Revista Internacional del Trabajo, vol. 113, 1994, núm. 4 ddy LEE * a 26." reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en Filadelfia en 1944, adoptó por unanimidad una solemne Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, así como a los principios que debieran inspirar la política de sus Miembros'. Esta «Declaración de Filadelfia~fue incorporada a la Constitución de la OIT, dándose así un mayor alcance a los objetivos originales del organismo establecidos en el preámbulo. De este modo, el artículo 1 de la Constitución modificada quedó redactado así: «Se funda una organización permanente encargada de trabajar por la realización del programa expuesto en el preámbulo a esta Constitución y en la Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, adoptada en Filadelfia el 10 de mayo de 1944, cuyo texto figura como anexo a esta Constitu~ión»~. La finalidad del presente artículo es examinar, con motivo del 50." aniversario de la adopción de la Declaración de Filadelfia, los antecedentes y la importancia del documento y de las ideas fundamentales que lo inspiraron, así como las repercusiones que ulteriormente ha tenido en las labores de la OIT. Todo ello constituye un telón de fondo para evaluar la pertinencia actual de los principios y objetivos que se proclaman en la Declaración y para formular algunas reflexiones acerca del porvenir. Antecedentes y contexto La importancia de la Declaración radica no sólo en lo que representa para la OIT, sino también en los pensamientos que desarrolla en relación con la política nacional e internacional en materia económica y social. En * OIT, Ginebra. ' OIT: Actas de las .~esiones,26." reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Montreal, 1944). Idcm: Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y Reglamento de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 1988). Copyright O Organización Internacional del Trabajo 1994 532 Revista Internacional del Trabaio realidad, la Declaración se puede considerar como uno de los documentos fundamentales en que se inspiró el orden mundial tras la Segunda Guerra Mundial, pues establece los principios que orientarían las políticas económicas y sociales nacionales conforme a ese orden. La Carta del Atlántico, aprobada tiempo antes por todos los gobiernos aliados, había anunciado ocho principios comunes en que éstos basaban sus políticas nacionales y fundaban sus esperanzas de un futuro mejor para el mundo. El quinto de esos principios tenía particular importancia para la OIT: en él se expresaba el deseo de «lograr la más completa colaboración entre todas las naciones en el campo económico, con el objeto de proporcionar a todos mejores condiciones de trabajo, progreso económico y seguridad social»" Otros acontecimientos, como la creación de la Organización de las Naciones Unidas y de las instituciones de Bretton Woods, determinaron el marco del sistema político y económico internacional de posguerra. En este contexto, la Declaración de Filadelfia refleja el afán de la OIT por adaptarse al nuevo orden mundial y, más concretamente, por dotarse de un papel dentro del nuevo sistema de organizaciones internacionales que se estaba estableciendo. El mandato original de la OIT, tal como se definió en el Tratado de Paz de Versalles, se limitaba al mejoramiento de las condiciones de trabajo. La «Carta del Trabajo» incluida en el Tratado enumeraba nueve métodos y principios de especial importancia y urgencia para la política social de los miembros de la Sociedad de las Naciones: el trabajo no es una mercancía ni un artículo de comercio ; la garantía del derecho de asociación; el pago de un salario que asegure un nivel de vida adecuado; la igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor; la jornada de ocho horas o la semana de cuarenta y ocho horas; un descanso semanal de veinticuatro horas como mínimo; la supresión del trabajo infantil; el trato económico equitativo de todos los trabajadores residentes en cada país, y un sistema de inspección a fin de velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores. El preámbulo de la Constitución se centra en el objetivo de obtener mejores condiciones de trabajo y cita ejemplos concretos de mejoras que convendría introducir; destaca que el principal medio de acción es el establecimiento de un sistema de normas internacionales del trabajo mediante negociaciones anuales entre las delegaciones tripartitas nacionales representadas en la Conferencia Internacional del Trabajo. Según A. Alcock, a la OIT no se le había asignado ninguna competencia en asuntos económicos, si bien los asuntos que se enumeraban en el preámbulo y en la Carta del Trabajo planteaban complejas cuestiones económicas que trascendían en gran medida la esfera de la legislación laboral4. 'La Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en su 25." reunión (Nueva York, 1941) una resolución sobre la Carta del Atlántico en la que suscribe tres de los principios de la Carta, incluso el quinto, y ofrece la total cooperación de la 01T para llevarlos a la práctica. (Véase OIT: Código Internacional del Trabajo, 1955, vol. 11: Anexos (Ginebra, 1957), pág. 84.) Anthony Alcock: History of the Internatronal Labour Organisntion (Londres, MacmiIlan, 1971), pág. 36. Orísenes v vigencia de la Declaración de Filadelfia 533 La Declaración de Filadelfia amplió considerablemente ese mandato, atribuyendo a la OIT competencia en sectores que rebasan las condiciones de trabajo. Ya en el decenio que siguió a la fundación de la OIT se percibió la necesidad de proceder a esa amplificación del cometido original. El desempleo masivo y la pobreza que se habían manifestado durante la gran depresión iniciada en 1929 ilustraban de forma dramática las múltiples consecuencias que las políticas económicas pueden tener sobre las condiciones laborales y, por consiguiente, las limitaciones de la legislación laboral como único medio de acción. E n 1930, Harold Butler, entonces Director de la OIT, formuló la cuestión de la siguiente manera: Yo no creo que podamos seguir dependiendo de los convenios como la principal prueba de nuestras actividades y progresos. Creo que debemos aprovechar esta oportunidad para desplazar nuestro centro de gravedad, valga la expresión, desde la esfera puramente social hacia la económica, dedicando toda nuestra atención a los efectos que ha tenido la depresión mundial en los trabajadores, y al análisis de algunos de los más importantes factores desde un punto de vista puramente laboral ... Las verdaderas cuestiones del trabajo van a ser el metodo y el alcance de la racionalización, la necesidad de elevados salarios para mantener el poder adquisitivo y los efectos de la guerra arancelaria desde el punto de vista de los trabajadoress. Las cuestiones mencionadas por Butler suponían la ampliación de las labores de la OIT hacia el campo de las políticas económicas nacionales e internacionales que influyen en el empleo y en el bienestar de los trabajadores. La idea se manifestó asimismo en la Memoria del Director interino de la Oficina Internacional del Trabajo a la Conferencia de 1941, en la que se defendía la necesidad de adoptar un criterio más amplio para la solución de los problemas sociales. El informe advertía que: El programa de ahora, en su objeto y en sus orígenes, tiene otro alcance. No se limita al campo bastante restringido de las condiciones de trabajo, sino que incluye también el campo infinitamente más amplio de las condiciones de vida. No han surgido