Gobiernos subcentrales y gestión de la tributación ambiental

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN:
Gobiernos subcentrales y gestión de la tributación ambiental: el caso del agua
en España*
AUTOR 1: Jaime Vallés Giménez
Email: [email protected]
AUTOR 2: Anabel Zárate Marco
Email: [email protected]
DEPARTAMENTO: Estructura e Historia Económica y Economía Pública
UNIVERSIDAD: Zaragoza
ÁREA TEMÁTICA: 6.- Financiación autonómica y local
RESUMEN:
Nuestro trabajo pretende comprobar si tras la aprobación de la Directiva Marco
Europea del Agua los gobiernos regionales han disfrutado de ciertas ventajas
comparativas frente a los locales para gestionar la tributación ambiental sobre
el tratamiento de aguas residuales, puesto que el gobierno central impulsó un
proceso de centralización a escala regional de dicha competencia tributaria, que
hasta entonces gestionaban los gobiernos locales.
PALABRAS CLAVE: haciendas subcentrales, tributación ambiental.
(*) Los autores agradecen la financiación recibida del Ministerio de Educación y Ciencia (Proyecto SEJ200766654/ECON), del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Instituto de Estudios Fiscales.
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1. Introducción
Una de las principales características de las sociedades avanzadas en las últimas
décadas es la importancia y prioridad asignada a las cuestiones ambientales, entre las que se
encuentra el problema de la disponibilidad de agua y su gestión, puesto que es un recurso
cada vez más escaso y de peor calidad, cuyo uso es necesario en casi todos los ámbitos de
nuestra vida cotidiana. El impacto ambiental y los problemas de salubridad vinculados con
la gestión del agua ponen de manifiesto que estamos ante un bien escaso con características
de recurso público de explotación común (common-pool resource), cuyo uso o consumo
genera una clara externalidad negativa, que justifica claramente la intervención del sector
público. Nosotros analizamos los aspectos relacionados con la descentralización de la
tributación sobre el uso del agua puesto que muchos de los problemas que se plantean son
locales, incluyendo la gestión del agua, al tratarse de un bien público subcentral.
Adicionalmente, las Administraciones Públicas en el ámbito europeo están cada vez
más condicionadas por las exigencias de estabilidad presupuestaria, con limitaciones
estrictas al déficit (Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el Consejo de
Amsterdam de junio de 1997). Sin embargo, son muchas y muy notables las dificultades a
las que se enfrentan los gobiernos de cualquier nivel (central o subcentral) para controlar el
crecimiento del gasto público o, alternativamente, aumentar en la medida necesaria la
recaudación tributaria, especialmente en el ámbito de los gobiernos subcentrales, pues éstos
tienen su capacidad fiscal limitada atendiendo a las recomendaciones teóricas del
federalismo fiscal. En este contexto, adquiere especial interés el aprovechamiento por parte
de los gobiernos subcentrales de las posibilidades que ofrecen los tributos ambientales,
puesto que parece haber argumentos teóricos y empíricos que justifican su uso.
Las tasas de usuario y los precios pagados por los bienes y servicios suministrados
por los gobiernos (electricidad, vivienda, agua, recogida de residuos, etc) siguen un modelo
diferente: éstos son siempre administrados por el gobierno que suministra el servicio, sin
tener en cuenta qué administración se encarga de la recaudación. La experiencia
internacional demuestra que los tributos no necesitan ser administrados por el gobierno que
los recauda (Mikesell, 2003). Además, no todos los tributos exigidos en una economía
tienen administrativamente la misma estructura o formato (la gestión puede ser enteramente
independiente para unos tributos, totalmente central para otros, y puede haber una
cooperación muy importante para otros).
