El desarrollo sostenible a escala local

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: El desarrollo sostenible a escala local: el caso
español.
AUTOR 1: Aurelia Bengochea Morancho. Email: [email protected]
AUTOR 2: Mario Robles del Moral. Email: [email protected]
DEPARTAMENTO: Economía
UNIVERSIDAD: Universitat Jaume I. Castellón.
ÁREAS TEMÁTICAS:
Área 5: Energía, sostenibilidad, recursos naturales y medio ambiente.
Área2: Desarrollo urbano y municipal
RESUMEN:
Este trabajo se centra en las iniciativas promovidas por la administración local en pro
del desarrollo sostenible. La primera parte describe los programas y proyectos que se
están llevando a cabo a escala internacional para promover el desarrollo sostenible en
las ciudades en su triple dimensión: económica, social y ambiental. La segunda parte del
trabajo analiza en qué medida los municipios españoles participan en este tipo de
programas y contrasta si los valores de ciertos indicadores de gestión ambiental son
mejores en las ciudades que han suscrito algún compromiso. La muestra está formada
por las cincuenta capitales de provincia. Los datos se obtuvieron mediante una encuesta
realizada a los Ayuntamientos correspondientes, que ha proporcionado información
sobre las iniciativas seguidas con mayor asiduidad por los gobiernos locales del Estado
Español, y también de fuentes convencionales, como el INE. Las iniciativas
consideradas en el estudio son las siguientes: Agenda 21 Local, Carta de Aalborg,
ICLEI, Red de Ciudades por el Clima de la FEMP, Red de Ciudades Saludables de la
FEMP y Pacto de los Alcaldes de la Unión Europea. Tras un breve resumen del estado
de ejecución de estos programas, se aborda con mayor detenimiento la implantación de
una Agenda 21 Local. Los resultados muestran que las diferencias entre las ciudades
que han obviado la Agenda 21 Local y las que la desarrollan total o parcialmente no son
significativas salvo en lo referente a consumo energético y producción de residuos
sólidos urbanos. Se podría concluir, por tanto, que es recomendable implantar una
Agenda 21 Local aunque no sea el indicador básico que marca la diferencia en la
concreción del desarrollo sostenible a escala municipal.
PALABRAS CLAVE: desarrollo sostenible; gobierno local, Agenda 21 Local.
1
1. Introducción
En la Cumbre de Río de 1992 se puso de relieve el importante papel que las
administraciones locales pueden desempeñar en la consecución del desarrollo
sostenible. Fue en la década de los noventa cuando empezaron a surgir las primeras
iniciativas de sostenibilidad, en forma de declaraciones, adhesiones y asociaciones que
involucraban directamente a los gobiernos locales como elementos clave de la acción.
Esto es así porque el aumento de población a escala planetaria ha venido acompañado
de un proceso de urbanización creciente que ha incrementado considerablemente el
impacto ambiental de las ciudades, responsables en la actualidad del 40% del consumo
total de energía y del 30% de las emisiones totales de CO2, además de convertirlas en
grandes consumidoras de suelo, según han puesto de manifiesto diversos estudios como
el de Gleeson y Low (2000) o el de Owens y Cowell (2002).
El objetivo de este trabajo es doble: por una parte, describir los programas y proyectos
que se están llevando a cabo a escala internacional para promover el desarrollo
sostenible en las ciudades en su triple dimensión: económica, social y ambiental; en
segundo lugar, analizar en qué medida los municipios españoles participan en este tipo
de programas y contrastar si los valores de ciertos indicadores de gestión ambiental son
mejores en las ciudades que han suscrito algún compromiso en esta línea.
El trabajo se estructura como sigue. El siguiente apartado resume varios de los
programas internacionales en pro de un desarrollo urbano sostenible, el tercer apartado
muestra la participación de las capitales de provincia españolas en algunos de ellos, el
cuarto apartado trata con mayor detalle la implantación de las Agendas 21 locales en
esas ciudades y su relación con una serie de indicadores ambientales. Finalmente, el
quinto apartado presenta las principales conclusiones derivadas del estudio realizado.
