Orígenes y vigencia de la declaración de filadelfia.

Revista Internacional del Trabajo, vol. 113, 1994, núm. 4
ddy LEE *
a 26." reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en
Filadelfia en 1944, adoptó por unanimidad una solemne Declaración
relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo,
así como a los principios que debieran inspirar la política de sus Miembros'.
Esta «Declaración de Filadelfia~fue incorporada a la Constitución de la
OIT, dándose así un mayor alcance a los objetivos originales del organismo
establecidos en el preámbulo. De este modo, el artículo 1 de la Constitución
modificada quedó redactado así: «Se funda una organización permanente
encargada de trabajar por la realización del programa expuesto en el preámbulo a esta Constitución y en la Declaración relativa a los fines y objetivos de
la Organización Internacional del Trabajo, adoptada en Filadelfia el 10 de
mayo de 1944, cuyo texto figura como anexo a esta Constitu~ión»~.
La finalidad del presente artículo es examinar, con motivo del 50." aniversario de la adopción de la Declaración de Filadelfia, los antecedentes y la
importancia del documento y de las ideas fundamentales que lo inspiraron,
así como las repercusiones que ulteriormente ha tenido en las labores de la
OIT. Todo ello constituye un telón de fondo para evaluar la pertinencia
actual de los principios y objetivos que se proclaman en la Declaración y
para formular algunas reflexiones acerca del porvenir.
Antecedentes y contexto
La importancia de la Declaración radica no sólo en lo que representa
para la OIT, sino también en los pensamientos que desarrolla en relación
con la política nacional e internacional en materia económica y social. En
* OIT, Ginebra.
' OIT: Actas
de las .~esiones,26." reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo
(Montreal, 1944).
Idcm: Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y Reglamento de la
Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 1988).
Copyright O Organización Internacional del Trabajo 1994
532
Revista Internacional del Trabaio
realidad, la Declaración se puede considerar como uno de los documentos
fundamentales en que se inspiró el orden mundial tras la Segunda Guerra
Mundial, pues establece los principios que orientarían las políticas económicas y sociales nacionales conforme a ese orden. La Carta del Atlántico,
aprobada tiempo antes por todos los gobiernos aliados, había anunciado
ocho principios comunes en que éstos basaban sus políticas nacionales y
fundaban sus esperanzas de un futuro mejor para el mundo. El quinto de
esos principios tenía particular importancia para la OIT: en él se expresaba
el deseo de «lograr la más completa colaboración entre todas las naciones
en el campo económico, con el objeto de proporcionar a todos mejores
condiciones de trabajo, progreso económico y seguridad social»" Otros
acontecimientos, como la creación de la Organización de las Naciones
Unidas y de las instituciones de Bretton Woods, determinaron el marco del
sistema político y económico internacional de posguerra. En este contexto,
la Declaración de Filadelfia refleja el afán de la OIT por adaptarse al nuevo
orden mundial y, más concretamente, por dotarse de un papel dentro del
nuevo sistema de organizaciones internacionales que se estaba estableciendo.
El mandato original de la OIT, tal como se definió en el Tratado de Paz
de Versalles, se limitaba al mejoramiento de las condiciones de trabajo. La
«Carta del Trabajo» incluida en el Tratado enumeraba nueve métodos y
principios de especial importancia y urgencia para la política social de los
miembros de la Sociedad de las Naciones: el trabajo no es una mercancía ni
un artículo de comercio ; la garantía del derecho de asociación; el pago de un
salario que asegure un nivel de vida adecuado; la igualdad de remuneración
por un trabajo de igual valor; la jornada de ocho horas o la semana de
cuarenta y ocho horas; un descanso semanal de veinticuatro horas como
mínimo; la supresión del trabajo infantil; el trato económico equitativo de
todos los trabajadores residentes en cada país, y un sistema de inspección a
fin de velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores. El preámbulo de la Constitución se centra en el
objetivo de obtener mejores condiciones de trabajo y cita ejemplos concretos
de mejoras que convendría introducir; destaca que el principal medio de
acción es el establecimiento de un sistema de normas internacionales del
trabajo mediante negociaciones anuales entre las delegaciones tripartitas nacionales representadas en la Conferencia Internacional del Trabajo. Según
A. Alcock, a la OIT no se le había asignado ninguna competencia en asuntos
económicos, si bien los asuntos que se enumeraban en el preámbulo y en la
Carta del Trabajo planteaban complejas cuestiones económicas que trascendían en gran medida la esfera de la legislación laboral4.
'La Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en su 25." reunión (Nueva York, 1941)
una resolución sobre la Carta del Atlántico en la que suscribe tres de los principios de la Carta,
incluso el quinto, y ofrece la total cooperación de la 01T para llevarlos a la práctica. (Véase
OIT: Código Internacional del Trabajo, 1955, vol. 11: Anexos (Ginebra, 1957), pág. 84.)
Anthony Alcock: History of the Internatronal Labour Organisntion (Londres, MacmiIlan, 1971), pág. 36.
Orísenes
v vigencia de la Declaración de Filadelfia
533
La Declaración de Filadelfia amplió considerablemente ese mandato,
atribuyendo a la OIT competencia en sectores que rebasan las condiciones
de trabajo. Ya en el decenio que siguió a la fundación de la OIT se percibió
la necesidad de proceder a esa amplificación del cometido original. El desempleo masivo y la pobreza que se habían manifestado durante la gran
depresión iniciada en 1929 ilustraban de forma dramática las múltiples consecuencias que las políticas económicas pueden tener sobre las condiciones
laborales y, por consiguiente, las limitaciones de la legislación laboral como
único medio de acción. E n 1930, Harold Butler, entonces Director de la OIT,
formuló la cuestión de la siguiente manera:
Yo no creo que podamos seguir dependiendo de los convenios como la principal
prueba de nuestras actividades y progresos. Creo que debemos aprovechar esta
oportunidad para desplazar nuestro centro de gravedad, valga la expresión,
desde la esfera puramente social hacia la económica, dedicando toda nuestra
atención a los efectos que ha tenido la depresión mundial en los trabajadores, y
al análisis de algunos de los más importantes factores desde un punto de vista
puramente laboral ... Las verdaderas cuestiones del trabajo van a ser el metodo
y el alcance de la racionalización, la necesidad de elevados salarios para mantener el poder adquisitivo y los efectos de la guerra arancelaria desde el punto de
vista de los trabajadoress.
Las cuestiones mencionadas por Butler suponían la ampliación de las
labores de la OIT hacia el campo de las políticas económicas nacionales e
internacionales que influyen en el empleo y en el bienestar de los trabajadores. La idea se manifestó asimismo en la Memoria del Director interino de la
Oficina Internacional del Trabajo a la Conferencia de 1941, en la que se
defendía la necesidad de adoptar un criterio más amplio para la solución de
los problemas sociales. El informe advertía que:
El programa de ahora, en su objeto y en sus orígenes, tiene otro alcance. No se
limita al campo bastante restringido de las condiciones de trabajo, sino que
incluye también el campo infinitamente más amplio de las condiciones de vida.
