Consulta Previa

Consulta Previa - Situación en el
Perú
Abril 2016
Antecedentes
EL CONVENIO 169 - OIT Y LA
CONSULTA PREVIA EN PERÚ
Evolución de la normatividad sobre
Pueblos Indígenas en la OIT
1930 Convenio
N° 29 sobre el
Trabajo Forzoso.
1957 Convenio
N° 107 de los
Pueblos
Indígenas y
Tribales.
1989 Convenio
N° 169 sobre
Pueblos
Indígenas y
Tribales en
Países
Independientes.
¿A quiénes denomina Pueblos
Indígenas (PPII) el Convenio N° 169?
“a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el
hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región
geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la
colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que,
cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.
CONVENIO 169, Artículo 1, literal b)
El Estado Peruano asume la definición establecida por el Convenio N°
169 para definir a los Pueblos Indígenas en la Ley de Consulta Previa.
¿Existe una definición de grupos
indígenas?
No existe una definición internacional que
establezca qué grupos son “indígenas”: ésta es una
cuestión que debe decidirse a nivel nacional.
El Convenio 169 contempla tanto a los
pueblos indígenas como a los tribales, es
decir, aquéllos que viven de un modo que los
aparta de la comunidad nacional, sean o no
descendientes de los “primeros habitantes”.
CONVENIO 169 PREGUNTAS Y RESPUESTAS (IFC 2007)
¿ A quienes se denomina Pueblos
Indígenas u Originarios en el Perú?
La definición de PPII u Originario se formuló en
concordancia con la definición establecida en el Convenio
N° 169 de la OIT y figura en el literal k) del artículo 3° del
Reglamento de la Ley Nº 29785.
Pueblo Indígena u Originario.- Pueblo que desciende de
poblaciones que habitaban en el país en la época de la
colonización y que, cualquiera que sea su situación jurídica,
conserven todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas; y que, al
mismo tiempo, se auto reconozca como tal.
¿Las Comunidades Campesinas y las
Comunidades Nativas son PPII?
Según lo definido en el artículo 7°.- Criterios de identificación de
los pueblos indígenas u originarios de la Ley Nº 29785, es posible
identificar a las Comunidades Campesinas y Comunidades
Nativas como PPII, siempre que cumplan con los criterios objetivos
y subjetivo.
En el literal k) del artículo 3° del D.S Nº 001-2012-MC que
Reglamenta la Ley Nº 29785, se precisa que una Comunidad
Campesina o Nativa puede ser identificada como PPII: “(…) La
población que vive organizada en Comunidades Campesinas y
Comunidades Nativas podrá ser identificada como pueblos
indígenas, o parte de ellos, conforme a dichos criterios.”
Criterios objetivos de identificación de
pueblos indígenas u originarios
Criterios Objetivos
Descendencia directa
de las poblaciones
originarias del
territorio nacional.
Estilos de vida y
vínculos espirituales
e históricos con el
territorio que
tradicionalmente
usan u ocupan.
Instituciones sociales
y costumbres
propias.
Patrones culturales y
modo de vida
distintos a los de
otros sectores de la
población nacional.
Criterios subjetivos de identificación
de pueblos indígenas u originarios
Relacionado con la conciencia del
grupo colectivo de poseer una
identidad indígena u originaria.
Criterio Subjetivo
Autoidentificación de las personas
que forman parte de un colectivo
humano como pertenecientes a un
pueblo indígena u originario del
territorio nacional.*MINCUL
El proceso de la Consulta Previa
Normatividad peruana de Consulta
Previa para las industrias extractivas
Ley N° 29785 - Ley de
Consulta Previa
R.V.M. N° 001-2014MC - Acopio
información PPII
R.M. N° 003-2013MEM - Procedimiento
Minero
R.M. N° 350-2012MEM-Procedimientos
Hidrocarburos
Electricidad
Ley N° 29735-Ley que
regula lenguas
originarias del Perú
D.S. N° 001-2012-MC
- Reglamento de la
Ley de Consulta
Previa
R.M. N° 202-2012MC-Base de Datos
¿CUÁNTOS PROCESOS DE
CONSULTA PREVIA SE HAN
REALIZADO A LA FECHA?
