El primer bienio déla administración Gaviria: algunas reflexiones

Sección:
Política Exterior
de Colombia
El primer
bienio déla
administración
Gaviria:
algunas
reflexiones
sobre su
política
exterior
Diego Cardona C*
Han transcurrido ya los dos
primeros
años
de
la
administración
de
César
Gaviria. Las líneas generales de
su política exterior son ahora
diáfanas. Podemos decir que
ella gira alrededor de: la
apertura, el énfasis en asuntos
económicos, la aparición de
nuevos temas en la agenda (por
ejemplo, medio ambiente), la
importancia de América Latina,
los acuerdos de libre comercio,
el pragmatismo, y sobre todo, la
profundización
de
la
integración con Venezuela.
Empero, tales políticas no
se presentan aisladas de un
contexto mundial, sobre el
cual hemos de considerar
varios factores. En efecto, la
década de los años noventa
ha traído consigo un mundo
diferente. En lo económico,
Estados Unidos continúa
siendo la primera potencia
económica del globo, pese a
sus problemas internos y al
déficit comercial; en el
hemisferio, es sin duda
alguna el país con la
economía predominante en
todos los campos: industria,
nivel científico-tecnológico,
aspectos financieros,
pujanza comercial. En lo
militar, continúa ciertamente
la situación anterior con
presencia gradual de la
multipolaridad,
si
bien
desideologizada;
tendencia
más clara entre las potencias
de
segundo
orden
y
obviamente entre los países
en vías de desarrollo.
También en este tema,
Estados Unidos representa el
país con mayor potencial en
el
ámbito
americano,
reforzado en todos los
aspectos con el resultado
exitoso de la guerra de Irak.
En lo que respecta a las
posibilidades
de
orden
político, ha desaparecido la
guerra fría en el centro del
sistema, lo cual no implica la
inexistencia de conflictos de
otro
orden:
étnicos,
reivindicaciones
nacionalistas, de carácter
fronterizo y aún por la
búsqueda de la primacía de
otros modelos de gobierno en
muchos países. Puesto que la
totalidad de los conflictos
anteriormente existentes no
proviene del más elocuente
entre el Este y el Oeste, a
diferencia
de
lo
que
ingenuamente
sostenían
muchos analistas del primer
mundo, es obvio que la
desaparición de ese conflicto
mayor no tenga por qué
implicar la pérdida de
intensidad de otros conflictos
"menores". En sus respectivas
regiones,
tales
enfrentamientos pueden ser
importantes
e
incluso
dramáticos porque involucran
a la mayor parte de las
poblaciones. Colombia no ha
escapado, por desgracia, al
igual que otros países
latinoamericanos,
a
un
conflicto
interno
de
importancia. El efecto de este
asunto sobre nuestra política
exterior no es deleznable:
constituye causa de "niebla"
en nuestras relaciones con
Venezuela, frena el proceso de
* Coordinador del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.
apertura por sus efectos sobre la
infraestructura vial y energética,
desestimula la producción de
bienes
exportables
que
aumentarían nuestra capacidad
de compra, deprime el sector
agropecuario,
ahuyenta
la
inversión extranjera, impide el
flujo del turismo internacional,
contribuye a desarticular la
unidad nacional en fragmentos
regionales, afecta las relaciones
entre regiones y el ejecutivo
central, y representa una
distorsión presupuestal y de
energía considerable, además de
afectar
profundamente
la
imagen exterior del país. Éste
constituye, sin duda alguna, el
principal problema colombiano
durante
la
presente
administración, el cual tiene
también un profundo efecto
sobre su actuación internacional.