reivindicaciones dirigidas por un grupo de la colectividad hacia otros grupos rivales, sino que han nacido de la conviccióri universal de que toda la colectividad debía estar organizada para el bien de todosh. La Memoria prosigue mencionando el consenso cada vez más extendido respecto de la idea fundamental de que uno de los objetivos esenciales de la política económica debe ser el mejoramiento constante de las condiciones de vida y que la liberación de la necesidad D y la ((seguridad económica y social >> deben ser objetivos primordiales. Al vincular estos objetivos con la necesidad de recibir un mandato más amplio, la Memoria recuerda que todos los principios de la Carta del Trabajo, adoptada al mismo tiempo que la Constitución de la Organización, referentes a las condiciones de trabajo se han hecho en buena parte realidad, gracias a los 67 convenios y 66 recomendaciones votados por la Conferencia, y han sido llevados a la práctica por ' Citado por Alcock, op. cit., págs 122-123. La OIT y 10 reconstr~icciótzeconómica y social, Memoria del Director interino d e la Oficina Internacional del Trabajo a la Conferencia d e la Organización Internacional del Trabajo, Nueva York, octubre de 1941 (Montreal, OIT, 1941), págs. 95-96. Revista Internacional del Trabajo 534 numerosos Estados Miembros; un poco más adelante advierte que «la conclusión que se desprende más claramente de una experiencia de cerca de veinte años, es que la legislación del trabajo no basta [pues], en el sentido estricto de la palabra, es sólo un remedio muy incompleto a los males sociales que la Organización Internacional del Trabajo debe combatir» 7. Anticipándose a la situación de posguerra, la Memoria prosigue su argumentación advirtiendo que «en este recodo de la historia del mundo, en el momento en que el conjunto de los esfuerzos políticos se va a concentrar sobre el extenso objetivo de una seguridad económica fundada en la justicia social, parece indicado que, por un mandato solemne, la Organización Internacional del Trabajo esté encargada de una parte de la tareaag. Se consideraba que el papel de la OIT dentro de la «obra de reconstrucción» consistía en cumplir su misión social. La Memoria advierte que «en el arreglo de toda la serie de problemas políticos: fronteras, desarme, seguridad, etc., y sobre todo en la adopción de medidas destinadas a volver a poner en marcha el mecanismo económico y financiero del mundo, se deberán tener siempre en cuenta los extensos objetivos sociales que hay que realizar»'. Si la OIT estuviera representada en las conferencias y los organismos económicos internacionales, podría «velar por que las medidas económicas adoptadas faciliten, en lugar de estorbar, el programa de seguridad económica y de justicia social, que es [su] única razón de ser » ' O . Además, la OIT podría « echar en la balanza todo el peso de su autoridad moral y, gracias a sus estrechas relaciones con las grandes organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores, contribuir a asegurar el apoyo de la opinión pública a las medidas internacionales económicas juzgadas indispensables N"'. La aceptación general de esas ideas en la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1941 abrió el camino a su adopción oficial en la forma de la Declaración de Filadelfia. Como primero y principal punto del orden del día de la Conferencia de 1944 se presentó un informe sobre la «Política, programa y posición futuras de la Organización Internacional del Trabajo D. E n el prefacio se señala que el Consejo de Administración llegó a la conclusión de que ... el comienzo de una acción internacional concertada para afrontar los problemas de la posguerra hace imperativo que la Organización Internacional del Trabajo defina, sin mayor tardanza, su propia política y programa futuros, y su lugar en el proceso de la reconstrucción de posguerra, así como la posición de que debería gozar en la organización general de la vida internacional del mundo". E n el capítulo 1de dicho informe se reproduce el texto propuesto de la Declaración, con las correspondientes aclaraciones y reflexiones. 'Ibid., págs. 98-99. Ibid., pág. 104. Ibid., pág. 102. Ibíd., pág. 111. " Política, programa y posición futuras de la Orgnnizacióri Internacionnl riel Dabajo, informe 1 a la 26." reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Montreal, OIT, 1944), pág. i. "' Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia I contenido de I 535 claración Las características más destacadas de la Declaración se pueden resumir de la siguiente manera: Para lograr los objetivos sociales se da mayor relieve al papel de las políticas económicas y sociales, y no sólo a la legislación laboral. El preámbulo menciona «los principios que debieran inspirar la política de sus Miembros»'2, y esto se explica en el informe advirtiendo que las políticas nacionales deben dirigirse sistemáticamente hacia los fines y objetivos enunciados en la Declaración. Los objetivos que deben lograrse son amplios. Entre ellos figuran lo siguientes (parte 111 de la Declaración) : a ) lograr el pleno empleo y la elevación del nivel de vida ; b) extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa ; c) suministrar alimento, vivienda y medios de recreo y cultura adecuados ; d) garantizar iguales oportunidades educativas y profesionales; e) proteger a la infancia y a la maternidad. Además de estos amplios objetivos, acordes con la concepción del Estado benefactor, se fijan otros objetivos más convencionales respecto de la política laboral, es decir, medidas en materia de salarios y ganancias, de horas y otras condiciones de trabajo destinadas a garantizar a todos una justa distribución de los frutos del progreso, el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, y una protección adecuada de la vida y la salud de los trabajadores en todas las ocupaciones. El objetivo del pleno empleo se completa mediante propósitos afines que especifican que se debe emplear a los trabajadores en ocupaciones en que puedan tener la satisfacción de utilizar en la mejor forma posible sus habilidades y conocimientos, y que deben preverse oportunidades de formación profesional y medios para el traslado de trabajadores, incluidas las migraciones ... (véase la misma parte 111). Pero además de estos objetivos concretos de política y programa, la Declaración reafirma los cuatro principios fundamentales en los que se basa la Organización, de manera que la erradicación de la pobreza llegue a ser el objetivo clave. El tercero de los cuatro principios fundamentales advierte que «la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos», mientras que en el cuarto se señala que «la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante energía dentro de cada nación y mediante un esfuerzo internacional, continuo y concertado » (parte 1). Esta cita y las siguientes de la presente sección se han tomado del texto de la Declaración de Filadelfia. 