No han surgido reivindicaciones dirigidas por un grupo de la colectividad hacia
otros grupos rivales, sino que han nacido de la conviccióri universal de que toda
la colectividad debía estar organizada para el bien de todosh.
La Memoria prosigue mencionando el consenso cada vez más extendido respecto de la idea fundamental de que uno de los objetivos esenciales
de la política económica debe ser el mejoramiento constante de las condiciones de vida y que la liberación de la necesidad D y la ((seguridad económica
y social >> deben ser objetivos primordiales. Al vincular estos objetivos con la
necesidad de recibir un mandato más amplio, la Memoria recuerda que todos los principios de la Carta del Trabajo, adoptada al mismo tiempo que la
Constitución de la Organización, referentes a las condiciones de trabajo se
han hecho en buena parte realidad, gracias a los 67 convenios y 66 recomendaciones votados por la Conferencia, y han sido llevados a la práctica por
' Citado por Alcock, op. cit., págs 122-123.
La OIT y 10 reconstr~icciótzeconómica y social, Memoria del Director interino d e la
Oficina Internacional del Trabajo a la Conferencia d e la Organización Internacional del Trabajo, Nueva York, octubre de 1941 (Montreal, OIT, 1941), págs. 95-96.
Revista Internacional del Trabajo
534
numerosos Estados Miembros; un poco más adelante advierte que «la conclusión que se desprende más claramente de una experiencia de cerca de
veinte años, es que la legislación del trabajo no basta [pues], en el sentido
estricto de la palabra, es sólo un remedio muy incompleto a los males sociales que la Organización Internacional del Trabajo debe combatir» 7.
Anticipándose a la situación de posguerra, la Memoria prosigue su argumentación advirtiendo que «en este recodo de la historia del mundo, en el
momento en que el conjunto de los esfuerzos políticos se va a concentrar
sobre el extenso objetivo de una seguridad económica fundada en la justicia
social, parece indicado que, por un mandato solemne, la Organización Internacional del Trabajo esté encargada de una parte de la tareaag. Se consideraba que el papel de la OIT dentro de la «obra de reconstrucción» consistía
en cumplir su misión social. La Memoria advierte que «en el arreglo de toda
la serie de problemas políticos: fronteras, desarme, seguridad, etc., y sobre
todo en la adopción de medidas destinadas a volver a poner en marcha el
mecanismo económico y financiero del mundo, se deberán tener siempre en
cuenta los extensos objetivos sociales que hay que realizar»'. Si la OIT
estuviera representada en las conferencias y los organismos económicos internacionales, podría «velar por que las medidas económicas adoptadas faciliten, en lugar de estorbar, el programa de seguridad económica y de justicia
social, que es [su] única razón de ser » ' O . Además, la OIT podría « echar en la
balanza todo el peso de su autoridad moral y, gracias a sus estrechas relaciones con las grandes organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores, contribuir a asegurar el apoyo de la opinión pública a las medidas
internacionales económicas juzgadas indispensables N"'.
La aceptación general de esas ideas en la Conferencia Internacional del
Trabajo celebrada en 1941 abrió el camino a su adopción oficial en la forma
de la Declaración de Filadelfia. Como primero y principal punto del orden
del día de la Conferencia de 1944 se presentó un informe sobre la «Política,
programa y posición futuras de la Organización Internacional del Trabajo D.
E n el prefacio se señala que
el Consejo de Administración llegó a la conclusión de que ... el comienzo de una
acción internacional concertada para afrontar los problemas de la posguerra
hace imperativo que la Organización Internacional del Trabajo defina, sin mayor tardanza, su propia política y programa futuros, y su lugar en el proceso de
la reconstrucción de posguerra, así como la posición de que debería gozar en la
organización general de la vida internacional del mundo".
E n el capítulo 1de dicho informe se reproduce el texto propuesto de la
Declaración, con las correspondientes aclaraciones y reflexiones.
'Ibid., págs. 98-99.
Ibid., pág. 104.
Ibid., pág. 102.
Ibíd., pág. 111.
" Política, programa y posición futuras de la Orgnnizacióri Internacionnl riel Dabajo, informe 1 a la 26." reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Montreal, OIT, 1944),
pág. i.
"'
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
I contenido de I
535
claración
Las características más destacadas de la Declaración se pueden resumir
de la siguiente manera:
Para lograr los objetivos sociales se da mayor relieve al papel de las
políticas económicas y sociales, y no sólo a la legislación laboral. El
preámbulo menciona «los principios que debieran inspirar la política de
sus Miembros»'2, y esto se explica en el informe advirtiendo que las
políticas nacionales deben dirigirse sistemáticamente hacia los fines y
objetivos enunciados en la Declaración.
Los objetivos que deben lograrse son amplios. Entre ellos figuran lo
siguientes (parte 111 de la Declaración) :
a ) lograr el pleno empleo y la elevación del nivel de vida ;
b) extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos
básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa ;
c) suministrar alimento, vivienda y medios de recreo y cultura adecuados ;
d) garantizar iguales oportunidades educativas y profesionales;
e) proteger a la infancia y a la maternidad.
Además de estos amplios objetivos, acordes con la concepción del Estado benefactor, se fijan otros objetivos más convencionales respecto de
la política laboral, es decir, medidas en materia de salarios y ganancias,
de horas y otras condiciones de trabajo destinadas a garantizar a todos
una justa distribución de los frutos del progreso, el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva, y una protección adecuada de la vida y la salud de los trabajadores en todas las ocupaciones.
El objetivo del pleno empleo se completa mediante propósitos afines
que especifican que se debe emplear a los trabajadores en ocupaciones
en que puedan tener la satisfacción de utilizar en la mejor forma posible
sus habilidades y conocimientos, y que deben preverse oportunidades
de formación profesional y medios para el traslado de trabajadores,
incluidas las migraciones ... (véase la misma parte 111).
Pero además de estos objetivos concretos de política y programa, la
Declaración reafirma los cuatro principios fundamentales en los que se
basa la Organización, de manera que la erradicación de la pobreza
llegue a ser el objetivo clave. El tercero de los cuatro principios fundamentales advierte que «la pobreza, en cualquier lugar, constituye un
peligro para la prosperidad de todos», mientras que en el cuarto se
señala que «la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante
energía dentro de cada nación y mediante un esfuerzo internacional,
continuo y concertado » (parte 1).
Esta cita y las siguientes de la presente sección se han tomado del texto de la Declaración de Filadelfia.
536
Revista Internacional del Trabajo
C. D e acuerdo con esta ampliación del alcance y número de objetivos, se
ensancha también el ámbito de las políticas que competen a la OIT.
«Cualquier política y medida de índole nacional e internacional, particularmente de carácter económico y financiero, deben juzgarse desde
este punto de vista y aceptarse solamente cuando favorezcan, y no entorpezcan, el cumplimiento de este objetivo fundamental. » También se
hace una referencia concreta al hecho de que «incumbe a la Organización Internacional del Trabajo examinar y considerar, teniendo en
cuenta este objetivo fundamental, cualquier programa o medida intesnacional de carácter económico y financiero». Por otra parte, se subraya, a modo de corolario, que « al cumplir las tareas que se le confíen,
la Organización Internacional del Trabajo, después de tener en cuenta
,
J,
todos los factores económicos y financieros pertinentes, puede incluir,
en sus decisiones y recomendaciones, cualquier disposición que considere apropiadan (parte 11, incisos c), d ) y e)).
