el estado de derecho en el ambito municipal

PONENCIA:
“EL ESTADO DE DERECHO EN EL AMBITO MUNICIPAL”
TERESITA RENDON HUERTA BARRERA
LICENCIADA EN DERECHO POR LA UNIVERSIDAD DE GUANAJUATO.
MAESTRA EN DERECHO POR LA UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
PLANTEL MEXICO, D. F. DOCTORADO EN DERECHO POR LA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. MIEMBRO DE
INVESTIGACIONES JURIDICAS DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA
UNIVERSIDAD DE GUANAJUATO.
EL ESTADO DE DERECHO EN EL AMBITO MUNICIPAL
SUMARIO
Introducción. 1. Estado de Derecho y Estado Social de Derecho. 2.
Los elementos del Estado de Derecho. 3. Cultura de la Legalidad
en el orden municipal.
Introducción.
Pensar en la hora presente, qué representa la vida municipal, con sus
historia, sus vivencias y sus leyes, es recobrar lo propio, volver a las raíces, es
creer que el Municipio es simiente espléndida y fecunda de la verdadera
democracia, en donde debe, necesariamente surgir la cultura de la legalidad.
No obstante los avances de la ciencia y la tecnología, la carencia de lo más
elemental se expande por todas las regiones de nuestro país. Entre todas esas
carencias, la consecución de un verdadero Estado de Derecho, surge como
imperativo inaplazable.
No basta decir que todo Estado, por su connaturalidad con el Derecho, es
Estado de Derecho. Esta fórmula implica más bien un compromiso fundamental: el
de que el poder político, para mantener, en condiciones normales, el equilibrio
entre la libertad y el orden normativo, se someta a éste y no traspase sus
mandatos. Y el de que el propio orden jurídico encarne satisfactoriamente, en
cada época, los valores de justicia y seguridad en que reposa la comunidad
humana a la que se pretende servir.
2
La evolución misma de la sociedad, demanda un enorme impulso a la
cultura de la legalidad en múltiples aspectos, sobre todo en el conceptual, en el
jurídico, en el de la comunicación social y en el terreno de la informática. Este es
un reto sin precedentes que habrá de enfrentarse a partir de la educación y el
respeto a la dignidad del ser humano, con todo lo que ello implica.
La falta de atención a este factor, durante largos períodos de nuestra
historia, se traduce hoy con frecuencia, en la incapacidad de valorar, aprovechar y
defender nuestras instituciones.
De lo anterior se desprende la dimensión y la enorme trascendencia, de
pasar de la retórica a los hechos, para construir un real ESTADO DE DERECHO
EN EL AMBITO MUNICIPAL, aprovechando los medios que la tecnología pone a
nuestro alcance.
1. Estado de Derecho y Estado Social de Derecho.
A partir de la tercera década del siglo pasado, la expresión "Estado de
Derecho" adquiere una connotación precisa. Fue específicamente el tratadista
alemán Von Mohl quien aplicó la locución "Rechsstaat", para significar la
regulación, sometimiento y control de la colectividad y del poder público, de sus
órganos y funciones por medio del Derecho.
3
La noción de Estado de Derecho se contrapone a la idea de un estado
anárquico, arbitrario, omnímodo o totalitario. Así, por "Estado de Derecho" (Rule
of law para los juristas angloamericanos) se entiende, básicamente, aquel Estado
cuyos diversos órganos e individuos miembros, se encuentran regidos por el
Derecho y sometidos al mismo; esto es, Estado de Derecho alude a aquel Estado
cuyo poder y actividad están regulados y controlados por el Derecho.1
El Estado contemporáneo es concebido en los sistemas jurídicos de
occidente, como un Estado sometido al Derecho. La Constitución es por una parte
la forma en que se manifiesta la soberanía nacional y por otra, el fundamento
jurídico de todas las actividades de los órganos estatales, así como de las
actividades facultadas y protegidas de los particulares.2
No es posible partir de un Estado sin Derecho, ni de la identificación del
Estado con el Derecho, como lo pretendía Hans Kelsen, al afirmar que "El Estado
es la personificación del orden jurídico". Más bien debemos hablar de una
contínua interacción de ambos conceptos, que viven en una constante "tensión
dialéctica" que se resuelve por una síntesis de colaboración y armonía.3
DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la Universidad Nacional Autónoma de México, Ed. Porrúa, Tomo D-H, México,
1989, Pp. 328 y sgts.
1
VILLORO TORANZO, Miguel. Derecho Público y Derecho Privado, Ed. Jus,
México, 1975.
2
GONZALEZ URIBE, Héctor. Teoría Política, Ed. Porrúa, 3ra. Edición, México,
1982, p. 222.