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En este contexto, la Directiva marco del agua (Directiva 2000/60/CE, de 23 de
octubre de 2000) establece un escenario comunitario de actuación en el ámbito de la gestión
de los recursos hídricos, en el que cobran gran protagonismo las medidas destinadas a
gestionar la demanda de este recurso. A este respecto, es importante tener presente que los
niveles subcentrales de gobierno no disponen de igual capacidad a la hora de gestionar la
tributación ambiental. Por tanto, el papel de los tributos ambientales a nivel subcentral
merece indudablemente una especial atención, tanto si la finalidad es mejorar la calidad
medioambiental, como si es equilibrar los presupuestos de los diferentes niveles de
gobierno, si bien, hemos creído preciso indagar en si existen ventajas comparativas en la
administración de la tributación sobre el agua entre los gobiernos locales y regionales. Por
tanto, el objetivo de este papel es establecer si en el contexto actual de descentralización de
la tributación del agua en España existen diferencias significativas en los resultados
alcanzados entre la gestión local y regional para forzar unos modelos de consumo adecuados
en respuesta al precio del recurso y a la tributación ambiental.
2.- Argumentos económicos en torno a la descentralización de la tributación del agua:
El caso de España en el contexto europeo.
Desde un punto de vista teórico, la valoración del proceso de descentralización de la
gestión del agua afecta a tres aspectos. En primer lugar, la intervención del sector público
está justificada por la existencia de un problema ambiental relacionado con la gestión del
agua. Es más, el carácter subcentral de algunos problemas ambientales y, concretamente, de
la gestión del agua como recurso escaso con atributos de bien público subcentral, ha
motivado que nos ocupemos de las cuestiones relacionadas con la descentralización de la
tributación ambiental del agua
El segundo punto es básicamente cuestión de seleccionar la herramienta adecuada
para instrumentar la actividad del sector público. La mayoría de los gobiernos han preferido
tradicionalmente hacer uso de instrumentos normativos de tipo command and control para
la protección del medio ambiente. Sin embargo, la continua extensión del deterioro
ambiental ha evidenciado los límites de las regulaciones tradicionales y como consecuencia,
se ha vuelto la vista a los instrumentos económicos y, dentro de ellos, a la idea inicial del
impuesto corrector. Los impuestos ambientales forman parte del tradicional cuerpo teórico
de la economía, dado que la contaminación es un claro ejemplo de externalidad negativa y
la opción de la tributación proporciona un mecanismo para gestionar este fallo de mercado,
tal y como se ha reconocido en el trabajo seminal de Pigou. Como consecuencia, la
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presencia de los instrumentos fiscales en las políticas medioambientales no ha dejado de
crecer a partir de la década de los ochenta (ver OCDE 1989, 1994), mientras han sido
numerosos los argumentos que en la literatura se han esbozado a favor de los impuestos
ambientales y en contra de la regulación convencional 1 .
La tercera cuestión en el contexto de un estado descentralizado es cuál es el nivel de
gobierno adecuado para establecer los impuestos ambientales. Este aspecto ha sido
ampliamente debatido en la literatura y continua actualmente generando debate (véase
Dalmazzone 2006), por lo que hemos creído conveniente profundizar en dicha cuestión en
este trabajo.
La teoría del federalismo fiscal ha proporcionado una justificación económica a la
descentralización por la vertiente del gasto público, desarrollando una teoría para el reparto
de las funciones entre niveles de gobierno (Tiebout, 1956; Musgrave, 1959; Olson 1969;
Oates,1972; o Musgrave 1983), pero no contempla la necesidad de descentralizar la
obtención de ingresos públicos, que no es más que una consecuencia necesaria de la
descentralización del gasto público. Esto es así por dos razones fundamentales. En primer
lugar, porque la administración pública que es responsable de la realización de un programa
de gasto debe serlo también de reclamar a sus usuarios los recursos necesarios para
financiarlo (accountability). De no ser así, existiría un incentivo para expandir el gasto
público por encima de su nivel de eficiencia con el único fin de ganar votos. En segundo
lugar, porque si un nivel subcentral de gobierno dependiera de las transferencias de recursos
del gobierno central para financiar sus gastos, la administración subcentral no dispondría de
una autonomía real en la vertiente del gasto, al venir condicionada por las decisiones
relativas a la cuantía y naturaleza (finalista o no) de las transferencias de recursos del nivel
central.
