marco legal - Instituto Nacional de Ecología

MARCO LEGAL
En México, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente (LGEEPA) contempla garantizar el derecho de toda
persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo,
salud y bienestar por lo que también se pretende dar un manejo
integral de residuos como lo dictamina la LGPGIR y también en
el ámbito Internacional a través de los convenios de Basilea y
Estocolmo. El siguiente esquema, nos ilustra el marco legal de los
residuos electrónicos en México:
Figura 1. Marco legal de los residuos Electrónicos10
10
Programa de difusión y capacitación sobre la elaboración de planes de manejo de
residuos electrónicos. Presentación sobre la Legislación sobre los residuos electrónicos
en México”. A. Gavilán
MARCO LEGAL
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CONVENIOS INTERNACIONALES
Los convenios internacionales en los que México forma parte, e
involucran el tema de los residuos electrónicos, son los siguientes:
Convenio de Basilea sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos
peligrosos y su eliminación
El Convenio de Basilea tiene como objetivo reducir al mínimo la
generación de desechos peligrosos y su movimiento transfronterizo, así como asegurar su manejo ambientalmente racional, para
lo cual promueve la cooperación internacional y crea mecanismos
de coordinación y seguimiento11.
Dicho Convenio, fue adoptado por unanimidad por 116 Estados, incluyendo a México, en marzo de 1989.
Entre las disposiciones más sobresalientes del Convenio se
encuentran las siguientes:
a) La generación de desechos peligrosos, así como sus movimientos transfronterizos deberán reducirse al mínimo. Los
desechos deberán eliminarse, en lo posible, dentro del territorio donde se generan.
b) Todo Estado tiene el derecho soberano de prohibir la
importación y el movimiento transfronterizo de desechos
peligrosos.
c) Las partes no deberán importar y exportar desechos peligrosos a un país que no sea parte del Convenio, a menos
que haya disposiciones radicales similares y no menores al
Convenio de Basilea.
11
Cortinas, C. 1994
30 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS
d) El Estado exportador no permitirá que se empiece un movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, hasta que se
haya recibido por escrito el consentimiento del Estado importador, así como de los Estados de tránsito.
e) El Estado responsable de un movimiento ilícito de desechos
peligrosos tiene el deber de reimportar los desechos, para su
disposición ambientalmente racional.
Los desechos a que se refiere el Convenio vienen definidos
en sus anexos. Los desechos peligrosos que deban ser objeto de
un movimiento transfronterizo, deberán embalarse, etiquetarse y
transportarse de conformidad con los reglamentos y las normas
internacionales, generalmente aceptadas.
Dadas las deficiencias técnicas de los países en desarrollo, el Convenio insta a la cooperación internacional en la formación de técnicos,
intercambio de información y transferencia de tecnología. Se señala,
además, que deberán prepararse materiales de orientación.
Los movimientos transfronterizos de residuos electrónicos
son una potencial fuente de negocio para recicladoras nacionales.
Sin embargo, dado que la regulación nacional los clasifica como
residuos de manejo especial y la regulación de muchos otros países (principalmente de Latinoamérica) como residuos peligrosos,
se crea un conflicto para realizar los trámites de importación bajo
los requerimientos del Convenio de Basilea; por esto se recomienda trabajar en esquemas que permitan subsanar las diferencias en
los procedimientos existentes entre acuerdos internacionales y la
legislación local.
El Convenio de Basilea incluyó en el listado A del Anexo VIII a
sustancias tóxicas como cadmio, mercurio y plomo, y a partir de
2006, se iniciaron diversos programas de alianzas para el manejo
de teléfonos celulares y equipo de cómputo, con la finalidad de
controlar el comercio ilegal y regular la exportación de productos
MARCO LEGAL
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electrónicos de segundo uso a países en vías de desarrollo, los
cuales tienen que lidiar con la problemática de su disposición
cuando estos llegan al final de su vida útil.