La Declaración ofrece además «la entera colaboración de la Organización Internacional del Trabajo» a los organismos internacionales a
los que pudiera confiarse la responsabilidad de adoptar «medidas para
aumentar la producción y el consumo, evitar fluctuaciones económicas
graves, realizar el progreso económico y social de las regiones menos
desarrolladas, asegurar mayor estabilidad de los precios mundiales de
materias primas y productos alimenticios básicos y fomentar un comercio internacional de considerable y constante volumen» (parte IV).
Está presente asimismo la preocupación de que la OIT pueda ejercer su
cometido en pro del desarrollo económico y social de todas las naciones, pues además de ofrecer su colaboración respecto de la consecución
de las antedichas medidas, concluye afirmando «que los principios
enunciados en esta Declaración son plenamente aplicables a todos los
pueblos, y que ... su aplicación progresiva a los pueblos que todavía son
dependientes y a los que han llegado a gobernarse por sí mismos interesa a todo el mundo civilizado» (parte V).
D.
La Declaración define con toda claridad cómo han de formularse las
políticas. Prescribe que el objetivo fundamental de la política nacional e
internacional ha de ser el logro de condiciones acordes con el principio
de que «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo 'o sexo,
tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en
igualdad de oportunidades » ; por consiguiente, todas las políticas y medidas «deben juzgarse desde este punto de vista y aceptarse solamente
cuando favorezcan, y no entorpezcan, el cumplimiento de este objetivo
fundamental » (parte 11, incisos a) y c)). También insiste en la necesidad
del tripartismo en la formulación de políticas. Al reafirmar, en su primera parte, cuatro principios fundamentales, la Declaración aboga por
«un esfuerzo internacional, continuo y concertado, en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en un
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
537
pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en
discusiones libres y en decisiones de carácter democrático, a fin de promover el bienestar común » (parte 1, inciso d)). Entre otros programas,
la acción de la OIT está dirigida a que se logre «la colaboración de
trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas
sociales y económicas* (parte 111, inciso e)).
Las fuentes de inspiración
Tal vez sea útil una breve digresión para hablar de las ideas que inspiraron la Declaración, tal como se reflejan en las explicaciones que acompañan
al texto de la Oficina. Una idea fundamental es que «el juego de fuerzas
económicas ciegas» no va a facilitar que se alcancen los objetivos sociales.
Esta convicción se basa en la experiencia de la gran depresión económica,
cuando el fracaso en gran escala de los sistemas de mercado provocó un
desempleo masivo y grandes perturbaciones sociales. Así quedó preparado
el terreno para políticas gubernamentales más activas, dirigidas a la estabilización económica y al mantenimiento de la seguridad económica. Las políticas del «New Deal» del Presidente Roosevelt, en los Estados Unidos, y las
experiencias de movilización económica planificada durante la Segunda
Guerra Mundial respaldaron la idea de que la aplicación deliberada de medidas económicas y sociales podría dar realmente los resultados deseados. El
informe de la Oficina formula esta idea fundamental de la siguiente manera :
... una democracia sana implica un mejoramiento económico para sus miembros; y puesto que ya no existen las condiciones en que podría esperarse que el
juego de fuerzas económicas ciegas diera estos resultados, el concepto de la
propia conservación obliga a dirigir deliberadamente la política nacional e internacional hacia la seguridad económica de todos los ciudadanos, lograda de
una manera que respete la libertad y dignidad individuales".
A este respecto, debe asimismo señalarse que la Declaración se redactó
cuando estaban a punto de terminarse las hostilidades, en razón de lo cual el
reto de la reconstrucción de posguerra ocupaba un primer plano en la mente
de los autores. En el contexto de la escasez de recursos en economías destrozadas por la guerra y de perturbaciones del comercio mundial, los transportes y los sistemas financieros, la reconstrucción exigía que se diera gran
importancia a la planificación y gestión económicas racionales. Esto explica
el que la Declaración haya insistido tanto en la necesidad de valerse de
políticas económicas y financieras internacionales, ya que se las consideraba
indispensables para la recuperación económica y el progreso social de posguerra.
Las secuelas de la guerra justifican la inquietud expresada en la Declaración con respecto a cuestiones como el bienestar de los niños, la protección
de la maternidad, y la necesidad de nutrición y de alojamiento adecuados,
" Politica, progrnma y posición futurns de 10 Orgatiiznción Ititernncionnl del Trnbnjo.
op. cit., pág. ii.
538
Revista Internacional del Trabajo
pues todo ello era de «especial importancia en un período en el cual habrá
necesidad de atacar o contrarrestar los efectos de la mala nutrición, de los
sufrimientos y de los descuidos que ocurrieron durante la guerra y de anular
las tendencias demográficas resultantes de la política nazi » 14. «E1 interés que
manifiesta la Organización por [esas] materias ... proviene de su experiencia
de que la legislación del trabajo en el sentido antiguo y estrecho no es más
que un paliativo para los males sociales, que la Organización tiene que combatir por su propia razón de ser»14.
Una característica notable de la Declaración es la considerable importancia que atribuye al objetivo del pleno empleo, basándose en varios argumentos convergentes. E l primero se funda en el reconocimiento del vínculo
que existe entre el desempleo y los problemas sociales y políticos. El informe
advertía que «la desocupación fue la calamidad social mayor de los países
altamente industrializados durante todo el período intermedio entre las dos
guerras »'? Tras citar las elevadas cifras de desempleo en Alemania antes de
que el régimen nazi asumiera el poder, el informe advierte que cestas cifras
explican, en parte, la historia de los años que siguieron»I6.E n segundo término, la experiencia de la guerra ha demostrado que el pleno empleo es
asequible. «Los países altamente industrializados implantaron el empleo integral durante las dos guerras mundiales como un medio para aumentar al
máximo sus fuerzas armad as^'^. En tercer término, la importancia que se
concedió al objetivo del pleno empleo se deriva de la magnitud de los problemas de empleo previsibles después de la guerra.
El problema de trabajo que surgirá, inmediatamente que termine la guerra, será
de mucho mayor alcance que todos los problemas con los cuales estábamos
familiarizados durante el período transcurrido entre ambas guerras ... [y] la
reabsorción de la gran mayoría de los millones de hombres y mujeres, que
sirven en las fuerzas armadas o están ocupados en la producción de guerra
dentro de las actividades civiles, constituirá la mayor tarea de los estadistas
encargados de los asuntos económico^'^.
Por último, figura el argumento de que alcanzar el pleno empleo constituye un deber a la vez moral y político.
