la inclusión de la denominación de las comunidades

LA INCLUSIÓN DE LA DENOMINACIÓN DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS EN LA CONSTITUCIÓN: EL JURISTA PERSA
SATISFACE (PARCIALMENTE) SU CURIOSIDAD
—
UN COMENTARIO A LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL
Enric Fossas
(Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universita autonoma di Barcellona
Letrado del Tribunal Constitucional)
20 ottobre 2005
Introducción
En esta contribución trataré de abordar algunas de las cuestiones que a mi juicio
plantea la propuesta de reforma de la Constitución española de 1978 (CE) que pretende
identificar en el texto constitucional las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Ciudades
Autónomas, tal como se configuran en la actualidad. Se trata de una de las materias incluidas
en el singular Acuerdo del Consejo de Ministros, de 4 de marzo de 2005, por el cual el
Gobierno solicita del Consejo de Estado que, en base a lo dispuesto en la Ley Orgánica que
lo regula (reformada expresamente en este punto por el art. 2.3 de la LO 3/2004, de 28 de
diciembre), emita un informe sobre la reforma constitucional propuesta por el Presidente del
Gobierno en su discurso de investidura, basada en cuatro puntos, uno de los cuales está
destinado a “la recepción constitucional de la denominación oficial de las Comunidades
Autónomas y de las Ciudades Autónomas”.
Si bien el art. 2.3 de la LO 3/2004 dispone que en la elaboración de las propuestas de
reforma constitucional el Consejo de Estado “atenderá los objetivos, criterios y límites de la
reforma constitucional señalados por el Gobierno, y podrá hacer también las estimaciones que
estime pertinentes acerca de ellos”, el Acuerdo del Consejo de Ministros deja un amplísimo
margen de apreciación al Consejo de Estado, hasta el punto que más que pronunciarse sobre
una propuesta elaborada por el Gobierno, éste parece solicitar que sea aquél quien proponga
las reformas constitucionales, lo cual no deja de sorprender dado su carácter de “supremo
órgano consultivo del Gobierno” (art. 1 Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de
Estado).
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En cualquier caso, el citado Acuerdo desarrolla el punto que aquí se pretende analizar
en su apartado 3 (“La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas”), donde
se hace un sintético relato del proceso autonómico, solicitando al Consejo de Estado que se
pronuncie sobre tres extremos: 1) la ubicación más idónea en el articulado de la mención
expresa de las CCAA, 2) el o los criterios que estima más adecuados para su ordenación, y 3)
las eventuales consecuencias jurídicas que se pudieran derivar en relación a otros preceptos
constitucionales.
A los efectos de esta contribución, merecen destacarse tres consideraciones que se
hacen en el aparatado 3 del repetido Acuerdo. Una primera, en la que se afirma que el
constituyente encomendó a los poderes constituidos (en concreto, a los Parlamentos
territoriales, a las Cortes Generales y al Tribunal Constitucional) la tarea de asentar, ordenar y
racionalizar el llamado Estado de las Autonomías. Afirmación que se hace como culminación
del breve relato del proceso autonómico, en el que se alude a la conocida
“desconstitucionalización” de la forma de Estado y al denominado “principio dispositivo”,
merced al cual la Constitución dejó sin determinar el número de CCAA que se podían
constituir, las competencias que debían corresponderles, y los procedimientos que en cada
caso deberían seguirse para acceder a la autonomía.
Una segunda, en la que se aboga por la necesidad de reconocer constitucionalmente a
los “sujetos institucionales” que han protagonizado el proceso autonómico: las CCAA, cuyo
número
y denominación hoy ya se conocen, y que se han convertido en “elemento
irrenunciable de la estructura territorial” dado que son las que “vertebran España”. La
afirmación, como se intentará explicar, no es del todo exacta puesto que las entidades que
integran España son las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE), y es más que dudoso que las
CCAA hayan “protagonizado” el proceso autonómico. Al menos en lo que respecta a la
“creación” de las CCAA, desde el punto de vista estrictamente constitucional, el impulso
creador correspondió formalmente a las provincias (arts. 143 y 151
DT), si bien
políticamente fueran creación del Gobierno central y de los partidos políticos1
Y una tercera afirmación: la constatación de que la denominación constitucional de las
CCAA no es un “innecesario ejercicio de estilo” puesto que significa “superar la apertura
inicial” del modelo autonómico para convertir a aquéllas en “sujetos políticos pertenecientes a
la Constitución misma”. Parece aludirse así al invocado “cierre del modelo”, vinculado al
1
F. Rubio Llorente, “La necesidad de la reforma constitucional”, Conferencia pronunciada en el Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales el 28 de octubre de 2004, pág. 17 (http://www.cepc.es/ReformaRLL.pdf)
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2
reconocimiento constitucional de las instancias territoriales de poder, que aún hoy figuran en
el texto constitucional como una mera “posibilidad”. Podría intuirse que la intención es
simplemente establecer constitucionalmente los dos órdenes de gobierno propios de los
Estados federales.
En mi exposición no voy a seguir exactamente el guión propuesto por el Gobierno, si
bien aquél necesariamente deberá tenerse en cuenta, ya que una de las cuestiones que a mi
juicio suscita la propuesta de reforma constitucional en este punto consiste en dilucidar cómo
y en qué medida aquélla afecta a la vigencia del llamado “principio dispositivo”, en una de
sus expresiones, a saber, la capacidad reconocida a los sujetos territoriales que ejercieron el
derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE (a través de las distintas vías previstas
constitucionalmente) de decidir (en puridad, de proponer a las Cortes Generales) en su
Estatuto de Autonomía algunos de los principales elementos que les identifican como
Comunidades Autónomas: su denominación, su territorio, sus instituciones y sus
competencias (art. 147.2 CE). Las consideraciones del Acuerdo que he destacado más arriba
parecen apuntar a la idea de que uno de los propósitos de la reforma en este punto sería poner
fin a la “desconstitucionalización” de la estructura territorial del Estado, que en su día
impidió al imaginario jurista persa identificar en el texto constitucional las “nacionalidades y
regiones” que integran la Nación española (art. 2 CE), y conocer las CCAA en que se
organiza territorialmente el Estado (art. 137 CE).
Otra de las cuestiones que de forma indirecta suscita la propuesta de reforma planteada
en el Acuerdo del Gobierno (posibles consecuencias jurídicas para otros preceptos
constitucionales), es si la denominación constitucional de las CCAA exige o aconseja la
previa identificación de las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE) que han ejercido el
derecho a la autonomía y se han convertido en CCAA2. El mismo Acuerdo sugiere al Consejo
de Estado abordar “otros aspectos” relacionados con las cuatro modificaciones
constitucionales que, por estar relacionados con éstas, sea conveniente tener en cuenta. Pues
bien, la denominación constitucional de las CCAA podría estar vinculada con su “definición”
como “nacionalidades” o “regiones” (o cualquier otra que se introdujera), operación que hasta
hoy han venido realizando los Estatutos de Autonomía (EEAA), tanto en su aprobación como
en sus posteriores reformas, algunas de las cuales se están tramitando actualmente.
Esas dos cuestiones serían ya suficientes para entender que la denominación
constitucional de las CCAA no constituye efectivamente un “innecesario ejercicio de estilo”,
2
Que la inclusión de de la denominación de las CCAA puede llevar a esta cuestión ha sido puesto de manifiesto
por G. Peces- Barba, en “La reforma de la Constitución”, Claves de la Razón Práctica, núm. 148, 2005, p.28.
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3
como reza el Acuerdo del Gobierno, ni “se trata simplemente de la enumeración de las
CCAA (..) si no de una reforma más importante”3 , y que “la complejidad y trascendencia de
esta reforma aparentemente trivial van mucho más allá de lo que la apariencia lleva a
pensar” 4 . Pero la reforma creo que suscitaría aún otra cuestión que para nada puede
considerarse banal, a saber, si comportaría la definitiva fijación del mapa autonómico y la
consagración (con algunas modificaciones) de las unidades territoriales que en su momento se
crearon provisionalmente (preautonomías), pasaron luego a los Estatutos, y comportaron la
generalización de las autonomías territoriales, pero no su constitucionalización5. De ahí que
también este elemento del Estado Autonómico se encuentre aún hoy “desconstitucionalizado”,
y por ello la denominación de las CCAA podría implicar la constitucionalización del número
de aquéllas, y el de sus actuales límites territoriales.
Estas son pues algunas de las cuestiones que a mi juicio suscita la propuesta de
introducir en la Constitución de la denominación de las CCAA, y que abordaré en mi
comentario: la limitación de los efectos del principio dispositivo, la posible afectación del art.