Por otra parte, encontramos
en los países de América Latina,
Colombia incluida, gobiernos
encabezados por líderes de
aparición relativamente reciente,
quienes en la búsqueda de
modernización de sus países
tanto en lo económico como en
lo político han llevado a cabo
una serie de medidas cuya
constante puede definirse por:
a. La continuación de programas
de ajuste monetarista que
venían siendo aplicados desde
la época de los años ochenta:
Sabido es que los mismos
inciden más directamente
sobre los ciudadanos que
dependen de ingresos fijos. Y
ocurre que en América
Latina, sin que Colombia sea
una excepción, la mayor parte
de la población percibe
ingresos fijos cercanos al
salario mínimo establecido,
con lo cual las medidas
aludidas resultan afectando a
la población de más escasos
recursos. El ajuste
lleva implícito, pues, un alto
costo social. Debe insistirse
en el hecho de que la
minimización de los costos
sociales de estos programas
condiciona en buena medida
la supervivencia de la
democracia
política
a
mediano plazo. Este asunto
puede de hecho incidir sobre
la legitimidad de toda
política, la exterior incluida.
b. La iniciación de la apertura
económica hacia la región y
al resto del mundo, especial
mente en el campo comercial:
Colombia
inició
este
programa sólo al final del
período Barco, un tanto
tímidamente. El proceso se
ha
acelerado
en
la
administración Gaviria, en
especial a partir de mediados
de 1991. La rebaja de
aranceles, la desaparición de
obstáculos no arancelarios
(licencia previa, excepciones,
cuotas) y la aplicación de
políticas
monetarias
y
fiscales
apropiadas
(desaparición del dólar negro
para dar paso a la cotización
libre, nuevo régimen de
inversiones
extranjeras,
paridad real de la moneda)
han ido en esa dirección.
Obviamente, a tal política se
han opuesto algunos sectores
de la producción que en su
momento se han sentido
perjudicados o temen no
poder competir con éxito
frente a los recién llegados.
En algunas ocasiones las
aprehensiones
parecen
justificadas, pero en la mayor
parte de los casos son
reacciones de sectores que
gozaron cómodamente de la
protección del Estado durante
décadas y no se prepararon
adecuadamente para una
economía abierta.
c. Un aspecto importante de la
administración Gaviria es la
convicción de que las
confrontaciones
con
las
potencias, y en especial con la
potencia hegemónica regional
(Estados
Unidos),
son
estériles, salvo que se trate de
desacuerdos puntuales por
razones a su vez plenamente
justificadas: proteccionismo
comercial,
políticas
no
concertadas en materia de
seguridad internacional o
puntos de vista diferentes en
las agendas mutuas. No se
trata de la entrega sin
condicionamientos, esperando
obtener beneficios; tampoco
de la actitud esquizofrénica
que intenta, mediante actos
voluntaristas,
hacer
desaparecer las realidades
internacionales. Colombia es
un país occidental, y a pesar
de encontrarse en vías de
desarrollo, esto no le ha
impedido el planteamiento de
sus convicciones en el
escenario internacional. No
obstante, las mismas se
sostienen mejor mediante la
negociación puntual y una
política prudente y sagaz
aunque solamente defensiva.
Aquí radica, en política
internacional, la esencia de lo
que podríamos llamar el
pragmatismo del presidente
Gaviria, semejante al de
algunos otros mandatarios
latinoamericanos moderados.
d. La apertura política se ha
constituido en uno de los
temas centrales del gobierno:
Este proceso tiene obvia
incidencia en la política
exterior. Es relevante el
conjunto de artículos de la
Constitución
de
1991,
referentes a los asuntos
internacionales del país: se
elevó a rango constitucional
el mandato integracionista y
se
han
reforzado
los
mecanismos de recepción de
tratados
y
convenciones
internacionales
en
la
legislación nacional. Además,
se prevé la posibilidad de
delegar
facultades
gubernamentales
en
instituciones latinoamericanas
de integración económica.
Por su parte, la autorización
para la obtención legal de la
doble nacionalidad ofrece un
importante
marco
de
identidad y pertenencia para
los millones de colombianos
residentes en el exterior. La
institucionalización de la
Comisión
Asesora
de
Relaciones
Exteriores,
también por la vía de la Carta
Magna, podría permitir una
política externa en la cual las
líneas centrales operen sobre
la base del consenso entre los
partidos políticos. Se trata
aquí de crear las condiciones
de una política exterior sobre
una base más democrática y
de obtener un consenso
mínimo en asuntos cruciales.