536 Revista Internacional del Trabajo C. D e acuerdo con esta ampliación del alcance y número de objetivos, se ensancha también el ámbito de las políticas que competen a la OIT. «Cualquier política y medida de índole nacional e internacional, particularmente de carácter económico y financiero, deben juzgarse desde este punto de vista y aceptarse solamente cuando favorezcan, y no entorpezcan, el cumplimiento de este objetivo fundamental. » También se hace una referencia concreta al hecho de que «incumbe a la Organización Internacional del Trabajo examinar y considerar, teniendo en cuenta este objetivo fundamental, cualquier programa o medida intesnacional de carácter económico y financiero». Por otra parte, se subraya, a modo de corolario, que « al cumplir las tareas que se le confíen, la Organización Internacional del Trabajo, después de tener en cuenta , J, todos los factores económicos y financieros pertinentes, puede incluir, en sus decisiones y recomendaciones, cualquier disposición que considere apropiadan (parte 11, incisos c), d ) y e)). La Declaración ofrece además «la entera colaboración de la Organización Internacional del Trabajo» a los organismos internacionales a los que pudiera confiarse la responsabilidad de adoptar «medidas para aumentar la producción y el consumo, evitar fluctuaciones económicas graves, realizar el progreso económico y social de las regiones menos desarrolladas, asegurar mayor estabilidad de los precios mundiales de materias primas y productos alimenticios básicos y fomentar un comercio internacional de considerable y constante volumen» (parte IV). Está presente asimismo la preocupación de que la OIT pueda ejercer su cometido en pro del desarrollo económico y social de todas las naciones, pues además de ofrecer su colaboración respecto de la consecución de las antedichas medidas, concluye afirmando «que los principios enunciados en esta Declaración son plenamente aplicables a todos los pueblos, y que ... su aplicación progresiva a los pueblos que todavía son dependientes y a los que han llegado a gobernarse por sí mismos interesa a todo el mundo civilizado» (parte V). D. La Declaración define con toda claridad cómo han de formularse las políticas. Prescribe que el objetivo fundamental de la política nacional e internacional ha de ser el logro de condiciones acordes con el principio de que «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo 'o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades » ; por consiguiente, todas las políticas y medidas «deben juzgarse desde este punto de vista y aceptarse solamente cuando favorezcan, y no entorpezcan, el cumplimiento de este objetivo fundamental » (parte 11, incisos a) y c)). También insiste en la necesidad del tripartismo en la formulación de políticas. Al reafirmar, en su primera parte, cuatro principios fundamentales, la Declaración aboga por «un esfuerzo internacional, continuo y concertado, en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en un Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia 537 pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en discusiones libres y en decisiones de carácter democrático, a fin de promover el bienestar común » (parte 1, inciso d)). Entre otros programas, la acción de la OIT está dirigida a que se logre «la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas* (parte 111, inciso e)). Las fuentes de inspiración Tal vez sea útil una breve digresión para hablar de las ideas que inspiraron la Declaración, tal como se reflejan en las explicaciones que acompañan al texto de la Oficina. Una idea fundamental es que «el juego de fuerzas económicas ciegas» no va a facilitar que se alcancen los objetivos sociales. Esta convicción se basa en la experiencia de la gran depresión económica, cuando el fracaso en gran escala de los sistemas de mercado provocó un desempleo masivo y grandes perturbaciones sociales. Así quedó preparado el terreno para políticas gubernamentales más activas, dirigidas a la estabilización económica y al mantenimiento de la seguridad económica. Las políticas del «New Deal» del Presidente Roosevelt, en los Estados Unidos, y las experiencias de movilización económica planificada durante la Segunda Guerra Mundial respaldaron la idea de que la aplicación deliberada de medidas económicas y sociales podría dar realmente los resultados deseados. El informe de la Oficina formula esta idea fundamental de la siguiente manera : ... una democracia sana implica un mejoramiento económico para sus miembros; y puesto que ya no existen las condiciones en que podría esperarse que el juego de fuerzas económicas ciegas diera estos resultados, el concepto de la propia conservación obliga a dirigir deliberadamente la política nacional e internacional hacia la seguridad económica de todos los ciudadanos, lograda de una manera que respete la libertad y dignidad individuales". A este respecto, debe asimismo señalarse que la Declaración se redactó cuando estaban a punto de terminarse las hostilidades, en razón de lo cual el reto de la reconstrucción de posguerra ocupaba un primer plano en la mente de los autores. En el contexto de la escasez de recursos en economías destrozadas por la guerra y de perturbaciones del comercio mundial, los transportes y los sistemas financieros, la reconstrucción exigía que se diera gran importancia a la planificación y gestión económicas racionales. Esto explica el que la Declaración haya insistido tanto en la necesidad de valerse de políticas económicas y financieras internacionales, ya que se las consideraba indispensables para la recuperación económica y el progreso social de posguerra. Las secuelas de la guerra justifican la inquietud expresada en la Declaración con respecto a cuestiones como el bienestar de los niños, la protección de la maternidad, y la necesidad de nutrición y de alojamiento adecuados, " Politica, progrnma y posición futurns de 10 Orgatiiznción Ititernncionnl del Trnbnjo. op. cit., pág. ii. 538 Revista Internacional del Trabajo pues todo ello era de «especial importancia en un período en el cual habrá necesidad de atacar o contrarrestar los efectos de la mala nutrición, de los sufrimientos y de los descuidos que ocurrieron durante la guerra y de anular las tendencias demográficas resultantes de la política nazi » 14. «E1 interés que manifiesta la Organización por [esas] materias ... proviene de su experiencia de que la legislación del trabajo en el sentido antiguo y estrecho no es más que un paliativo para los males sociales, que la Organización tiene que combatir por su propia razón de ser»14. Una característica notable de la Declaración es la considerable importancia que atribuye al objetivo del pleno empleo, basándose en varios argumentos convergentes. E l primero se funda en el reconocimiento del vínculo que existe entre el desempleo y los problemas sociales y políticos. El informe advertía que «la desocupación fue la calamidad social mayor de los países altamente industrializados durante todo el período intermedio entre las dos guerras »'? Tras citar las elevadas cifras de desempleo en Alemania antes de que el régimen nazi asumiera el poder, el informe advierte que cestas cifras explican, en parte, la historia de los años que siguieron»I6.E n segundo término, la experiencia de la guerra ha demostrado que el pleno empleo es asequible. «Los países altamente industrializados implantaron el empleo integral durante las dos guerras mundiales como un medio para aumentar al máximo sus fuerzas armad as^'^. En tercer término, la importancia que se concedió al objetivo del pleno empleo se deriva de la magnitud de los problemas de empleo previsibles después de la guerra. El problema de trabajo que surgirá, inmediatamente que termine la guerra, será de mucho mayor alcance que todos los problemas con los cuales estábamos familiarizados durante el período transcurrido entre ambas guerras ... [y] la reabsorción de la gran mayoría de los millones de hombres y mujeres, que sirven en las fuerzas armadas o están ocupados en la producción de guerra dentro de las