Convenio de Estocolmo sobre contaminantes
orgánicos persistentes
El Convenio de Estocolmo12 tiene por objeto proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (COPs), así como promover las mejores prácticas y tecnologías
disponibles para reemplazar a los COPs que se utilizan actualmente, y
prevenir el desarrollo de nuevos COPs a través del fortalecimiento de
las legislaciones nacionales y la instrumentación de planes nacionales
de implementación para cumplir estos compromisos.
México firmó el convenio el 23 de mayo de 2001, en Suecia,
y lo ratificó el 10 de febrero de 2003. Fue el primer país de Latinoamérica que ratificó este convenio. Establece un fuerte régimen internacional para promover la acción global respecto a los
COPs que amenazan la salud y el desarrollo de los seres humanos
y la vida silvestre, por lo que dispone una serie de medidas de
control sobre su producción, importación, disposición, uso y eliminación. En este convenio, se adquirió la obligación de desarrollar un Plan Nacional de Implementación (PNI) para cumplir con
los objetivos del Convenio mediante acciones que conduzcan a la
eliminación o reducción del uso de COPs y asegurar que no sean
liberados al ambiente.
En un primer listado, se tomaron en cuenta 12 COPs
1. Aldrina
2. Clordano
3. Diclorodifeniltricloroetano
12
Yarto, M., Gavilán, A. y Barrera, J. 2003
32 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS
4. Dieldrina
5. Endrina
6. Heptacloro
7. Mírex
8. Bifenilos policlorados
9. Toxafeno
10. Hexaclorobenceno
11. Dibenzo-p-dioxinas
12. Dibenzo-furanos policlorados
El Convenio de Estocolmo es de reciente creación, apenas
celebró su 4ª Conferencia de las Partes en mayo de 2009. En
este tiempo se han establecido las reglas de procedimiento y los
órganos subsidiarios necesarios, como el Comité de Revisión de
COPs, que garantizan su operación. Además de promover que los
países Parte integren sus Planes Nacionales de Implementación
para cumplir los compromisos que establece este instrumento. El
PNI de México se integró en octubre de 2007, al ser aprobado
por el Comité Nacional de Coordinación de México, de composición multisectorial, se remitió al secretariado del convenio en
febrero de 2008.
La 4ª Conferencia de las Partes del Convenio de Estocolmo
(Ginebra, Suiza, 4 al 8 de mayo de 2009) tuvo un segmento ministerial con el tema “Atendiendo a los desafíos de un futuro libre
de contaminantes orgánicos persistentes”. Se incluyeron en esta
conferencia una lista de nueve sustancias adicionales, entre las
que se encuentran diversos retardadores de flama bromados que
son aún utilizados en la elaboración de productos electrónicos
(éter tetrabromodifenilo y éter pentabromodifenilo entre otros).
A este respecto México, por ser signatario de este Convenio, adquirió el compromiso de eliminar el uso de estos materiales.
Las 9 sustancias nuevas en los Anexos del Convenio se enlistan a continuación:
MARCO LEGAL
33
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Alfa-hexaclorociclohexano
Beta-hexaclorociclohexano
Clorodecona
Hexabromobifenilo
Éter de hexabromodifenilo y éter de heptabromodifenilo
Lindano
Pentaclorobenceno
Sulfonato de perfluoroctano y fluoruro de
perfluoroctano sulfonio
Éter de tetrabromodifenilo y éter de pentabromodifenilo
LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y
GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS Y
SU REGLAMENTO
En México, de manera general, los residuos se clasifican en sólidos urbanos (RSU), de competencia Municipal; peligrosos (RP),
de competencia Federal y de manejo especial (RME), de competencia Estatal. Según la LGPGIR los RME son aquellos generados
en los procesos productivos, que no reúnen las características para
ser considerados como peligrosos o como residuos sólidos urbanos,
o que son producidos por grandes generadores de residuos sólidos
urbanos13. De estos residuos que no reúnen las características para
ser considerados RP o RSU, se encuentran los residuos electrónicos
como parte de la clasificación de los RME y, según la misma ley son
denominados residuos tecnológicos provenientes de las industrias
de la informática, fabricantes de productos electrónicos o de vehículos automotores y otros que al transcurrir su vida útil, por sus
características, requieren de un manejo específico14.