Algunos temas de
importancia
La
política
exterior
del
presidente
Gaviria
ha
proseguido con el énfasis en
ciertos temas, si bien otros han
adquirido
un
nuevo
rol
protagonice Los aspectos más
notables pueden referirse a
cuatro
temas:
comercio,
integración,
narcotráficodesarrollo y medio ambientedesarrollo.
Veamos
estos
asuntos en detalle:
Comercio. Ha sido siempre
de enorme importancia, aún
desde los albores de la vida
republicana. El cambio, en este
caso, consiste en verlo como
una función privada, pero de
alguna manera auspiciada y
canalizada por la vía pública
mediante
un
instrumento
gubernamental. En décadas
pasadas,
las
actividades
comerciales eran asumidas por
entidades públicas y privadas
(en especial por la Federación
de Cafeteros), con in-
dependencia de la política
exterior,
que
no
tenía
instrumentos ni de centralización
de la información ni de
realización de esfuerzos en este
sentido. En la administración
Gaviria nos encontramos con una
paradoja aparente: la decisión de
que sea la actividad privada el
motor de la economía y del
sector
externo,
incluyendo
obviamente las exportaciones,
aunque al mismo tiempo se ha
conformado una entidad oficial,
el Ministerio de Comercio
Exterior, al cual se ha otorgado
enorme importancia, al punto de
que lo novedoso y eficiente del
mismo ha llevado a algunos
enfrentamientos institucionales
con otras entidades que de
alguna manera colindan con sus
propósitos: el Ministerio de
Hacienda, el de Desarrollo y el
de Relaciones Exteriores. En este
punto, como ha sucedido en otros
países latinoamericanos y otras
regiones
del
mundo,
la
importancia del sector externo y
de sus organismos nacionales ha
sido magnificada al comienzo del
período de apertura, hasta
adquirir su justa medida con el
paso del tiempo. En Colombia,
como en México, Chile, Japón,
Corea, Estados Unidos o
Alemania, el Ministerio de
Relaciones Exteriores o su
equivalente
continuará
posiblemente definiendo las
líneas básicas de la política
exterior sin que ellas sean
obstaculizadas u ocultadas por
otras instancias en relación con
el comercio o la economía. La
experiencia de las grandes
economías exporta-, doras nos
enseña que el comercio exterior
es una porción de la economía
internacional y ésta una parte a
su vez de la política internacional
general. En ese sentido, es de
esperarse, para bien del país, que
tal función sea debidamente
asumida
en el caso colombiano. Claro
está que ello sólo podrá suceder
si se dan las respectivas
condiciones de eficiencia en las
áreas económicas del Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Se ha creado en buen
momento el Mincomex, que
viene a llenar un vacío evidente.
No existía antes de su
conformación ninguna entidad u
oficina gubernamental capaz de
centralizar
los
recursos
necesarios en esa materia.
Podría decirse que la creación
del Mincomex constituye, en el
tema que nos ocupa, el proyecto
estrella del gobierno del
presidente Gaviria. En este
asunto
cabe
destacar
la
continuación del activismo
colombiano
en
foros
internacionales en relación con
la libertad de comercio. El tema
es particularmente agudo cuando se examinan las relaciones
Norte-Sur, bien sea en la ronda
Uruguay del GATT o en las
relaciones bilaterales con Europa y Estados Unidos. Han sido
difíciles las negociaciones en lo
pertinente a ciertos productos
básicos como flores, banano,
café, granos; también lo han
sido en cuanto a las restricciones
no arancelarias al comercio. Una
función central del nuevo
Ministerio es la actuación contra
los
subsidios
y
el
proteccionismo por parte de los
países desarrollados, además de
la exigente labor de negociación
de acuerdos de libre comercio.
Integración. Desde la década
de los años sesenta no se hacía
tanto énfasis en este tema. Sin
embargo,
los
modelos
integracionistas han cambiado.
Las
viejas
teorías
proteccionistas
no
han
desaparecido, si bien se predica
hoy una mayor libertad de
comercio mediante rebajas
arancelarias sustanciales
y la imposición de menores
restricciones no arancelarias.