2. Iniciativas internacionales para el desarrollo sostenible en las ciudades
2.1. El Programa Habitat de Naciones Unidas
El programa Habitat de Naciones Unidas se centra en mejorar la calidad de los
asentamientos humanos. Su origen se remonta a 1976, con la celebración de la primera
Conferencia de
Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos en Vancouver
(Canadá). En 1996, en el seno de la segunda Conferencia sobre Asentamientos
Humanos, celebrada en Estambul, se aprobó el Programa ONU-Habitat cuyo objetivo es
proporcionar una vivienda digna a todas las personas en el marco de un desarrollo
2
sostenible. Esta idea queda perfectamente recogida en el siguiente párrafo extraído del
preámbulo de esta segunda conferencia (Hábitat II):
“El desarrollo sostenible de los asentamientos humanos combina el desarrollo
económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente, respetando
plenamente todos los derechos humanos y las libertades fundamentales, inclusive el
derecho al desarrollo, y ofrece los medios para lograr un mundo más estable y
pacífico, fundado en una visión ética y espiritual. La democracia, el respeto de los
derechos humanos, la transparencia, la representatividad y la rendición de cuentas en
la gestión pública y la administración en todos los sectores de la sociedad, así como la
participación efectiva de la sociedad civil, son pilares indispensables para el logro del
desarrollo sostenible”.
Los objetivos de la Conferencia Habitat II (también llamada Cumbre de las Ciudades)
eran conseguir vivienda adecuada para todos y desarrollo de asentamientos urbanos
sostenibles en un mundo en proceso de urbanización y el compromiso de su puesta en
práctica en los estados miembros, regiones y ciudades, a través del establecimiento de
planes de acción. A fin de aportar ideas y experiencias para los Planes de Acción se
propuso a los Comités Nacionales de los diversos países reunir ejemplos de buenas
prácticas que respondieran a los objetivos de la Conferencia: asentamientos humanos
más sostenibles y vivienda adecuada para todos. La Biblioteca de ciudades sostenibles
(web http://habitat.aq.upm.es) contiene información exhaustiva sobre diversas
experiencias ilustrativas de buenas prácticas.
2.2. Las Agendas 21 Locales
La I Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en
Estocolmo en 1972, llevó al establecimiento del Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA). Veinte años más tarde, la Asamblea General convocó la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo con la
finalidad de que los gobiernos adoptaran las decisiones necesarias para llevar a cabo los
objetivos fijados en Estocolmo y asumieran el compromiso de alcanzar un equilibrio
viable y equitativo entre el medio ambiente y el desarrollo, así como un futuro
sostenible para la Tierra y los seres vivos que en ella habitan. Esta reunión se celebró
del 1 al 12 de junio de 1992 en Río de Janeiro (Cumbre de Río).
De la Cumbre de Río surgieron dos documentos importantes (la Declaración de Río y la
Agenda 21) y dos tratados internacionales (el Convenio sobre Diversidad Biológica y el
Convenio sobre Cambio Climático).
3
La Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo recoge los principios de la
Declaración de Estocolmo sobre medio ambiente humano y formula las directrices que
deben guiar la actividad humana para conseguir el desarrollo sostenible.
La Agenda 21 consiste en un programa de actuaciones, un Plan de Acción que
contempla distintos aspectos relacionados con el desarrollo socioeconómico. Este
documento es bastante extenso y se estructura en cuatro secciones: Dimensiones
sociales y económicas, Conservación y gestión de los recursos para el desarrollo,
Fortalecimiento del papel de los grupos principales y, la última sección, Medios de
ejecución. Cada sección contiene diferentes capítulos que abarcan numerosos temas:
Cooperación Internacional, Lucha contra la pobreza, Dinámica demográfica y
sostenibilidad, Protección y promoción de la salud humana, Deforestación,
Desertificación y sequía, Conservación de la biodiversidad, Protección de los océanos,
Protección de las aguas continentales, Acción global para la mujer, Los niños y los
jóvenes en el desarrollo sostenible, Iniciativa de las Autoridades locales en apoyo de la
Agenda 21, Reconocimiento y fortalecimiento del rol de los pueblos indígenas, etc.