2 CE, y el potencial cierre del mapa autonómico.
1. La limitación de los efectos del principio dispositivo
Resultaría ocioso a estas alturas recordar que si en alguna cuestión la Constitución de
1978 resultó original ésta fue sin duda la relativa a la estructura territorial del Estado.
También es conocido que, al margen de las probables influencias del constitucionalismo
alemán e italiano, en este punto fue decisiva la inspiración en la experiencia histórica de la IIª
Rpública y el llamado “Estado integral”. Y probablemente sea también innecesario señalar
que tal originalidad radica en que el marco formal de la Constitución de 1978 se ordenó “en
exceso sobre un principio dispositivo que procede tanto del modelo de la Constitución de
1931, considerado como modelo con legitimidad histórica en la materia, como, de manera
especial, de un juicio político sobre la conveniencia de aplazar decisiones gravemente
3
G. Peces-Barba, ibidem, p. 27
F. Rubio Llorente, “La necesidad…”, cit., pág. 16
5
La opción a favor de las preautonomías ha sido considerada como un “hurto a la actividad del poder
constituyente y al propio diseño constitucional” ( F. J. García Roca: “El principio de voluntariedad autonómica:
teoría y realidad constitucionales”, Revista Española de Derecho Constitucional, Núm. 23, 1988, pág. 123); y
también como una “opción paraconstitucional (…) calificada de proceso constituyente implícito (…) al margen
de la opción constituyente e incluso contraviniendo a la misma” (M. Herrero de Miñón, El valor de la
Constitución, Ed. Crítica, Barcelona, 2003, pág. 311)
4
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4
conflictivas en el momento constituyente por las circunstancias singulares y delicadas de la
transición política”6.
Las manifestaciones de este principio, llamado también de voluntariedad, son
numerosas y variadas: la ausencia del mapa territorial del Estado, el establecimiento de varios
procesos o vías para acceder a la autonomía, así como distintos procedimientos de elaboración
del EA, la indeterminación de los concretos territorios que podían acceder o renunciar
voluntariamente a la autonomía7, la misma naturaleza (política o administrativa) de ésta, o la
falta de concreción de las competencias y de la organización de cada CA. Debe matizarse, sin
embargo, que una lectura sistemática de la DT 2ª, los arts. 151 y 152 CE, permite afirmar que
algunas de las manifestaciones del principio dispositivo no operaban con la misma intensidad
respecto de Cataluña, el País Vasco y Galicia, al menos en lo que se refiere a la identificación
del territorio, la vía de acceso a la autonomía, la elaboración de su Estatuto de Autonomía, el
carácter político de ésta, así como sus competencias y organización. Para estos tres territorios,
la Constitución sí estableció un modelo de autonomía bastante definido, que luego se
generalizó a los demás.
En cualquier caso, una de las manifestaciones del principio dispositivo consiste
precisamente en “que la Constitución haya renunciado a designar directamente los diferentes
territorios autónomos que han de integrar el Estado” 8 , lo cual constituye una auténtica
singularidad en el Derecho Constitucional comparado. De ahí que el texto constitucional de
1978 no denomine a las CCAA, ni a las nacionalidades y regiones que podían acceder a la
autonomía. Así lo reconoció el mismo Tribunal Constitucional en su STC 16/1984, de 6
febrero: “Frente a la autonomía municipal y provincial, el acceso de las nacionalidades y
regiones a la autonomía aparece regulado en la Constitución de acuerdo con unos principios
dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las
peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que
alcanza a materias como la denominación a adoptar [el subrayado es nuestro], que podrá
acomodarse a la tradición histórica (…) (FJ 2).
Una vez puesta en marcha la generalización preautonómica en los años 1977-78, y
consagrado el principio dispositivo en la Constitución de 1978, los efectos perturbadores del
6
E.García de Enterría, Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pág. 108. En el mismo
sentido, I. de Otto consideró dicho principio como la característica más destcada de la Constitución española,
Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, pág. 256
7
La posibilidad de la renuncia al ejercicio del derecho a la autonomía fue defendida por García Roca:, art. cit,
pág. 113
8
S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Civitas, Madrid, 1982, Tomo I, pág.
139
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5
mismo para la construcción de una nueva estructura estatal fueron pronto puestos de
manifiesto en el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías 9 , que propuso
diversas soluciones para limitarlos, esencialmente, la conclusión de unos Acuerdos Políticos
que realizaran una nueva lectura del Título VIII de la Constitución, y la elaboración de una
Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico. Como es conocido, con base en
aquel Informe se suscribió un pacto político entre los dos partidos mayoritarios de ámbito
estatal, la UCD y el PSOE 10 , calificado de “convención constitucional”, para evitar la
desconstitucionalización territorial del Estado, a la que según algunos autores se habría puesto
fin con la posterior traducción jurídica de los citados Acuerdos, esencialmente, mediante la
aprobación de los Estatutos de Autonomía11.
Ciertamente, al concretar importantes elementos del modelo territorial (delimitación
del mapa autonómico, fijación de vías de acceso a la autonomía, plazos y procedimiento para
la aprobación de los Estatutos, generalización de las potestades legislativas restrictivas de las
CCAA, mantenimiento de las Diputaciones Provinciales), los mencionados Acuerdos y sus
resultados jurídicos implicaron una escasa eficacia organizativa del principio dispositivo o de
voluntariedad, de tal forma que el diseño teórico se vio contradicho en la realidad
constitucional por el juego de una serie de límites y condicionamientos12. Ello, sin embargo,
no implica que los Acuerdos Autonómicos y la aprobación de los Estatutos de Autonomía
anularan el principio dispositivo, pues como ha demostrado Aguado, éste sigue vigente en el
ámbito de las competencias (a pesar de los posteriores pactos autonómicos de 1992), en el de
la organización, y en el de la misma estructura territorial, donde el principio sigue “latente”.
El autor señala acertadamente que mientras el Título VIII esté transido del principio de
voluntariedad, la posibilidad jurídica de utilizar de nuevo preceptos reguladores de la
elaboración, contenido y reforma de los Estatutos, subsiste 13 , como la realidad ha
demostrando en estos años y demuestra claramente hoy, en pleno proceso de reformas
estatutarias. Así también lo intuyó tempranamente Muñoz Machado, al sostener que la
9
Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, Madrid, CEC, mayo, 1981, pág. 8 y 9
Acuerdos autonómicos firmados por el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de
julio de 1981, Madrid, CEC, 1981
11
C. Aguado: “El principio dispositivo y su virtualidad actual en relación con la estructura territorial del Estado”,
Revista de Estudios Políticos, Núm. 98, 1997, pág. 143-149. El autor recoge la calificación que L. Vandelli
realizó de los pactos como “convención constitucional” en El ordenamiento español de las Comunidades
Autónomas, Madrid, 1982, pág. 406 y ss; así como las tesis de los Profesores E. García de Enterría, P. Cruz
Villalón, F. Rubio Llorente y M. Aragón sobre el fin de la “desconstitucionalización” operada por los Acuerdos
y su traducción en la aprobación de los Estatutos y sus procedimientos de reforma.
12
García Roca, art. cit., pág. 113
13
Aguado, art. cit., pág. 156
10
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6
Constitución, al margen de una posible reforma, no contiene resortes adecuados para evitar la
diversidad resultante del principio dispositivo14.
Pues bien, creo que la propuesta de incluir la denominación de las CCAA en la
Constitución va en la línea de limitar los efectos del principio dispositivo mediante la única
vía realmente eficaz: la reforma constitucional 15 . La propuesta de trasladar al texto
constitucional los nombres de las CCAA, tal como figuran en los actuales EEAA, respetaría el
principio dispositivo y la aplicación que del mismo se ha realizado hasta hoy en virtud del art.
147.2 a) CE (contenido obligatorio del EA), a pesar de los condicionamientos que para el
mismo implicaron los Acuerdos autonómicos y su traducción jurídica. Pero es obvio que la
reforma constitucional prevista supondría una limitación de sus efectos pro futuro, por cuanto
la denominación de las CCAA escaparía a la “reserva estatutaria”
16
para ser
“constitucionalizada”. En caso de proceder a esa “recepción constitucional” de la
denominación “oficial” de cada una de las CCAA, el artículo 147.2 a) CE perdería su sentido,
y la eventual modificación del nombre de una CA no podría realizarse ya mediante una
reforma estatutaria sino que requeriría una modificación constitucional. Es más, según cuál
fuera la ubicación del precepto que enumera y denomina a las CCAA, un eventual cambio del
mismo podría incluso requerir una reforma por el procedimiento especial del art. 168 CE.