Balance MINCUL sobre Consulta
Previa
Procesos de Consulta Previa
A septiembre de 2015, se registraron veintisiete procesos de consulta, Trece
estaban en curso y Catorce que habían concluido.
Diez Consultas sobre lotes de hidrocarburos (Lotes 169, 189, 164, 195, 175, 190,
191, 197, 198 y 192)
Dos Consultas sobre creación de Áreas Naturales Protegidas (categorización de
la Zona Reservada Sierra del Divisor como Parque Nacional y categorización del
Área de Conservación Regional Maijuna - Kichua)
Dos en torno a Políticas Públicas (la Política Sectorial de Salud Intercultural y el
Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre).
Consulta Previa en sector minero
En el sector minero los proceso de Consulta Previa se han iniciado el año 2015,
en 3 Proyectos de Exploración con resultados positivos.
La comunidad campesina de Cotaruse, del distrito de Cotaruse, provincia de
Aymaraes, departamento de Apurímac aprobó la Consulta Previa para autorizar
el proyecto de explotación minera “Misha”, de la empresa Minera Barrick
Misquichilca S.A. en enero de 2016.
La comunidad campesina de Santa Rosa de Quikakayan, del distrito de
Pamparomas, provincia de Huaylas, departamento de Ancash, aprobó la
Consulta Previa para autorizar el Proyecto de Exploración “Toropunto” de la
empresa SMC Toropunto LTD, Sucursal del Perú, en noviembre del 2015.
La Comunidad Campesina de Parobamba, del distrito de Yanatile, provincia de
Calca, departamento de Cusco aprobó la Consulta Previa para autorizar el
Proyecto de Exploración “Aurora” de la empresa Minera Focus S.A.C. en
noviembre del 2015.
¿CÓMO HA SIDO EL PROCESO
DE IMPLEMENTACIÓN DE LA
CONSULTA PREVIA?
Implementación de la Consulta
Previa en Perú
En abril de 2013, el entonces Primer Ministro Juan Jiménez
habló de la necesidad de “destrabar” ciertos proyectos mineros
del proceso de consulta, y el propio Presidente Humala modificó
su posición sobre este tema, afirmando que el derecho a la
consulta se refería solo a ciertas tribus amazónicas.
El 23 de mayo de 2013, se inició la primera consulta entre el
Gobierno Regional de Loreto, y los pueblos indígenas Maijuna y
Kichwa respecto a la creación de un Área de Conservación
Regional en sus tierras ancestrales.
Implementación de la Consulta
Previa en Perú
El 12 de agosto de 2013, la Corte Suprema se pronunció sobre el
cumplimiento del Convenio 169 por parte del Ministerio de Energía y
Minas.
Las implicancias para los proyectos mineros luego de la sentencia, así
como de aquellos proyectos en desarrollo, para algunos juristas, todavía
no quedan claras.
La Ley de Consulta Previa no es retroactiva, pero algunos argumentan
que dado que en el Perú entró en vigencia el 02 de febrero de 1995,
todas las concesiones mineras y de hidrocarburos otorgadas desde esa
fecha en territorios ocupados por PPII debieron incluir un proceso de
Consulta Previa.
Implementación de la Consulta
Previa en Perú
PERUPETRO ha promovido la consulta con los grupos indígenas
amazónicos respecto a la creación de lotes para la exploración y
explotación de hidrocarburos y el otorgamiento de concesiones a
inversionistas privados. En 2013, anunció que 26 lotes estarían sujetos
a consulta.
En enero de 2014, PERUPETRO anunció la finalización del primer
proceso exitoso, en la región Ucayali, que involucró a los pueblos
Asháninka, Ashéninka, Amahuaca y Yaminahua, el cual culminó en un
acuerdo sobre el desarrollo del Lote 169.
Sin embargo, se dieron a conocer pocos detalles sobre este proceso, y
algunos analistas consideraron que PERUPETRO no estaba totalmente
preparado para este procedimiento.