El capítulo 28 de la “Agenda 21” de Naciones Unidas incide en el papel que puede
desempeñar la Administración Local en el desarrollo sostenible, entendiendo por
“local” todo lo que se contrapone a “global”. Se trataría de llevar a la práctica el lema
“Pensar globalmente y actuar localmente” de manera que, cada uno en su lugar,
contribuya a resolver los problemas ambientales globales y a combatir la desigualdad, la
marginación y la pobreza. Para ello, en cada lugar, deberán emprenderse las acciones
necesarias que permitan avanzar en esta línea. Sin embargo, como apuntan Aguado y
Echebarría (2004), las Agendas 21 locales llevadas a cabo en diversos países adolecen
de un sesgo medioambiental hasta el punto de convertirse solamente en planes de
mejora ambiental del municipio donde se implantan.
Para orientar el proceso de implementación de agendas 21 locales, el International
Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) publicó una guía general sobre la
planificación de programas locales (véase Hewitt, 1995). En este sentido, GarcíaSánchez y Prado (2008) constatan el efecto positivo que ha tenido sobre la implantación
de agendas 21 locales el hecho de que sean impulsadas por organismos supranacionales
y cómo las ciudades europeas se han sumado a este programa a través de la Carta de
Aalborg (iniciativa que se trata en el próximo apartado).
2.3 La carta de Aalborg
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A nivel europeo merece destacarse la Campaña de Ciudades Europeas Sostenibles. Esta
iniciativa tiene como meta el desarrollo de estrategias a nivel local para solucionar los
desequilibrios ambientales, sociales y culturales. El origen de la misma está en la
Conferencia Europea sobre Ciudades y Poblaciones Sostenibles que se celebró en
Aalborg (Dinamarca) del 23 al 27 de mayo de 1994, al término de la cual, los
representantes de 80 ciudades europeas firmaron un documento comprometiéndose a
implementar planes de acción local enfocados a la consecución de un desarrollo
sostenible, en la línea de lo establecido en la Agenda 21. Este documento es conocido
como la Carta de Aalborg y actualmente lo han suscrito más de 2500 gobiernos locales
y regionales de 40 países.
La Carta de Aalborg se estructura en tres partes: una primera parte que contiene una
declaración de principios, una segunda que describe las principales actividades de la
campaña, y la tercera parte que propone las etapas a seguir para preparar un plan de
acción local. Entre las etapas a seguir en los planes de acción local se encuentran las
siguientes:
• Localización sistemática de los problemas y de sus causas mediante amplias consultas
públicas.
• Clasificación de las tareas por orden de prioridad para tratar los problemas detectados.
• Creación de un modelo de comunidad sostenible mediante un proceso participativo
que incluya a todos los sectores de la comunidad.
• Consideración y evaluación de opciones estratégicas alternativas.
• Establecimiento de un plan de acción local a largo plazo hacia la sostenibilidad que
incluya objetivos mesurables.
• Programación de la aplicación del plan, incluyendo la preparación de un calendario y
una declaración del reparto de responsabilidades entre los participantes.
• Reparto de responsabilidades entre los participantes.
• Establecimiento de sistemas y procedimientos para la monitorización e información de
la implementación.
La Conferencia sobre Ciudades Sostenibles ha tenido sucesivas ediciones en 1996
(Lisboa), 2000 (Hannover), 2004 (Aalborg), Sevilla (2007) y Dunkerque (2010). La
edición de 2004 se inició con un llamamiento a la participación de los gobiernos locales
y regionales europeos en esta campaña y concluyó con la aprobación de un decálogo de
5
compromisos, denominados “Los Compromisos de Aalborg+10”, que plasman el
importante papel de estos organismos en la dimensión urbana de la sostenibilidad. El
decálogo establecido en forma de compromisos fue el siguiente:
1. Formas de gobierno: Impulsar los procedimientos de toma de decisiones a través de
una mayor democracia participativa.
2. Gestión municipal hacia la sostenibilidad: Elaborar programas eficaces de gestión en
su diseño, implementación y evaluación.
3. Bienes naturales comunes: Asumir la responsabilidad de proteger, preservar y
garantizar un acceso equitativo a los bienes naturales comunes.
4. Consumo y formas de vida responsables: Adoptar y facilitar un uso prudente y
eficiente de los recursos; fomentar el consumo y la producción sostenibles.
5. Planificación y diseño urbanístico: Asumir un papel estratégico en el diseño y
planificación urbana; enfocar los temas ambientales, sociales, económicos, de salud, y
culturales hacia el beneficio común.
6. Mejor movilidad y reducción del tráfico: Promover los modelos de movilidad
sostenible.