Cabría plantearse qué ocurriría entonces con las denominaciones actuales de las
CCAA que figuran en los respectivos Estatutos, una vez dejaran de ser contenido obligatorio
de aquéllos, en el caso de que una futura reforma constitucional procediera eventualmente a
su modificación. Entiendo que la posición jerárquicamente subordinada de los Estatutos a la
Constitución (art. 147.1 CE; SSTC 76/1983, FJ 4; 69/1982, FJ 1) comportaría la revisión de la
norma estatutaria, prevaleciendo la denominación “oficial” que la Constitución adoptara para
una determinada Comunidad Autónoma. Sin embargo, creo que una decisión de tal naturaleza,
14
Muñoz Machado, op. cit., Vol. I, pág. 143. Como explica Aguado, también las tesis de los Profs. E. García de
Enterría, P. Cruz Villalón, F. Rubio Llorente y M. Aragón sobre el fin de la “desconstitucionalización” se
matizaron, afirmando la necesidad de incorporar a la Constitución la constitución territorial del Estado para
terminar con los efectos del principio dispositivo (Aguado, art. cit., pág. 155- 156)
15
Así lo entiende P. Cruz: “Lo que en este momento está planteando son los términos de engarce entre
Constitución y Estatutos. Hasta ahora la Constitución ha dejado demasiado campo al “principio dispositivo” a
favor de las autonomías. En este sentido se plantea una tarea de reequilibrio de la actual situación a favor de la
Constitución”. (“La cesta de la reforma”, El País, 7 de octubre de 2004).
16
Tanto la jurisprudencia (SSTC 89/1984, FJ 7; 99/1986, FJ 4) como la literatura constitucional han dado carta
de naturaleza a esa terminología, para designar que se sustrae la alteración del sistema a la voluntad exclusiva del
legislador estatal y sólo la voluntad conjunta de ambos protagonistas del poder de revisión de los Estatutos puede
incidir sobre aquél. En el caso de la “denominación” de la Comunidad, esta reserva tendría el carácter de
absoluta, en el sentido de que “se entenderá la exclusión total de cualquier otra norma que no sea el Estatuto para
regular una materia” (Ver C. Aguado, El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, CEC,
Madrid, 1996, pág.214).
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7
que afecta a la misma identidad de la Comunidad Autónoma, no debería realizarse al margen
de su voluntad, y por ello quizás fuera conveniente arbitrar un mecanismo que permitiera,
para este extremo, alguna participación de aquélla en el proceso de reforma constitucional
(hoy inexistente) y la necesidad de contar con su acuerdo 17 . Una cosa es limitar los efectos
del principio dispositivo, y otra muy distinta eliminar radicalmente tal principio.
2. La denominación de las CCAA y su relación con la identificación de las
“nacionalidades y regiones” del art. 2 CE
La introducción en el texto constitucional del nombre de las actuales CCAA plantearía
la posibilidad o la necesidad de modificar el art.2 CE, al menos la referencia que en el mismo
se hace a las “nacionalidades y regiones” que integran la Nación española, en tanto que
titulares del “derecho a la autonomía” definidos indirectamente en el Título VIII de la
Constitución, pero que resultarían plenamente identificados si figurasen explícitamente los
sujetos que ya han ejercido tal derecho de acuerdo con la misma Constitución, y en
consecuencia se han convertido en CCAA18.
Rubio Llorente ha sostenido que la modificación del art. 2 CE no es una implicación
necesaria de la reforma constitucional destinada a enumerar las CCAA al comienzo del Tít.
VIII, alegando que aquéllas “son entes territoriales, no nacionalidades ni regiones”19 . Sin
embargo, el argumento es discutible. Ciertamente, una cosa son las entidades naturales,
históricas o sociológicas que tienen una existencia previa a la misma Constitución
(nacionalidades y regiones), a las que se reconoce el derecho a la autonomía (art. 2 CE); y
otra distinta son las entidades jurídico-políticas (las CCAA) en que se pueden convertir
17
Como ha señalado M.García Canales, “el procedimiento de reforma [estatutaria] tiene unos elementos
peculiares en los que, como resultado de aquel principio dispositivo, hay una participación necesaria, también en
un momento inicial y prelegislativo, de los órganos representativos de la Comunidad Autónoma; incluso una
participación políticamente relevante de las poblaciones de las Comunidades Autónomas de mayor nivel
competencial, expresada en referéndum (art. 152.2)” (“La reforma de los Estatutos y el principio dispositivo”,
Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 23, 1988, pág. 165).
18
Para desarrollar este argumento me parece innecesario retomar el debate que tuvo lugar en su momento sobre
la naturaleza (preexistente o constitutiva) del derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE, y la distinción
entre éste y el derecho de iniciativa autonómica, que introdujo la STC 100/1984 (FJ 2), ampliamente comentada
(Sobre el tema, ver C. Aguado, op. cit.,, págs. 188-197). Creo que aquel debate no tiene hoy ninguna virtualidad,
y nada se opone a afirmar que las actuales CCAA constituyen la organización política resultante del ejercicio del
derecho a la autonomía reconocido y garantizado por el art. 2 CE a las nacionalidades y regiones que integran
España.
19
Rubio Llorente, “La necesidad…”, cit, pág. 16
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8
aquéllas siguiendo los procedimientos constitucionales previstos para ejercer ese derecho. El
principio dispositivo permite una “autoidentificación” de las primeras como titulares del
mismo, “dejando por tanto indeterminadas las instancias territoriales concretas que pueden
ejercer tal derecho, constituyéndose en CCAA”20. Los preceptos constitucionales (arts. 143,
144, DT 2ª CE) son inequívocos en cuanto al carácter territorial de los entes que pueden
ejercer el derecho a la autonomía, y de ahí que no cabría constitucionalmente una concepción
no territorial de aquéllos21. El Tribunal Constitucional declaró tempranamente que el art. 2 CE
reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones
“introduciendo así en el ordenamiento una nueva categoría de entes territoriales, dotados de
autonomía, diferentes de los ya existentes, provincias y municipios” (STC 16/1984, FJ 2). Y
ello a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha construido su concepción territorial del
Estado a partir del art. 137 CE, sin superar la tensión que éste mantiene con el art 2 CE22,
quizás porque el texto constitucional hablará después (en el Tít. VIII) sólo de las CCAA, o
sea “de la organización política resultante del ejercicio del derecho a la autonomía que
ostentan las nacionalidades y regiones”23. De ahí que la denominación constitucional de las
actuales CCAA, o sea, de las entidades ya constituidas en
ejercicio del derecho a la
autonomía reconocido y garantizado a las “nacionalidades y regiones”, tendría algunas
repercusiones sobre la actual redacción del art. 2 CE, que a continuación me limitaré
simplemente a enunciar, siendo consciente que deberían ser estudiadas con mayor
profundidad en caso de proceder efectivamente a la reforma constitucional anunciada.
En primer lugar, resultaría
inútil mantener en la Constitución un precepto que
consagra un derecho que ya no puede ser ejercido. Efectivamente, el art. 2 CE “reconoce y
garantiza” el derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía, es decir, a convertirse
en una CA siguiendo los procedimientos previstos en la norma fundamental. Como bien se ha
20
E. Aja et al., El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985, pág. 92
No sostengo con ello que las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE) sean un territorio (además inespecífico),
y en consecuencia resulte dudoso hablar de un “derecho” que le es reconocido y garantizado, al no tratarse ni de
una persona física ni jurídica (como argumenta C. Aguado en El Estatuto de Autonomía…, cit., pág. 193). Los
titulares del derecho a la autonomía es obvio que no son los territorios, sino unas entidades colectivas integradas
por una población asentada en un territorio – de “características históricas, culturales y económicas comunes”
(art. 143.1 CE)- que, directamente o a través de sus representantes, ejerce aquel derecho, el cual consiste en
“acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas” (art. 143.1 CE), es decir, en
“corporaciones públicas de base territorial y naturaleza política” (STC 25/1981, FJ 3). En consecuencia, resulta
impensable que el ejercicio del derecho a la autonomía ex art. 2 CE, tal como está regulado, pueda ser
individual (como la mayoría de los derechos de autonomía garantizados a las personas en las constituciones
liberales), o pueda quedar desvinculado del territorio (como algunos derechos colectivos, que se atribuyen a
determinados grupos o minorías, independientemente de su ubicación territorial).