actividades civiles, constituirá la mayor tarea de los estadistas encargados de los asuntos económico^'^. Por último, figura el argumento de que alcanzar el pleno empleo constituye un deber a la vez moral y político. Había pasado la época - comentaba el informe - en que el Estado podía considerar que sus deberes estaban cumplidos si proporcionaba a los desempleados algún ingreso mínimo por medio de un seguro o cualquier otro procedimiento. El derecho a subsistir, el derecho a no morir de hambre, ya no bastaban para satisfacer las reivindicaciones que el individuo esperaba obtener del Estado moderno. Los hombres y las mujeres no tolerarán por más tiempo una organización de la sociedad en la cual aquellos que están deseosos y con ansias de trabajar se vean obligados a permanecer ociosos, perdiendo el derecho a su propia dignidad ... Durante dos guerras mundiales, la humanidad había comprobado el esfuerzo de que eran capaces los gobier'"Ibd., pág. 18. Ibíd., pág. 12. '' Ibíd., pág. 13. Oríaenes v viaencia de la Declaración de Filadelfia 539 nos y no podría aceptar ningún sistema político o económico que fracasara en el intento de resolver el problema del pleno empleo". Animaba estos razonamientos una fe firme en las posibilidades que brindaba la acción internacional concertada de lograr objetivos sociales de alcance mundial. La firmeza del interés mutuo en la erradicación de la pobreza se expresaba en la frase «la pobreza, en cualquier lugai; constituye un peligro para la prosperidad de todos D. Esta declaración es mucho más radical que la enunciada en el preámbulo a la Constitución de 1919, la cual advierte que «si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países ». El objetivo perseguido no se limitaba a suprimir todo obstáculo al mejoramiento de las condiciones de trabajo, sino que, de manera mucho amplia, proclamaba la necesidad de prevenir cualquier amenaza real contra la prosperidad mundial. Junto con la promesa de cooperar en el fomento del progreso económico y social de las regiones menos desarrolladas y en la expansión del comercio internacional, la afirmación sobre las consecuencias de la pobreza equivalía realmente a un firme compromiso en favor de un crecimiento equitativo de la economía mundial de posguerra. I debate en la E n la discusión celebrada en la Conferencia, el texto de la Oficina recibió un apoyo entusiasta, pero no sorprendente, pues, como dijo el Sr. Mehta (delegado de los trabajadores de la India), « aquí se combinan, ni más ni menos, las cuatro libertades del Presidente Roosevelt, los principales principios de la Carta del Atlántico, las resoluciones de la 26." reunión de la Conferencia celebrada en Nueva York, adoptadas en 1941, y las lecciones duramente aprendidas en el período de depresión entre ambas guerras » 18. Los principales puntos que suscitaron divergencias de opiniones fueron el pleno empleo, las relaciones económicas internacionales, y el papel de la OIT en lo que respecta a las políticas económicas y financieras internacionales. Refiriéndose al pleno empleo, el delegado gubernamental de Australia, Sr. Beasley, expresó con firmeza la idea de que sería imposible conseguir el pleno empleo en escala mundial sin un acuerdo internacional por el que todos los países se comprometieran a poner en práctica, en sus respectivos territorios, políticas que aseguraran altos niveles de empleo. A su juicio, la consecución del pleno empleo en los países subdesarrollados o en los que dependen en gran medida del comercio exterior no dependía exclusivamente de la política nacional. « E n esos países, las políticas internas para el mantenimiento del empleo y el mejoramiento de los niveles de vida dependen de la necesidad de equilibrar sus pagos en el exterior; en otras palabras, el éxito Ibíd., pág. 13. Actos de los sesiones, 26.a reunión d e la Conferencia Internacional del Trabajo, Filadelfia, 1944 (Montreal, OIT, 1944), pág. 78. l7 IX Revista Internacional del Trabajo 540 de la política interna de muchos pequeños países depende no sólo de su planificación interna, sino también de la demanda mundial de sus exportaciones »Iy. Como la demanda mundial depende fundamentalmente del nivel de la demanda interna y del empleo en las economías más importantes, llegó a la conclusión de que «el primer objetivo que deberá buscarse en la colaboración económica internacional ha de ser la obtención de niveles más altos de empleo en el mundo y en los países industriales más desarrollados»20. Agregó que, sin esa garantía de pleno empleo, cualquier otra medida con la que se tratara de mejorar la situación económica internacional resultaría insuficiente. Por ejemplo, «la estabilidad de los tipos de cambio y la disponibijidad de créditos internacionales no pueden, a falta de altos niveles de empleo, provocar una demanda de mercancías o asegurar la estabilidad de la demanda a un nivel elevado»21.Del mismo modo, « a falta de pleno empleo, la supresión de restricciones al comercio no puede garantizar un mayor intercambio mundial. D e hecho, la remoción de las restricciones puede determinar una tendencia hacia una menor demanda mundial, en la medida en que provoque más desempleo loca1» 22. Parte de las opiniones del Sr. Beasley recibieron el apoyo indirecto2"e los delegados de los empleadores de la India (Sr. Mulherkar) y Bolivia (Sr. Fajardo). El Sr. Fajardo advirtió que « a pesar de la buena voluntad del gobierno y de los empleadores para mejorar la situación social de sus elementos trabajadores, no pueden hacerse en el grado que se desea por depender la economía del país de lejanos mercados completamente fuera de su Explicó que las exportaciones de Bolivia dependían de los mercados de los Estados Unidos y de Gran Bretaña y que si los compradores «se niegan a renovar los contratos de compra-venta de esas materias o se niegan a mantener los precios para las mismas, lógicamente se producirá en Bolivia la desocupación, suspensión de operaciones y estancamiento en el progreso social hasta ahora alcanzado »24.El Sr. Mulherkar centró su intervención en otro aspecto de las limitaciones producidas por factores externos que obran en contra del pleno empleo, refiriéndose al caso de la India, aún bajo mandato británico. Advirtió que, a menos que el país contase con un proyecto de expansión industrial de gran envergadura, que permitiera absorber a los trabajadores industriales desmovilizados, y a menos que pudiese desarrollar libremente sus propias políticas económicas y fiscales, los trabajadores no conseguirían que hubiera pleno empleozs. Ihíd., pág. 30. Ibíd., pág. 31. 2' Ihíd., pág. 31. 22 El Gobierno de Australia sometió una resolución, que no fue adoptada, en la que se proponía la convocación de una conferencia internacional « a fin de estudiar un acuerdo internacional relacionado con las políticas internas de empleo y de desocupación » (ibíd., pág. 35). '' Indirecto, porque no hacían referencia precisa a la intervención del Sr. Beasley, que les precedió, pese a que parecían estar de acuerdo en parte con su argumentación. 24 Actas de las sesiones, op. cit., pág. 123. 