7. Acción local para la salud: Promover y mejorar la salud y el bienestar de la
ciudadanía.
8. Economía local viva y sostenible: Crear y asegurar una economía local viva que
promueva el empleo sin dañar el medio ambiente.
9. Igualdad y justicia social: Asegurar comunidades integradoras y solidarias.
10. De lo local a lo global: Asumir la responsabilidad global para la paz, la justicia, la
igualdad, el desarrollo sostenible y la protección del clima.
2.4 El Programa URBAN
Este programa surgió en la Unión Europea para regenerar las zonas urbanas en crisis,
tanto en su vertiente económica como en la social. Se financió con fondos FEDER en
sus dos fases: URBAN I (1994-1999) y URBAN II (2000-2006) hasta un 75% en Zonas
objetivo 1 y 50% en otros casos. El programa se suspendió a partir de 2006 pero ha sido
sustituido por los Programas Operativos Regionales 2007-2013 cofinanciados por el
Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Estos programas permiten financiar inversiones
que contribuyan a crear empleos duraderos, inversiones en infraestructuras y
actuaciones varias de apoyo al desarrollo regional y local, como la asistencia y servicios
6
a las PYMEs. Durante la vigencia de URBAN, 41 ciudades españolas recibieron
ayudas. En la etapa actual 2007-2013, el anterior Ministerio de Política Territorial y
Administración Pública apoyó en 43 ciudades este tipo de intervenciones integrándolas
dentro del eje de “Desarrollo local y urbano” de los programas operativos.
2.5. ICLEI -Gobiernos Locales para la sostenibilidad
El ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) tiene su origen en
1990, en el Congreso Mundial de Gobiernos Locales por un Futuro Sostenible. Bajo la
coordinación de Nicola Hewit, publicó en 1995 la Guía sobre la planificación de planes
de acción locales (versión española de 1998), obra que ha inspirado en gran medida
otras guías y manuales destinados a zonas geográficas concretas, como es el caso de la
Junta de Andalucía (2001), la Junta de Ciudades de Castilla-La Mancha (2003), la
Diputación de Barcelona (2005) o el Gobierno del País Vasco (2003). En 2003 los
miembros de esta organización decidieron revisar su denominación a fin de que reflejara
mejor los retos que afrontaban y el ICLEI pasó a llamarse “ICLEI - Local Governments
for Sustainability”, haciendo patente de este modo que su objetivo no era solamente la
mejora ambiental sino conseguir avances en los tres ejes que configuran el desarrollo
sostenible. Actualmente forman parte de esta asociación más de 1200 gobiernos locales
de 70 países diferentes.
2.6. Alianza del Clima (Klima-Bündnis)
Como afirman Bulkeley y Betsill (2003), las ciudades juegan un importante papel en el
éxito de las políticas emprendidas para frenar el cambio climático. La Alianza del Clima
es una red de autoridades locales comprometidas con la protección del clima en todo el
mundo. Se fundó en 1990 y cuenta ahora con más de 1600 ciudades en 17 países
europeos. Su objetivo es reducir en origen las emisiones causantes del efecto
invernadero y preservar los bosques húmedos de la zona tropical evitando el uso de
madera procedente de estos bosques y apoyando diversas iniciativas y proyectos de los
pueblos de la cuenca del Amazonas para hacerlo posible.
2.7. Asociación de Ciudades y de Regiones para el Reciclaje (ACRR)
Esta asociación tiene como meta principal el uso sostenible de los recursos naturales y
por ello promueve el reciclaje como una forma de uso eficiente de los mismos. En
materia de residuos sigue la política de las tres erres auspiciada por la Unión Europea:
reducir, reutilizar, reciclar. Cuenta en la actualidad con algo más de 90 miembros que
incluyen autoridades locales y regionales y redes nacionales que incorporan 750
municipios.
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2.8. Energie-Cités
Varios estudios han destacado la relación existente entre la estructura urbanística de una
ciudad y las emisiones causantes del efecto invernadero, dado que el consumo de
energía está directamente relacionado con el modelo de desarrollo urbano seguido
(ciudad compacta frente a ciudad dispersa) y las necesidades de movilidad que del
mismo se derivan. Véase por ejemplo Owens (1992) y Banister (1997).