Además, algunos autores (Boadway, 2001; Mikesell, 2003; y Martinez-Vazquez y
Timofeev, 2005) consideran que la descentralización de los ingresos presenta en sí misma
algunas ventajas, como que la familiaridad con el contexto local y la fácil adaptabilidad a
las condiciones locales pueden facilitar el registro de los contribuyentes, la recaudación y el
cumplimiento de muchas obligaciones tributarias; innovaciones en la gestión y control,
debidas a la competencia por la captación de recursos entre los gobiernos del mismo nivel;
aumentos en la recaudación al disminuir el fraude porque los contribuyentes se sienten más
identificados con el gobierno, al que se consideran más próximos y con mayor capacidad de
1
Ver Baumol y Oates, 1988; Summer, 1991; Smith, 1992; Gago y Labandería, 1997; Department for
Environment, 1998; López et al., 2006; y Fullerton, Leicester and Smith, 2008.
4
influir en sus decisiones; y por el lado de los incentivos, cuando los niveles elevados de
gobierno administran tributos locales existe el peligro de que los administradores presten
menos atención a la recaudación y al cumplimiento de los tributos locales que a los de
niveles superiores.
A continuación vamos a centrar este papel en la experiencia española, ya que tanto el
gobierno central como el regional y el local tienen competencia en el área de la tributación
ambiental del agua. Pero para contextualizar la situación española vamos a revisar primero,
aunque sea brevemente, la situación europea en materia de fiscalidad ambiental sobre el
agua. Los países miembros de la Unión Europea tienen establecidos diversos tributos que
recaen sobre las aguas, que hemos sintetizado en la tabla 1. Estos los podríamos clasificar en
tres categorías: tributos que gravan lo que podríamos denominar extracción o captación de
agua; los tributos que gravan el uso del agua y los servicios de vertido y alcantarillado; y los
que gravan la contaminación producida por el uso del agua 2 .
Los tributos que gravan la extracción de agua (water abstraction charges) suelen
tener en cuenta normalmente en su configuración el origen del agua (si es subterránea o de
superficie), así como el uso que se va a dar a la misma (básicamente si el uso va a ser
doméstico o industrial). Suelen ser tributos gestionados por las regiones, por lo que las
tarifas varían generalmente en función de la región que lo está aplicando. Este tipo de
tributación ambiental se emplea en Alemania, Bélgica, Croacia, Eslovaquia, Estonia,
Francia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Checoslovaquia, Rumania
y Eslovenia. Es decir, que es un gravamen que tiene una importante presencia en los países
del Este de Europa, recién incorporados a la Unión Europea.
Los tributos que recaen sobre el uso del agua y sus vertidos (water user charges o
waste water charges) suelen basarse en el volumen de agua consumida y normalmente
tratan de forma distinta el uso de agua doméstico del industrial. Estos tributos suelen ser
regionales o municipales, por lo que los tipos de gravamen varían mucho incluso dentro de
un mismo país. Casi la totalidad de los países para los que hemos obtenido información
tienen este tipo de gravamen.
Los tributos que recaen sobre la contaminación de los vertidos (water effluent
charges o water pollution fee) suelen establecer el gravamen en función de la cantidad y
calidad de los efluentes, estableciendo normalmente un gravamen diferenciado para cada
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En Jones (1998) puede verse una revisión de las tendencias en los últimos años en los países de la OCDE con
respecto al gravamen que recae sobre el agua.
5
unidad de contaminación. Nuevamente son los países del Este de Europa los que hacen un
mayor uso de este tipo de tributos ambientales.