Había pasado la época - comentaba el informe - en que el Estado
podía considerar que sus deberes estaban cumplidos si proporcionaba a los
desempleados algún ingreso mínimo por medio de un seguro o cualquier
otro procedimiento. El derecho a subsistir, el derecho a no morir de hambre,
ya no bastaban para satisfacer las reivindicaciones que el individuo esperaba
obtener del Estado moderno. Los hombres y las mujeres no tolerarán por
más tiempo una organización de la sociedad en la cual aquellos que están
deseosos y con ansias de trabajar se vean obligados a permanecer ociosos,
perdiendo el derecho a su propia dignidad ... Durante dos guerras mundiales,
la humanidad había comprobado el esfuerzo de que eran capaces los gobier'"Ibd., pág. 18.
Ibíd., pág. 12.
'' Ibíd., pág. 13.
Oríaenes v viaencia de la Declaración de Filadelfia
539
nos y no podría aceptar ningún sistema político o económico que fracasara
en el intento de resolver el problema del pleno empleo".
Animaba estos razonamientos una fe firme en las posibilidades que
brindaba la acción internacional concertada de lograr objetivos sociales de
alcance mundial. La firmeza del interés mutuo en la erradicación de la pobreza se expresaba en la frase «la pobreza, en cualquier lugai; constituye un
peligro para la prosperidad de todos D. Esta declaración es mucho más radical que la enunciada en el preámbulo a la Constitución de 1919, la cual
advierte que «si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de
otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países ». El objetivo perseguido no se limitaba a suprimir todo obstáculo
al mejoramiento de las condiciones de trabajo, sino que, de manera mucho
amplia, proclamaba la necesidad de prevenir cualquier amenaza real contra
la prosperidad mundial. Junto con la promesa de cooperar en el fomento del
progreso económico y social de las regiones menos desarrolladas y en la
expansión del comercio internacional, la afirmación sobre las consecuencias
de la pobreza equivalía realmente a un firme compromiso en favor de un
crecimiento equitativo de la economía mundial de posguerra.
I debate en la
E n la discusión celebrada en la Conferencia, el texto de la Oficina recibió
un apoyo entusiasta, pero no sorprendente, pues, como dijo el Sr. Mehta (delegado de los trabajadores de la India), « aquí se combinan, ni más ni menos,
las cuatro libertades del Presidente Roosevelt, los principales principios de la
Carta del Atlántico, las resoluciones de la 26." reunión de la Conferencia celebrada en Nueva York, adoptadas en 1941, y las lecciones duramente aprendidas en el período de depresión entre ambas guerras » 18. Los principales puntos
que suscitaron divergencias de opiniones fueron el pleno empleo, las relaciones económicas internacionales, y el papel de la OIT en lo que respecta a las
políticas económicas y financieras internacionales.
Refiriéndose al pleno empleo, el delegado gubernamental de Australia,
Sr. Beasley, expresó con firmeza la idea de que sería imposible conseguir el
pleno empleo en escala mundial sin un acuerdo internacional por el que
todos los países se comprometieran a poner en práctica, en sus respectivos
territorios, políticas que aseguraran altos niveles de empleo. A su juicio, la
consecución del pleno empleo en los países subdesarrollados o en los que
dependen en gran medida del comercio exterior no dependía exclusivamente
de la política nacional. « E n esos países, las políticas internas para el mantenimiento del empleo y el mejoramiento de los niveles de vida dependen de la
necesidad de equilibrar sus pagos en el exterior; en otras palabras, el éxito
Ibíd., pág. 13.
Actos de los sesiones, 26.a reunión d e la Conferencia Internacional del Trabajo, Filadelfia, 1944 (Montreal, OIT, 1944), pág. 78.
l7
IX
Revista Internacional del Trabajo
540
de la política interna de muchos pequeños países depende no sólo de su
planificación interna, sino también de la demanda mundial de sus exportaciones »Iy. Como la demanda mundial depende fundamentalmente del nivel
de la demanda interna y del empleo en las economías más importantes, llegó
a la conclusión de que «el primer objetivo que deberá buscarse en la colaboración económica internacional ha de ser la obtención de niveles más altos
de empleo en el mundo y en los países industriales más desarrollados»20.
Agregó que, sin esa garantía de pleno empleo, cualquier otra medida con la
que se tratara de mejorar la situación económica internacional resultaría
insuficiente. Por ejemplo, «la estabilidad de los tipos de cambio y la disponibijidad de créditos internacionales no pueden, a falta de altos niveles de
empleo, provocar una demanda de mercancías o asegurar la estabilidad de la
demanda a un nivel elevado»21.Del mismo modo, « a falta de pleno empleo,
la supresión de restricciones al comercio no puede garantizar un mayor intercambio mundial. D e hecho, la remoción de las restricciones puede determinar una tendencia hacia una menor demanda mundial, en la medida en
que provoque más desempleo loca1» 22.
Parte de las opiniones del Sr. Beasley recibieron el apoyo indirecto2"e
los delegados de los empleadores de la India (Sr. Mulherkar) y Bolivia
(Sr. Fajardo). El Sr. Fajardo advirtió que « a pesar de la buena voluntad del
gobierno y de los empleadores para mejorar la situación social de sus elementos trabajadores, no pueden hacerse en el grado que se desea por depender la economía del país de lejanos mercados completamente fuera de su
Explicó que las exportaciones de Bolivia dependían de los mercados de los Estados Unidos y de Gran Bretaña y que si los compradores «se
niegan a renovar los contratos de compra-venta de esas materias o se niegan
a mantener los precios para las mismas, lógicamente se producirá en Bolivia
la desocupación, suspensión de operaciones y estancamiento en el progreso
social hasta ahora alcanzado »24.El Sr. Mulherkar centró su intervención en
otro aspecto de las limitaciones producidas por factores externos que obran
en contra del pleno empleo, refiriéndose al caso de la India, aún bajo mandato británico. Advirtió que, a menos que el país contase con un proyecto de
expansión industrial de gran envergadura, que permitiera absorber a los
trabajadores industriales desmovilizados, y a menos que pudiese desarrollar
libremente sus propias políticas económicas y fiscales, los trabajadores no
conseguirían que hubiera pleno empleozs.
Ihíd., pág. 30.
Ibíd., pág. 31.
2' Ihíd., pág. 31.
22 El Gobierno de Australia sometió una resolución, que no fue adoptada, en la que se
proponía la convocación de una conferencia internacional « a fin de estudiar un acuerdo internacional relacionado con las políticas internas de empleo y de desocupación » (ibíd., pág. 35).
'' Indirecto, porque no hacían referencia precisa a la intervención del Sr. Beasley, que les
precedió, pese a que parecían estar de acuerdo en parte con su argumentación.
