de reparcelación forzosa aprobada con retribución en terrenos, con
la obra de urbanización no ejecutada, y con el terreno adjudicado ya en propiedad al
urbanizador, el Ayuntamiento ha de personarse en el concurso para hacer valer sus
derechos. Es dentro del procedimiento concursal donde podrá recuperar el terreno o su
equivalente en dinero cuando no se hayan constituido las garantías específicas a las que
más arriba nos hemos referido.
La comunicación del artículo 85 de la LC se presenta ante la administración
concursal. En esa comunicación deberían hacerse contar estas cuestiones:
-La existencia del contrato.
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-Que ha existido una retribución en terrenos formalizada en la reparcelación.
-Que existe a favor del Ayuntamiento un crédito por el importe de la obra no
ejecutada.
-Que dicho crédito está garantizado con los terrenos adjudicados en retribución,
sobre los que existe una carga real por el importe de las obras de urbanización no
ejecutadas. Esa afección real, que tiene los efectos de una hipoteca legal tácita, está
prevista en el 16.2 del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real
Decreto-Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS).
-Que en el inventario de bienes del concurso se ha de indicar que sobre los
terrenos correspondientes a la retribución existe la citada afección. En este sentido, el
artículo 82.2 de la LC señala que para cada uno de los bienes y derechos relacionados
en el inventario “se indicarán también los gravámenes, trabas y cargas que afecten a
estos bienes y derechos, con expresión de su naturaleza y los datos de identificación.”
-Que este crédito ha de calificarse de privilegiado con privilegio especial, ello de
conformidad con lo establecido en el artículo 90.1.1º de la LC. En virtud de lo
establecido en el artículo 16.2 del TRLS, existe en relación con las fincas adjudicadas al
urbanizador como retribución una afectación real al cumplimiento de las cargas y al
pago de los gastos inherentes al sistema de actuación. En este caso, existe sobre esas
fincas una afección real al cumplimiento del deber de urbanizar del urbanizador.
Conforme a lo que expresamente decía el artículo 126.2 del Reglamento de Gestión
Urbanística de 1978, ”esta afección será preferente a cualquier otra y a todas hipotecas
y cargas anteriores, excepto a los créditos en favor del Estado a que se refiere el
número 1 del artículo 1.923 del Código Civil y a los demás créditos tributarios en favor
del Estado, que estén vencidos y no satisfechos y se hayan hecho constar en el Registro
antes de practicarse la afección a que el presente artículo se refiere”. A esta afección
se refiere ahora de forma concreta el artículo 19 del Reglamento sobre inscripción en el
Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística.
Es de importancia vital que el crédito se califique de privilegiado especial.
Hecha esa comunicación, el Ayuntamiento deberá esperar a que por la
administración concursal se apruebe su informe con el inventario y la lista de acreedores
(artículo 95 de la LC). En el caso de que o bien no figure en el inventario la carga que
afecta al terreno o que no se haya calificado el crédito como privilegiado especial, el
Ayuntamiento deberá impugnarlo ante el juez del concurso, conforme al artículo 96 de
la LC.
La Administración deberá tramitar el procedimiento de resolución de la
adjudicación del Programa.
Si ha habido incumplimiento de plazos, este motivo debería también
fundamentar la resolución. Sólo así sería posible la incautación de la garantía. Si el
único motivo de la resolución es la situación concursal, entonces sólo si el concurso es
declarado culpable cabe la incautación.
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El acuerdo de resolución del Programa deberá pronunciarse sobre todas las
cuestiones que se susciten.
La resolución de la adjudicación del Programa deberá incluir la liquidación del
contrato. De este modo, el acuerdo municipal deberá fijar el importe que el urbanizador
adeuda a la Administración, que será el de la retribución percibida (el terreno, cuyo
valor correspondía al precio del contrato) descontado el importe de las obras realizadas.
En el caso de que haya existido incumplimiento del urbanizador, el acuerdo de
resolución, conforme a lo dispuesto en el artículo 224.3 del TRLCSP, fijará también la
posible indemnización por daños y perjuicios. En el acuerdo de resolución, en función
de las circunstancias, deberá determinarse si procede la devolución de contribuciones
efectuadas por los propietarios y la posible existencia de otras compensaciones.