Por lo tanto, un RME debe sujetarse a un plan de manejo para minimizar su generación y maximizar la valorización de este tipo de residuos.
13
14
DOF, 2007. Articulo 5 Fracción XXX
DOF, 2007. Articulo 19 Fracción 8
34 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS
El plan de manejo es un instrumento cuyo objetivo es minimizar la generación y maximizar la valorización de residuos sólidos urbanos, residuos de manejo especial y residuos peligrosos
específicos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica,
económica y social, con fundamento en el Diagnóstico Básico
para la Gestión Integral de Residuos, diseñado bajo los principios
de responsabilidad compartida y manejo integral, que considera
el conjunto de acciones, procedimientos y medios viables e involucra a productores, importadores, exportadores, distribuidores,
comerciantes, consumidores, usuarios de subproductos y grandes
generadores de residuos, según corresponda, así como a los tres
niveles de gobierno15.
FINALIDAD DE LOS PLANES DE MANEJO
La misma ley nos explica la finalidad de los planes de manejo.
Los planes de manejo se establecerán para los siguientes fines y
objetivos16:
I. Promover la prevención de la generación y la valorización de
los residuos así como su manejo integral, a través de medidas
que reduzcan los costos de su administración, faciliten y hagan más efectivos, desde la perspectiva ambiental, tecnológica, económica y social, los procedimientos para su manejo;
II.Establecer modalidades de manejo que respondan a las particularidades de los residuos y de los materiales que los constituyan;
III.Atender a las necesidades específicas de ciertos generadores
que presentan características peculiares;
IV.Establecer esquemas de manejo en los que aplique el principio de responsabilidad compartida de los distintos sectores
involucrados, y
15
16
DOF, 2007. Articulo 5 Fracción XXI
DOF, 2007. Artículo 27
MARCO LEGAL
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V.Alentar la innovación de procesos, métodos y tecnologías,
para lograr un manejo integral de los residuos, que sea económicamente factible.
OBLIGADOS A FORMULAR Y EJECUTAR
LOS PLANES DE MANEJO
En el siguiente cuadro se presentan los sujetos obligados para
presentar planes de manejo de residuos, se resaltan los que se
relacionan con residuos de manejo especial.
Cuadro 3. Sujetos obligados a presentar y ejecutar planes de manejo
Sujeto obligado
• Productores
• Importadores
• Exportadores
• Distribuidores
Producto
Productos que al desecharse se convierten en
residuos peligrosos, los cuales se encuentran
listados en el artículo 31 de la LGPGIR.
• Grandes Generadores
De residuos peligrosos establecidos en la
NOM-052-SEMARNAT-2005.
• Grandes Generadores
Residuos Peligrosos Biológico Infecciosos (RPBI)
que se mencionan en las fracciones XII a XV del
artículo 31 de la LGPGIR.
• Grandes Generadores
Residuos de manejo especial
• Grandes Generadores
Residuos sólidos urbanos
• Productores
• Importadores
• Exportadores
• Distribuidores
Productos que al desecharse se convierten
en residuos sólidos urbanos y de manejo especial y que se encuentran incluidos en los
listados de residuos sujetos a plan de manejo.
• Autoridades
Municipales
Residuos peligrosos generados en los hogares,
unidades habitacionales, oficinas, instituciones,
dependencias y entidades.
36 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS
PRESENTACIÓN DE PLANES DE MANEJO
ANTE AUTORIDADES17
Tal y como los Indica la LGPGIR, los planes de manejo de residuo
especial deben presentarse para su conocimiento ante las autoridades estatales. El cuadro 4 presenta de manera completa para
cada residuo ante quién deben presentarse los planes de manejo.
Cuadro 4. Presentación ante las autoridades de un plan de manejo.
Plan de manejo
Planes de manejo de
productos que al desecharse se convierten
en residuos peligrosos
Planes de manejo de
residuos peligrosos
Planes de manejo de
residuos de manejo
especial
Planes de manejo
de residuos sólidos
urbanos
17
Autoridad
Plazo de respuesta
Deben registrarlos ante Resolución inmediata.