24 Actas de las sesiones, op. cit., pág. 123.
25 Ihíd., pág. 72.
Iy
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
541
E n el campo de las relaciones económicas internacionales, varios orado- d
res de países en desarrollo plantearon la cuestión de los efectos económicos
adversos que surtían las disparidades de poder económico en las perspectivas de desarrollo social de sus países. El Sr. Mulherkar lamentó que la Declaración no se hiciera eco del importante principio de que «no debe existir
explotación de una nación por otra»2h.Siguió diciendo que «si la paz del
mundo va a ser establecida sobre bases sólidas», debe afirmarse y garantizarse «que no habrá explotación de las naciones más débiles por parte de las
más fuertes », incluso si se invocaran razones relacionadas con el régimen de
administración fiduciaria o el ejercicio de un mandato2" E n tono similar, el
Sr. Trujillo Gurría (delegado gubernamental de México) advirtió que « mientras el monopolio de la riqueza permita la explotación de los pueblos oconómicamente débiles, los propósitos que aquí sostenemos no serán alcanzados
para establecer la paz definitiva y la justicia social que todos anhelamos»27.
Del mismo modo, el Sr. Pérez Guerrero (delegado gubernamental de Venezuela) afirmó que «el mundo ya ha llegado a la madurez política en que sólo
una guía debe orientar su acción económica y esta guía es la justicia social.
E n el plano nacional, es preciso tomar todas las medidas necesarias para
proteger especialmente los sectores menos favorecidos de la comunidad; en
el plano internacional, es menester que la acción favorezca el gradual desarrollo de las naciones cuyas economías se encuentran aún en estado incipiente h2'. Sir Samuel Runganadhan (delegado gubernamental de la India)
recordó la declaración formulada por su país en la reunión de la Conferencia
celebrada en 1941, en el sentido de que «la estabilidad económica del mundo
depende de la prosperidad y de la capacidad adquisitiva de las grandes
masas agrícola^»^'. Esta misma idea fue gráficamente expresada por el
Sr. Mehta (delegado de los trabajadores de la India), quien advirtió que « a
menos que volváis vuestra atención a Asia y Africa, la obra de la Organización será aún muy incompleta y no ha de realizar los propósitos que se
tienen en mira. Tenéis allí un verdadero océano de humanidad - mil quinientos millones de hombres -. Habéis hablado del comercio mundial. Yo os
presento una perspectiva de comercio mundial que supera cualquier sueño
preñado de avaricia, si solamente os tomáis un pequeño interés en el continente asiático n3". Además, varios delegados trabajadores de América Latina
protestaron enérgicamente contra la «opresión imperialista » y contra «las
empresas imperialistas monopolizadoras y reaccionarias », a las que consideraron responsables del retraso de su continente.
El texto sobre el papel de la OIT en lo que respecta a las políticas
económicas y financieras internacionales tropezó con una oposición considerable. E n consecuencia, el proyecto, que mencionaba la responsabilidad de
'' Ibíd.. pág. 72.
Ibíd., pág. 91.
Ibíd., pág. 120.
lY
Ihíd., pág. 59.
Ibíd., pág. 79.
27
2X
"
542
Revista Internacional del Trabajo
la O I T de «analizar todas las políticas y medidas económicas y financieras
a la luz del objetivo social, fue enmendado, y en el texto final se reemplazó la palabra «analizar» por la expresión más suave de «examinar y
considerar D.
La formulación original se tomó de un discurso que el Ministro de
Relaciones Exteriores del Reino Unido pronunció en 1943; refiriéndose a la
Carta del Atlántico y a su finalidad social de conseguir «mejores condiciones
de trabajo, progreso económico y seguridad social», dijo lo siguiente: «Deseamos que la OIT sea el principal instrumento internacional para la consecución de este objetivo social » 31. Dirigiéndose posteriormente al Consejo de
Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, dijo: «Vuestra 0 r ganización sin duda estudiará los planes para la reconstrucción económica y
financiera desde el punto de vista de los objetivos sociales a que tienden
vuestras actividades, y al actuar así ayudaríais a hacer más fácil que nosotros
continuemos por el camino que han escogido las Naciones Unidas B~'.
La Srta. Perkins, delegada gubernamental de los Estados Unidos, también expresó firmemente su apoyo al texto de la Oficina: «Cuando se consuman arreglos económicos internacionales ... los negociadores deberían siempre tener presente la posibilidad de aprovechar tales negociaciones e
instrumentos para mejorar las normas del trabajo, y la 01T debería hallarse
en situación de hacer sugerencias adecuadas a las diversas entidades» ". Más
adelante agregó que, en aras de ese objetivo, «la OIT es un foro apropiado
en el que las naciones podrían analizar, de vez en cuando, el cuadro entero
de su progreso en materia de justicia social. Al establecer una serie de organismos económicos técnicos especializados, existe el peligro de que nos apartemos de nuestro verdadero objetivo básico » 33.
Varios oradores más intervinieron en favor del texto de la Oficina, pero
nos vamos a limitar a un pequeño número de citas que reflejan los diversos
argumentos presentados. El Sr. Ohlin, delegado gubernamental de Suecia y
eminente economista, dijo : «Yo, como economista, siempre he sustentado el
punto de vista de que ninguna política que es socialmente malsana puede ser
económicamente sana a la larga, si se la juzga desde el punto de vista de la
sociedad en conjunto»"". En apoyo al texto de la Oficina, prosiguió: « H e
pensado desde hace tiempo que, en la obra de la OIT, debería dedicársele
más atención a las bases económicas de la política social » 35. El Sr. van Zeeland, delegado gubernamental de Bélgica, observó que aunque « n o se trata
de hacer que la OIT salga de su papel ... [debe reconocerse] que no es
posible hallar para los problemas sociales soluciones verdaderas, sensatas,
concretas y diirables, sin tomar en consideración ... sus efectos y sus causas,
" Estas frases fueron citadas poi el delegado gubernamental del Imperio Británico,
Sr. Tornliiison, en apoyo al texto sobre la materia propuesto por la Ofciiia (ihíd., pág. 28).
'' Ibíd., pág. 25.
" Ibíd., pág. 26.
' V h í d , pág. 42.
'' Ihíd.. pág. 42.
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
543
tanto en el orden económico como en el orden político » 36. Del mismo modo,
el Sr. Stancyzk, delegado gubernamental de Polonia, advirtió que, para que
la Organización Internacional del Trabajo logre sus objetivos sociales, deberá evitar el error que se cometió en la época de su fundación, « a saber, la
eliminación de los problemas económicos generales de su campo de investigación y de sus actividad es^^'. Sir John Forbes-Watson, delegado de los
empleadores del Imperio Británico, expuso un argumento semejante:
En mi opinión, la causa principal de nuestro fracaso ha sido que, desde 1930,
hemos estado considerando problemas de más difícil solución que en los primeros once años, sin tener en cuenta los hechos económicos. Los que aquí se
presentaron a votar por sus gobiernos no eran personas especializadas en asuntos económicos ni tenían interés por ellos. Al volver a sus países se encontraron
con el problema de que era imposible llevar a efecto lo que habían votado.
A juicio de sir John Forbes-Watson, ésa fue la causa principal y creía que con
la Declaración de Filadelfia se lograría corregir la puntería, dándose la
debida importancia al análisis de los aspectos económico^^^.