Energie-Cités es una agrupación de autoridades locales para promover la energía limpia.
Está constituida por 200 miembros pertenecientes a 26 países. Más de mil ciudades y
varias estructuras intermunicipales forman parte de esta asociación.
2.9. Eurocities
Eurocities es una red formada por 140 ciudades grandes pertenecientes a 30 países
cuyas prioridades son tres: el control de las emisiones que provocan el cambio
climático, la recuperación y valorización de residuos y, por último, la inclusión social.
Tiene gran variedad de programas con acciones concretas en estos campos.
2.10 Medcities
Medcities es una red de 26 ciudades mediterráneas costeras ubicadas en 20 países cuyo
objetivo común consiste en identificar los problemas ambientales específicos de esas
ciudades costeras y proponer soluciones a los mismos.
2.11. Pacto de los Alcaldes (The Covenant of Mayors)
Esta iniciativa es relativamente reciente (enero de 2008) y ha sido promovida por la
Dirección General de la Energía de la Comisión Europea para mejorar la eficiencia
energética en las ciudades europeas y reducir la emisión de gases causantes del efecto
invernadero. Como indica Vallespinós (2012), este Pacto suponía un planteamiento
nuevo ante el problema global del cambio climático, vistas las dificultades de llegar a
un acuerdo supranacional para reducir las emisiones de gases causantes del efecto
invernadero. Los gobiernos locales que suscriben esta iniciativa se comprometen a
reducir sus emisiones, a llevar a cabo programas de eficiencia energética en ámbitos
como la edificación y el transporte urbano y a fomentar las energías renovables. Más de
2.500 ciudades han firmado por ahora este compromiso. Falta por ver cuántas
permanecerán en esta alianza dentro de unos años puesto que quienes firman el Pacto se
comprometen también a aceptar su baja como miembros en caso de no cumplir algunas
condiciones como la presentación en el plazo de un año de un Plan de Acción para la
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Energía Sostenible o la reducción de CO2 por encima del 20% fijado como meta
general por la Unión Europea para 2020.
3. Participación de las capitales españolas en programas de desarrollo sostenible
Además de las iniciativas internacionales descritas en el apartado anterior, existen
diversos programas a escala nacional. En el caso español cabe mencionar los
promovidos por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP)
denominados “Red de Ciudades por el Clima” y “Red Española de Ciudades
Saludables”.
3.1. La Red de Ciudades por el Clima
La Red Española de Ciudades por el Clima aglutina a 297 ciudades y pueblos
comprometidos con el desarrollo sostenible y la protección del clima. Su creación se
debe al Convenio de Colaboración institucional firmado entre la FEMP y el Ministerio
de Medio Ambiente en 2004, para poner en marcha iniciativas de prevención de la
contaminación y lucha contra el cambio climático. Los ejes básicos de actuación de la
Red son la movilidad, la edificación y planificación urbana, la energía y la gestión de
residuos. Las actuaciones que recomienda llevar a cabo durante los dos primeros años
son las siguientes:
• Acuerdo para la aprobación, en el plazo de un año, de Ordenanzas municipales sobre
energía solar térmica en nuevas edificaciones y sobre alumbrado público.
• Aplicación de medidas económicas y fiscales para favorecer la implantación de
energías renovables y medios de transporte urbano menos contaminantes.
• Inclusión de criterios de eficiencia energética en los concursos de compra de bienes y
adjudicación de servicios municipales.
• Establecimiento de condiciones mínimas de sostenibilidad para la adquisición de
equipamientos municipales.
• Progresiva incorporación de sistemas de eficiencia energética y energías renovables en
los edificios y dependencias municipales. Firma de acuerdos con las asociaciones de
empresas del sector solar térmico y solar fotovoltaico que favorezcan dicha
implantación.
9
• Implantación de medidas para calmar el tráfico y, en su caso, restricción del tráfico
privado en determinadas zonas de los centros urbanos (peatonalización de calles,
restricciones de aparcamiento, limitación de velocidad, etc.).
• Firma de acuerdos con agentes económicos y asociaciones de consumidores para la
promoción de los equipamientos domésticos eficientes (clase A) y para el buen uso de la
energía en los hogares.
• Desarrollo de campañas de concienciación sobre el uso eficiente de la energía.