Implementación de la Consulta
Previa en Perú
En marzo de 2014, la filial regional de AIDESEP en Ucayali emitió su
propio informe sobre el proceso de consulta para el Lote 169, donde se
afirmaba que los líderes indígenas involucrados no estaban
completamente informados acerca de lo que se estaba consultando y
que no tuvieron acceso al contrato específico en discusión, una
denuncia apoyada por Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR),
una ONG que acompañó a los nativos durante el proceso.
No obstante, el 30 de abril de 2014, PERUPETRO anunció la
finalización de una segunda consulta en Ucayali, en la que los pueblos
Shipibo-Konibo y Kakataibo aparentemente acordaron la explotación
del Lote 195.
Implementación de la Consulta
Previa en Perú
En abril de 2014, el Defensor del Pueblo publicó una carta abierta al Consejo
de Ministros, instando al gobierno a tomar medidas más enérgicas frente a la
aplicación del derecho de consulta previa, a través del cumplimiento de los
acuerdos con los pueblos indígenas de Loreto y Ucayali, incluidos aquellos
relacionados con la creación de la ACR Maijuna Kichwa y las negociaciones en
torno al Lote 169.
En julio 2014 el gobierno promovió un nuevo paquete de medidas orientadas a
acelerar las inversiones, incluyendo mayores recortes de los poderes del
MINAM, mientras que no hubo respuesta alguna frente a los reclamos de la
Defensoría y de los pueblos indígenas.
Organizaciones representativas de PPII
de carácter nacional para el MINCUL
Asociación Interétnica de
Desarrollo de la Selva
Peruana (AIDESEP)
Confederación Campesina
del Perú (CCP)
Federación Nacional de
Mujeres Campesinas,
Artesanas, Indígenas,
Nativas y Asalariadas del
Perú (FENMUCARINAP)
Confederación Nacional
Agraria (CNA)
Organización Nacional de
Mujeres Indígenas Andinas
y Amazónicas del Perú
(ONAMIAP)
Confederación de
Nacionalidades Amazónicas
del Perú (CONAP)
Unión Nacional de
Comunidades Aymaras
(UNCA)
Organizaciones representativas de PPII de
carácter nacional para el MINCUL (2)
La Base de Datos del MINCUL tiene identificados a 55 Pueblos
Indígenas.
Las denominadas “Organizaciones Representativas de Carácter
Nacional” se justifican con la Directiva Nº 03-2012-MC “Directiva
que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de
Pueblos Indígenas u Originarios”, que para ser de carácter
obligatoria se tuvo que respaldar con la promulgación de la R.M.
N° 202-2012-MC.
Estas “Organizaciones Representativas de Carácter Nacional” son
las consultadas por ejemplo, para la reglamentación de la Ley N°
29735, Ley que regula el Uso, Preservación, Desarrollo,
Recuperación, Fomento y Difusión de las Lenguas Originarias del
Perú.
Censo a las Comunidades
Campesinas y Nativas
En nuestro país se ha realizado un Censo a las
Comunidades Campesinas y Nativas de manera
complementaria al IV Censo Nacional Agropecuario,
información obtenida a partir de aplicar Hojas de
Información Complementaria.
La investigación estadística se realizó entre el 15 de
octubre y el 15 de noviembre de 2012, y recopiló
información de estas organizaciones en todo el territorio
nacional INEI. 2014 - IV Censo Nacional Agropecuario,
Información complementaria: Resultados Definitivos,
Comunidades Campesinas y Nativas. 2014: pp. 1-118
Resumen de los resultados por
variable del Censo
Censo a las Comunidades
Campesinas y Nativas (2)
Las nueve variables para comunidades campesinas y nativas
fueron clasificadas en función de los temas que estableció el
MINCUL a través de la Directiva N° 001-2014-VMI-MC
“Lineamientos que establece instrumentos de recolección de
información social y fija criterios para su aplicación en el marco
de la identificación de los pueblos indígenas u originarios”.