Por su parte, los acuerdos que
establecen la libertad en el flujo
de mercancías, y eventual-mente
de servicios y capitales, no van
necesariamente
acompañados
por normas semejantes en
cuanto a las personas. No son
los acuerdos de libre comercio
tan integradores como los
mercados comunes, pero en
muchas
circunstancias
se
convierten en su prólogo
necesario.
Es
así
como
Colombia, en el período de
Gaviria, ha fomentado estos
mecanismos comenzando con el
establecimiento de un acuerdo
de ese tipo, en el marco del
Grupo Andino, con Venezuela y
recientemente con Ecuador.
Seguirá sin duda la firma, a
corto plazo, de acuerdos
similares con México y Chile.
Pero aún se está lejos de la
adecuación de una red apropiada
de libre comercio que haga
óptima la situación estratégica
del país y su múltiple
pertenencia: país caribeño, de la
Cuenca del Pacífico, andino,
amazónico, y potencia media en
América. Una tarea pendiente
del gobierno de César Gaviria es
la suscripción de acuerdos
marco con América Central, y
quizás con algunos países del
Caribe. En el proceso integrador
tiene especial importancia la
profundización del acuerdo
existente con Venezuela, país
con el cual se comparten casi
todas las pertenencias: Pacto
Andino, Grupo de los Tres,
Grupo
de
Río,
Pacto
Amazónico, vocación caribeña
(más evidente en Venezuela)
además de compartir una
frontera abierta y fluida que es a
su vez la más importante para
los dos países.
En el marco de un posible
Acuerdo de Libre Comercio con
Venezuela y México (el G-3),
que no sería sólo un simple
tratado de cooperación, América
Central adquiere una enorme
importancia. Vinculados más
estrechamente los países de
mayor
magnitud
en
los
extremos norte y sur de esta
porción
del
continente,
Centroamérica se convierte así
en
zona
obligada
de
cooperación mutua, incluyendo
áreas de inversiones y empresas
conjuntas, y de interconexión
eléctrica. En esa perspectiva
económica, la estabilidad y
prosperidad de la región,
extensivas a algunas zonas del
Caribe, son a su vez condición y
consecuencia de un acuerdo del
G-3. Colombia debe así otorgar
una renovada importancia a la
región, aunque en un sentido
muy diferente del puramente
político de hace una década.
En cuanto a la posibilidad de
acceder al Acuerdo de Libre
Comercio de América del
Norte, ésta no parece ser la
mejor opción, salvo que se
asuma con posterioridad a
acuerdos
bilaterales
con
México, Estados Unidos y
Canadá. En ese caso, el acceso
al Nafta se vería facilitado.
Negociarlo
antes
de
las
integraciones particulares podría
representar una lamentable
pérdida de tiempo y de recursos
diplomáticos.
Por lo que hace al grupo
andino, debe ser conservado y
fortalecido porque permite la
integración con Venezuela y
eventualmente con Ecuador.
No parece que a mediano
plazo, pese a su aparente interés
en el Grupo, Bolivia pueda
seguir el ritmo de los tres países
del Norte. Esta circunstancia y
el poco interés de parte del
Perú, deben ser tenidas en
cuenta en el momento de
diseñar políticas.
Finalmente, se trata de
utilizar
instrumentos
para
insertarse mejor en el mundo, y
en este punto la evaluación
cuidadosa de los que se vayan
utilizando dará finalmente las
pautas de las prioridades. No es
preservar instrumentos por el
solo hecho de que alguna vez
fueron importantes, así como
tampoco tendría sentido utilizar
los novedosos que no se
corresponden con lo mejor del
interés nacional. Cada caso
(Andino,
G-3,
acuerdos
bilaterales), debe evaluarse
cuidadosamente en todas sus
implicaciones:
políticas,
económicas
generales,
estratégicas y comerciales. Una
evaluación unilateral puede ser
en su momento errónea. En este
punto, como en otros, se hace
imperativo un mecanismo apto
de coordinación institucional.