3
4
"El problema de la relación del Derecho y del Estado, se encuentra
íntimamente ligado al problema del soberanía y al fundamento de la misma. Al
abordar el problema no conviene perder de vista el carácter dialéctico de esa
relación, ni la característica del poder como formador del Derecho".4
El Derecho es connatural al Estado. Es la atmósfera misma en que el
Estado vive y se desarrolla. Y es también el principio fundamental de su
legitimidad y justificación. Por esa razón todo Estado de Derecho de nuestros días
deber ser UN ESTADO DE DERECHO.
Al respecto, Manuel Pedroso, elaboró el esquema que a continuación se
reproduce, con relación al Estado (E) y al Derecho (D).
(E)-(D)
¿Cómo ligarlos? ¿Qué relación existe entre ellos? Tomándolos en
forma aislada, no existe uno sin el otro: el Derecho sin el Estado
no es nada; el Estado sin el Derecho tampoco es nada. El Estado
sin el Derecho es un simple fenómeno de fuerza.
(E)
sin
Un simple fenómeno de fuerza.
(D)
La proposición contraria, el Derecho sin el Estado, es una mera idealidad
normativa, una norma sin efectividad.
PEDROSO, Manuel. Relación entre Derecho y Estado, y la Idea de Soberanía.
En Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, U.N.A.M., Tomo XII, Núm.
46, México, 1950, p. 123.
4
5
(D)
sin
Una mera idealidad normativa, norma sin efectividad.
(E)
La teoría de Kelsen, Estado igual a Derecho, da como resultante la
confusión de una parte substancial (el Derecho) con el todo (el
Estado).
La posición correcta es la siguiente: Estado con Derecho, lo que
equivale al "Estado de Derecho" moderno.
(E)
con
"Estado de Derecho" moderno.5
(D)
De lo anterior se colige que Estado y Derecho, son conceptos y realidades
que se implican uno al otro y que en nuestros días han llegado a tener un vínculo
indestructible a través de la noción "Estado de Derecho", avance singular de la
civilización, que ha ido evolucionando en el presente siglo para incorporar a dicha
fórmula, la idea de lo social, dando por resuelto lo que los juristas
angloamericanos denominan "Welfare state" o "Estado social de Derecho", cuya
pretensión básica ha sido atemperar las fallas derivadas del individualismo liberal,
cuya nota distintiva fue el abstencionismo estatal.
PORRUA PEREZ, Francisco. Teoría del Estado, Ed. Porrúa, México, 1969, p.
139
5
6
Así, el Estado social de Derecho, reúne los elementos de juridicidad,
añadiendo como características la tutela a los derechos sociales, la intervención
en materia económica, política, social y cultural, así como la búsqueda de la
justicia social.
"A pesar de las variantes introducidas, la concepción del Estado social de
Derecho conserva, en buena medida, las características y exigencias señaladas
anteriormente como propias del Estado de Derecho: en particular, la sujeción de
los órganos estatales al Derecho; pero, simultáneamente, el que las leyes emanen
de un órgano popular representativo, bajo procedimientos previstos por otras
normas jurídicas; la distribución y control del ejercicio del poder político; la
legalidad de la administración y un control judicial suficiente; la garantía de los
derechos y libertades fundamentales, etc. Claro está que algunas de esas
instituciones jurídico-políticas requieren ligeras modificaciones —como ocurre por
ejemplo con las limitaciones al anteriormente, desmedido liberalismo económico—
a efecto de dar cumplimiento a los objetivos económico-sociales del Estado social
de Derecho. Así pues, para poder afirmar que se está en presencia de un Estado
social de Derecho, se requiere que el mismo satisfaga, además de sus objetivos
sociales, las exigencias que se han considerado propias del Estado de Derecho."6
No obstante las precisiones anteriores, la expresión "Estado de Derecho",
tiene en el ámbito jurídico una connotación propia e inconfundible que bien podría
prescindir del calificativo "social", pues basta con señalar que el concepto clásico
ha evolucionado al grado tal, que hoy no se limita sólo al mantenimiento de un
6
Op. Cit. supra nota 9, p. 330.
7
orden jurídico, sino que busca el logro de fines sociales. Conforme a estas
reflexiones, me referiré a "Estado de Derecho" en su significado evolucionado,
contemporáneo, prescindiendo del vocablo "social", aun cuando no de sus
implicaciones.
2. Los Elementos del Estado de Derecho
Como elementos fundamentales del Estado de Derecho es posible destacar
los siguientes:
1) El reconocimiento de la superioridad y preeminencia de los valores éticos
del Derecho.
2) La voluntad de asumir soberanamente como propios dichos valores.