Los resultados sobre Comunidades Campesinas y Nativas del IV
CENAGRO 2012, indican que a nivel nacional de 6,115
Comunidades Campesinas solo 4 declararon pertenecer a un
Pueblo Indígena u Originario y 4,990 declaró explícitamente, no
pertenecer a ningún Pueblo Indígena u Originario y 1,121 no
especificó si pertenece o no a algún Pueblo Indígena u
Originario.
Autoidentificación de las
Comunidades Campesinas
A pesar de haber respuestas positivas en todas las
variables que califican como criterios objetivos según la
directiva del Viceministerio de Interculturalidad, la pregunta
de autoidentificación indígena arroja un resultado mínimo:
solo cuatro comunidades contestan afirmativamente a la
pregunta sobre su pertenencia a algún pueblo indígena.
Dos se encuentran en Lima, en la provincia de Yauyos, y
dos en Loreto, en la provincia de Datem del Marañón
Autoidentificación de las
Comunidades Campesinas
El idioma como criterio objetivo
La OIT señala que: “El idioma, el vestido y otros signos exteriores de la
identidad indígenas muchas veces se han perdido involuntariamente
por parte de los pueblos indígenas como resultado de políticas
asimilacionistas aplicadas desde la colonización. Por eso es que el
Convenio 169 no exige que se hable el idioma para reconocer a un
pueblo como indígena pero sí fortalece el mantenimiento y desarrollo
de sus valores culturales.” OIT. 2003 - “Convenio N° 169 Sobre
Pueblos Indígenas y Tribales: Un Manual”, pp. 1 -112, página 24
La información presentada nos indica que el idioma predominante no
constituye un indicador determinante para la autoidentificación con un
pueblo indígena u originario y por lo tanto, la pretensión del MINCUL de
asociar la lengua con la autoidentificación, no tendría un asidero real.
Idioma o Lengua usada con más
frecuencia
OPINIONES SOBRE EL
PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN
DE LA CONSULTA PREVIA
Opinión de OXFAM
En el Perú, durante los distintos procesos de consulta que se han
desarrollado, lo que determina el éxito de las consultas es el
Plan de Consulta porque eso es lo que realmente se negocia.
En la mayoría de los casos, estos Planes van más allá del
Reglamento, y con ellos se ha llegado a modificar cosas que,
incluso, están específicamente normadas.
Vladimir Pinto, señala que la Consulta Previa ha dado buenos
resultados en aprobación o modificación de leyes de alcance
general.
Opinión de Informe
Alternativo a la OIT 2015
Clara ausencia de voluntad política del actual gobierno, que prioriza los
intereses económicos privados por encima de los derechos de la población,
entre los cuales los más afectados somos los pueblos indígenas, pues las
principales actividades extractivas se realizan en nuestros territorios.
Ausencia de capacidades del Estado para cumplir efectivamente este derecho,
pues existen muy pocos políticos, funcionarios y profesionales conocedores de
los asuntos indígenas en sus diversas variables, lo que lleva a que las
decisiones sean tomadas con un criterio meramente tecnocrático y económico
Opinión de Informe
Alternativo a la OIT 2015 (2)
Limitaciones de las propias organizaciones indígenas, lo que nos impide
afrontar estos procesos como es debido, pues a la amplia gama de temas
consultables y las múltiples instituciones que convocan nuestra presencia se
suma la escasez de recursos económicos y logísticos para afrontar tan variada
agenda, la cual requiere en diversos casos la presencia de profesionales
competentes y con especialidad en cada tema.
A tres años de aprobada la Ley de Consulta y a veinte años de vigencia del
Convenio 169 en el Perú, no se ha realizado una sola consulta legislativa, lo
que ha dado lugar a la aprobación y promulgación de leyes (a las que ya nos
referimos en el acápite sobre el territorio) que afectan sustantivamente nuestros
derechos.
Opinión de Informe
Alternativo a la OIT 2015 (3)
Todo ello nos está llevando a un marcado y preocupante desequilibro de poder
en la relación Estado-pueblos indígenas que va convirtiendo gradualmente en
meras formalidades o simples trámites los escasos y poco difundidos procesos
de consulta realizados hasta ahora.
