EL CONTROL EXTERNO EN LOS GOBIERNOS SUBCENTRALES
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LUIS CARAMÉS, USC MARÍA CADAVAL, USC “Todos los ciudadanos tienen derecho a comprobar por sí mismos o por sus representantes, la necesidad de las contribuciones públicas” i.e. los Contribuyentes tienen derecho a conocer el gasto público de modo transparente y de apreciar su calidad Origen fondos públicos Control? … Logro objetivos perseguidos? Control? Cómo disponen de los fondos las AAPP? Control? … SEGUNDA MITAD S.XX: CUESTIONAN POLÍTICAS PÚBLICAS (KEYNESIANAS) Crítica benevolencia del SP (Brennan y Buchanan) Se cuestionan regla mayoría toma de decisiones colectivas (Arrow) Baja productividad del Sector público (Baumol) Comportamiento de la burocracia: maximización de su propio presupuesto (Niskanen) Teoría de los fallos del sector público (Wolf) SE ABRE PASO… La doctrina de la Nueva Gestión Pública (Osborne y Gaebler) con el fin de “reinventar” el gobierno. Basada en objetivos *Responsabilidad de los gestores *Rendición de cuentas *Eficiencia del sector público Orientada hacia la consecución y calidad de resultados Se requiere: *normas sustantivas *instituciones presupuestarias *mejora programas gobierno ECONOMÍA MÍNIMO COSTE OUTPUT máximo con inputs MÁXIMO AHORRO DE RECURSOS INPUTS disponibles OBJETIVOS del SP EFICACIA UTILIDAD EFECTIVIDAD OUTPUT obtenido EVOLUCIÓN Década 70 Control cuantitativo Década 80 Modernización gestión pública, incluida ámbito local Modelos anglosajones General Audit Office Nacional Audit Office Década 90 National Audit Office: METODOLOGÍA PERFORMANCE REGLA 3E: Economía Eficiencia Efectividad CONTROL Dificultad de ejercer el control Cambio de ambiente social: Crisis financiera + despilfarro + corrupción Utilidad gasto público Factor fundamental consentimiento social impuesto = Necesidad evaluación políticas públicas junto con las funciones convencionales de los órganos de control externo TRIPLE TENDENCIA (Informe Delors II (1994-1999) Tribunales de cuentas: Del control de legalidad hacia la evaluación Asunción parcial de control Parlamentos Extensión de la actividad evaluadora al plano territorial Antes: Órganos de control externo, labores insuficientemente institucionalizada Poco autonomía Después: Iniciativas cristalizadas institucionalmente Cuadro evaluador más completo “Una vara medio sumergida en un río parece doblada. Cuando nos movemos a su alrededor, el ángulo cambia y cada posición diferente produce una perspectiva distinta. Si, además, la corriente del río mece suavemente la vara, tanto la “realidad” de la vara “doblada” como nuestra comprensión de ésta están en un continuo estado de cambio…” El Minotauro Global Varoufakis Necesario avanzar en la definición variables a controlar Información fiable y homogénea ANTECEDENTES: Artículo 126 TFUE + Protocolo déficit excesivo: % déficit s/PIB < 3% % deuda s/PIB < 60% Norma no bail-out +PEC Six pack Two pack Directiva 2011/85/UE: “Estados dispongan sistemas de contabilidad que cubran de manera íntegra y coherente todos los subsectores de las administraciones públicas, con el fin de adaptarse a la normativa SEC95” “hacia una gestión sólida de la calidad de las estadísticas europeas”, insta a la aplicación de las IPSAS (Normas internacionales de contabilidad) • TCU único • No secciones territoriales TCU • No OCEX • TCU único • Sí secciones territoriales TCU • No OCEX • Fiscalización concurrente MODELO CENTRALISTA MODELO FEDERAL PURO •TCU supremo •OCEX en todos los Estados •Competencias de fiscalización propias y excluyentes (AUTONÓMICO COMPLETO, sin competencias excluyentes sino concurrentes) MODELO CENTRALISTA DESCONCENTRADO MODELO FEDERAL MIXTO (AUTONÓMICO ASIMÉTRICO) •TCU supremo •Secciones territoriales en algunas regiones •OCEX en algunos Estados •Competencias de fiscalización propias y excluyentes allí donde se crean OCEX FEDERAL PURO FEDERAL MIXTO AUTONÓMICO CENTRALISTA PURO CENTRALISTA DESCONCENTRADO TCU supremo, OCEX en todos los Estados, COMPETENCIAS fiscalización propias y excluyentes TCU supremo y secciones territoriales, OCEX en algunos Estados, COMPETENCIAS fiscalización propias y excluyentes COMPLETO: idem federal puro, con competencias concurrentes ASIMÉTRICO: idem federal mixto TCU único NO TCU territoriales No OCEX TCU único SÍ posibles TCU territoriales NO OCEX MODELO PAÍSES EUROPA ALEMANIA X AUSTRIA X SUIZA ESPAÑA X X (asimétrico) FRANCIA Hasta 1982 IRLANDA PAÍSES BAJOS PORTUGAL A partir 1982 X X (asimétrico) x Órganos de control externo EN CONTRA A FAVOR - NO HAN DESARROLLADO AUTÉNTICA CAPACIDAD DE EVALUACIÓN POR MEDIO DE EQUIPOS ESPECIALIZADOS - NO SE HA PRODUCIDO UNA CAPITALIZACIÓN COLECTIVA DE LAS EXPERIENCIAS EXISTENTES - EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS - PRESTAN ATENCIÓN CAMPO TERRITORIAL - SÍ HAN APARECIDO RETICENCIAS RESPECTO RESULTADOS POR LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADOS O CONSEJEROS - SOSPECHOSOS PRODUCIR