22
Como pone de manifiesto P. Cruz: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre autonomías
territoriales”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor García de Enterria, Civitas,
1991, Tom. IV, pág. 3342
23
E. Aja et al., op. cit. p. 92
21
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9
señalado, el ejercicio de este derecho tiene carácter dispositivo, mientras su resultado tiene
carácter imperativo pues sólo puede conducir a la formación de una CA. De ahí que el
derecho a la autonomía no quede indefinidamente abierto si no que agota sus efectos una vez
(la nacionaliad o región) se ha constituido en la correspondiente CA, sin que sea posible
jurídicamente un nuevo ejercicio del mismo24. Una eventual modificación del resultado del
ejercicio de tal derecho ya no podría tener su base en el art. 2 CE sino en la reforma de su
correspondiente Estatuto de autonomía. Ello, como se dirá, siempre que la anunciada reforma
constitucional no opte por eliminar en este punto los efectos del principio dispositivo, y previa
modificación del art. 147.2 CE, suprima su vigencia actual para “constitucionalizar” las
eventuales modificaciones de la estructuración territorial, las competencias o la organización
de las CCAA actualmente constituidas, sustrayendo estos aspectos de las materias reservadas
a los Estatutos. En todo caso, resultaría incoherente introducir la enumeración de las CCAA
en el Tít. VIII y dejar intacto el apartado del art. 2 CE que se refiere al derecho a la autonomía
de las nacionalidades y regiones cuando éste ya se ha ejercido y no es posible ejercerlo de
nuevo. Entiendo que la eliminación del derecho a la autonomía contenido en el art. 2 CE no
afecta a la otra vertiente o dimensión de la autonomía, la que se proclama de “las CCAA que
se constituyan” en el encabezamiento del Tít. VIII (art. 137 CE), que no es un derecho si no
un principio organizativo según el cual el Estado español se construye sobre un doble nivel
de gobierno, y que las CCAA, como instancias territoriales de poder, son entidades políticas
de carácter estatal25.
La denominación oficial de las CCAA tendría a mi juicio una segunda consecuencia o
repercusión para el actual art. 2 CE puesto que implicaría la identificación indirecta de las
“nacionalidades” y “regiones” que en su día ejercieron el derecho a la autonomía a través de
las vías previstas en la Constitución, y se convirtieron en CCAA mediante la aprobación de
sus respectivos Estatutos de Autonomía. Antes de iniciar el proceso autonómico quizás fuera
posible distinguir entre los requisitos para delimitar el ámbito territorial de las nacionalidades
y regiones (art. 143.1 y DT 2ª), y la definición del territorio de la CA, que corresponde a cada
Estatuto [art. 147.2 b)] 26 , sin que los dos ámbitos territoriales tuvieran forzosamente que
coincidir, como en realidad ha ocurrido. Pero una vez constitucionalizadas las actuales CCAA,
24
E. Albertí, en Manual de Dret Públic de Catalunya, IEA-Marcial Pons, Barcelona, 2002, pág. 59
E. Albertí, ibidem, pág. 60. Ello también se desprende de la STC 4/1981, cuando declara que “el precepto
transcrito [art. 137 CE] refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de
organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del
principio de autonomía (..)” (FJ 3).
26
J. Ruipérez, Formación y delimitación de las Comunidades Autónomas en el ordenamiento constitucional
español, Tecnos, Madrid, 1991, pág. 112
25
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10
éstas son las entidades jurídico-políticas en que se han convertido las nacionalidades y
regiones que integran la Nación española. Como dice el Acuerdo del Gobierno: “Hoy no sólo
sabemos cuántas CCAA vertebran España y cómo se denominan cada una de ellas, sino que
además tenemos la sólida convicción de que las CCAA han llegado para quedarse y que ya
son un elemento irrenunciable de la estructura territorial del Estado”.
Entiendo que el principio dispositivo en relación al derecho a la autonomía reconocido
en el art. 2 CE implica que los territorios a los que se facultó para el ejercicio de tal derecho
(art. 143, DT 2ª) disponían de una capacidad de “autodefinición” como nacionalidades o
regiones 27 a través de los procedimientos previstos de iniciativa autonómica, y que tal
capacidad se materializaba en el momento de elaboración de su Estatuto, donde figura la
definición que finalmente ha adoptado cada entidad territorial. Como se ha señalado, una vez
ejercido tal derecho, la eventual modificación de la definición inscrita en el respectivo
Estatuto
no podría tener su base en el art. 2 CE sino en la reforma de aquél, como
efectivamente se ha hecho con ocasión de las modificaciones estatutarias que han tenido lugar
en estos años 28 . Pues bien, si las CCAA son el resultado del ejercicio del derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones, o “las entidades en las cuales se expresa y se
concreta el autogobierno de las diversos pueblos que integran España”29, la determinación
constitucional de las primeras tiene consecuencias para la identificación de las segundas.
En caso de no modificarse la dicción del art. 2 CE (al margen de la supresión del
derecho a la autonomía), parece lógico que no puede haber más “nacionalidades y regiones”
en España que las que se han convertido en CCAA, es decir, las que serían identificadas en el
texto constitucional; a su vez, estas últimas podrían modificar estatutariamente su
“definición”, pero sólo para atribuirse la condición de “nacionalidad” o de “región”. La
cuestión no se reduce efectivamente a un ejercicio de estilo, y por ello no es de extrañar que el
Acuerdo del Gobierno solicite al Consejo de Estado que informe sobre la ubicación más
idónea en el articulado de la mención expresa de las CCAA. Los primeros comentarios sobre
la propuesta de reforma constitucional apuestan por situar la enumeración de las CCAA al
27
E. Albertí, ibidem, pág. 60. Como escribió F. Tomás y Valiente “la remisión constitucional a la historia
permite que cada Comunidad la interprete a su gusto a la hora de su autodenominación y autodefinición”.
(“Tribunal Constitucional de España”, en Tribunales Constitucionales Europeos y Autonomías Territoriales,
CEC-TC, Madrid, 1985, pág. 156)
28
Una relación exhaustiva de las reformas estatutarias habidas hasta hoy puede verse en M. Josa- E.Paricio,
“Los Estatutos de Autonomía y sus modificaciones legislativas (1979-2002)”, en Informe Pi i Sunyer sobre el
desarrollo autonómico y la incorporación de los principios de la Unión Europea, Fundació Carles Pi i Sunyer
d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2003, págs. 95-105.
29
E. Albertí, ibidem, pág. 60
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11
comienzo del Título VIII30, pero con ello difícilmente se superaría la mencionada tensión
interna que mantienen en el seno de la Constitución el “Estado –nacional- de nacionalidades y
regiones” (art. 2) y el Estado articulado sobre un genérico principio de autonomía territorial
de la que son sujetos los municipios, las provincias y, en su caso, las CCAA (art. 137)31.
Quizás una manera de terminar con dicha tensión sería introducir el principio
autonómico (una vez eliminado el superfluo “derecho a la autonomía”) en el Título Preliminar,
junto a los demás principios estructurales o normas fundamentales del Estado que ya figuran
en el mismo: la forma de Estado (“Estado social y democrático de Derecho”) y la forma de
gobierno (“Monarquía parlamentaria”). Se añadiría así en el Título Preliminar una definición
de la organización territorial del Estado, hoy ausente del texto constitucional. La adecuada
ubicación de la autonomía como principio definidor de la organización territorial del Estado
estaría en el Título Preliminar, como suelen hacer las Constituciones federales, porque
explicitaría el doble orden de gobierno propio del Estado Autonómico32. Esta solución, a mi
juicio, sería más correcta que mantener dicho principio en el art. 137 CE (ó en el art. 143),
junto a la autonomía de los entes locales (provincias y municipios), cuya naturaleza jurídicoconstitucional es totalmente distinta, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional33.
De lo que acabo de exponer se deduce la tercera repercusión que tendría para el actual
art. 2 CE la denominación oficial de las CCAA en el texto constitucional. Me refiero,
obviamente, a la definición de España como Nación integrada por “nacionalidades y
regiones”. La supresión del derecho a la autonomía de estas últimas, ya caducado, y la
incorporación del principio autonómico como principio estructural son dos modificaciones del
art. 2
que podrían llevarse a cabo sin mayores problemas. Cuestión distinta sería la
determinación constitucional de las concretas nacionalidades y regiones que integran la
Nación española, hoy constituidas en CCAA. Y ello porque no se refiere a las entidades
jurídico-políticas que junto al Estado (central) configuran las dos instancias o niveles de
gobierno que, de acuerdo con el principio constitucional de autonomía, ejercen el poder
público del Estado (entendido como totalidad de la organización jurídico-política de la nación
30
F. Rubio Llorente, “La necesidad…”, cit, pág. 16; G. Peces Barba, “La reforma…..”, cit, pág. 28, quien aboga
más concretamente por situar la enumeración de CCAA en el art. 143, suprimiendo el texto actual en su totalidad.