La crédito a favor del Ayuntamiento no se va a poder ejecutar por la vía de
apremio administrativo, pues lo impide el artículo 55.1 de la LC, según el cual
“declarado el concurso, no podrán iniciarse ejecuciones singulares, judiciales o
extrajudiciales, ni seguirse apremios administrativos o tributarios contra el patrimonio
del deudor”.
Iniciado el concurso, los créditos a favor del Ayuntamiento deberán liquidarse
dentro del procedimiento concursal.
El importe de los daños y perjuicios podría hacerse efectivo en primer término
sobre la garantía definitiva constituida. Si ésta garantía consistió en un aval, éste podría
ejecutarse con independencia de la situación concursal del urbanizador.
Además, en el acuerdo de resolución deberá optarse entre continuar con la
programación o dejar los terrenos sin programar.
Si se opta por continuar con la programación, se deberá elegir entre una
nueva programación con selección de nuevo urbanizador o pasar a la gestión directa. El
nuevo urbanizador o el Ayuntamiento asumirían las obligaciones del antiguo
urbanizador, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la
programación cancelada.
Si, pese a la situación concursal del urbanizador, el Ayuntamiento llega a
recuperar la retribución abonada que no se correspondía con obra ejecutada, podrá
afectar el dinero o la parcela recuperada a la nueva programación.
Si se opta por no continuar la programación, entonces parece que lo que
procede es revertir la situación al momento anterior a la programación. Deberían
devolverse las retribuciones efectuadas. En el caso de que se hubiera aprobado la
reparcelación forzosa con retribución en terrenos, debería tramitarse lo que puede
denominarse una reparcelación inversa.
¿Sería posible modificar la reparcelación para recuperar el terreno?
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La reparcelación forzosa aprobada definitivamente no queda sin efectos de
forma automática como consecuencia de la resolución del Programa. La resolución del
Programa no afecta por sí sola al mantenimiento de la validez y eficacia de la
reparcelación aprobada.
En el caso de la Comunidad Valenciana, el artículo 143.4.c.1º de la Ley
Urbanística Valenciana establece que una de las medidas que puede adoptar la
Administración al acordar la resolución de un Programa es la siguiente:
“La devolución de la contribución a las cargas de urbanización, efectivamente
satisfechas y no aplicadas a su destino, a los propietarios de terrenos en los que no se
vaya a acometer una nueva programación, previa modificación por el mismo
procedimiento seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos
dictados para la ejecución del Programa cancelado.”
Este precepto permite a la Administración modificar los actos administrativos
dictados en ejecución del Programa para conseguir la devolución a los propietarios de
las cargas de urbanización efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino. Uno de
estos actos administrativos es el de aprobación de la reparcelación. Por lo tanto, y a
través del mismo procedimiento seguido para aprobar la reparcelación, ésta podrá ser
modificada para conseguir así la devolución de la retribución en terrenos.
Así si la retribución ha sido en terrenos y la reparcelación se aprobó, la
devolución de la retribución podría efectuarse tramitando un procedimiento inverso de
reparcelación. La inversión de los efectos de la reparcelación exigiría tramitar un
procedimiento análogo al tramitado para su aprobación.
Mediante este procedimiento podría volverse a la misma situación parcelaria
existente antes de que se aprobara la reparcelación. O bien podría sólo modificarse la
reparcelación en lo relativo a las parcelas asignadas al urbanizador en concepto de
retribución.
Si no se ha iniciado el concurso, esta vía puede ser un mecanismo adecuado para
recuperar el terreno adjudicado.
Sin embargo, si ya se ha iniciado el concurso, será necesario contar con la
autorización del juez del concurso.
El artículo 43.2 de la LC establece que “hasta la aprobación judicial del
convenio o la apertura de la liquidación, no se podrán enajenar o gravar los bienes y
derechos que integran la masa activa sin autorización del juez”. Por otra parte, el
principio de “conservación de la masa” a que se refiere el artículo 43.1 de la LC
también parece oponerse a la posibilidad de que a través de la modificación de la
reparcelación se pueda eliminar la propiedad del urbanizador sobre la parcela
adjudicada en retribución.
No parece posible, por lo tanto, esta vía, al menos si no se cuenta con una
autorización previa del juez del concurso.