3) Un conjunto de reglas que permitan hacer realidad tales valores dentro
de una comunidad de determinada.
4) Esas reglas deben derivar de la Constitución Política de cada país y en
su conjunto forman el Derecho positivo.
Los principios fundamentales que deben cumplirse y de los cuales debe
partir la formulación de tales reglas en un Estado de Derecho son:
8
1) La existencia de una Constitución escrita y rígida, que determine con
claridad cuales son los órganos del Estado.
2)
La
delimitación
legal
de
las
correspondientes
atribuciones
y
competencias.
3) La supremacía constitucional sobre cualquier otra norma.
4) La congruencia y sujeción de todo el orden jurídico a la Ley
Fundamental, lo que implica que a ella se ajusten todas las leyes, reglamentos,
decretos y demás disposiciones de carácter general.
5) La determinación constitucional de una serie de garantías para la
persona humana, tanto individuales como sociales, que no puedan ser violadas
por ninguna ley o autoridad.
6) El reconocimiento del principio de legalidad, que se traduce en la
prohibición a las autoridades para actuar si no hay alguna ley o norma de carácter
general que se los permita.
7) El respeto irrestricto a la garantía de audiencia, que impide privar a
alguien de sus derechos, sin previo juicio en que se le conceda la oportunidad de
defenderse.
9
8) El equilibrio del poder público y la división de las tres funciones
fundamentales, con un sistema de frenos y contrapesos para evitar abusos y
extralimitaciones.
9) El establecimiento de mecanismos de participación de la ciudadanía, en
los asuntos públicos, mediante una organización electoral confiable, para el logro
de un gobierno auténticamente representativo.
10) La pluralidad, veracidad y libre competencia de los medios de
información; tales como la radio, la televisión, la prensa, internet, etc., que
permitan no sólo el conocimiento de las actividades gubernamentales, sino su
vigilancia y control.
11) El establecimiento —tanto en la Constitución como en las demás
leyes— de un sistema de impugnaciones; esto es juicios y recursos, tanto
jurisdiccionales como administrativos.
Al hacer alusión al tercer elemento del Estado de Derecho contemporáneo,
se sugiere ya la importancia de las reglas del Derecho, mismas que tienen
"seguramente un origen tan remoto como el Derecho mismo, pero es en una etapa
histórica de fecunda creación, cuando las especulaciones filosóficas y jurídicas de
los antiguos llegaron a formularlas tal como algunas de ellas llegan a nuestros
días y tienen aún vigencia en el Derecho contemporáneo, aunque los fundamentos
con que ahora se les pueda invocar son distintos a aquellos con que las invocaban
los juristas de la antigüedad, los de las Edad Media y aún los juristas de la Edad
10
Moderna y Contemporánea hasta una fecha no lejana y que no puede ubicarse
con precisión, pero que corresponde a las últimas décadas, en que se precisan y
afianzan las nuevas doctrinas sobre los problemas fundamentales del Derecho."7
Ciertas corrientes contemporáneas parten de la idea de que no hay lagunas
en la ley, y de que para aplicar el Derecho positivo no se requiere acudir a las
fuentes supletorias del Derecho, en virtud de que es en el ordenamiento jurídico,
donde debe encontrarse la solución a todos los casos que plantea la realidad, lo
que sin duda pone de manifiesto la necesidad de replantear la validez de esa
afirmación.
Tales asertos adquieren una enorme dimensión en países que como el
nuestro, tienen fincada su tradición jurídica en el Derecho escrito y que basan la
actuación de sus órganos estatales en el principio de legalidad, por estar inmersos
dentro de un Estado de Derecho.
3. Cultura de la Legalidad en el orden municipal.
No podemos concebir una vida propiamente humana, despojada de
derechos fundamentales que estén protegidos por los ordenamientos, como son:
la vida, la libertad, la educación, la salud, la seguridad jurídica o la
participación política. Nuestro país se ha caracterizado por la búsqueda
incesante de fórmulas tendientes a garantizar la protección de tales derechos.
ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA. Ed. Bibliográfica Omeba (Driskill), Tomo
XXIV; Buenos Aires, 1982, p. 528.
7
11
Desde los inicios de las luchas independentistas de 1810 a 1821, surge
como una constante, el aseguramiento de las libertades públicas y privadas.
La Constitución Mexicana de 1917, fue el resultado de un largo y sangriento
movimiento revolucionario iniciado en 1910, que buscó satisfacer las exigencias
políticas, sociales y económicas del pueblo mexicano. Esta Constitución tiene una
característica que la hace única entre las demás constituciones del mundo
occidental. Y es que por primera vez en el constitucionalismo clásico, se
consignan en ella garantías sociales al lado de las garantías individuales.