• Reserva de suelo para plantaciones arbóreas y arbustivas, incrementando las zonas
verdes y de esparcimiento en las ciudades.
Las actuaciones que se deben realizar durante los siguientes años son:
• Elaboración de planes energéticos municipales que incorporen criterios de eficiencia
energética, incluyendo la sustitución de las tecnologías menos eficientes, en las
instalaciones y servicios municipales.
• Realización de auditorías energéticas y certificación de edificios e instalaciones
municipales.
• Desarrollo y aplicación de Ordenanzas municipales sobre energías renovables y
alumbrado público.
• Elaboración y aprobación de un Plan de Movilidad Sostenible en el que se restrinja el
uso del vehículo privado y se favorezca el transporte colectivo. Promoción de los
medios de transporte menos demandantes de energía y menos contaminantes.
• Promoción de la arquitectura bioclimática en los nuevos desarrollos urbanos, así como
en la rehabilitación de edificios ya existentes cuando sea técnicamente viable.
• Implantación de medidas destinadas a la racionalización del uso de suelo.
3.2. La Red Española de Ciudades Saludables
La Red Española de Ciudades Saludables (RECS) se constituyó en 1988. Su actividad
se dirige a la promoción y protección de la salud y bienestar de los ciudadanos, según
los principios del proyecto "Healthy Cities" de la Organización Mundial de la Salud
(OMS/WHO). Tiene las siguientes líneas de actuación:
• Asegurar la intercomunicación de las ciudades participantes en materia de promoción
y protección de la salud, que permita el intercambio de experiencias y el desarrollo de
proyectos entre ciudades con otras organizaciones y otros niveles de la Administración.
10
• Fomentar la colaboración y la acción conjunta de las ciudades participantes en materia
de promoción y protección de la salud.
• Ayudar a las ciudades participantes a desarrollar modelos operativos de promoción y
protección de la salud en en el contexto urbano.
• Establecer criterios de evaluación e indicadores unificados que permitan evaluar las
actuaciones de la promoción y protección de la salud y la acreditación de la calidad de
su ejecución.
• Establecer recomendaciones orientadas a la inclusión de los procesos de calidad en las
actuaciones de promoción y protección de la salud.
• Mantener contactos con otros proyectos de ciudades saludables en nuestro país, en
otros países y con las redes nacionales, así como con la Red Europea.
• Difundir la información relevante sobre la Red Española de Ciudades Saludables.
Actualmente la Red Española de Ciudades Saludables está formada por 146 entidades
locales españolas integradas en la FEMP que cumplen los requisitos de admisión y
permanencia establecidos: compromiso político municipal de adscripción a la Red,
expresado por acuerdo del Pleno o Comisión de Gobierno, tener elaborado un análisis
de situación y un plan de salud para la ciudad o el compromiso de elaborarlos,
designación de un responsable político y un responsable técnico como interlocutores
ante la Red y aceptación de las normas de funcionamiento.
Gran parte de las capitales de provincia españolas pertenecen a las redes nacionales
mencionadas y se han comprometido en el seguimiento de otros programas
internacionales. El cuadro nº 1 resume las características de las iniciativas de desarrollo
sostenible que con mayor asiduidad están siguiendo sus gobiernos locales de forma
voluntaria. Predominan las iniciativas que tienen como objetivo general el desarrollo
sostenible, entendido en el sentido amplio del término. El grado de compromiso varía
desde una simple declaración de principios hasta la adhesión a una red o asociación con
metas más concretas. El seguimiento y control de la plasmación de los compromisos
suscritos se hace, en la mayoría de los casos, por los propios agentes que los han
suscrito siendo poco habitual que esta supervisión la efectúe un agente externo.
El cuadro nº 2 recoge el número de esas ciudades que se han sumado a las iniciativas de
desarrollo sostenible anteriormente comentadas. Como puede apreciarse, destaca en
primer lugar la firma de la Carta de Aalborg de 1994 (43 ciudades) pero no deja de ser
curioso que solo 24 hayan suscrito los compromisos de Aalborg de 2004. La segunda
11
iniciativa más secundada es la protagonizada por la red de ciudades por el clima (36).
También parecen haber tenido una buena acogida los compromisos por una ciudad
saludable y el cambio de modelo energético implícito en el Pacto de los Alcaldes. Sin
embargo, son minoritarias las adhesiones al ICLEI.