El narcotráfico. Continúa
siendo, por desgracia, un tema
de nuestra agenda exterior. Es
cierto que una de las virtudes
del gobierno de Gaviria ha sido
proyectar esfuerzos coherentes
por lograr la desnarcotización de
la agenda hasta donde ello sea
posible. En primera instancia, la
deficiente política de restricción
al consumo de estupefacientes
en los países desarrollados ha
llevado al gobierno colombiano
a plantear medidas de carácter
internacional, para lo cual se ha
continuado con una enorme
actividad en foros multilaterales,
tales como la OEA, la ONU, los
No Alineados, el Grupo de Río,
el conjunto de los países
andinos, el Grupo Andino
propiamente dicho, el Grupo de
los Tres, y los demás
mecanismos a su alcance.
También se ha continuado con
un esfuerzo interno importante,
tendiente a dar una solución al
problema del narcoterrorismo,
con
la
entrega
de
narcotraficantes y la aplicación
de los esquemas propios del
derecho anglosajón y del
italiano.
La
colaboración
internacional en materia de
acervo probatorio, inteligencia e
infraestructura
ha
sido
fundamental. Pese a tropiezos
parciales, producto de un
publicitado caso, la política ha
mantenido la aprobación de la
comunidad internacional, por lo
menos de los gobiernos, que han
reconocido los esfuerzos del
país en esta materia.
Un
punto
esencial,
prolongación eficaz de las
negociaciones de finales del
período
de
Barco,
está
constituido por las relaciones en
buena hora establecidas entre el
tenia del narcotráfico y los del
desarrollo y el comercio. Luego
de pacientes negociaciones se
obtuvo el desarrollo legal del
Programa
Especial
de
Cooperación (PEC) de la
Comunidad Europea, por medio
del cual se había pactado el
ingreso
de
productos
colombianos a la Comunidad,
sin aranceles, por un período de
4 años, hasta noviembre de
1994.
Las
restricciones
establecidas
en
algunos
productos (cueros, café, banano,
por ejemplo) son importantes,
pero el campo abierto a frutas
tropicales podría ser notable por
lo que representa en el proceso
de sustitución de cultivos. Una
mejor
coordinación
entre
exportadores y sector público
sería necesaria para el pleno
aprovechamiento
de
este
mecanismo.
Además, la aprobación de la
Iniciativa Andina (ATPA) en
noviembre de 1991, vigente por
diez años y relacionada con los
mercados de Estados Unidos,
también constituye un buen
avance; tanto, que algunos
gremios no ven necesaria
por el momento la negociación
de un acuerdo de libre comercio
con ese país, pues muchos
productos se ven incluidos en la
Iniciativa
en
mejores
condiciones. Empero, no sobra
recordar los inconvenientes
operativos derivados del hecho
de que su prolongación anual no
es automática, pues depende del
Congreso y del Ejecutivo, y del
hecho de que excluye a sectores
claves de la economía. En
cualquier caso, la Iniciativa
constituye hasta el momento el
mejor instrumento de que
disponemos en materia de
relaciones entre narcotráfico,
comercio y desarrollo.
En la dirección arriba
anotada, el gobierno de Gaviria
ha logrado variar el carácter
central de lo policivo en el
tema. Por su parte, el episodio
de la fuga del jefe del cartel de
Medellín parece haber sido
sorteado con relativo éxito en la
diplomacia
multilateral
y
bilateral, dada la demostración
de la continuidad del esfuerzo y
la
cooperación
de
las
autoridades nacionales con la
comunidad internacional en esta
materia. Sin embargo, debe
constatarse
que
los
planteamientos de la opinión
pública mundial son un tanto
escépticos al respecto. En
relación con el tema, debe
continuar el esfuerzo de
mejoramiento de la imagen del
país en el exterior mediante
publicaciones
en
prensa,
boletines
informativos
en
medios televisivos y radiales,
visitas de responsables de
medios
de
comunicación
internacionales, y todos los
demás mecanismos apropiados
al efecto.