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Como hemos visto, y salvo que se hubieran constituido las garantías específicas
a las que antes nos hemos referido, en los casos de retribución en terrenos con
reparcelación aprobada y con la obra sin ejecutar, declarado el urbanizador en concurso,
el Ayuntamiento sólo va a poder hacer efectivo su crédito integrándose en el
procedimiento del concurso. Y, como también hemos visto, para es de la mayor
importancia que ese crédito se haya calificado de privilegiado especial.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la LC, “el pago de los créditos con
privilegio especial se hará con cargo a los bienes y derechos afectos”.
El artículo 155.4 de la LC contempla que “a solicitud de la administración
concursal o del acreedor con privilegio especial”, el juez puede autorizar “la cesión en
pago o para el pago al acreedor privilegiado o a la persona que él designe, siempre
que con ello quede completamente satisfecho el privilegio especial”. Este mecanismo
permitiría la devolución del terreno al Ayuntamiento y la consiguiente cancelación del
crédito. Si no se utiliza esta modalidad de cesión en pago, el terreno en cuestión se
subastaría y con el importe obtenido el Ayuntamiento vería satisfecho su crédito.
IV.- LA REVERSIÓN
REPARCELACIÓN INVERSA
A
LA
SITUACIÓN
ANTERIOR:
LA
Si se opta por no continuar la actuación y el inexistente grado de urbanización
impide otras soluciones, lo que procederá será revertir a la situación al momento
anterior al inicio de la actuación, Eso equivale a:
- Dejar sin efecto el Plan Parcial.
Lo que puede suponer que el terreno vuelva a ser no urbanizable.
El “ius variandi”, que es nota característica de la potestad de planeamiento,
también permite que la Administración, en los casos de actuaciones urbanísticas
inacabadas, tome la decisión de modificar el planeamiento para desclasificar el suelo o
derogar la ordenación pormenorizada.
Las desclasificación del suelo o la derogación del planeamiento de desarrollo
implica que desaparece el presupuesto que servía de fundamento a la reparcelación.
En algunos casos la legislación urbanística directamente dice que si se cancela el
Programa, entonces el Plan Parcial queda sin efecto y el terreno vuelve a ser no
urbanizable. Cuando esto sea así, al menos deberá existir una resolución administrativa
que así lo diga.
En los demás casos o bien simplemente el terreno queda “sin programar”, pero
se mantiene la ordenación pormenorizada (y la clasificación de suelo urbanizable); o
bien se tramita un procedimiento de modificación del Plan para convertir los terrenos en
suelo no urbanizable.
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- Dejar sin efecto la reparcelación.
La reparcelación forzosa aprobada definitivamente no queda sin efectos de
forma automática como consecuencia de la resolución del Programa. La resolución del
Programa no afecta por sí sola al mantenimiento de la validez y eficacia de la
reparcelación del Programa.
Pero una de las medidas que podrían adoptarse en estos casos de resolución
anticipada es no continuar la programación y dejar sin efecto la reparcelación,
tramitando el correspondiente procedimiento.
La reparcelación forzosa, cuando las obras de urbanización no se ejecutan, no
deja de ser una figura incompleta, que no tiene pleno sentido si no se finaliza el proceso
urbanizador. De algún modo, su plena eficacia está afectada por una especie de cláusula
resolutoria implícita: si finalmente la urbanización no se efectúa, sino que se cancela la
programación, esa circunstancia implica que la reparcelación deba quedar sin efectos.
Sin embargo, ello no puede hacerse sin más trámite, sino siguiendo un procedimiento
inverso al utilizado en su aprobación.
En realidad, se trataría de tramitar lo que bien podemos llamar una
“reparcelación inversa”. Las parcelas iniciales serian las parcelas “urbanas”
adjudicadas y los suelos dotacionales adjudicados a la Administración. Y las parcelas
finales vendrían a ser aquí fincas rústicas que se restituyen a los propietarios iniciales.
¿Cómo hacer la reparcelación inversa? Vamos a explicarlo con un ejemplo. Las
dificultades se van a dar si han existido excesos o defectos de adjudicación que se han
compensado en dinero.