25 Ihíd., pág. 72. Iy Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia 541 E n el campo de las relaciones económicas internacionales, varios orado- d res de países en desarrollo plantearon la cuestión de los efectos económicos adversos que surtían las disparidades de poder económico en las perspectivas de desarrollo social de sus países. El Sr. Mulherkar lamentó que la Declaración no se hiciera eco del importante principio de que «no debe existir explotación de una nación por otra»2h.Siguió diciendo que «si la paz del mundo va a ser establecida sobre bases sólidas», debe afirmarse y garantizarse «que no habrá explotación de las naciones más débiles por parte de las más fuertes », incluso si se invocaran razones relacionadas con el régimen de administración fiduciaria o el ejercicio de un mandato2" E n tono similar, el Sr. Trujillo Gurría (delegado gubernamental de México) advirtió que « mientras el monopolio de la riqueza permita la explotación de los pueblos oconómicamente débiles, los propósitos que aquí sostenemos no serán alcanzados para establecer la paz definitiva y la justicia social que todos anhelamos»27. Del mismo modo, el Sr. Pérez Guerrero (delegado gubernamental de Venezuela) afirmó que «el mundo ya ha llegado a la madurez política en que sólo una guía debe orientar su acción económica y esta guía es la justicia social. E n el plano nacional, es preciso tomar todas las medidas necesarias para proteger especialmente los sectores menos favorecidos de la comunidad; en el plano internacional, es menester que la acción favorezca el gradual desarrollo de las naciones cuyas economías se encuentran aún en estado incipiente h2'. Sir Samuel Runganadhan (delegado gubernamental de la India) recordó la declaración formulada por su país en la reunión de la Conferencia celebrada en 1941, en el sentido de que «la estabilidad económica del mundo depende de la prosperidad y de la capacidad adquisitiva de las grandes masas agrícola^»^'. Esta misma idea fue gráficamente expresada por el Sr. Mehta (delegado de los trabajadores de la India), quien advirtió que « a menos que volváis vuestra atención a Asia y Africa, la obra de la Organización será aún muy incompleta y no ha de realizar los propósitos que se tienen en mira. Tenéis allí un verdadero océano de humanidad - mil quinientos millones de hombres -. Habéis hablado del comercio mundial. Yo os presento una perspectiva de comercio mundial que supera cualquier sueño preñado de avaricia, si solamente os tomáis un pequeño interés en el continente asiático n3". Además, varios delegados trabajadores de América Latina protestaron enérgicamente contra la «opresión imperialista » y contra «las empresas imperialistas monopolizadoras y reaccionarias », a las que consideraron responsables del retraso de su continente. El texto sobre el papel de la OIT en lo que respecta a las políticas económicas y financieras internacionales tropezó con una oposición considerable. E n consecuencia, el proyecto, que mencionaba la responsabilidad de '' Ibíd.. pág. 72. Ibíd., pág. 91. Ibíd., pág. 120. lY Ihíd., pág. 59. Ibíd., pág. 79. 27 2X " 542 Revista Internacional del Trabajo la O I T de «analizar todas las políticas y medidas económicas y financieras a la luz del objetivo social, fue enmendado, y en el texto final se reemplazó la palabra «analizar» por la expresión más suave de «examinar y considerar D. La formulación original se tomó de un discurso que el Ministro de Relaciones Exteriores del Reino Unido pronunció en 1943; refiriéndose a la Carta del Atlántico y a su finalidad social de conseguir «mejores condiciones de trabajo, progreso económico y seguridad social», dijo lo siguiente: «Deseamos que la OIT sea el principal instrumento internacional para la consecución de este objetivo social » 31. Dirigiéndose posteriormente al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, dijo: «Vuestra 0 r ganización sin duda estudiará los planes para la reconstrucción económica y financiera desde el punto de vista de los objetivos sociales a que tienden vuestras actividades, y al actuar así ayudaríais a hacer más fácil que nosotros continuemos por el camino que han escogido las Naciones Unidas B~'. La Srta. Perkins, delegada gubernamental de los Estados Unidos, también expresó firmemente su apoyo al texto de la Oficina: «Cuando se consuman arreglos económicos internacionales ... los negociadores deberían siempre tener presente la posibilidad de aprovechar tales negociaciones e instrumentos para mejorar las normas del trabajo, y la 01T debería hallarse en situación de hacer sugerencias adecuadas a las diversas entidades» ". Más adelante agregó que, en aras de ese objetivo, «la OIT es un foro apropiado en el que las naciones podrían analizar, de vez en cuando, el cuadro entero de su progreso en materia de justicia social. Al establecer una serie de organismos económicos técnicos especializados, existe el peligro de que nos apartemos de nuestro verdadero objetivo básico » 33. Varios oradores más intervinieron en favor del texto de la Oficina, pero nos vamos a limitar a un pequeño número de citas que reflejan los diversos argumentos presentados. El Sr. Ohlin, delegado gubernamental de Suecia y eminente economista, dijo : «Yo, como economista, siempre he sustentado el punto de vista de que ninguna política que es socialmente malsana puede ser económicamente sana a la larga, si se la juzga desde el punto de vista de la sociedad en conjunto»"". En apoyo al texto de la Oficina, prosiguió: « H e pensado desde hace tiempo que, en la obra de la OIT, debería dedicársele más atención a las bases económicas de la política social » 35. El Sr. van Zeeland, delegado gubernamental de Bélgica, observó que aunque « n o se trata de hacer que la OIT salga de su papel ... [debe reconocerse] que no es posible hallar para los problemas sociales soluciones verdaderas, sensatas, concretas y diirables, sin tomar en consideración ... sus efectos y sus causas, " Estas frases fueron citadas poi el delegado gubernamental del Imperio Británico, Sr. Tornliiison, en apoyo al texto sobre la materia propuesto por la Ofciiia (ihíd., pág. 28). '' Ibíd., pág. 25. " Ibíd., pág. 26. ' V h í d , pág. 42. '' Ihíd.. pág. 42. Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia 543 tanto en el orden económico como en el orden político » 36. Del mismo modo, el Sr. Stancyzk, delegado gubernamental de Polonia, advirtió que, para que la Organización Internacional del Trabajo logre sus objetivos sociales, deberá evitar el error que se cometió en la época de su fundación, « a saber, la eliminación de los problemas económicos generales de su campo de investigación y de sus actividad es^^'. Sir John Forbes-Watson, delegado de los empleadores del Imperio Británico, expuso un argumento semejante: En mi opinión, la causa principal de nuestro fracaso ha sido que, desde 1930, hemos estado considerando problemas de más difícil solución que en los primeros once años, sin tener en cuenta los hechos económicos. Los que aquí se presentaron a votar por sus gobiernos no eran personas especializadas en asuntos económicos ni tenían interés por ellos. Al volver a sus países se encontraron con el problema de que era imposible llevar a efecto lo que habían votado. A juicio de sir John Forbes-Watson, ésa fue la causa principal y creía que con la Declaración de Filadelfia se lograría corregir la puntería, dándose la debida importancia al análisis de los aspectos económico^^^. La principal oposición al texto de la Oficina vino del Sr. Martin, delegado gubernamental del Canadá. Pidió definiciones concretas de lo que había de entenderse por « analizar » las políticas económicas y financieras, antes de advertir: «Deberemos ... evitar toda tendencia a la ambigüedad al señalar los fines decualquier organización, procurando no adoptar términos generales que abarquen un excesivo número de actividades con la correspondiente duplicación