Adicionalmente, algunos de estos países (Bulgaria, Letonia o Lituania), tienen
tributos o cargas que gravan el incumplimiento de las leyes existentes sobre el agua (fee for
non compliance), como, por ejemplo, realizar vertidos por encima de los niveles permitidos,
utilizar agua sin los permisos necesarios, etc.
Tabla 1: Tributos que gravan el agua en la Unión Europea
ALEMANIA
AUSTRIA
BELGICA
BULGARIA
CHIPRE
CROACIA
DINAMARCA
ESPAÑA
ESLOVAQUIA
ESTONIA
FINLANDIA
FRANCIA
GRECIA
HUNGRÍA
ITALIA
IRLANDA
LATVIA
LITUANIA
LUXEMBURGO
MALTA
PAISES BAJOS
POLONIA
PORTUGAL
REINO UNIDO
REPUBLICA CHECA
RUMANIA
SLOVENIA
SUECIA
EXTRACCIÓN
USO Y VERTIDOS
CONTAMINACIÓN
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
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X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente:
o OECD/EEA database on instruments used for environmental policy and natural resources management
http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm)
o OCDE (2003): Task force for the implementation of the Environmental Action programme for Central and Eastern
Europe (EAP), Center for Cooperation with Non-members environment directorate CCNM/ENV/EAP(2003)22
o http://www.economicinstruments.com/
o Klarer, Francis y McNicholas (1999): "Improving Environment and Economy", Sofia Iniciative of Economic
Instruments, The Regional Environmental Center
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Vista sucintamente cual es la situación en el ámbito europeo, vamos a describir con
algo más de detalle el contexto español, ya que va a ser el objeto de nuestro análisis
empírico por las características especiales que presenta 3 . La fiscalidad de las aguas en
España se ve afectada por la normativa comunitaria. En concreto la Directiva 2000/60/CE,
establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, cuyo
artículo 9 consagra el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados
con el agua. La Directiva no impone ninguna medida concreta de carácter fiscal para lograr
ese objetivo, si bien, menciona que los tributos medioambientales pueden contribuir a su
consecución, puesto que pueden conseguir que los precios (es decir, los incentivos
económicos) sean los correctos. Para ello se deben tener en cuenta todos los costes
producidos por la contaminación 4 , que se añadirán al precio de mercado mediante un
impuesto. De esta forma, podría conseguirse que la contaminación se situase en su nivel
óptimo, fomentando unos procesos de producción limpios mediante reacciones adecuadas
del mercado, y evitando distorsiones de la competencia al afectar dicha obligación a todos
los Estados miembros de la Unión Europea según la Directiva comunitaria sobre tratamiento
de aguas residuales urbanas. Esto mismo es lo que se establece en el artículo 111 del texto
refundido de la Ley española de Aguas
Para lograr dicha finalidad, actualmente se exigen, tanto a nivel central como
subcentral, distintos tributos que recaen de alguna manera sobre el ciclo completo de las
aguas. La mayoría de estos tributos son exigibles con ocasión del consumo de un bien
escaso, como es el agua, o por la contaminación que produce o puede producir su consumo
y posterior vertido, por lo que normalmente están afectados a la realización de obras de
infraestructuras hidráulicas, bien para la captación y distribución de aguas, bien para su
tratamiento con el fin de ser devuelta en condiciones de uso y aprovechamiento.
En el ámbito subcentral español 5 , la Ley Reguladora de Haciendas Locales
únicamente permite a las Entidades locales el establecimiento de tasas y precios públicos
por los "servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas
residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares" y por la "distribución
de agua, gas, electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de
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Véase Pérez (1999) para un estudio sobre la legislación europea y nacional en materia de aguas.
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Al discutir el principio de recuperación de coste total hay que distinguir tres dimensiones diferentes en este
coste (OCDE, 1997): los costes de mantenimiento y uso, los costes de capital y de reserva para futuras
inversiones, y el coste de los recursos y los costes ambientales.