Imaginemos la siguiente situación de partida: una unidad de ejecución
imaginaria en la que vamos a efectuar la reparcelación inversa:
La ordenación prevista en el Plan supongamos que es la siguiente:
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La dotación es de cesión al Ayuntamiento. En la reparcelación hay que repartir
entre los propietarios los 5.000 m2 restantes. En el ejemplo imaginamos que a efectos
de compensar las diferencias el precio del m2 de solar es de 10 euros.1 Al propietario C
no se le da parcela por no llegar al mínimo. Y se decide que no haya proindivisos. Así,
tendríamos lo siguiente:
Imaginemos que se resuelve el Programa y que no se va a proseguir la actuación,
sino que los terrenos vuelven a ser no urbanizable. ¿Cómo deshacer la reparcelación?
Así, tendríamos el siguiente resumen:
-Situación inicial:
-Reparcelación:
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El artículo 27.2 del TRLS dice lo siguiente “En el caso de propietarios que no puedan
participar en la adjudicación de parcelas resultantes de una actuación de urbanización por
causa de la insuficiencia de su aportación, el suelo se tasará por el valor que le correspondería
si estuviera terminada la actuación, descontados los gastos de urbanización correspondientes
incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.”
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Pues bien, ¿cómo hacemos la reparcelación inversa?
Se trataría de dejar la situación parcelaria igual que estaba antes de iniciar la
actuación.
La primera duda es qué hacemos con el propietario C, que recibió una
compensación económica y se quedó sin parcela.
-Reparcelación inversa opción A:
Una primera posibilidad sería la de incluirlo también en este proceso de
reversión a la situación anterior.
Entonces tendríamos lo que sigue:
Así todo vuelve a como estaba antes.
Pero, ¿es razonable involucrar forzosamente al propietario C, que había recibido
dinero y ya estaba fuera? Parece que en este caso sólo si el propietario C
voluntariamente acepta devolver el dinero que se le dio participaría en la reparcelación
inversa y se le devolvería la parcela inicial.
-Reparcelación inversa. Opción B.
La opción B es dejar al propietario C fuera (salvo que expresamente quiera pagar
y recuperar la parcela rústica).
En este caso el propietario C ya no interviene.
¿Quién se queda parcela de 1.000 que fue de C?
Una opción es que se el Ayuntamiento el que asuma su posición de los
propietarios que en la reparcelación forzosa se quedaron fuera. Y, para compensar a los
demás, será el Ayuntamiento el que deberá asumir la correspondiente compensación:
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-Reparcelación inversa. Opción C.
Como tercera opción, lo que se haría es utilizar la parcela de 1.000 del que fue
propietario C para compensar al que en la reparcelación inversa ha de recibir dinero.
Pero ahora para valorar ese terreno deberemos aplicar su precio como suelo
rural.
Imaginemos que el precio por m2 de las fincas rústicas en esta zona sea de 1
euro por m2.
Al propietario B se le han de pagar 10.000 euros. Pero como le damos la parcela
de 1.000 m2 y esta se valora en 1000 euros, entonces sólo se le ha de pagar 9.000.
Y el Ayuntamiento deberá abonar los 4.000 euros que faltan.
Parece que el Ayuntamiento deberá compensar en lo que falte. La cancelación
anticipada de la programación, con el consiguiente proceso de reversión a la situación
anterior a la programación, puede dar lugar a que nos encontremos ante una actuación
administrativa susceptible de general responsabilidad patrimonial.
¿Qué pasaría si el propietario B, entre la aprobación de la reparcelación y el
inicio de la reparcelación inversa ha vendido su parcela a D?
Pues el propietario D quedaría en la misma situación que el B.
Esto sería una consecuencia de la afección de las fincas de resultado a la que se
refiere el artículo 19.1 del Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad
de actos de naturaleza urbanística, aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de
julio. Este precepto establece que “Quedarán afectos al cumplimiento de la obligación
de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto y de de la legislación
urbanística, todos los titulares del dominio y otros derechos reales sobre las fincas
resultado del expediente de equidistribución”.
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Operaría también lo que resulta del artículo 19.1 del Texto Refundido de la Ley
de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio:
“La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los
deberes del propietario conforme a esta Ley y los establecidos por la legislación de la
ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de
la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior
propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración
competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales
obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.”
Por ello el nuevo propietario D ocuparía el puesto del B, que se la había vendido.
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