Entrevista a Francisco Alburquerque

Entrevista a Francisco Alburquerque
Francisco Alburquerque se presenta a sí mismo como pedagogo, asesor y animador de
iniciativas de desarrollo económico local, con énfasis en diseño, evaluación y
capacitación en estrategias de desarrollo económico local. Este economista nacido en
Andalucía (España), ha sido profesor durante años y desde hace un tiempo se
desempeña como investigador de esos que casi no están en el despacho ya que le ocupa
básicamente el trabajo en terreno. “Estoy en eso que se llama ahora la investigación y
desarrollo para la innovación, la i pequeñita que añadimos a la investigación y
desarrollo para hablar de la I+D+i, la que está cerca de los que más necesitan
transferencia de conocimientos”, aclara, cerrando su presentación y ent regándose a las
preguntas de Dlocal.
¿Cómo definiría el desarrollo económico local?
Lo definiría como un proceso de participación entre actores públicos y privados que
implica una etapa de discusión para consensuar una estrategia de actuación en un
territorio determinado, usando sobre todo los recursos propios, los recursos endógenos,
sin renunciar a aprovechar las oportunidades externas. Todo el proceso está orientado a
tratar de mejorar el tejido productivo de las empresas locales, la mayoría microempre sas
y pequeñas empresas, con un énfasis principal en la generación de empleo e ingreso. Se
trata de un enfoque que tiene en cuenta las diferentes dimensiones del desarrollo, esto
es, el desarrollo humano, el desarrollo social, el desarrollo institucional y el desarrollo
sustentable.
¿Por qué a veces se habla de “desarrollo local” y otras de “desarrollo territorial”?
¿Qué diferencias tiene un concepto respecto al otro?
En realidad son términos equivalentes. Sin embargo, a veces hay quien presupone que el
“desarrollo local” es limitado al ámbito municipal. Y no es así. El desarrollo local no se
circunscribe a un área administrativa, sino a un ámbito territorial en el que se extiende
un sistema productivo local y un área local de empleo. Se trata de un enfoqu e que parte
del territorio, de los actores locales y los problemas que éstos tienen. Y muchas veces la
unidad de actuación corresponde a varios municipios, una provincia, o una parte de un
área metropolitana. Entonces se suele utilizar con más precisión la expresión “desarrollo
territorial”, aunque en ambos casos se trata de un enfoque de desarrollo local, que es un
enfoque desde abajo, desde los actores locales, pero no es -desde luego- un enfoque de
“lo pequeño”. Sí es un enfoque que subraya la importanci a de las actuaciones en el nivel
microeconómico, aunque también requiere actuaciones inteligentes desde los niveles
meso, meta y macro, para que las actuaciones desde abajo se vean facilitadas.
Usted utiliza el término “estrategia” y también “iniciativa” . ¿A qué se refiere en
cada caso?
A veces hay iniciativas sueltas que no están dentro de una estrategia. Entonces hay
iniciativas o proyectos de desarrollo local, pero no hay una discusión todavía entre los
actores públicos y privados para consensuar algo más que un proyecto, que es una
estrategia. Antes hablábamos de “plan”, pero no queremos identificarnos con la vieja
planificación. Una estrategia también da la idea de que es discutida por los actores y por
tanto los esquemas de participación están presen tes. La estrategia incluye varias
iniciativas. Entonces cuando me refiero a algunas iniciativas que no incorporan todavía
una estrategia, hablo de iniciativa, aunque hay iniciativa dentro de una estrategia.
¿Cuáles son los procesos que dan lugar a este cambio de enfoque o a la aparición
de este nuevo enfoque?
Creo que los enfoques centralistas y las aproximaciones sectoriales resultan limitados.
A esto se le suma la crisis estructural provocada por el cambio de paradigma
tecnoeconómico que supone una des estructuración y reestructuración del tejido
productivo. Y eso obliga a dar respuestas. El sector empresarial o sector productivo, por
decir un término más general, no tiene más remedio que enfrentar esa situación de
cambio. El sector público, para atender adecuadamente a ese cambio paradigmático,
tiene que hacer una reestructuración de sus propias formas de gestión. No siempre lo
hacen. Pero el reto y la exigencia están planteados tanto para uno como para otro.
Para mí un municipio o una provincia también deben ser gestionados como empresas u
organizaciones eficientes o inteligentes: en este caso no es para una búsqueda de
beneficios sino para una atención mejor de las necesidades de la ciudadanía. Las
situaciones de crisis ayudan a buscar nuevas vías, y e n ese sentido son elementos que
explican esa búsqueda: los procesos de descentralización ayudan siempre que vayan
acompañados de transferencia de competencias, recursos financieros, poder, traslado de
decisiones más cerca de la ciudadanía y fortalecimiento de las administraciones
municipales y provinciales en competencias que hasta ahora siguen siendo del nivel
central.