El medio ambiente. El tema
ha recibido una atención
especial, ante todo porque el
país posee una de las más ricas
diversidades biológicas del
planeta. Cuenta con una reserva
bioestratégica, y la presente
administración parece haber
sido sensible al tema. El
activismo colombiano ha sido
importante en reuniones y foros
internacionales
sobre
biodiversidad, cambio climático,
y en general en la agenda
ambiental que alimentó la
reunión de Río a mediados de
1992. Se ha comprendido
finalmente
la
importancia
crucial y la alta oportunidad que
el tema ambiental representa
para el potencial negociador del
país. Es cierto que el conjunto
de negociadores ambientales
colombianos es todavía reducido
y que aún no se ha logrado crear
un Ministerio del Medio
Ambiente que centralice y
potencie las actividades hasta
hoy un tanto dispersas. Pero la
colaboración gubernamental ha
sido importante en la promoción
de la idea ecológica y de sus
estrechas relaciones con el
desarrollo.
Es de interés anotar que el
tema no se ha tratado como en
pasados años, cuando se
pretendía
la
preservación
idealista de las riquezas
naturales. Las necesidades del
desarrollo han sido reconocidas
por el gobierno y por esa razón
no se ha aceptado la suscripción
de swaps ecológicos. Empero,
por esta vía podrían llegar recursos de importancia para el
desarrollo en algunas regiones
del país. Además, el servicio de
la deuda exterior colombiana,
sin ser un problema nacional
insuperable, representa un tercio
del
producto
de
las
exportaciones
actuales.
La
cotización de la deuda en los
mercados
secundarios
es
llamativa. Habría eventuales
compradores
de
deuda
colombiana que podrían obtener
algunas ventajas financieras. Si
sus condiciones no son lesivas
para el manejo autónomo de los
planes de desarrollo nacionales
y regionales, el mecanismo de
los
swaps
debería
ser
considerado.
de simple sustentación que se
limite a "apagar incendios"
cada
vez
que
surjan
situaciones de crisis.
Un logro de importancia en la
agenda ambiental colombiana
en
materia
internacional
proviene de la vinculación entre
medio ambiente y desarrollo. En
efecto, buena parte de la
responsabilidad por el deterioro
de nuestros bosques, núcleo a su
vez de nuestra "contribución" al
calentamiento global, proviene
de la tala indiscriminada como
consecuencia del modelo de
colonización.
En
estas
condiciones, el gobierno actual
ha sostenido, con cierto éxito,
en los foros internacionales que
la mejor contribución de los
demás países al ecosistema y al
mantenimiento del reservorio
biológico colombiano es la
colaboración para el desarrollo
de tecnologías benignas o
mediante
inversiones
o
asociaciones empresariales, o
bien mediante la apertura
comercial
para
nuestros
productos diferentes de las
maderas. Puede decirse, sin
duda, que el tema ambiental será
uno de los ejes de la futura
política exterior colombiana.
Los analistas y algunos
políticos insistían hace algún
tiempo en que Colombia tenía
dos posibles alternativas: una,
"mirar al polo" (réspice
polum) y otra, "mirar a los
semejantes" {réspice similia),
si bien éstos podían serlo
según una gran diversidad de
criterios. La complejidad de
las agendas internacionales
—por temas, países, y
momentos históricos— hace
que esta diferencia carezca
hoy de sentido. De hecho, la
política exterior es una
mezcla
de
las
dos
características. Por otra parte,
la enumeración indicada
provenía de la prosapia
latinizante de épocas pasadas,
incomprensible
en
la
actualidad, salvo en cada vez
más
reducidos
medios
académicos. Tales tipos de
formulaciones son hoy día un
tanto anacrónicas. Podemos y
debemos actuar hacia el
mundo, ciertamente, pero
teniendo
prioridades
establecidas por una política
activa, bien sea en lo
geográfico o en lo temático.
Ya es hora de finalizar la
polémica que alguna vez tuvo
profundo sentido, o de
reformular-la en términos
más sutiles que tengan en
cuenta la variedad de las
agendas y problemas, en
lenguaje comprensible para
los hombres y mujeres
colombianos de finales del
siglo XX.
Dos condiciones de una
buena política
Una política exterior apropiada requiere dos condiciones:
a. En primer lugar, es necesario
poseer
políticas
con
prioridades
determinadas.