La principal oposición al texto de la Oficina vino del Sr. Martin, delegado gubernamental del Canadá. Pidió definiciones concretas de lo que había de entenderse por « analizar » las políticas económicas y financieras, antes de advertir: «Deberemos ... evitar toda tendencia a la ambigüedad al
señalar los fines decualquier organización, procurando no adoptar términos
generales que abarquen un excesivo número de actividades con la correspondiente duplicación y confusión de funciones~~!Un punto de vista semejante fue expresado por el Sr. Watt, delegado de los trabajadores de los
Estados Unidos, quien dijo : « N o debemos interferir en las actividades
ajenas. Si nuestros esfuerzos pretenden abarcar muchos campos, perderemos
en efectividad». Agregó que «si se pretendiera dedicar mucho esfuerzo al
análisis, el personal de las organizaciones internacionales estaría casi plenamente ocupado en la comparación mutua de sus estudios respectivos n4('.El
Sr. Hexner, consejero de los empleadores de Checoslovaquia, dijo que, a su
juicio, «la extensión de la jurisdicción de la Organización Internacional del
Trabajo que se propone puede causar la introducción de muchos problemas
económicos altamente discutibles dentro de su esfera de acción », y apartar a
la Organización de los objetivos básicos que fija su Constitución4'.
A pesar de todas estas objeciones, se adoptaron las propuestas de la
Oficina, aunque modificadas con objeto de cambiar «analizar » por « examinar y considerar». Esto confirió a la OIT un amplio mandato para ocuparse
de las repercusiones sociales de todas las cuestiones económicas y financieras. Junto con la ampliación de los fines y objetivos de la Organización con
'' Ibíd., pág. 61.
Ibíd., pág. 67.
Ibíd., pág. 97.
2"bíci., pág. 110.
Ibíd., págs. 39-40.
Ihíd., pág. 84.
j7
''
544
Revista Internacional del Trabajo
miras a obtener el pleno empleo y lograr objetivos sociales más amplios que
el mejoramiento de las condiciones laborales, este cambio facultó a la OIT
para encargarse de una misión nueva y extraordinariamente ambiciosa en el
mundo de la posguerra.
epercusión en las labores de la
Una vez que se adoptó la Declaración de Filadelfia, la misión de la OIT
adquirió nuevas dimensiones, aunque conservando sus actividades originales
de elaborar normas internacionales del trabajo y supervisar su aplicación.
Una reorientación digna de mención especial en lo que concierne a estas
normas fue la inclusión de extensos temas de política económica y social
fuera de los estrechos confines de la legislación laboral y de las condiciones
de trabajo. Ciertos convenios, como el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), y el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), definen amplios objetivos y principios rectores para las
políticas nacionales en esos campos, y a ellos se añaden recomendaciones
complementarias cuyas disposiciones señalan pautas más específicas y detalladas en que pueden inspirarse las políticas y programas nacionales. En el
caso de los convenios sobre política económica y social, los países ratificantes
aceptan la supervisión de los órganos de control de la OIT, los que, por lo
menos en teoría, pueden vigilar las políticas nacionales en esos sectores e
influir en su elaboración y aplicación.
Esta ampliación de los temas tratados en las normas internacionales del
trabajo reflejó la intensificación de las investigaciones y las actividades prácticas sobre asuntos de política económica y social de mayor alcance, de conformidad con el mandato conferido por la Declaración de Filadelfia. A este
respecto, un acontecimiento fundamental fue el incremento de las actividades de cooperación técnica a partir de la década de 1950, período álgido de la
descolonización, durante el cual ingresaron en la OIT muchos países en
desarrollo a medida que lograban su independencia. Fue asimismo el período de crecimiento del Programa de Asistencia Técnica de las Naciones
Unidas, dirigido a promover el desarrollo económico acelerado de esos países recientemente independizados y de otros países de bajos ingresos.
La Declaración de Filadelfia, en especial aquellas partes que se refieren
a la pobreza y al fomento del progreso económico y social de las regiones
menos desarrolladas del mundo, dio a la OIT un claro mandato para que
desempeñase una función de vanguardia en dicho Programa de las Naciones
Unidas. Pese a ello, en el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo se manifestó cierta oposición contra el papel que se proponía desempeñar la OIT en el campo de la asistencia técnica. Algunos,
sobre todo en el Grupo de los Trabajadores, temían que la O I T abandonara
sus actividades normativas tradicionales y que fuera esto, en realidad, lo que
trataba de conseguir el Grupo de los Empleadores. Otros temieron que la
O I T se transformara en un instrumento de la política de los Estados Unidos
y manifestaban cierta aprensión respecto de las consecuencias de la partici-
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
545
pación de la OIT en tareas de asistencia técnica. Sin embargo, se aprobó la
intervención de la OIT en ese campo; en ello tuvo gran peso el argumento
del Sr. Morse, entonces Director General, en el sentido de que esa participación garantizaría la consecución de los resultados que se esperaban de la
aplicación de las normas que la Organización estaba fijando mediante convenio~~~.
La OIT aspiraba a ejercer una influencia significativa en la formulación
de las políticas económicas internacionales, y esto iba más allá de la elaboración de convenios destinados a promover políticas y de la participación en la
gran empresa de fomentar el desarrollo económico. E n 1960 se fundó el
Instituto Internacional de Estudios Laborales, con la destacada misión de
reunir a los futuros dirigentes de muchos países del mundo y familiarizarlos
con los principales problemas económicos y sociales del planeta43.Además,
se iniciaron importantes actividades en el campo del empleo. E n 1961, la
Conferencia Internacional del Trabajo aprobó por unanimidad una resolución en la que se pedía a todos los gobiernos que adoptaran «como principal
finalidad de la política social y económica el objetivo del pleno empleo productivo y libremente elegido ». Esto llevó a la adopción, en 1964, del Convenio sobre política del empleo (núm. 122), en el que se incorpora ese principio
establecido por la resolución de 1961. Con posterioridad, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1967 una resolución para pedir a la OIT
que «prepare, con motivo del 50." aniversario de la Organización Internacional del Trabajo, en 1969, un plan mundial para el empleo y el desarrollo de
recursos humanos». E n respuesta a esta solicitud, en 1969 se lanzó el Programa Mundial del Empleo.
El primer decenio del Programa Mundial del Empleo señaló la época
en que la OIT más se esforzó por lograr los nobles objetivos que se había
propuesto en la Declaración de Filadelfia. Ese Programa fijó el dificilísimo
objetivo de enfrentarse con el enorme problema del desempleo, el subempleo y la pobreza en los países en desarrollo. Para llevar a cabo esa tarea, se
dio extrema importancia a la idea de que existe una interdependencia entre
las políticas económicas y las repercusiones sociales, tal como se enuncia en
la Declaración. Una serie de «misiones sobre estrategia global del empleo »
examinaron en profundidad las estrategias de desarrollo económico nacionales con miras a recomendar reformas políticas que pudieran conducir a niveles y pautas de crecimiento económico capaces de incrementar al máximo la
tasa de creación de empleos productivos. Las recomendaciones de esas misiones abarcaban la totalidad de las políticas económicas y sociales, como,
por ejemplo, la asignación de inversiones entre distintos sectores, los tipos de
cambio y la política comercial, la selección de tecnologías y la reforma de los
mercados de capitales y de trabajo. El marco integrador recomendado por
tales misiones facilitó la creación de un gran programa de investigación centrado en los aspectos fundamentales de la estrategia de desarrollo. Esta laop. cit., pág. 219.