Cuadro nº 1
Iniciativas de desarrollo sostenible por parte de la Administración Local
Objeto
Supervisión
Carácter
Relación
Agenda 21 Local DS amplio
Interna
Voluntario
Declaración
Carta de Aalborg DS amplio
Interna
Voluntario
Adhesión
Compromisos de DS amplio
Interna
Voluntario
Adhesión
Aalborg
ICLEI
DS amplio
Interna
Voluntario
Asociación
Ciudades Clima
Clima
Interna
Voluntario
Asociación
Ciudades
Salud
Interna
Voluntario
Asociación
Energía
Externa
Condicionado
Asociación
Saludables
Pacto de los
Alcaldes
DS: desarrollo sostenible
Fuente: Elaboración propia
Cuadro nº 2
12
Iniciativas de desarrollo sostenible en las capitales de provincia españolas
Iniciativas
Nº de ciudades
Agenda 21 Local
41
Carta de Aalborg
43
Compromisos de Aalborg
24
ICLEI
12
Ciudades Clima
36
Ciudades Saludables
27
Pacto de los Alcaldes
29
Fuente: Elaboración propia
4. La Agenda 21 Local en las capitales de provincia españolas
La implantación de la Agenda 21 Local en los municipios españoles ha seguido un
ritmo desigual. En la década de los 90, tras la Cumbre de Río y la conferencia de
Aalborg, se dieron los primeros casos: Calvià (Mallorca), Vitoria y varios municipios de
la provincia de Barcelona1. Posteriormente, otros municipios secundaron esta iniciativa,
como describen Tomás (2004), en la Comunidad Valenciana; del Riego (2004), en
Soria; y Cañizares (2010) en la Comunidad de Castilla la Mancha. No obstante, como
apunta Font (2000), en los procesos de implantación de agendas 21 locales cabe
distinguir entre respuestas que pueden ser meramente simbólicas (como adherirse a un
programa o suscribir la carta de Aalborg) de otras respuestas que realmente implican un
compromiso firme con la sostenibilidad. Con el fin de analizar hasta qué punto la
implantación de una A21L puede reflejar el nivel de compromiso ambiental efectivo de
un municipio, se ha procedido a estudiar la relación entre la implantación de agendas 21
locales en las capitales de provincia españolas y otros indicadores ilustrativos de su
comportamiento ambiental. Los datos proceden de una encuesta realizada a los
1
Para mayor detalle puede consultarse Bautista (2006).
13
Ayuntamientos correspondientes que ha proporcionado información sobre el grado de
desarrollo de la A21L y otras iniciativas en pro de la sostenibilidad seguidas por estos
gobiernos locales.
Del estudio realizado se desprende que las iniciativas de desarrollo sostenible que se
han llevado a cabo bajo la denominación de Agenda 21 Local han sido promovidas en
su mayoría a escala municipal y no a escala comarcal o provincial. Con carácter
voluntario, los ayuntamientos han elaborado su propio programa de actuaciones fijando
sus propias metas en el foro de acción ciudadana constituido a tal efecto2.
Para medir el grado de implicación de una ciudad con la Agenda 21 Local (A21L), en el
presente estudio se han considerado las siguientes fases del proceso:
1. Declaración expresa del compromiso de implantación de la A21L.
2. Diagnóstico inicial, o Auditoría previa.
3. Diseño del Plan de Acción.
4. Ejecución del Plan de Acción.
5. Evaluación de resultados.
El cuadro nº3 muestra el estado de desarrollo de esta iniciativa en las capitales de
provincia españolas. Solo nueve ciudades no han mostrado interés alguno por
implementar la A21L pero no todas las que han manifestado el compromiso de seguirla
han concluido todo el proceso. De las 41 ciudades (82%) que comenzaron el proyecto,
sólo 14 (28%) lo han culminado en todas sus etapas, lo cual puede indicar la aparición
de dificultades que impiden el pleno desarrollo de la A21L.
Cuadro nº 3
Situación de la Agenda 21 Local
Grado de implantación de A21Ls
2
Nº de ciudades
No hay que olvidar que uno de los rasgos característicos de estos procesos es la participación ciudadana,
como recuerdan del Riego (2004) o Fort (2006).