Una
política
solamente
reactiva frente al mundo
exterior, sin un seguimiento
atento a instancias bilaterales
y multilaterales, o sin
prioridades, se convierte en
una extraña amalgama sin
orden ni concierto. No basta
con una política
En esta perspectiva sólo
cabría una enumeración, pues
no es este un escrito sobre las
prioridades de la política
exterior colombiana: Estados
Unidos y Europa (esta vez en
el
bloque
comunitario
influyendo
sobre
la
asociación
de libre comercio y el espacio
único europeo) han tenido,
tienen
y
tendrán
una
importancia central para la
política exterior del país. El
Pacífico asiático y americano,
también. Pero la integración
americana, a partir de redes
de libre comercio previamente
establecidas, se convierte en
la labor más importante para
nuestra política hacia el futuro
próximo, no sólo en lo
estratégico o económico en
general, sino también en lo
comercial y lo cultural. La
integración
con
socios
americanos,
bajo
los
esquemas de mercado común
o de los acuerdos de libre
comercio, según el caso, se
convierte en prioridad hacia la
cual es necesario dirigir
grandes esfuerzos en el futuro
inmediato, si se quiere
competir con éxito en el siglo
que se avecina. El mejor
legado de la administración
Gaviria podría ser la incorporación colombiana en
una serie de redes de libre
comercio en América; y sobre
todo, el logro de avances
sustanciales y definitivos en
el proceso integrador con
Venezuela. En desarrollo de
lo dicho, por paradójico que
parezca, Venezuela, en primer
lugar, y América Latina en
segundo, constituyen nuevas
prioridades al lado de las ya
tradicionales —de Estados
Unidos y Europa— o de las
nuevas para el futuro próximo, en especial el Pacífico.
b. La segunda condición es poder desarrollar las políticas
previamente fijadas o aún las
que reaccionan frente a la
actividad de otros factores
internacionales,
mediante
instrumentos adecuados en
cuanto a estructura, funcionalidad,
formación
de
cuadros
y coordinación. En cuanto a
la
estructura,
debemos
considerar que la situación
anárquica, que conllevaba a
que la política económica
colombiana se encontrara
fragmentada por completo,
tiende a corregirse utilizando
dos clases de instrumentos: el
manejo centralizado de la
política comercial, y sus
elementos
directamente
relacionados, por intermedio
del Ministerio de Comercio
Exterior. En lo que se refiere
a
la
creación
del
Viceministerio de Relaciones
Económicas Internacionales
dentro de la Cancillería,
hubiera sido un punto
positivo del gobierno Gaviria,
si se le hubiera acompañado
de la dotación y recursos
humanos adecuados para
centralizar el seguimiento de
la política económica externa
del país. Las dificultades
operativas han llevado a que,
pese a la indudable buena
voluntad de sus titulares y su
equipo, los resultados hayan
sido magros en punto a
coordinación
interinstitucional, procesos de
seguimiento e información y
diseño de políticas en lo
económico. Quizás ello haría
preferible retornar al esquema
clásico de oficinas encargadas
de áreas geográficas, grandes
temas, y algunas pocas
encargadas del manejo de las
relaciones
con
países
prioritarios para la política
exterior. Para cada área
geográfica, el manejo de lo
político y lo económico o lo
cultural debería ser más
integral. En resumen, sería
preferible la especialización
por países y áreas, más que
por disciplinas académicas.
En cualquier caso, se hace
necesaria la formación en la
Cancillería
de
cuadros
indispensables para el efecto, en
la cual el manejo de los asuntos
económicos
ha
sido
tradicionalmente débil, como lo
muestra la historia de nuestra
para diplomacia económica en
manos del sector privado.
Por su parte, dado el recargo
que implica el manejo de una
Cancillería en un país en plena
apertura al mundo, la provisión
de un viceministro de Asuntos
Políticos
Internacionales
también ha sido, pese a algunas
críticas, un indudable acierto.
Su labor de coordinación y
diseño de los asuntos políticos
de
su
competencia
es
dispendiosa y necesaria.