31
P. Cruz, “La jurisprudencia ….”, cit., pág. 3342
32
E. Aja considera ya inserido este principio en el actual art. 2 CE, que “ al igual que el federal, configura dos
instancias o niveles de poder, el central y el autonómico (equivalente al federal-estatal en las Federaciones” (“El
concepto de Autonomía”, en Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, IEA; Barcelona, 1988,
pág.99). Como he expuesto, entiendo que la autonomía como principio se encuentra hoy en el art. 137 CE y no
en el art. 2 CE.
33
Entre otras, en las SSTC 25/1981, FJ 3; 38/1982, FJ 1; 32/1983, FJ 1.
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12
española)34, sino que afecta directamente a la misma definición de los sujetos colectivos que
preexisten a la Constitución, y que aparecen en el art. 2 de la misma: la Nación española, las
nacionalidades y las regiones. No se trata, sin embargo, de dos cuestiones desconectadas. En
España, al igual que sucede en otros países, la organización territorial del Estado aparece
estrechamente vinculada a la llamada “cuestión nacional”, y una de las originalidades del
Estado Autonómico reside precisamente en las tensiones nacionalistas que explican su
aparición y a las que pretende hacer frente35. No es necesario recordar que ésta fue una de las
principales cuestiones que debió abordar el proceso constituyente español, o más bien “la”
cuestión clave del mismo. Como escribió F. Tomás y Valiente, “la suerte del proceso de
transición democrática estaba indisociablemente ligada a la autonomía vasca y catalana (…)
porque no se trataba de cómo estructurar mejor el poder territorial del Estado sino, en el
límite, de formar o no parte de ese Estado”36. No es mi propósito tratar aquí el tema de la
pluralidad nacional y la estructura del Estado, que escapa ampliamente al propósito de esta
contribución 37 , y por ello me limitaré plantear algunas cuestiones que aquél suscita en
relación a la propuesta de reforma constitucional que comentamos. La principal, desde luego,
es “la conexión entre Nacionalidades y Regiones, la Nación española y el pueblo español,
conceptos constitucionales fundamentales sin cuyo correcto ensamblaje en la reconstrucción
de la forma territorial del Estado (…) nada se puede decir sobre dicha forma y sobre los
límites que de ella derivan”38.
En principio, podría pensarse en una reforma que introdujera la denominación de las
CCAA en la Constitución sin acompañar sus nombres de ninguna determinación 39 . La
Constitución seguiría hablando de unas indeterminadas “nacionalidades y regiones” que
integran España, citaría el nombre de las CCAA en que se estructura territorialmente el
Estado, y los EEAA definirían cada una de ellas tal como hoy figuran en los mismos, o en las
futuras reformas estatutarias. Como acabo de señalar, en virtud del principio dispositivo se ha
34
La conocida distinción entre las dos acepciones del término “Estado” fue puesta de manifiesto tempranamente
por la jurisprudencia constitucional en su STC 32/1981, FJ 5.
35
J.J. Solazábal: “Autonomías, Federalismo, y Tribunal Constitucional”, Claves para la razón práctica, núm. 17,
1991, pág. 11.
36
F.Tomas y Valiente: “La primera fase de construcción del Estado de las Autonomías (1978-1983)”, Revista
Vasca de Administración Pública, núm. 36 (II), 1993, pág. 55
37
Me he ocupado del mismo en algunos trabajos, entre otros, “Asimetría y plurinacionalidad en el Estado
Autonómico”, en E. Fossas- F. Requejo (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional, Trotta, Madrid, 1999,
págs. 275 y ss.
38
G. Trujilo: “Integración constitucional de los hechos diferenciales y preservación de la cohesión básica del
Estado autonómico”, DD.AA., Asimetría y cohesión en el Estado Autonómico. Jornadas sobre el Estado
autonómico: integración y eficacia, MAP, Madrid, 1997, pág.27
39
Como ha sostenido F. Rubio Llorente, la reforma del precepto constitucional que consagra el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones no es una implicación necesaria de tal denominación (“La
necesidad…”, cit, pág. 16)
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entendido que los territorios que accedieron a la autonomía podían determinar en su
correspondiente Estatuto no sólo la “denominación de la Comunidad” [art. 147.2, a)] y la
“delimitación del territorio” [art. 147.2, b)] si no también la definición de la misma desde el
punto de vista de su identidad colectiva -la ya mencionada “autodefinición”- y así lo han
hecho con distintas fórmulas los Estatutos de Autonomía hoy vigentes40.
El Acuerdo del Gobierno sobre la reforma constitucional, al exponer la propuesta de
denominación de las CCAA, parece esquivar la cuestión de la posible definición de las
mismas en la Constitución, limitándose a afirmar que las CCAA “vertebran España”, que
“son un elemento irrenunciable de la estructura territorial del Estado”, y constituyen “sujetos
políticos pertenecientes a la Constitución misma”. Pero es más que probable que la cuestión
de la definición de cada CA se plantee en la tramitación parlamentaria, en el caso de que la
propuesta de reforma constitucional siga adelante, y además sea discutido en el ámbito
académico y en la opinión pública. En realidad, el tema ya está siendo objeto de controversia
a propósito de las actuales reformas de los Estatutos de Autonomía, y en particular, de la
elaboración del nuevo Estatuto de Cataluña41. Así, Peces-Barba ya ha manifestado que no ve
inconveniente en que dicha reforma incluya en el Estatuto la identificación de Cataluña como
“nación”, si se utiliza como “nación cultural” cuyas competencias derivan de la Constitución;
ni le parece problemático que figurara en la Constitución que aquella CA es una “nación”, sin
pretender imponer que España es un Estado plurinacional42. Por su parte, el Presidente de la
Generalitat ha propuesto que la futura reforma constitucional identifique las nacionalidades
que se mencionan en el art. 2 CE, lo cual ha sido bien acogido por algunos
constitucionalistas43. La cuestión ha levantado polémica y ha sido objeto de declaraciones y
manifestaciones por parte de representantes políticos e institucionales, a las que pronto se han
40
Las expresiones utilizadas por los EEAA para tal definición han sido variadas: “nacionalidad” (EAPV; EAC;
EAAn; EACV; EAA; EACana ), “nacionalidad histórica” (EAG ), “comunidad histórica” (EAPA; EACa),
“región” (EAR; EAM; EAC-L ), “comunidad foral” (LORARFN). Es frecuente que después de la denominación
de la CA se añada la frase: “como expresión de su identidad histórica/singular/regional histórica”. El redactado
de los Estatutos de Autonomía de Extremadura, Islas Baleares , Madrid, y Castilla y León no contiene una
definición clara de la CA desde este punto de vista. Ver I. Torres Muro, Los Estatutos de autonomía, CEPC,
Madrid, 1999
41
La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, que entraña en realidad la redacción
de un nuevo Estatuto, contiene en su Título Preliminar una proposición para un primer precepto intitulado “La
Nació catalana”, que reza: “Catalunya és una nació que exerceix el seu autogovern mitjançant institutions
pròpies, constituïda com a comunitat autònoma d’acrod amb la Constitució i l’Estatut”. (Ver Parlament de
Catalunya, Proposta de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, Treballs de la Ponència Redactora
(Primera Lectura), Mayo, 2005). En la Proposta de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya elaborada
per una ponència del conjunt dels grups parlamentaris (BOPA, núm. 208, 11 de julio de 2005) figura ya el
mencionado precepto como art. 1 del nuevo Estatuto.
Algunas fuerzas políticas proponen también la definición de “nación” para Galicia y Andalucía.
42
G. Peces Barba, “La reforma…”, cit., págs. 29 y 30
43
J. Pérez Royo, “Una propuesta más que razonable”, El País, 13.12.04
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unido los medios de comunicación44. Basten estos datos para demostrar que el debate sobre
las definiciones colectivas (nación, nacionalidad, región) puede fácilmente derivar hacia
aspectos de la llamada “cuestión nacional” que afectan a la misma concepción de España,
entendida por unos como una única Nación integrada por nacionalidades y regiones, y por
otros como un Estado que integra a una pluralidad de naciones, hecho que la actual
Constitución no reconocería, y de ahí que no sería una buena Constitución para acomodar una
democracia plurinacional45. Como se ha observado agudamente, la afirmación nacional tiene
mucho de “performativa” pues las declaraciones con las que se defiende la existencia de una
nación nada describen, ni enuncian nada susceptible de ser validado en su contenido; son en
sí mismas constitutivas de la nación misma, de tal forma que se confunde lo que se dice con
lo que se afirma decir46. Ello explica que las definiciones relativas a la identidad nacional sean
una fuente inagotable de las aludidas tensiones entre los nacionalismos mayoritarios y
minoritarios presentes en España. Entre otra razones, porque la identidad nacional está dotada
de una fuerza incomparable a las demás, al ser la única que, en el mundo contemporáneo
sirve para dar legitimidad a la estructura política, la que permite a ésta exigir sumisión y
lealtad a su autoridad y a sus normas47.