y confusión de funciones~~!Un punto de vista semejante fue expresado por el Sr. Watt, delegado de los trabajadores de los Estados Unidos, quien dijo : « N o debemos interferir en las actividades ajenas. Si nuestros esfuerzos pretenden abarcar muchos campos, perderemos en efectividad». Agregó que «si se pretendiera dedicar mucho esfuerzo al análisis, el personal de las organizaciones internacionales estaría casi plenamente ocupado en la comparación mutua de sus estudios respectivos n4('.El Sr. Hexner, consejero de los empleadores de Checoslovaquia, dijo que, a su juicio, «la extensión de la jurisdicción de la Organización Internacional del Trabajo que se propone puede causar la introducción de muchos problemas económicos altamente discutibles dentro de su esfera de acción », y apartar a la Organización de los objetivos básicos que fija su Constitución4'. A pesar de todas estas objeciones, se adoptaron las propuestas de la Oficina, aunque modificadas con objeto de cambiar «analizar » por « examinar y considerar». Esto confirió a la OIT un amplio mandato para ocuparse de las repercusiones sociales de todas las cuestiones económicas y financieras. Junto con la ampliación de los fines y objetivos de la Organización con '' Ibíd., pág. 61. Ibíd., pág. 67. Ibíd., pág. 97. 2"bíci., pág. 110. Ibíd., págs. 39-40. Ihíd., pág. 84. j7 '' 544 Revista Internacional del Trabajo miras a obtener el pleno empleo y lograr objetivos sociales más amplios que el mejoramiento de las condiciones laborales, este cambio facultó a la OIT para encargarse de una misión nueva y extraordinariamente ambiciosa en el mundo de la posguerra. epercusión en las labores de la Una vez que se adoptó la Declaración de Filadelfia, la misión de la OIT adquirió nuevas dimensiones, aunque conservando sus actividades originales de elaborar normas internacionales del trabajo y supervisar su aplicación. Una reorientación digna de mención especial en lo que concierne a estas normas fue la inclusión de extensos temas de política económica y social fuera de los estrechos confines de la legislación laboral y de las condiciones de trabajo. Ciertos convenios, como el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), y el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), definen amplios objetivos y principios rectores para las políticas nacionales en esos campos, y a ellos se añaden recomendaciones complementarias cuyas disposiciones señalan pautas más específicas y detalladas en que pueden inspirarse las políticas y programas nacionales. En el caso de los convenios sobre política económica y social, los países ratificantes aceptan la supervisión de los órganos de control de la OIT, los que, por lo menos en teoría, pueden vigilar las políticas nacionales en esos sectores e influir en su elaboración y aplicación. Esta ampliación de los temas tratados en las normas internacionales del trabajo reflejó la intensificación de las investigaciones y las actividades prácticas sobre asuntos de política económica y social de mayor alcance, de conformidad con el mandato conferido por la Declaración de Filadelfia. A este respecto, un acontecimiento fundamental fue el incremento de las actividades de cooperación técnica a partir de la década de 1950, período álgido de la descolonización, durante el cual ingresaron en la OIT muchos países en desarrollo a medida que lograban su independencia. Fue asimismo el período de crecimiento del Programa de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas, dirigido a promover el desarrollo económico acelerado de esos países recientemente independizados y de otros países de bajos ingresos. La Declaración de Filadelfia, en especial aquellas partes que se refieren a la pobreza y al fomento del progreso económico y social de las regiones menos desarrolladas del mundo, dio a la OIT un claro mandato para que desempeñase una función de vanguardia en dicho Programa de las Naciones Unidas. Pese a ello, en el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo se manifestó cierta oposición contra el papel que se proponía desempeñar la OIT en el campo de la asistencia técnica. Algunos, sobre todo en el Grupo de los Trabajadores, temían que la O I T abandonara sus actividades normativas tradicionales y que fuera esto, en realidad, lo que trataba de conseguir el Grupo de los Empleadores. Otros temieron que la O I T se transformara en un instrumento de la política de los Estados Unidos y manifestaban cierta aprensión respecto de las consecuencias de la partici- Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia 545 pación de la OIT en tareas de asistencia técnica. Sin embargo, se aprobó la intervención de la OIT en ese campo; en ello tuvo gran peso el argumento del Sr. Morse, entonces Director General, en el sentido de que esa participación garantizaría la consecución de los resultados que se esperaban de la aplicación de las normas que la Organización estaba fijando mediante convenio~~~. La OIT aspiraba a ejercer una influencia significativa en la formulación de las políticas económicas internacionales, y esto iba más allá de la elaboración de convenios destinados a promover políticas y de la participación en la gran empresa de fomentar el desarrollo económico. E n 1960 se fundó el Instituto Internacional de Estudios Laborales, con la destacada misión de reunir a los futuros dirigentes de muchos países del mundo y familiarizarlos con los principales problemas económicos y sociales del planeta43.Además, se iniciaron importantes actividades en el campo del empleo. E n 1961, la Conferencia Internacional del Trabajo aprobó por unanimidad una resolución en la que se pedía a todos los gobiernos que adoptaran «como principal finalidad de la política social y económica el objetivo del pleno empleo productivo y libremente elegido ». Esto llevó a la adopción, en 1964, del Convenio sobre política del empleo (núm. 122), en el que se incorpora ese principio establecido por la resolución de 1961. Con posterioridad, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1967 una resolución para pedir a la OIT que «prepare, con motivo del 50." aniversario de la Organización Internacional del Trabajo, en 1969, un plan mundial para el empleo y el desarrollo de recursos humanos». E n respuesta a esta solicitud, en 1969 se lanzó el Programa Mundial del Empleo. El primer decenio del Programa Mundial del Empleo señaló la época en que la OIT más se esforzó por lograr los nobles objetivos que se había propuesto en la Declaración de Filadelfia. Ese Programa fijó el dificilísimo objetivo de enfrentarse con el enorme problema del desempleo, el subempleo y la pobreza en los países en desarrollo. Para llevar a cabo esa tarea, se dio extrema importancia a la idea de que existe una interdependencia entre las políticas económicas y las repercusiones sociales, tal como se enuncia en la Declaración. Una serie de «misiones sobre estrategia global del empleo » examinaron en profundidad las estrategias de desarrollo económico nacionales con miras a recomendar reformas políticas que pudieran conducir a niveles y pautas de crecimiento económico capaces de incrementar al máximo la tasa de creación de empleos productivos. Las recomendaciones de esas misiones abarcaban la totalidad de las políticas económicas y sociales, como, por ejemplo, la asignación de inversiones entre distintos sectores, los tipos de cambio y la política comercial, la selección de tecnologías y la reforma de los mercados de capitales y de trabajo. El marco integrador