¿Cuándo cree que surgieron las primeras iniciativas? ¿En qué momento histórico
se empieza a notar este cambio?
Se empieza a hablar de “i niciativas de desarrollo” en algunas regiones en Italia a finales
de los años setenta del siglo pasado, en lo que se terminó llamando “distritos
industriales”, un término recuperado por Giacomo Becattini y sus colegas, ofreciendo
una interpretación de formas de desarrollo singulares, no impulsadas desde el nivel
central ni dependientes exclusivamente del funcionamiento de los grandes grupos
empresariales y donde la unidad de intervención no es la empresa aislada, sino el
territorio. En América Latina el pr oceso aparece con posterioridad aunque uno puede
encontrar iniciativas lúcidas en los años noventa, como la experiencia emblemática de
Rafaela, en la Provincia de Santa Fe, o el Acuerdo del Gran ABC en el Estado de São
Paulo, o el Pacto de Ceará, en Brasil . Pero hoy día existen algo más que “buenas
prácticas” ya que se dispone de una elaboración teórica muy rica, en la que se mezclan
diferentes aportes que proceden del lado de la sociología, como es el caso de la obra
pionera de Michael Piore y Charles Sabe l sobre la organización flexible de la
producción, a lo que hay que añadir la aportación de los neoinstitucionalistas, el trabajo
de la escuela neoschumpeteriana, donde destaca Carlota Pérez, algunas aportaciones
importantes desde la escuela de la regulaci ón francesa y las economías de la
proximidad, la aportación de conceptos como el de capital social y gobernanza, y los
ofrecidos por Michael Porter sobre la estrategia competitiva de los clusters de empresas.
Es decir, hay una matriz diversa de focos que h an ido iluminando un escenario que nos
permite hablar ya de una interpretación que cuestiona las limitaciones de las
interpretaciones tradicionales del desarrollo.
¿Cuáles serían los factores claves de los elementos de este desarrollo económico
local, de estas estrategias?
Los elementos claves son la proximidad territorial en un doble sentido: proximidad con
los actores y la discusión de los problemas, para acercar a los poseedores y usuarios de
conocimientos en la búsqueda de soluciones específicas. Otro elemento clave es, por
supuesto, la participación de los actores públicos y privados. Comprender que este es un
asunto que requiere un pacto territorial o de Estado, que no es un asunto de partido, lo
cual lleva consigo la necesidad de algún avance tambié n en formas de comportamiento
democrático y participativo. Y formas que aseguren el traspaso de competencias y el
fortalecimiento de los diferentes niveles territoriales de la administración pública, es
decir, pasar desde un Estado centralizado a un conjun to de Administraciones Públicas
con mayores competencias para liberar potencialidades de desarrollo productivo y
empleo desde municipios y provincias. Se trata de una utilización de la
descentralización para incorporar los nuevos roles del territorio y sus actores en el
fomento productivo y el despliegue de una política activa para el empleo, con avances
en la participación y cooperación de actores, y la coordinación institucional de los
distintos niveles de la administración pública. O sea: todas las inter ferencias que hay
por la presencia de partidos de los distintos colores, o celos de multiplicidad de
programas sectoriales, todo eso debería convertirse, o puede convertirse, desde este
enfoque, en algo cuya sumatoria puede generar mucha más sinergia en es e sentido. Esto
pone en evidencia la necesidad de nuevos instrumentos de información territorial, algo
distinto a lo que ofrecen los aparatos de estadística sectorial (agrario, industria,
servicios) cuando los temas exigen un enfoque desde el valor agregad o de
conocimiento: una actividad rural puede tener incorporados elementos de conocimiento
de mercado, de biotecnología, que la hacen más compleja que el viejo sector industrial.
Ese valor agregado de conocimiento lo que pone en evidencia es la necesidad de dotarse
de sistemas de información territorializados. Ahí el avance que existe es todavía muy
poco en América Latina, pese a la existencia de herramientas muy potentes de
georreferenciación. No podemos seguir trabajando, como a veces hemos hecho los
economistas, sobre una lámina en blanco. El territorio es todo menos blanco: hay capas
físicas, recursos hídricos, etc. Muchas de las decisiones inteligentes requieren que todo
eso esté presente: la localización, la ordenación del territorio, la planificación u rbana,
todo eso está ganando importancia para la inteligencia en la toma de decisiones.
Desde que usted vino por primera vez a América Latina: ¿qué camino o qué
aprendizaje ve que se ha hecho, si considera que hay algún avance?