No me atrevo a realizar predicciones sobre el futuro de la reforma constitucional, pero
se hace difícil pensar que con la actual composición del mapa político español pueda
alcanzarse un consenso como el que en su día se logró para redactar el art. 2 CE, uno de los
problemas capitales de la Constitución de 1978 en el que confluyeron los diversos proyectos
políticos, y una verdadera síntesis de todas las contradicciones del periodo constituyente48.
Me limitaré pues a apuntar que si la propuesta de reforma constitucional se enfrentase
a una eventual modificación del art. 2 CE, podrían adoptarse diversas soluciones, ninguna
exenta de problemas. Una primera consistiría en omitir en la Constitución la definición de las
CCAA, y mantener la de España como Nación integrada por “nacionalidades y regiones”
indeterminadas, dejando pues la actual capacidad de “autodefinición” a los Estatutos de
44
Ver, por ejemplo, La Vanguardia, del 14 de junio de 2005, pág.16; El País, 14 de junio de 2005, pág.22; y 17
de junio de 2005, págs. 20 y 23.
45
F. Requejo, Federalisme plurinacional i Estat de les Autonomies, Proa, Barcelona, 2003, pág. 145
46
X. Bastida, La nación española y el nacionalismo constitucional, Madrid, 1998, pág. 11. El autor alude a la
teoría sobre la función “preformativa” del lenguaje desarrollada por J.L. Austin en su trabajo How to do things
with words, Harvard University Press, 1962. Como afirma J. Álvarez Junco en su magnífico trabajo sobre la
construcción nacional de España (Mater dolorosa. Una idea de España en el siglo XIX, Taurus, Madrid, 2001),
“acabamos aceptando que son naciones aquellos grupos humanos cuyos miembros se sienten, o quieren ser,
nación” (pág. 12)
47
Álvarez Junco, op. cit., pág. 15
48
J. Solé Tura, Nacionalidades y nacionalismos en España. Autonomías, federalismo, autodeterminación,
Alianza, Madrid, 1985, pág.100
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15
Autonomía en virtud del principio dispositivo. Ya se ha señalado que los actuales Estatutos
utilizan diversas expresiones para identificar a la respectiva CA, pero en ninguno se la define
como “nación”, tal como se hace en la citada propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña.
Al margen de su viabilidad política, la adopción de esta fórmula obligaría a una redacción o a
una interpretación del correspondiente precepto estatutario que lo hiciera compatible con la
actual redacción del art. 2 CE (así como del art. 1.2 CE y del Preámbulo), donde el término
“nación” se utiliza en un sentido que, a mi juicio, sólo puede ser aplicado a España, como
único sujeto constituyente que se dota de una Constitución (Preámbulo), la cual se basa en la
indisoluble unidad de aquél (art. 2 CE), y mediante la que se “constituye” en un Estado (art.
1.1 CE), cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional (art.
1.2 CE)49.
Una segunda solución consistiría en denominar y definir en la Constitución a cada CA
como “nacionalidad” o “región”, terminando así con la “autoidentificación” estatutaria que
permitía hasta hoy el principio dispositivo. La denominación e identificación de cada
Comunidad ya no sería entonces una materia estatutaria (art. 147.2 a) CE) si no constitucional,
y en todo caso, si los Estatutos quisieran seguir manteniendo este contenido, no podrían
contradecir a los preceptos constitucionales. En este escenario se presentarían a mi juicio dos
problemas. Uno, llegar a un acuerdo que diera satisfacción a todas las CCAA, que deberían
aceptar la definición que les atribuyera finalmente la Constitución (entre las que no podría
figurar la de “nación”). El otro problema puede venir del orden cronológico de las reformas
normativas programadas, y que posiblemente no sea el más lógico50. Me refiero al hecho de
que la reforma constitucional está prevista para el final de una legislatura en la que
probablemente se habrán reformado previamente varios Estatutos de Autonomía, y
posiblemente se habrá modificado en algún caso la definición de la Comunidad Autónoma.
En el caso de que no coincidieran la definición estatutaria y la posterior definición
constitucional, entiendo que esta última corregiría la primera por la razón que he avanzado.
Se ha propuesto una tercera solución, que consistiría en reproducir en el texto
constitucional las “autodefiniciones” estatutarias de las Comunidades Autónomas. Al margen
de que ello podría obligar a reproducir en la Constitución la definición de “nación” que
alguna CA haya incluido en su Estatuto (de haberse aprobado previamente), esta opción
49
Esta parece ser la tesis que defiende F. de Carreras en su artículo “¿Cataluña es una nación?”, La Vanguardia,
16 de junio de 2005, pág 31
50
Ya se han expresado críticamente sobre el proceso de reformas institucionales, estatutarias y constitucionales,
P. Cruz: “La cesta de la reforma”, El País, 7 de octubre de 2004; S. Muñoz Machado: “Aviso para reformadores”,
El País, 29 de junio de 2004
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supondría aceptar los efectos del principio dispositivo hasta la reforma constitucional, pero
dejaría abierta la incógnita sobre las eventuales modificaciones de tales definiciones en el
futuro. ¿Se entendería que éstas deberían hacerse en los Estatutos o sólo podrían llevarse a
cabo mediante una reforma constitucional? También he avanzado que, de adoptarse tal
solución, la definición de cada Comunidad en el futuro dejaría de estar reservada a los
Estatutos, y por ello debería introducirse un procedimiento de reforma constitucional que
garantizase la participación de los representantes de aquélla en el cambio de su definición.
Finalmente, un cuarta solución podría consistir en denominar y definir en la
Constitución a cada Comunidad como “nación”, “nacionalidad” o “región”, lo cual implicaría
una redacción completamente nueva del art. 2 CE, ya que ello equivaldría de hecho al
reconocimiento constitucional de la plurinacionalidad del Estado, y en consecuencia, a una
nueva concepción de España desde el punto de vista de su identidad nacional. En todo caso,
ello obligaría a determinar a las “naciones” que integran España, y a clarificar su posición en
relación con la “Nación” española, al menos, tal como hoy aparece en la Constitución, en los
términos ya mencionados. Resulta ocioso explicar los obstáculos políticos a los que debería
enfrentarse tal solución, y desborda el propósito de estas páginas examinar los problemas
constitucionales que sin duda generaría, y que quizás algún día habrá que abordar.51
3. ¿El “cierre” constitucional del mapa autonómico?
La ausencia de enumeración e identificación de las “nacionalidades y regiones” que
integran la Nación española (art. 2 CE), y de las CCAA en que se organiza territorialmente el
Estado (art. 137 CE) comporta, como se ha dicho, una auténtica excepción en el Derecho
comparado, entre otra razones porque significa que la Constitución española renunció en
buena medida no sólo a organizar territorialmente el poder sino a diseñar el mapa territorial
de España52. La introducción de la enumeración y denominación de las CCAA supondría
51
La acomodación política y constitucional de la plurinacionalidad ha sido objeto de atención en los últimos
años por parte de la teoría y la ciencia política (auque poco desde el Derecho constitucional) , especialmente en
la literatura anglosajona, pero también en la nuestra. Ver, entre otros, F.Requejo (ed.), Democracy and National
Pluralism, Routledge, London-New York, 2001; A-G. Gagnon-J. Tully, Multinational Democracies, Cambridge
University Press, 2001.
52
En el bien entendido de que la Constitución asumía el mapa territorial de la Administración local, vigente en
el momento de su aprobación (art. 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias
y ..”), al que se añadían unas nuevas entidades territoriales, que se crearían en el futuro: “..las Comunidades
Autónomas que se constituyan”.
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17
poner fin a tal anomalía, y consagraría las divisiones territoriales actualmente existentes,
puesto que todas las provincias españolas se encuentran hoy formando parte de una CA o bien
constituyen ellas mismas una Comunidad Autónoma uniprovincial, además de las ciudades
norteafricanas de Ceuta i Melilla, que son Ciudades Autónomas.