"Vbíd., pág. 240.
" Alcock,
546
Revista Internacional del Trabajo
bor se volcó en la gran síntesis, presentada en forma de una estrategia de
necesidades esenciales, que se sometió a la Conferencia Mundial del Empleo, en 1976. Dicha estrategia abarca las políticas nacionales de promoción
del empleo y también la adopción de medidas directas para mitigar algunas
manifestaciones concretas de la pobreza, como las insuficiencias en lo referente a nutrición, vestido, alojamiento, condiciones sanitarias y educación.
También pone de relieve ciertos problemas de carácter internacional, como
los efectos de la liberalización del comercio en la creación de empleos en los
países en desarrollo.
Cuando comenzó en los años ochenta la crisis internacional de la deuda
y surgieron problemas de estabilización económica y de ajuste estructural, la
OIT se aventuró de nuevo en el campo de las políticas económicas y financieras internacionales, guiada por el mandato que le confiere la Declaración
de Filadelfia. Llevó a cabo varios trabajos y actividades en relación con el
empleo y los aspectos sociales del ajuste estructural, y organizó una Reunión
de alto nivel sobre este tema en 1987. De esa manera, trató de influir en las
políticas de las instituciones de Bretton Woods para que éstas prestasen
mayor atención a la necesidad de reducir los costos sociales del reajuste,
diesen la debida importancia al cumplimiento de las normas internacionales
del trabajo y reconociesen el valor que tiene la consulta tripartita en la
formulación de los programas de ajuste estructural. Aunque ahora se observe una reorientación significativa en esa dirección, la OIT no puede pretender que todo el mérito sea suyo ni está, por otra parte, siempre de
acuerdo con la forma en que aquellas instituciones se han ocupado de esos
problemas.
E n el medio siglo transcurrido desde que se adoptó la Declaración se ha
ensanchado muchísimo la brecha entre las aspiraciones y los logros. Con la
sabiduría de la experiencia, puede asegurarse que los objetivos que la Declaración de Filadelfia confiaba a la OIT eran extraordinariamente difíciles de
lograr, si no totalmente utópicos. La situación en lo que respecta al empleo,
la pobreza, la seguridad social y las normas del trabajo en la mayoría de los
Estados Miembros está aún lejos de alcanzar los ideales de la Declaración.
igue siendo pertinente la
eclaración ?
El mundo ha cambiado profundamente en los cincuenta años transcurridos desde que se adoptó la Declaración y, por consiguiente, es natural
preguntarse si los objetivos y principios que fijó siguen siendo pertinentes
hoy en día. Hay distintos enfoques para realizar tal evaluación. Uno consistiría en considerar la Declaración como una definición literal de un programa
de acción para la OIT y utilizarla como patrón para medir los resultados.
Esto sería sin duda interesante, pero ese interés se circunscribiría sobre todo
a la propia OIT. Una cuestión más amplia e importante es la de si el semillero de ideas en que se apoya la Declaración sigue dando pautas válidas
para la política económica y social en los ámbitos nacional e internacional,
dados los enormes cambios acaecidos en el mundo. Para abordar la cuestión
548
Revista Internacional del Trabajo
Filadelfia. E n primer lugar, el reemplazo del consenso keynesiano de la posguerra por el monetarismo equivalía a negar la posibilidad de garantizar el
pleno empleo mediante políticas basadas en la demanda. Se creía que el
nivel de desempleo estaba determinado ante todo por factores provenientes
de la oferta como, por ejemplo, el grado de flexibilidad del mercado de
trabajo. La tasa de desempleo registrada en un momento determinado tendía a aproximarse a la tasa natural o de equilibrio, y se consideró que el
desempleo difícilmente podría reducirse sin desencadenar una inflación acelerada, de donde nació el acrónimo « NAIRU » (la llamada non-nccelerating
inflntion rate of unemployment), que alude a una tasa de desempleo que no
impulse la inflación. Esto llevó, a su vez, a reducir la importancia atribuida a
la consecución del pleno empleo como objetivo de programas y políticas.
Durante el decenio de 1980 se consideró que el objetivo básico de la política
macroeconómica era contener la inflación. E n 1991, un ex ministro de Hacienda británico resumió esa idea diciendo que el desempleo era un precio
que muy bien podía pagarse para asegurar una inflación baja. Esta nueva
concepción de la política macroeconómica se acompañó de una aceptación
creciente de la idea de que las rigideces del mercado de trabajo eran la causa
fundamental del problema del desempleo. Esto desencadenó la oposición a
toda reglamentación laboral y a los programas del Estado benefactos, como
medio de lograr que aumentara la flexibilidad tanto en materia de salarios
como en lo que concierne al funcionamiento del mercado de trabajo. Así se
derrumbó el consenso acerca de los instrumentos tradicionales que la OIT
había defendido como medio de alcanzar la protección social.
Otros dos fenómenos vinieron a reforzar esta pérdida de fe en la viabilidad de conseguir el pleno empleo. Uno fue la crisis de la deuda y los subsiguientes programas de ajuste estructural que durante el decenio de 1980
afectaron a numerosos países en desarrollo de América Latina y el Africa
subsahariana. Las medidas de ajuste adoptadas entrañaron en todos los casos una reducción de la producción y un aumento del desempleo. El otro
fenómeno fue el colapso del comunismo. Los programas de transición económica que se iniciaron en las antiguas economías de planificación centralizada provocaron mucho desempleo, situación hasta entonces desconocida.
Este asalto combinado de ideas neoliberales y crisis económicas no ha
dejado de suscitar serias dudas en cuanto a la posibilidad de que vuelva a
procurarse el pleno empleo. Lo que aún es peos, ha creado escepticismo
acerca de la utilidad de mantener el pleno empleo como objetivo de la política
económica. Una variante extrema de este escepticismo es la que defiende la
idea de que los niveles elevados de desempleo son útiles para asegurar la disciplina laboral, la moderación salarial y el control de la inflación. Se trata de
una posición más extrema que la primera, pues ésta reconocía la dificultad de
alcanzar el objetivo, pero sin poner en duda su legitimidad.
Cabe preguntarse, dada esta situación, si se debe y se puede salvar el
concepto. La respuesta es decididamente afirmativa.
La experiencia más reciente no deja lugar a dudas en cuanto a la conveniencia de seguir considerando el pleno empleo como un objetivo deseable.
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
547
pasaremos revista de manera general a las características más notables de la
evolución económica y social que se produjo después de la guerra y a los
correspondientes cambios en el pensamiento político.
Hasta la primera crisis petrolera, en 1973, la economía mundial de posguerra disfrutó de un período de crecimiento rápido y constante sin precedente. Ahora se habla de aquellos tiempos como de la «edad de oro » del
crecimiento capitalista. El pleno empleo prevalecía en todos los países industrializados y el Estado benefactor fue ampliándose progresivamente. El rápido crecimiento económico impedía la percepción de conflictos importantes
entre crecimiento y equidad ; de hecho, el progreso económico se logró a la
par del desarrollo social. Las ideas básicas de la Declaración concordaban,
pues, con la realidad objetiva de los países industrializados.