La Constitución mexicana anterior, en el tiempo, a las constituciones
europeas de la primera posguerra (1919-1939) se refiere a los derechos a favor
de los grandes grupos sociales, elevándose al rango de normas constitucionales
sus respectivas reivindicaciones8
La dignidad de la persona humana no puede consistir solamente en la
titularidad de la dignidad moral, de la subjetividad jurídica, de la libertad política;
sino que debe llegar a la remoción de los impedimentos sociales, a la efectiva
formación de la persona; y esta remoción debe dedicarse de lleno a una
autorreconstrucción de la persona, ya que el desarrollo del individuo sólo puede
ser, después de todo, obra del individuo mismo. El cambio del médium social debe
llevarse a cabo como consabido crecimiento cultural de los individuos que lo
componen.
Advertimos en el contexto nacional, la tensión dialéctica entre lo individual y
lo colectivo, el respeto a los derechos individuales y los reclamos de justicia social,
en una sociedad indudablemente más madura y más exigente frente al poder
8
GONZÁLEZ URIBE, HÉCTOR. “Hombre y Estado”. Ed. Porrúa, México, 1988, p. 43.
12
público, que gradualmente va evolucionando de la irresponsabilidad absoluta del
Estado, a la responsabilidad patrimonial.9
Son los individuos los que se enfrentan a la arbitrariedad y los que en todo
momento tienen el derecho de limitar, de transformar los esquemas o actos
violatorios de sus garantías, al punto que “cuando el gobierno viola los derechos
del pueblo, la insurrección es, para el pueblo y para cada porción del pueblo, del
más sagrado de los derechos y el más indispensable de los deberes”.10
De ahí que deberían destinarse más recursos para fortalecer la impartición
de justicia en el orden municipal, ya que cuando la paz social se rompe, no hay
dinero que alcance para restaurarla.
En el entorno municipal, deberán ganar
espacio las instituciones jurídicas para la solución de conflictos, pues de otra
forma, la ciudadanía seguirá recurriendo a las marchas, plantones, huelgas de
hambre, tomas de edificios y otras medidas similares que perturban la paz social.
Ante nuevas realidades, empezamos a ver una nueva sociedad que
demanda nuevos ideólogos, nuevos operarios, que promuevan y mejoren el
proceso de defensa de los gobernados desde el punto de vista técnico-jurídico,
abiertos a otras ideas, capaces de vivir en lo local y de actuar en lo global,
sensibles al dolor y a las necesidades, de los demás.
El principio de legalidad en la dinámica del Estado de Derecho, implica el
sometimiento de cualquier órgano de la Administración Pública Municipal, a las
disposiciones jurídicas.
9
Vid. SUÁREZ HERNÁNDEZ, DANIEL. Responsabilidad por Daños causados con el desempeño anormal de la Administración de
Justicia. Revista Investigaciones Jurídicas, No. 61, Departamento de Investigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Guanajuato, México, 1996, p. 264.
10
VILLORO TORANZO, MIGUEL. Derecho Público y Derecho Privado. Ed. Jus, México, 1975, pp. 32 y 33.
13
El desarrollo de este postulado, conduce necesariamente, al reconocimiento
de la primacía de un orden jurídico basado en la dignidad, integridad y dimensión
social del ser humano.
La urgencia de establecer sistemas jurídicos cada vez más completos de
control de la legalidad y a la vez de defensa de los derechos de los particulares, es
realmente evidente, urgencia que se acentúa precisamente en estos tiempos en
que estamos todavía lejos de haberlos alcanzado, pese a los esfuerzos que se
han realizado. Pero para estar en posibilidad de crearlos o perfeccionarlos con la
premura que exigen las circunstancias, es preciso captar la problemática que con
mayor incidencia registra la comunidad y buscar con diligencia el planteamiento de
soluciones a la misma.
Respecto a la legalidad, nuestra Ley Fundamental establece los siguientes
principios:
1. “A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales
previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con
anterioridad al hecho”;
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2. “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”;
3. “Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia
para reclamar su derecho”; y
4. “Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los
tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos
que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa
e imparcial”.
Hoy día la lucha por el Derecho adquiere renovada y notable actualidad,
lucha civilizada que debe darse a través de las instituciones y del limpio ejercicio
de las disciplinas jurídicas. Falta mucho camino por recorrer, muchas acciones
por realizar; desde la tarea del legislador que establezca las normas sustantivas,
orgánicas y procesales, hasta la labor del investigador y del catedrático.
Bajo este contexto, es preciso insistir en la necesidad de consolidar
también, el Derecho Constitucional Estatal, como forma para alcanzar un real
Federalismo y un real Estado de Derecho.
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