Como es sabido, la división actual no proviene de la Constitución sino que es anterior
a ella porque se consagró en buena parte en la etapa de los llamados entes preautonómicos,
creados entre 1977 y 1978 mediante Real Decretos-Ley, siguiendo el esquema que sirvió para
la restauración provisional de la Generalidad de Cataluña (Real Decreto-Ley 41/1977, de 29
de septiembre de 1977). Es también conocido y documentado que el mapa de las
preautonomías, que supuso la generalización de la autonomía, condicionó la redacción del
Título VIII de la Constitución en este punto, y pesó decisivamente en la posterior delimitación
de las CCAA mediante los respectivos Estatutos de Autonomía, ya que el mapa diseñado en
aquel momento (a excepción de los casos de Santander, La Rioja, Segovia o Madrid), fue
asumido posteriormente por las normas estatutarias sin pasar por la Constitución53. Quede
apuntado aquí, a los efectos de lo que se dirá posteriormente, que los Real Decretos-Ley para
la instauración de las preautonomías contenían reglas para introducir una cierta flexibilidad
puesto que dejaban abierta la posibilidad de que algunas provincias inicialmente integradas en
una preautonomía la abandonaran (Santander), o que se integraran en ellas otras nuevas
(Navarra o Madrid).
Ya se ha explicado que el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías (19
de mayo de 1981) propuso, entre otras medidas, la concreción del mapa autonómico español,
recomendando que se evitara el acceso a la autonomía de provincias en solitario, y que se
adoptaran en los futuros Estatutos mecanismos de flexibilización, dejando abierta la
posibilidad de que algunas provincias se integraran con posterioridad a una CA ya constituida.
A pesar de ello, los posteriores Acuerdos Autonómicos del mismo año propugnaron la
constitución de Santander y Logroño como CCAA, al margen de la Comunidad de Castilla y
León, como así ocurrió después (convirtiéndose en Cantabria y La Rioja), si bien los EEAA
de ambas CCAA prevén mecanismos para una futura integración en aquella Comunidad. En
realidad, el mapa autonómico previsto en los mencionados Acuerdos de 1981 fue el que se
53
Como señala García Roca, “tras las llamadas preautonomías, el mapa regional queda virtualmente ultimado
(más tarde cerrado en los Acuerdos) y la opción por la generalización definitivamente apuntada (…) cerrando el
debate sobre uno de los elementos sustanciales a la forma territorial al margen del proceso constituyente” (“El
principio …” cit. Pág. 122). Para comprobar la anterior afirmación, basta ver los mapas de las 14 pre-autonomías
y los de las 17 CCAA actuales en las págs. 15 y 48 de E. Aja, El Estado Autonómico. Federalismo y hechos
diferenciales, Alianza, Madrid, 1999.
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convirtió en definitivo con la aprobación de los respectivos EEAA de las 17 CCAA actuales,
superados algunos problemas surgidos en la configuración de la CA de Castilla-León54.
La Constitución, de acuerdo con el principio dispositivo, optó por remitir la
conformación del mapa territorial a la iniciativa de los territorios interesados mediante la
aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía, que deben contener forzosamente la
“delimitación del territorio” de cada Comunidad Autónoma [art. 147.2 b) CE]. Si bien es
cierto que la misma Constitución estableció algunas reglas que restringían la libre disposición
respecto a dicho territorio: a) debían ser provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, territorios insulares, o provincias con entidad regional
histórica (art. 143.1 CE); b) se atribuía a las Cortes Generales la potestad para autorizar la
constitución de una CA cuando no superara el ámbito de una provincia, la de “autorizar o
acordar” un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización
provincial, e incluso de la de sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del art. 143.2
CE (art. 144 CE). Se ha argumentado que los constituyentes no tuvieron la necesidad de
mencionar expresamente en el texto constitucional a las distintas CCAA, y optaron por rehuir
la concreción del mapa territorial para evitar que los ciudadanos de provincias incluidas en
una Comunidad que no deseaban votaran en el referéndum contra la propia Constitución55.
Asimismo, se ha afirmado que la operación de conformar el mapa autonómico se vio
entorpecida por intereses de políticos contradictorios, por el apresuramiento con el que se
adoptaron algunas soluciones, por lo condicionamientos derivados de la etapa preautonómica,
o el retraso de algunas iniciativas locales56. En todo caso, la opción constitucional consistió en
desconstitucionalizar la delimitación de los territorios de las CCAA, una regulación insólita
en el Derecho comparado, como ya se ha señalado, que podría verse modificada con la
recepción constitucional de la denominación de las CCAA .
En efecto, se ha entendido que de acuerdo con el art. 147.2 b) CE , el territorio de la
CA no sólo forma parte del contenido obligatorio del Estatuto de Autonomía si no que
constituye una “reserva estatutaria”, en el sentido ya señalado. Se ha sostenido que en este
54
Me refiero a los litigios surgidos a propósito de la pretendida segregación de la provincia de León (STC
89/1984, de 28 de septiembre), y a la integración de Segovia en Castilla y León por la vía del art. 144.c) CE
(STC 100/1984, de 8 de noviembre). Sobre el tema, ver Esteve Pardo: “La conclusión del mapa autonómico:
comentario a las Sentencias del Tribunal Constitucional 89/1984, de 28 de septiembre, y 100/1984, de 8 de
noviembre”, Autonomies, Junio, 1985, págs. 89 y ss; C. Aguado: “La jurisprudencia constitucional sobre la
delimitación del ámbito territorial de la Castilla y León” (I y II), publicados respectivamente en Autonomies,
núm.11 (1989), y 14 (1992).
55
E. Aja, op. cit. P. 49
56
S.Muñoz Machado, op. cit., pág. 140
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caso nos encontramos ante un supuesto de reserva estatutaria “absoluta”57, a partir de la
declaración del Tribunal Constitucional según la cual “tal reserva estatutaria (..) no sólo
entraña la definición del territorio de cada Comunidad, sino también las previsiones relativas
a su posible alteración..” (STC 99/1986, FJ 4). Según esta posición, aquel precepto
establecería una suerte de garantía del statu quo territorial de las CCAA, que se expresaría de
dos modos: mediante la exclusión de la actuación unilateral del legislador central en la
delimitación del territorio de la CA; y mediante la exclusión de la actuación unilateral del
Estado para cualquier modificación de ese ámbito territorial de la CA en el futuro, que deberá
llevarse a cabo mediante el procedimiento de revisión estatutaria establecido en cada
Estatuto58. Esta opinión no es compartida por otros autores, que a partir precisamente de los
litigios resueltos por el Tribunal Constitucional59, y de las previsiones estatutarias contenidas
en algunos Estatutos en relación con las modificaciones del territorio de la CA60, defienden
que la reserva del art. 147.2 b) CE no puede ser calificada de absoluta stricto sensu pues
existen excepciones a la delimitación territorial estatutaria61.
En cualquier caso, y eso es lo que aquí interesa destacar, la actual regulación
constitucional de la delimitación territorial de las CCAA pone de manifiesto que en este punto
el principio dispositivo sigue “latente”, por cuanto existe la posibilidad constitucional (al
margen de su viabilidad real o su oportunidad política) de modificar el mapa autonómico
mediante reformas estatutarias sin necesidad de revisión constitucional 62 . Pues bien, la
denominación, y por lo tanto, la identificación constitucional de las actuales CCAA creo que
tendría alguna repercusión sobre la actual regulación de esta materia en el “bloque de la
constitucionalidad”. En efecto, la propuesta de reforma constitucional contenida en el citado
Acuerdo del Consejo de Ministros pretende “constitucionalizar” las actuales CCAA, y con
ello los límites territoriales que para cada una de ellas fija hoy su respectivo Estatuto,
cerrando así el mapa autonómico. De ahí que cualquier modificación futura del mapa político
57
J. Ruipérez, op. cit., pág. 116
Como ha puesto de manifiesto L.M Díez-Picazo, la rigidez estatutaria cumple precisamente la función de
garantía del carácter de “norma institucional básica”, y se manifiesta en dos sentidos: el Estatuto es
jerárquicamente superior a todas las demás normas del ordenamiento autonómico, y actúa también frente a todas
las leyes estatales (orgánicas u ordinarias) que no sean aprobatorias de reformas de los propios Estatutos o bien
las previstas en el art. 150 CE. (“Sobre la delimitación estatutaria del territorio de las Comunidades Autónomas y
la rigidez de los Estatutos (Comentario a la STC 99/1986, en el caso del Condado de Trviño)”, Revista Española
de Derecho Constitucional, núm. 20, 1987, pág. 160
59
Las ya citadas SSTC 99/1986 (Condado de Treviño), y 100/1984 (provincia de Segovia).
60
Estas regulaciones contemplan varias posibilidades: la incorporación en una CA de un territorio no constituido
en CA, la integración de una CA en otra CA, y que una parte del territorio de una CA se segregue y se integre en
otra distinta (Vid. Muñoz Machado, op. cit., págs. 279-281)
61
C. Aguado, El Estatuto de Autonomía…, cit, pág. 225. Ver asimismo, págs. 459- 471 para las cláusulas
estatutarias de modificación del territorio de la CA.