Se genera un número
la SEMARNAT
con el cual queda registrado el plan de manejo
correspondiente
Deben registrarlos ante 45 días para otorgar
del registro
la SEMARNAT
Deben presentarlos
Resolución inmediata.
para su conocimiento Se genera un número
ante las autoridades
con el cual queda regisestatales
trado el plan de manejo
correspondiente
Deben presentarlos
Resolución inmediata.
para su conocimiento Se genera un número
ante las autoridades
con el cual queda regismunicipales
trado el plan de manejo
correspondiente
DOF, 2007. Artículo 33
MARCO LEGAL
37
MODALIDADES DE LOS PLANES DE MANEJO
Existen cuatro modalidades y son las que se enlistan a continuación18:
Cuadro 5. Modalidades y submodalidades de un plan de manejo.
Modalidades
MODALIDAD 1
Atendiendo a los sujetos que
intervienen en ellos
Submodalidades
1.1.- PRIVADOS.
Instrumentados por los particulares
que están obligados a la formulación
y ejecución de un plan de manejo.
1.2.- MIXTOS.
Los que instrumentan los particulares obligados con la participación de
las autoridades en el ámbito de su
competencia.
MODALIDAD 2
2.1.- INDIVIDUALES.
Considerando la posibilidad de
Aquellos que el sujeto obligado esasociación de los sujetos que
tablece en un único plan de manejo
están obligados a su formulación y integral que dará a uno, varios o
ejecución.
todos sus residuos.
2.2.- COLECTIVOS.
Aquellos que se instrumentan para
el manejo integral de uno o más
residuos y que puede aplicarse para
varios sujetos obligados.
MODALIDAD 3
3.1.- NACIONALES.
De acuerdo a su ámbito de aplicación Cuando se apliquen en todo el
territorio nacional.
3.2.- REGIONALES.
Cuando se aplique en dos o más
Estados o en el Distrito Federal.
3.3.- LOCALES.
Cundo su aplicación se lleva en un solo
Estado, Municipio o el Distrito Federal.
MODALIDAD 4.4.1.- TIPO DE RESIDUO.
Atendiendo a la corriente del
Dependiendo de las características
residuo
del residuo.
18
DOF, 2007. Artículo 16
38 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS
Es importante mencionar que el Reglamento de la Ley General
para la Prevención y gestión Integral de los residuos(RLGPGIR)
en su Artículo 12 indica que las Normas Oficiales que expida la
Secretaría para la clasificación de los RSU y RME sujetos a planes
de manejo deberán contener los siguientes puntos:
I. Los criterios que deberán tomarse en consideración para determinar los RSU y de manejo especial que estarán sujetos a
plan de manejo;
II. Los criterios para la elaboración de los listados;
III. Los listados de los residuos sujetos a planes de manejo;
IV. Los criterios que se tomarán en cuenta para la inclusión y
exclusión de residuos en los listados, a solicitud de las entidades federativas y municipios;
V. El tipo de plan de manejo, atendiendo a las características de
los residuos y los mecanismos de control correspondientes, y
VI. Los elementos y procedimientos que deberán tomarse en
consideración en la elaboración e implementación de los planes de manejo correspondientes.
La vigencia de los listados de los residuos de manejo especial y sólidos urbanos sujetos a plan de manejo iniciará a partir de la fecha que
determinen las normas oficiales mexicanas previstas en el presente artículo. El anexo A, presenta un resumen del marco legal internacional.
NORMA OFICIAL MEXICANA
NOM – 161 – SEMARNAT – 2011
En respuesta a los mandatos de la LGPGIR, en el año 2011 se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el Proyecto de norma oficial mexicana PROY-NOM-161-SEMARNAT-2011, que establece los criterios
para clasificar a los residuos de manejo especial y determinar cuáles están sujetos a plan de manejo; el listado de los mismos, el procedimiento
MARCO LEGAL
39
para la inclusión o exclusión a dicho listado; así como los elementos y
procedimientos para la formulación de los planes de manejo. Asimismo,
después de una etapa de revisión pública, se publicó de forma final
como NOM-161-SEMARNAT-2011 el 1 de febrero de 2013.