Por lo que respecta a la
formación de funcionarios, el
proceso de calificación de los
mismos es mejorable en la
mayor parte de los casos. En
general, se ha proseguido con la
tendencia, existente desde el
gobierno
Barco,
de
profesionalizar gradualmente a
los componentes que así lo
requieran, mediante procesos de
actualización y pruebas de
selección. Las disposiciones del
reciente Estatuto de Carrera, de
aplicarse rigurosamente (y sólo
en ese caso), podrían conducir
al finalizar la década a un
servicio exterior altamente
calificado que podría hacer de
nuevo del Ministerio de
Relaciones el centro de diseño y
aplicación de la política
exterior.
Subsiste un asunto adicional
que toca a las competencias de
cada entidad ministerial. Es
conocido por los estudiosos del
fenómeno burocrático que uno
de los aspectos de mayor
dificultad en relación con el
mismo es el referente a los
obstáculos a la fluidez de los
mecanismos de información y
decisión, tanto en lo intra como
en lo interministerial. En este
punto, no basta con precisar
competencias para cada una de
las entidades. Sin mecanismos
apropiados
de
flujo
de
información y de coordinación
interinstitucional en el momento
de
asumir
decisiones
fundamentales,
no
puede
hablarse de coherencia de la
política exterior. Tanto la
Cancillería como el Ministerio
de Comercio Exterior y, por
supuesto,
la
Consejería
Presidencial
para
Asuntos
Internacionales
deberían
desarrollar los mecanismos
necesarios de coordinación
institucional.
Logros y tareas pendientes
Recopilando, podemos indicar
como logros principales de la
política exterior del primer
bienio de la administración
Gaviria los siguientes:
- La comprensión de las nuevas
corrientes
internacionales,
incluyendo
la
necesidad
de importantes y audaces
reformas económicas y polí
ticas.
- El énfasis puesto en la
política
latinoamericana,
evidente por los recursos
diplomáticos y de otro orden
aplica dos en esa tarea.
- La continuación y el acelera
miento
del
proceso
indispensable de integración
con Venezuela, incluyendo la
firma y puesta en ejecución
del Acuerdo de Libre
Comercio.
- El inicio de negociaciones
del
G-3
(Colombia,
Venezuela y México).
- Haber continuado el proceso
de desnarcotización de la
agenda en la medida en que
el mismo lo permite.
La importancia creciente del
tema del medio ambiente en
las consideraciones de la
política exterior.
Haber llevado a cabo las
reformas de la Cancillería,
con la provisión de los
Viceministerios de Asuntos
Económicos y de Asuntos
Políticos
Internacionales.
También las nuevas normas
sobre reestructuración del
Ministerio y la carrera
diplomática y consular.
La creación del Ministerio de
Comercio Exterior.
La preservación de la
Consejería Presidencial para
Asuntos Internacionales que
permite
una
labor
de
coordinación ad hoc de los
esfuerzos de otras instancias,
a más de ciertas iniciativas
importantes.
Como tareas pendientes,
podemos indicar las siguientes:
- La profundización de la
integración con Venezuela.
Debe lograrse la libre
circulación de mercancías,
servicios y capitales, y un
elevado grado de integración
de las industrias. Además, se
ría deseable sentar las bases
para la libre circulación de
personas.
- La suscripción (conjunta
mente con Venezuela) de un
acuerdo de libre comercio
con México, en el marco del
G-3.
- Las negociaciones de sendos
acuerdos con Estados Unidos
y Canadá.
- El
establecimiento
de
acuerdos de libre comercio
con América Central y países
caribeños.
También
la
elevación
del nivel de representación
diplomática en estos países.
La continuación de acciones
de diplomacia multilateral,
tendientes a contribuir a la
finalización exitosa de la ronda
Uruguay del GATT, a la
reforma de Naciones Unidas, a
mejorar la operatividad de la
OEA y a reactivar la discusión
de la agenda ' Norte-Sur.
El establecimiento de ágiles
mecanismos institucionales
de coordinación intra e
interinstitucional en el diseño
y desarrollo de la política
exterior.
La continuación del proceso
de reestructuración de la
Cancillería, a fin de que
pueda responder a los nuevos
retos.