62
Cfr. C. Aguado: “El principio dispositivo…”. cit., págs. 151-154
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de España comporte una modificación de los límites de las actuales Comunidades 63 . La
cuestión clave, a mi juicio, estriba en saber si una vez “constitucionalizadas” las actuales
CCAA y sus límites territoriales, las futuras modificaciones de éstos podrían llevarse a cabo
mediante los procedimientos previstos en los respectivos Estatutos, o por el contrario sería
necesario una previsión constitucional ad hoc, hoy inexistente. A diferencia de otras
Constituciones federales o regionales (art. IV, Secc. 3 Constitución de los Estados Unidos;
art. 29 Ley Fundamental de Bonn; art. 3.2 Constitución Austríaca; art. 132 de la Constitución
italiana, en los textos originales) nuestra Carta Magna no se refiere para nada a las
alteraciones territoriales de las CCAA, excepto en la prohibición terminante de su federación
(art. 145.1 CE). Como señala García Roca, se trata de un precepto desafortunado porque no
supone una verdadera definición de la forma de Estado y, sin embargo, produce una verdadera
laguna constitucional al omitir un procedimiento de agregación o fusión de CCAA ya
existentes, lo que además constituye una clara contradicción con el principio de
voluntariedad64 .
Sin embargo, la actual regulación de esta materia en el “bloque de la
constitucionalidad” sigue un criterio, frecuente en los Estados federales, según el cual la
modificación territorial de un Estado-miembro no podrá efectuarse sin el concurso de
voluntades de los órganos supremos de aquél y los de la Federación. Así se desprende de la
conjunción de la mencionada reserva estatutaria [art. 147.2 b) CE] con la necesaria
aprobación de la reforma de los Estatutos por parte de la Cortes Generales 65. Este criterio
podría romperse si, como consecuencia de la identificación constitucional de las CCAA, se
introdujera un precepto en el texto constitucional que permitiera modificaciones territoriales
de aquéllas sin contar con su concurso. Ello sucedería si se entendiera que la modificación del
mapa autonómico actual exige a partir de entonces una reforma constitucional (eliminando la
reserva estatutaria del art. 147.2 b) CE), sin variar los actuales procedimientos de reforma
(arts. 167 y 168 CE), de los que están ausentes las CCAA. O bien, si la Constitución
autorizara al legislador central a alterar unilateralmente el mapa territorial de las CCAA,
como excepcionalmente permite el citado art. 29 LFB, o como hace nuestra Constitución con
los límites provinciales (art. 141.1 CE). Creo que la recepción constitucional de las CCAA
obligará a introducir un precepto sobre las futuras alteraciones de los límites territoriales de
las CCAA destinado, por una lado, a flexibilizar el “cierre” del mapa autonómico, y por otro,
63
Rubio Llorente: “La necesidad…”, cit., pág. 18
García Roca, art. cit., pág. 121
65
Ruipérez, op. cit., págs. 125 y ss.
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a garantizar la participación de aquéllas en futuras modificaciones territoriales a fin de
preservar (y no eliminar) los efectos del principio dispositivo. Para ello, el Derecho
constitucional comparado (art. 132 Constitución italiana; art. 3.2 Constitución austriaca)
ofrece soluciones en las que podría inspirarse la anunciada reforma constitucional.
Conclusiones
En mi contribución he tratado de explicar que la propuesta de reforma constitucional
destinada a introducir la denominación de las CCAA en el texto constitucional no consiste en
un banal ejercicio de estilo si no que, por el contrario, presenta una notable complejidad y
suscita importantes problemas jurídico-constitucionales (así como políticos), a los que se
deberá dar solución en caso de tramitarse la propuesta del Gobierno.
En primer lugar, la propuesta afecta a uno de los principios básicos del Estado
Autonómico, el principio dispositivo, inspirado en la experiencia constitucional de la II
República, y quizás la mayor originalidad de la Constitución española en el panorama del
Derecho constitucional comparado. Si bien los Acuerdos Autonómicos de 1981 y su
traducción jurídica restaron eficacia a tal principio, éste debe considerarse aún “latente”, pues
las reformas estatutarias permiten su desarrollo en materias como las competencias o la
misma estructuración territorial. Uno de los objetivos de la propuesta de reforma
constitucional es precisamente limitar los efectos que aquél todavía puede producir en la
estructura territorial después de
25 años de proceso autonómico.
La identificación
constitucional de las actuales CCAA supondría limitar pro futuro los efectos de dicho
principio en relación con una de sus manifestaciones, que afecta particularmente a su
identidad: la denominación de las CCAA, hasta hoy una materia sometida a reserva estatutaria
[art. 147.2 a) CE], y que al ser
“constitucionalizada” comportaría que las futuras
modificaciones de este punto deberían ser objeto de reforma constitucional. En la ponencia
se propone de constitutione ferenda que una decisión de tal naturaleza, por afectar a la misma
identidad de la Comunidad Autónoma, no debería realizarse al margen de su voluntad, y por
ello sería conveniente arbitrar un mecanismo que permitiera la participación de aquélla en el
proceso de reforma constitucional (hoy inexistente) y la necesidad de contar con su acuerdo.
De lo contrario, en este punto se eliminaría la citada reserva estatutaria, y el principio
dispositivo, opciones tan legítimas como las que aquí se proponen.
En segundo lugar, la inclusión de las actuales CCAA en la Constitución tendría efectos
sobre la redacción del actual art. 2 CE puesto implicaría identificar indirectamente a las
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“nacionalidades y regiones” que en su día ejercieron el derecho a la autonomía garantizado en
aquel precepto, derecho que no tendría sentido mantener ya que no es posible jurídicamente
un nuevo ejercicio del mismo. En su lugar, en el citado precepto debería figurar la autonomía
como principio estructural y definidor de la organización territorial del Estado, hoy ausente
del texto constitucional. Otro posible efecto de la recepción constitucional de las CCAA
afectaría a su “autodefinición” como “nacionalidades” o “regiones”, hoy contenida en sus
respectivos Estatutos en virtud el principio dispositivo, pero que podrían pasar al texto
constitucional, como ya se ha propuesto por algunos líderes políticos. En este punto, la
pretendida reforma se enfrentaría a una cuestión altamente polémica porque afecta a la
articulación entre nación, nacionalidades y regiones en la forma territorial del Estado y, en
definitiva, a la definición y concepción de España desde el punto de vista de su identidad
nacional, objeto de disputa entre los nacionalismos minoritarios y mayoritario presentes en
España. Las posibles soluciones constitucionales para modificar el art. 2 CE que se examinan
en la ponencia no están exentas de problemas, especialmente si en las reformas estatutarias en
curso se introduce la definición de “nación” para una o varias Comunidades Autónomas.
Entiendo que en este punto también podría verse afectado el principio dispositivo si las
definiciones constitucionales de las CCAA quedaran fuera de la reserva estatutaria, y su
modificación precisara de una reforma constitucional en cuyo procedimiento está ausente la
CA afectada.
En tercer lugar, la identificación de las actuales CCAA también podría tener
consecuencias sobre otro aspecto del principio dispositivo: la delimitación del mapa
autonómico. La identificación constitucional de las actuales CCAA consagraría las actuales
divisiones territoriales, reservadas a los Estatutos [art. 147.2 b) CE], “cerrando” de alguna
forma el mapa territorial. La cuestión sería entonces determinar si las futuras alteraciones de
los límites territoriales de las CCAA podría llevarse a cabo mediante los procedimientos
previstos en los Estatutos, o bien sería necesaria una previsión constitucional ad hoc, hoy
inexistente. En la ponencia se propone, también de constitutione ferenda, adoptar alguna
solución inspirada en algunas Constituciones federales, incorporando el criterio según el cual
la modificación de una CA exige el concurso de voluntades entre ésta y los órganos centrales
del Estado, lo cual permitiría flexibilizar el cierre del mapa autonómico, y a su vez mantener
parcialmente “latente” el principio dispositivo también en este punto.
Finalmente, debe apuntarse que la propuesta de reforma constitucional para introducir
en nuestra Carta Magna la identificación constitucional de las CCAA, como se deduce de lo
expuesto, obligaría
a modificar numerosos preceptos constitucionales del Título VIII
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(especialmente de su
Capítulo III), pero podría afectar incluso a preceptos del Título
Preliminar (en concreto al art. 2 CE) con lo cual la reforma requeriría el procedimiento
especial de reforma del art. 168 CE.
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