recomendado por tales misiones facilitó la creación de un gran programa de investigación centrado en los aspectos fundamentales de la estrategia de desarrollo. Esta laop. cit., pág. 219. "Vbíd., pág. 240. " Alcock, 546 Revista Internacional del Trabajo bor se volcó en la gran síntesis, presentada en forma de una estrategia de necesidades esenciales, que se sometió a la Conferencia Mundial del Empleo, en 1976. Dicha estrategia abarca las políticas nacionales de promoción del empleo y también la adopción de medidas directas para mitigar algunas manifestaciones concretas de la pobreza, como las insuficiencias en lo referente a nutrición, vestido, alojamiento, condiciones sanitarias y educación. También pone de relieve ciertos problemas de carácter internacional, como los efectos de la liberalización del comercio en la creación de empleos en los países en desarrollo. Cuando comenzó en los años ochenta la crisis internacional de la deuda y surgieron problemas de estabilización económica y de ajuste estructural, la OIT se aventuró de nuevo en el campo de las políticas económicas y financieras internacionales, guiada por el mandato que le confiere la Declaración de Filadelfia. Llevó a cabo varios trabajos y actividades en relación con el empleo y los aspectos sociales del ajuste estructural, y organizó una Reunión de alto nivel sobre este tema en 1987. De esa manera, trató de influir en las políticas de las instituciones de Bretton Woods para que éstas prestasen mayor atención a la necesidad de reducir los costos sociales del reajuste, diesen la debida importancia al cumplimiento de las normas internacionales del trabajo y reconociesen el valor que tiene la consulta tripartita en la formulación de los programas de ajuste estructural. Aunque ahora se observe una reorientación significativa en esa dirección, la OIT no puede pretender que todo el mérito sea suyo ni está, por otra parte, siempre de acuerdo con la forma en que aquellas instituciones se han ocupado de esos problemas. E n el medio siglo transcurrido desde que se adoptó la Declaración se ha ensanchado muchísimo la brecha entre las aspiraciones y los logros. Con la sabiduría de la experiencia, puede asegurarse que los objetivos que la Declaración de Filadelfia confiaba a la OIT eran extraordinariamente difíciles de lograr, si no totalmente utópicos. La situación en lo que respecta al empleo, la pobreza, la seguridad social y las normas del trabajo en la mayoría de los Estados Miembros está aún lejos de alcanzar los ideales de la Declaración. igue siendo pertinente la eclaración ? El mundo ha cambiado profundamente en los cincuenta años transcurridos desde que se adoptó la Declaración y, por consiguiente, es natural preguntarse si los objetivos y principios que fijó siguen siendo pertinentes hoy en día. Hay distintos enfoques para realizar tal evaluación. Uno consistiría en considerar la Declaración como una definición literal de un programa de acción para la OIT y utilizarla como patrón para medir los resultados. Esto sería sin duda interesante, pero ese interés se circunscribiría sobre todo a la propia OIT. Una cuestión más amplia e importante es la de si el semillero de ideas en que se apoya la Declaración sigue dando pautas válidas para la política económica y social en los ámbitos nacional e internacional, dados los enormes cambios acaecidos en el mundo. Para abordar la cuestión 548 Revista Internacional del Trabajo Filadelfia. E n primer lugar, el reemplazo del consenso keynesiano de la posguerra por el monetarismo equivalía a negar la posibilidad de garantizar el pleno empleo mediante políticas basadas en la demanda. Se creía que el nivel de desempleo estaba determinado ante todo por factores provenientes de la oferta como, por ejemplo, el grado de flexibilidad del mercado de trabajo. La tasa de desempleo registrada en un momento determinado tendía a aproximarse a la tasa natural o de equilibrio, y se consideró que el desempleo difícilmente podría reducirse sin desencadenar una inflación acelerada, de donde nació el acrónimo « NAIRU » (la llamada non-nccelerating inflntion rate of unemployment), que alude a una tasa de desempleo que no impulse la inflación. Esto llevó, a su vez, a reducir la importancia atribuida a la consecución del pleno empleo como objetivo de programas y políticas. Durante el decenio de 1980 se consideró que el objetivo básico de la política macroeconómica era contener la inflación. E n 1991, un ex ministro de Hacienda británico resumió esa idea diciendo que el desempleo era un precio que muy bien podía pagarse para asegurar una inflación baja. Esta nueva concepción de la política macroeconómica se acompañó de una aceptación creciente de la idea de que las rigideces del mercado de trabajo eran la causa fundamental del problema del desempleo. Esto desencadenó la oposición a toda reglamentación laboral y a los programas del Estado benefactos, como medio de lograr que aumentara la flexibilidad tanto en materia de salarios como en lo que concierne al funcionamiento del mercado de trabajo. Así se derrumbó el consenso acerca de los instrumentos tradicionales que la OIT había defendido como medio de alcanzar la protección social. Otros dos fenómenos vinieron a reforzar esta pérdida de fe en la viabilidad de conseguir el pleno empleo. Uno fue la crisis de la deuda y los subsiguientes programas de ajuste estructural que durante el decenio de 1980 afectaron a numerosos países en desarrollo de América Latina y el Africa subsahariana. Las medidas de ajuste adoptadas entrañaron en todos los casos una reducción de la producción y un aumento del desempleo. El otro fenómeno fue el colapso del comunismo. Los programas de transición económica que se iniciaron en las antiguas economías de planificación centralizada provocaron mucho desempleo, situación hasta entonces desconocida. Este asalto combinado de ideas neoliberales y crisis económicas no ha dejado de suscitar serias dudas en cuanto a la posibilidad de que vuelva a procurarse el pleno empleo. Lo que aún es peos, ha creado escepticismo acerca de la utilidad de mantener el pleno empleo como objetivo de la política económica. Una variante extrema de este escepticismo es la que defiende la idea de que los niveles elevados de desempleo son útiles para asegurar la disciplina laboral, la moderación salarial y el control de la inflación. Se trata de una posición más extrema que la primera, pues ésta reconocía la dificultad de alcanzar el objetivo, pero sin poner en duda su legitimidad. Cabe preguntarse, dada esta situación, si se debe y se puede salvar el concepto. La respuesta es decididamente afirmativa. La experiencia más reciente no deja lugar a dudas en cuanto a la conveniencia de seguir considerando el pleno empleo como un objetivo deseable. Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia 547 pasaremos revista de manera general a las características más notables de la evolución económica y social que se produjo después de la guerra y a los correspondientes cambios en el pensamiento político. Hasta la primera crisis petrolera, en 1973, la economía mundial de posguerra disfrutó de un período de crecimiento rápido y constante sin precedente. Ahora se habla de aquellos tiempos como de la «edad de oro » del crecimiento capitalista. El pleno empleo prevalecía en todos los países industrializados y el Estado benefactor fue ampliándose progresivamente. El rápido crecimiento económico impedía la percepción de conflictos importantes entre crecimiento y equidad ; de hecho, el progreso económico se logró a la par del desarrollo social. Las ideas básicas de la Declaración concordaban, pues, con la realidad objetiva de los países industrializados. E n los países del bloque socialista de entonces también hubo un período de rápido crecimiento industrial y progreso social. El pleno empleo estaba garantizado y la prestación de servicios sociales se ampliaba de forma impresionante. También fue rápido el crecimiento económico en gran parte del tercer mundo; eran tiempos en los que preponderaban los modelos optimistas y casi heroicos de desarrollo económico. Todo el mundo creía que se podría conseguir el «despegue» de esos países hacia el crecimiento constante mediante un incremento del ritmo de acumulación de capital, proceso que se vería muy facilitado por niveles soportables de ayuda exterior y asistencia técnica. Por consiguiente, incluso en lo que respecta al deseo de erradicar la pobreza y reducir las desigualdades entre países, la «edad de oro >> ofrecía perspectivas generalmente optimistas. La primera sacudida provocada por la crisis del petróleo marcó el final del período de expansión de la economía mundial de posguerra. Los países industrializados tropezaron con grandes dificultades para ajustarse a esa conmoción, con los consiguientes problemas de aumento de la inflación y de crecimiento más lento. Las tasas de desempleo empezaron a aumentar y el vocabulario económico intentó reflejar la combinación de estancamiento e inflación acuñando la palabra « estanflación D. Se empezó a dudar de la eficacia de la gestión macroeconómica keynesiana. El deterioro de la situación económica de los países industrializados tuvo graves repercusiones en el resto del mundo. El sistema de Bretton Woods, que había garantizado la estabilidad de los tipos de cambio monetarios y un ajuste razonablemente ordenado de la economía mundial, se desbarató irreversiblemente. El reciclado anárquico de los « petrodólares » durante el decenio de 1970 fue una de las causas de la crisis de la deuda internacional, que en los años ochenta habría de llevar al caos a las economías de numerosos países en desarrollo. Menos evidente en aquellos inomentos, pero no por ello menos importante, fue el comienzo del estancamiento y la disminución de competitividad de las economías de planificación centralizada. Se había preparado así el terreno para que en los últimos años del decenio de 1970 cundiesen las ideas y políticas neoliberales. La evolución del pensamiento y de las orientaciones de las políticas sometía a ruda prueba a los principios fundamentales de la Declaración de Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia 549 El aumento y la persistencia del desempleo masivo en muchos países no hace sino recordarnos los tremendos costos sociales que implica. Fue precisamente la reacción provocada por la gran recesión económica de fines de los años veinte la que condujo a que se adoptara el pleno empleo como objetivo político. Ahora se detectan firmes indicios de que el clima de opinión empieza a desplazarse de nuevo en esa dirección. Prueba de ello es el número cada vez mayor de informes oficiales sobre este asunto que se preparan en los ámbitos nacional e internacional, la continua alusión al tema en los medios de comunicación social y la importancia que está adquiriendo en los programas políticos internos de muchos países. i Cuál es la causa de este fenómeno? Una razón básica es que, pese a ciertos retrocesos cíclicos, el desempleo ha ido aumentando inexorablemente y muchos países están sufriendo desde hace más de diez años tasas elevadas de desempleo. Esto da una perspectiva totalmente nueva al problema. Una cosa es aceptar un desempleo de gran magnitud como inevitable medida correctiva de carácter temporal, y otra, totalmente distinta, es aceptarlo como situación permanente. Cuando toda una generación de jóvenes se ve amenazada por la perspectiva permanente de verse privados de empleo; cuando el desempleo a largo plazo y la amenaza de la exclusión social perpetua afectan a un número cada vez mayor de personas; cuando se extiende la inseguridad ante la posible pérdida del empleo, y cuando no se vislumbra ningún alivio inminente, no ha de sorprender que la opinión pública empiece a conmoverse. Considerando las cosas desde esta perspectiva, se ha de reconocer que la noticia del desechamiento definitivo del «pleno empleo» era muy exagerada. En realidad, los valores sociales no se han transformado en favor del desempleo masivo. Por consiguiente, el pleno empleo sigue siendo un objetivo tan válido como siempre. Aunque es cierto que en los países industrializados los desempleados disfrutan, en general, de una ayuda financiera suficiente, no por ello resulta aceptable el desempleo masivo y persistente. Esto pone de relieve la importancia que sigue teniendo el empleo como medio indispensable de asegurar la participación y la cohesión sociales, el respeto a uno mismo y el pleno desarrollo de las facultades personales. El problema se reduce a saber si el objetivo es, en la práctica, asequible. Si se llega a considerar que el pleno empleo es inasequible, no valdrá la pena seguir ocupándose de la cuestión. En ese caso, será preferible idear otros modelos sociales que permitan hacer frente a esta nueva realidad económica. D e hecho, no han faltado las reflexiones a este respecto. Pero no hay ninguna razón para pensar que el pleno empleo no sea alcanzable. Cierto es que la labor es más difícil que nunca, pero eso no quiere decir que sea imposible. Las nuevas dificultades tienen distintos orígenes. Las políticas keynesianas tradicionales no nos dan la clave de ninguna solución sencilla. La opinión de los círculos académicos y politicos sigue dividida en cuanto a la conveniencia y a la eficacia de programas enérgicos de desreglamentación del mercado de trabajo, sobre todo a la vista del evidente fracaso que han tenido hasta ahora. La mundialización de la economía ha impuesto nuevos límites a las políticas económicas y sociales nacionales, 550 Revista Internacional del Trabajo además de plantear nuevos problemas en cuanto a la gestión de las relaciones económicas internacionales. Surgen nuevos temores por los efectos que las nuevas tecnologías puedan tener en la oferta de trabajo. Todo esto significa que hoy en día no puede intensificarse la afanosa búsqueda del pleno empleo sin enfrentarse con un mayor número de problemas, cada uno de los cuales constituye un reto formidable. En la actualidad, las cuestiones de coordinación de las distintas políticas y de gestión de las instituciones económicas mundiales adquieren mayor importancia que nunca. Es preciso emprender reformas de las instituciones del mercado de trabajo, incluidos los sistemas de relaciones profesionales, de manera que se puedan lograr mejores compensaciones entre eficacia y equidad, entre inflación y nivel de desempleo. También hay que llevar a cabo políticas estructurales que permitan elevar el crecimiento, la productividad y la competitividad. Nadie duda de la inmensa dificultad de esta empresa, que sin embargo estará dentro de las posibilidades humanas si se logra un firme compromiso político en favor de la restauración del pleno empleo. Restablecer la voluntad política será el primer paso esencial en este proceso, y, por consiguiente, la Declaración de Filadelfia conserva toda su pertinencia desde este punto de vista. D e ahí que corresponda a la OIT un indiscutible papel en la tarea de llevar a buen puerto esa empresa.