De manera puntual, la norma antes presentada nos muestra
en uno de sus anexos informativos, el listado de los residuos de
manejo especial sujetos a presentar plan de manejo:
Anexo Normativo VIII. LISTADO DE RESIDUOS DE MANEJO
ESPECIAL SUJETOS A PRESENTAR PLAN DE MANEJO.
VIII. Los productos que al transcurrir su vida útil se desechan y
que se listan a continuación:
a) Residuos tecnológicos de las industrias de la informática y
fabricantes de productos electrónicos:
l Computadoras personales de escritorio y sus accesorios.
l Computadoras personales portátiles y sus accesorios.
l Teléfonos celulares.
l Monitores con tubos de rayos catódicos
(incluyendo televisores).
l Pantallas de cristal líquido y plasma (incluyendo televisores).
l Reproductores de audio y video portátiles.
l Cables para equipos electrónicos.
l Impresoras, fotocopiadoras y multifuncionales.
b) Residuos de fabricantes de vehículos automotores:
Vehículos al final de su vida útil.
l
c) Otros que al transcurrir su vida útil requieren de un manejo específico y que sean generados por un generador en una
cantidad mayor a 10 toneladas al año y por residuo entre los
eléctricos y electrónicos que se destacan en este inciso están:
40 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS
l
l
l
l
l
Refrigeradores.
Aire acondicionado.
Lavadoras.
Secadoras.
Hornos de microondas.
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA
En la definición de plan de manejo que se encuentra en la LGPGIR,
nos indica que éste debe estar diseñado bajo los principios de
Responsabilidad Compartida que es un Principio mediante el cual
se reconoce que los residuos sólidos urbanos y de manejo especial son generados a partir de la realización de actividades que
satisfacen necesidades de la sociedad, mediante cadenas de valor tipo producción, proceso, envasado, distribución, consumo de
productos, y que, en consecuencia, su manejo integral es una corresponsabilidad social y requiere la participación conjunta, coordinada y diferenciada de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de subproductos, y de los tres órdenes de gobierno
según corresponda, bajo un esquema de factibilidad de mercado
y eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social21.
INICIATIVAS INTERNACIONALES
En 2006, la Unión Europea adoptó la Directiva RAEE, que tiene como finalidad, la de prevenir la generación de residuos de
aparatos eléctricos y electrónicos; la valorización de este tipo de
residuos (aprovechamiento de materiales y energía), con el objetivo de reducir el impacto en el medio ambiente. Esta directiva
engloba los aparatos eléctricos y electrónicos en sus diferentes
etapas, desde su diseño hasta el manejo integral de los desechos.
19
DOF, 2007. Artículo 5 Fracción XXXIV
MARCO LEGAL
41
En la misma directiva, se ordena como meta para finales del año
2006, que la valorización debiera llegar a un mínimo del 70%.
Por otro lado, la Universidad de las Naciones Unidas, (UNU),
también lanzó en el año 2006, una iniciativa de carácter mundial
llamada “StEP” (Solving the E-Waste Problem) la cual promueve,
mediante alianzas entre los sectores público y privado, el manejo
adecuado de los residuos electrónicos. En StEP colaboran instituciones como la Agencia de Cooperación Internacional Alemana
(GIZ), instituciones de prestigio como el Instituto Tecnológico
de Massachusetts (MIT), el Instituto de Tecnología y Prueba de
Materiales de Suiza (EMPA), fabricantes como Hewlett Packard
y entre otros importantes organismos.
En Europa también existe otra importante directiva, la RoHS
(del inglés Restriction of Hazardous Substances), lanzada en el
mes de julio de 2006, esta directiva establece que los productos
electrónicos que se sujeten a la directiva WEEE y que se vendan
en el mercado europeo, no podrán contener sustancias como plomo, cadmio, mercurio, cromo hexavalente, bifenilos polibromados (PBBs) y éteres bifenílicos polibromados (PBDEs), los cuales
generalmente forman parte de los plásticos y resinas como retardadores de flama.
42 GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MANEJO DE RESIDUOS ELECTRÓNICOS