E n los países del bloque socialista de entonces también hubo un período de rápido crecimiento industrial y progreso social. El pleno empleo
estaba garantizado y la prestación de servicios sociales se ampliaba de forma
impresionante. También fue rápido el crecimiento económico en gran parte
del tercer mundo; eran tiempos en los que preponderaban los modelos optimistas y casi heroicos de desarrollo económico. Todo el mundo creía que se
podría conseguir el «despegue» de esos países hacia el crecimiento constante mediante un incremento del ritmo de acumulación de capital, proceso
que se vería muy facilitado por niveles soportables de ayuda exterior y asistencia técnica. Por consiguiente, incluso en lo que respecta al deseo de erradicar la pobreza y reducir las desigualdades entre países, la «edad de oro >>
ofrecía perspectivas generalmente optimistas.
La primera sacudida provocada por la crisis del petróleo marcó el final
del período de expansión de la economía mundial de posguerra. Los países
industrializados tropezaron con grandes dificultades para ajustarse a esa conmoción, con los consiguientes problemas de aumento de la inflación y de
crecimiento más lento. Las tasas de desempleo empezaron a aumentar y el
vocabulario económico intentó reflejar la combinación de estancamiento e
inflación acuñando la palabra « estanflación D. Se empezó a dudar de la eficacia de la gestión macroeconómica keynesiana.
El deterioro de la situación económica de los países industrializados
tuvo graves repercusiones en el resto del mundo. El sistema de Bretton
Woods, que había garantizado la estabilidad de los tipos de cambio monetarios y un ajuste razonablemente ordenado de la economía mundial, se desbarató irreversiblemente. El reciclado anárquico de los « petrodólares » durante el decenio de 1970 fue una de las causas de la crisis de la deuda
internacional, que en los años ochenta habría de llevar al caos a las economías de numerosos países en desarrollo. Menos evidente en aquellos inomentos, pero no por ello menos importante, fue el comienzo del estancamiento y la disminución de competitividad de las economías de planificación
centralizada. Se había preparado así el terreno para que en los últimos años
del decenio de 1970 cundiesen las ideas y políticas neoliberales.
La evolución del pensamiento y de las orientaciones de las políticas
sometía a ruda prueba a los principios fundamentales de la Declaración de
Orígenes y vigencia de la Declaración de Filadelfia
549
El aumento y la persistencia del desempleo masivo en muchos países no
hace sino recordarnos los tremendos costos sociales que implica. Fue precisamente la reacción provocada por la gran recesión económica de fines de
los años veinte la que condujo a que se adoptara el pleno empleo como
objetivo político. Ahora se detectan firmes indicios de que el clima de opinión empieza a desplazarse de nuevo en esa dirección. Prueba de ello es el
número cada vez mayor de informes oficiales sobre este asunto que se preparan en los ámbitos nacional e internacional, la continua alusión al tema en
los medios de comunicación social y la importancia que está adquiriendo en
los programas políticos internos de muchos países.
i Cuál es la causa de este fenómeno? Una razón básica es que, pese a
ciertos retrocesos cíclicos, el desempleo ha ido aumentando inexorablemente
y muchos países están sufriendo desde hace más de diez años tasas elevadas
de desempleo. Esto da una perspectiva totalmente nueva al problema. Una
cosa es aceptar un desempleo de gran magnitud como inevitable medida
correctiva de carácter temporal, y otra, totalmente distinta, es aceptarlo
como situación permanente. Cuando toda una generación de jóvenes se ve
amenazada por la perspectiva permanente de verse privados de empleo;
cuando el desempleo a largo plazo y la amenaza de la exclusión social perpetua afectan a un número cada vez mayor de personas; cuando se extiende la
inseguridad ante la posible pérdida del empleo, y cuando no se vislumbra
ningún alivio inminente, no ha de sorprender que la opinión pública empiece
a conmoverse. Considerando las cosas desde esta perspectiva, se ha de reconocer que la noticia del desechamiento definitivo del «pleno empleo» era
muy exagerada. En realidad, los valores sociales no se han transformado en
favor del desempleo masivo. Por consiguiente, el pleno empleo sigue siendo
un objetivo tan válido como siempre. Aunque es cierto que en los países
industrializados los desempleados disfrutan, en general, de una ayuda financiera suficiente, no por ello resulta aceptable el desempleo masivo y persistente. Esto pone de relieve la importancia que sigue teniendo el empleo
como medio indispensable de asegurar la participación y la cohesión sociales, el respeto a uno mismo y el pleno desarrollo de las facultades personales.
El problema se reduce a saber si el objetivo es, en la práctica, asequible.
Si se llega a considerar que el pleno empleo es inasequible, no valdrá la pena
seguir ocupándose de la cuestión. En ese caso, será preferible idear otros
modelos sociales que permitan hacer frente a esta nueva realidad económica.
D e hecho, no han faltado las reflexiones a este respecto.
Pero no hay ninguna razón para pensar que el pleno empleo no sea
alcanzable. Cierto es que la labor es más difícil que nunca, pero eso no
quiere decir que sea imposible. Las nuevas dificultades tienen distintos orígenes. Las políticas keynesianas tradicionales no nos dan la clave de ninguna
solución sencilla. La opinión de los círculos académicos y politicos sigue
dividida en cuanto a la conveniencia y a la eficacia de programas enérgicos
de desreglamentación del mercado de trabajo, sobre todo a la vista del evidente fracaso que han tenido hasta ahora. La mundialización de la economía
ha impuesto nuevos límites a las políticas económicas y sociales nacionales,
550
Revista Internacional del Trabajo
además de plantear nuevos problemas en cuanto a la gestión de las relaciones económicas internacionales. Surgen nuevos temores por los efectos que
las nuevas tecnologías puedan tener en la oferta de trabajo.
Todo esto significa que hoy en día no puede intensificarse la afanosa
búsqueda del pleno empleo sin enfrentarse con un mayor número de problemas, cada uno de los cuales constituye un reto formidable. En la actualidad,
las cuestiones de coordinación de las distintas políticas y de gestión de las
instituciones económicas mundiales adquieren mayor importancia que
nunca. Es preciso emprender reformas de las instituciones del mercado de
trabajo, incluidos los sistemas de relaciones profesionales, de manera que se
puedan lograr mejores compensaciones entre eficacia y equidad, entre inflación y nivel de desempleo. También hay que llevar a cabo políticas estructurales que permitan elevar el crecimiento, la productividad y la competitividad.
Nadie duda de la inmensa dificultad de esta empresa, que sin embargo
estará dentro de las posibilidades humanas si se logra un firme compromiso
político en favor de la restauración del pleno empleo. Restablecer la voluntad política será el primer paso esencial en este proceso, y, por consiguiente,
la Declaración de Filadelfia conserva toda su pertinencia desde este punto de
vista. D e ahí que corresponda a la OIT un indiscutible papel en la tarea de
llevar a buen puerto esa empresa.