RESULTADOS CONTAMINADOS POR PRESIONES POLÍTICAS - SUSCEPTIBLES DE NO PROVOCAR CONSENSOS POR SUS DECISIONES O DICTÁMENES - INSTITUCIONES POLÍTICAS DESTINATARIA NO SIEMPRE ACEPTAN DE BUEN GRADO LOS RESULTADOS NEGATIVOS DE LA EVALUACIÓN - RESULTADOS INCOMPLETOS PAÍSES CON MÁS CRÉDITO: - Países Bajos - Gran Bretaña - Suecia - Estocolmo SE APROXIMAN ENTRE PAÍSES Permanecen especificidades nacionales Sustrato administrativo e institucional de partida Código genético Contingencias históricas Sistemas de control externo con especificidades nacionales Papel evaluación políticas públicas Ir más allá del Public management = Reino Unido + Países Escandinavos Difusión lenta en otros países Conmociones sociales CONTROL FINANCIERO CONTROL CONTABLE crisis No muchas cámaras tienen funciones jurisdiccionales, SÍ EXAMEN DE GESTIÓN • Relativa redistribución de poder controladores controlados • conflicto Examen Evaluación Control Evaluación • Desempeño se aplica a una entidad identificable que presenta sus cuentas • Permite analizar políticas más amplias • De performance, ejercicio recurrente, con regularidad periódica • Es cada vez más discrecional INSTITUCIONES NO REACCIONAN • Costes cambio son > statu quo • Costes de transacción = largos períodos de instituciones públicas y privadas Si statu quo es más costoso que las transformaciones institucionales • Inquietud social que germina con la última crisis económica y financiera • Status quo más costoso que las transformaciones institucionales CÁMARAS TERRITORIALES DE CUENTAS •Necesidad actuar más en sintonía con valores sociales •Buscan legitimación en el cumplimiento de sus objetivos •Buscan el control, pero también la evaluación de las políticas públicas Gobernanza mecanismos de coordinación, al objeto de regular conflictos de interés entre las distintas partes Filosofía organizativa: abandono tradicional manera jerárquica del top-down Cambio de relaciones entre la administración y la política; entre el sector público y los ciudadanos Sustrato político-organizativo de esta transformación paso por la Descentralización Orientación hacia los resultados (mundo empresa) GOBERNANZA Agentes públicos coordinación coordinación Agentes privados CAMBIO PARADIGMA ASUNTOS PÚBLICOS Discurso político Descentralización hacia arriba, para problemas supranacionales= búsqueda organismos internacionales operativos Vaciado estado central Marco institucional = lógica Weberiana Organización administrativa clásico-burocrática Inspirada en el mundo de la empresa privada Abandonar irresponsabilidad organizada Desembocar estructuras Descentralización descentralizadas hacia abajo, dando mayor contenido al Orientadas según el desempeño de la poder local acción administrativa pública gobernanza DESCENTRALI -ZACIÓN PRECISA… ORIENTACIÓN HACIA LOS RESULTADOS Sistema de indicadores transparentes y comprensibles Algún tipo de contrato entre los distintos sectores implicados en la línea de gestión por objetivos Poder de control, evaluación de políticas, proceso flexible y pragmático = aprendizaje CONCEPCIÓN PLASMADA A TRAVÉS DE LA GEOMETRÍA VARIABLE Génesis mejores formas de gestión Actuación CÁMARAS DE CUENTAS : funciones análisis de eficiencia Objetivos, resultados, evaluación, eficacia, eficiencia…, no sólo legalidad Nueva GESTIÓN PÚBLICA asimilada en el mundo local Voluntad de transparencia, responsabilidad… =∆ del AHORRO de costes de transacción = ↑ la EFICACIA del sistema = ↓ INCERTIDUMBRE a través de los informes, que acabarán por contribuir a la mejora del SPL = ∆ la PUBLICIDAD → divergencias del contrato entre gobiernos y ciudadanos Evolución de funciones de órganos de control externo ENFOQUE ESPACIAL : Implicación en tareas de evaluación de las políticas públicas también con planteamientos territoriales Ha llevado a la aparición de órganos de carácter más local, con nexos de unión o relaciones de > o < independencia respecto a los centrales o federales Crisis económica y financiera Sitúa en un plano preferente de la percepción social los fenómenos de mala utilización de recursos públicos y episodios de corrupción → ÓRGANOS CONTROL EXTERNO Diferencias de diseño constitucional Asunto controvertido Sistema a través del cual se constituyen estos órganos y se nombran a sus miembros = implícita la credibilidad de los dictámenes e informes. Cámaras de cuentas Diferentes cámaras de cuentas de países federales, cuasifederales o unitarios Todos ellos han ampliado sus fines, implicándose en el análisis de resultados de la gestión pública = lógicas mixtas: políticas + administrativas Nuevo contexto político y socioeconómico: oportunidad de ganar legitimación social. Órganos de control externo Papel relevante Poner en evidencia lagunas que pueden existir entre el contrato de gobiernos y ciudadanos y el resultado final, medido a través de las políticas públicas Es preciso anticiparse, porque “cuando se está en medio de las adversidades, ya es tarde para ser cauto” Séneca