Los pueblos originarios no concebimos la idea de una consulta previa sin el
correlato del consentimiento libre e informado. En ese sentido, además de
reafirmamos en los cuestionamientos que formulamos en su oportunidad a la
Ley de Consulta Previa, exigimos que se provean todos los recursos que
requieran los diversos procesos de consulta en cada sector y nivel de gobierno
para cubrir los costos operativos y humanos que demanden, pero sin
condicionamientos ni manipulación de ninguna clase.
Opinión de Informe Alternativo a
la OIT 2015 (4)
Solo dos de estos procesos, el ACR Maijuna-Kichwa y el lote 192, han
culminado oficialmente debido a que han contado con la aprobación y
publicación de la medida consultada.
Para la creación la ACR Maijuna-Kichwa la consulta concluyó en octubre
de 2013 y se creó el área en junio de 2015, dos años después
La consulta del Lote 192 el Estado culminó la etapa de Diálogo sin
tomar acuerdos con las Federaciones de las comunidades en cuyos
territorios están la mayoría de pozos del lote.
Opinión de Informe Alternativo a
la OIT 2015 (5)
Sin embargo, a pesar de los avances en el aparato
público en la temática indígena, en el tema de la
extracción o explotación de recursos naturales en
territorios indígenas, el Estado aún tiene una posición
favorable al sector extractivo de la empresa privada.
En la Comisión para derechos indígenas del
Congreso peruano, se aprobó una ley que se
denominó el “Paquetazo Indígena”, compuesto
por un conjunto de normas que afectan a los
intereses indígenas debilitando la propiedad
comunal y cuestionando los principios de la
Consulta Previa, de buena fe, libre e
informada.
Otras Opiniones - Cinthya
Samborg
Si se logra un acuerdo en el proceso de consulta, la ley
establece que es vinculante para ambas partes.
Si no se llega a un acuerdo, la autoridad de gobierno
debe todavía realizar todos los esfuerzos posibles
para garantizar los derechos colectivos de los pueblos
indígenas.
Hasta el momento, no ha habido ningún caso no
exitoso de consulta previa en el Perú en el sentido de
que el pueblo consultado no haya estado de acuerdo.
Otras Opiniones El gremio empresarial [COMEX] afirmó que a casi tres años de su promulgación,
el proceso de la Ley de Consulta Previa genera más incertidumbre que claridad
en las relaciones entre el Estado, las empresas y las comunidades. […]
Una de las razones es porque pese a que no es vinculante para el Estado,
genera una sensación de empoderamiento y expectativas en las comunidades
que pueden decantar en una protesta violenta.
Los gremios empresariales temen que la implementación de la ley de consulta
pueda retrasar Importantes proyectos de inversión.
En abril de 2013, el entonces Primer Ministro Juan Jiménez habló de la
necesidad de “destrabar” ciertos proyectos mineros del proceso de consulta, y el
propio Presidente Humala modificó su posición sobre este tema, afirmando que
el derecho a la consulta se refería solo a ciertas tribus amazónica
Perspectivas
El proceso electoral ha evidenciado que los Planes de
Gobierno de la mayoría de candidatos no incluyó el
tratamiento explícito de la Consulta Previa.
Al ser una Política de Estado, los procesos de Consulta
Previa para las actividades extractivas serían
determinados a partir de una mejor precisión sobre la
identificación de grupo humano que debe ser consultado.
Los promotores del “Post Extractivismo” seguirán
enarbolando la necesidad de que la Consulta Previa tenga
un carácter vinculante y con derecho de veto para los
proyectos extractivos.
Dependerá del enfoque que asuma el nuevo Gobierno y el
Congreso, sobre aquellos aspectos que deben precisarse
y regularse mejor para el desarrollo de los nuevos
procesos de Consulta Previa.
MUCHAS GRACIAS
Pleno Ingeniería Social S.A.C.
Av. Esteban Campodónico Nº 122 - Urb. Santa
Catalina – Lima 18- Teléfono: (51) (1) 2656633
e-mail: [email protected]