Sí hay avances. Yo llegué al Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y
Social (ILPES), organismo del Sistema CEPAL, en el año 85, para hacer un Master
sobre Desarrollo y Políticas Públicas, en un momento en el que la CEPAL analizaba la
“crisis de la deuda externa”. Per o para mí era algo más que una crisis financiera: se
trataba de la crisis del sistema productivo, debido al cambio de paradigma
tecnoeconómico. Sin embargo, esa discusión no estuvo presente en ese foro de reflexión
en aquellos momentos. Y durante mucho tie mpo ha habido una tendencia prioritaria a
atender al problema externo de las economías de la región descuidando la necesidad de
renovar la base productiva desde cada ámbito territorial. Como durante mucho tiempo
los organismos financieros con sede en Washi ngton preconizaron dogmáticamente que
lo que había que hacer era desmantelar el Estado e impulsar la privatización, dando
prioridad casi exclusivamente al ajuste macroeconómico y el pago de la deuda, casi
todos los gobiernos fueron inducidos a llevar adela nte ese tipo de políticas neoliberales,
lo cual no ayudó nada a ver con más detenimiento las causas profundas de las crisis. Sin
embargo, en aquellos mismos momentos lo que estábamos aprendiendo en los distintos
territorios y regiones de la periferia de lo s países desarrollados era que había que hacer
un diseño territorial de la política de empleo, de la política de fomento empresarial, de
la política de innovación y de la valorización del medio ambiente como activo
desarrollo. Para crear una base económica eficiente hay que alentar y fomentar de forma
pro-activa la reestructuración industrial en los diferentes territorios, apoyando
especialmente el tejido de microempresas y pequeñas y medianas empresas y la
economía social desde un enfoque de desarrollo eco nómico territorial y empleo. Este
enfoque aún no está instalado claramente en la región. Mayoritariamente se sigue
priorizando una conducción y diseño de la política económica desde el nivel central del
Estado considerándose el desarrollo local como un tem a menor, ya se trate de un
gobierno conservador o de mayoría de izquierda.
Por parte de los actores, ¿visualiza aprendizajes?
Lo que he visto en América Latina es que hubo programas de fortalecimiento de
gobiernos locales o avances de procesos de descent ralización, pero no siempre de la
mano de proyectos de fortalecimiento de las microempresas y pequeñas empresas en
esos territorios. Además, los programas de apoyo a las microempresas y las pequeñas
empresas muchas veces se limitan a programas de tipo fina nciero, como los programas
de microcrédito, cuando realmente los problemas principales están en los servicios de
carácter real, conocimiento de mercados, tecnologías, cambios en la línea de
producción, conocimiento de competidores, cooperación para competi r, creación de
redes, fortalecimiento de clusters, etc. Hay sólo un programa de desarrollo territorial
reconocido a nivel estatal como es “Chile emprende”, y la experiencia de los Arranjos
Produtivos Locais (APLs) impulsadas por el Servicio Brasileño para la Pequeña
Empresa (SEBRAE), pero en general aún predomina a nivel estatal un tratamiento
sectorial y agregado del desarrollo. No hay todavía un convencimiento que se exprese
en una línea de política nacional de desarrollo que incorpore el enfoque del desa rrollo
territorial. Pero hay experiencias notables, como es la impulsada desde la Secretaría de
Producción de la ciudad de Rosario en estos últimos años. Hay que tener en cuenta que
tampoco en los inicios en Europa se avanzó en desarrollo económico local c on lucidez
por parte del nivel central. Las estrategias de desarrollo territorial requieren también
temas tecnológicos, temas de empleo, temas de valorización de la cultura, de
valorización del medio ambiente; por eso se trata de temas transversales, que r equieren
transformaciones socio-institucionales. Entonces organizaciones regionales o
provinciales, que han copiado la arquitectura administrativa del gobierno nacional no
son totalmente apropiadas para la transversalidad. La sociedad de conocimiento requi ere
la horizontalidad de políticas, donde las políticas sociales también son políticas de
innovación, ya que los recursos humanos son el principal activo existente.
¿Cómo cree que pueden encararse estos desafíos que plantea?
Al desarrollo local lo tienes que construir desde abajo, desde las instancias más
próximas al territorio. A veces un territorio de actuación no es sólo un municipio,
pueden ser varios, depende de las alianzas que se forman en torno a las unidades
territoriales que se delimiten como la s que tienen problemas similares. Los ministros de
economía en todos los sitios son muy parecidos, han estudiado los mismos manuales y
dicen las mismas cosas: hay que contener los salarios, hay que mantener la inflación,
pero no se ven ministros de economí a que digan que hay que tratar de construir e
innovar en la base productiva de los territorios, pese a que eso también es construir el
país, eso no suelen decirlo y eso no suele enseñarse en las facultades de economía. Y los
que enseñamos este tipo de cosa s somos considerados como gente marginal. En ese
sentido la reflexión es: hay que seguir trabajando, sobre todo desde abajo, con los
propios actores territoriales, y en la convicción de que éstos son procesos que conllevan
mucho más tiempo que los ciclos e lectorales. Ahora bien, lo deseable sería que desde el
nivel nacional se entendiera que esto es parte de la agenda de la construcción del país, y
además, de la construcción de mejores condiciones de empleo, para atender a los temas
de la reducción de la pobreza y la inequidad social de una manera no sólo asistencial.