14
Ciudades sin A21L
9
Ciudades a favor de la A21L
43
Ciudades con diagnóstico de A21L
24
Ciudades con Plan de Acción diseñado
12
Ciudades con Plan de Acción realizado
36
Ciudades con A21L evaluada
27
Fuente: Elaboración propia
Respecto a la posible relación entre la implantación de una A21L en determinada ciudad
y otros indicadores referidos a la gestión ambiental de la misma, se han recopilado para
cada una de ellas los siguientes datos:
1. Consumo de agua potable, expresado en litros por habitante y día
2. Consumo de energía eléctrica, expresado en Mwh por habitante y año
3. Generación de residuos sólidos urbanos (Kg por habitante y día)
4. Zonas verdes urbanas (metros cuadrados por habitante)
5. Índice de Actividad Económica
6. Índice de Desarrollo Humano
7. Índice Sintético de Capital Humano
8. Huella Ecológica
9. Déficit Ecológico Global.
Analizados todos estos datos, se observa que la diferencia entre los consumos de
ciudades que han implementado en cierto grado una A21L y las que la ignoran es
mínima y no significativa. Incluso hay resultados sorprendentes como en el caso del
consumo eléctrico que es igual, o sensiblemente menor, en las ciudades que no han
desarrollado ningún tipo de acción en cuanto a la A21L; y también la producción de
residuos sólidos urbanos es inferior en las ciudades que ignoran la A21L. Las ciudades
que no siguen la A21L tienen más zona verde por habitante que las ciudades que la han
15
implantado parcialmente, si bien las que han implantado totalmente la A21L muestran
cantidades superiores en parques y jardines. Asimismo, merece destacarse que el déficit
ecológico global es sensiblemente menor en las ciudades que han llevado a cabo total o
parcialmente su A21L. Podría concluirse por tanto que si bien la A21L, como indican
Echebarría y Aguado (2003), es un instrumento de sostenibilidad, su potencial no está
plenamente desarrollado.
5. Conclusiones
Las ciudades cobran un protagonismo creciente en la consecución de un modelo de
desarrollo sostenible. En tanto que aglutinadoras de la mitad de la población mundial y
con expectativas de aumentar, si cabe, el porcentaje de población que vive en ciudades,
las políticas urbanas se revelan como herramientas clave en temas de sostenibilidad. En
este trabajo se han recopilado varias iniciativas que se están llevando a cabo a escala
internacional para promover el desarrollo sostenible en las ciudades. Desde la década de
los noventa ha habido diversos programas que han implicado directamente a los
gobiernos locales en esta tarea. Este trabajo ha descrito las que han seguido con mayor
asiduidad las capitales de provincia españolas, con especial hincapié en la implantación
de la Agenda 21 Local (A21L). La mayoría de las ciudades objeto de estudio se han
adherido a la Carta de Aalborg de 1994 (43 ciudades) aunque solo 24 han suscrito los
compromisos de Aalborg de 2004. La segunda iniciativa más secundada es la A21L (41
ciudades). Le siguen la Red de Ciudades por el Clima (36), la Red de Ciudades
Saludables (27) y el Pacto de los Alcaldes (26); sin embargo, son minoritarias las
adhesiones al ICLEI. En cuanto a la A21L, existen grados distintos de implantación;
solo 14 ciudades han completado totalmente todo el proceso.
Con el fin de analizar si las ciudades que han implementado una A21L tienen mejores
resultados ambientales, se ha recopilado información sobre diversos indicadores
(consumos de agua y de energía, generación de residuos, huella ecológica, etc.). Los
resultados muestran que entre las ciudades que obvian la A21L y las que la desarrollan
parcialmente no hay diferencias significativas pero sí las hay entre las primeras y las
ciudades que han implementado totalmente la A21L, salvo en lo referido a consumo
energético y producción de RSU. Se podría concluir, por tanto, que para la muestra de
estas cincuenta ciudades, la A21L aun siendo una iniciativa muy recomendable, no
constituye la herramienta polarizadora que marca la diferencia en el desarrollo
sostenible municipal. No obstante, las ciudades que han completado el ciclo de la A21L,
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recibiendo retroalimentación e iniciando el proceso nuevamente, son las que se están
preparando de mejor modo para afrontar los desafíos del desarrollo sostenible en el
espacio local.
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