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Dado nuestro objeto de estudio, el ámbito de aplicación de la tributación del agua a nivel central es
prescindible, ya que las diferentes figuras tributarias de su competencia tienen una finalidad financiera con una
dimensión ambiental escasa.
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enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas,
cuando tales servicios o suministros sean prestados por Entidades locales". Sin embargo, al
no disponer de capacidad legislativa los municipios no pueden establecer impuestos, lo cual
limita el margen de maniobra para la consecución de objetivos ambientales, pues la cuantía
global del tributo debe estar vinculada con los costes de prestación del servicio (art. 24.1 de
la LRHL), o estar relacionada, directa o indirectamente, con el importe del coste a paliar,
esto es, la contaminación producida o el mantenimiento del recurso afectado, pero no se
pueden utilizar con la finalidad de modificar pautas de comportamiento estableciendo un
coste adicional mediante la tributación.
Para introducir estímulos económicos adecuados que limiten el consumo de agua o
que reduzcan la carga contaminante de los vertidos de aguas residuales, lo adecuado sería
establecer una vinculación creciente entre el tributo y el daño ambiental generado, es decir,
definir una tasa creciente que hiciera las funciones de un impuesto con finalidad ambiental e
incentivara la reducción del daño medioambiental o contaminación. Actualmente, la
situación en cuanto a los tributos que cobran los municipios en relación con el uso del agua
es muy heterogénea, si bien, cada vez con mayor frecuencia se están implantando tarifas
cuyos tipos impositivos son crecientes con la cantidad consumida de agua. A pesar de ello,
subsiste un importante grupo de municipios españoles en los que se pagan cuotas fijas por
usuario. En definitiva, el diseño actual de las tasas municipales relacionadas con el agua no
responde a una finalidad ambiental, sino a la financiación de los servicios municipales. Las
tasas de cobertura de costes son, en general, instrumentos de política ambiental regresivos
respecto a la renta, aspecto que por sí solo puede cuestionar su aplicación, ya que la Ley
8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP) deja claro que en la fijación de
las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad
económica de las personas que deban satisfacerlas (entrando en conflicto dicho principio de
capacidad económica con el de "quien contamina paga") 6 .
6
La cantidad de agua consumida crece con la renta, pero menos que proporcionalmente. Además, obsérvese
que las tasas no pueden utilizarse con finalidad compensatoria o redistributiva, ya que no puede cobrarse a los
individuos de renta alta por encima del coste de prestación del servicio con la finalidad de financiar el servicio
de los sujetos de renta baja. No obstante, debido a que la recaudación de los municipios a través de las tasas
relacionadas con el agua no es más que una fracción del coste del servicio, existe cierto margen para poder
establecer tasas crecientes sin que ningún ciudadano pague un importe superior al coste del servicio recibido.
Respecto al objetivo redistributivo, se podría lograr utilizando bonificaciones o exenciones para determinados
grupos de individuos. Adicionalmente, desde el punto de vista de la equidad horizontal, es preciso que los
usuarios que provocan un mismo daño ambiental paguen el mismo tributo. No obstante, para los pequeños
municipios, los costes de gestión del saneamiento son muy superiores a los que soportan las grandes ciudades,
por lo que es preciso que intervenga una administración supramunicipal para que individuos que ocasionan el
mismo daño ambiental reciban un mismo tratamiento tributario.
8
Junto a estas tasas o precios públicos locales por el suministro de agua, los servicios
de alcantarillado, y el tratamiento de aguas residuales para depurarlas, un buen número de
Comunidades Autónomas (CCAA) tienen establecido un Canon de saneamiento, que
pretende incentivar el ahorro de agua y gravar el vertido de aguas residuales (competencia
que venían desempeñando los municipios), para hacer frente a los objetivos marcados por la
Directiva 91/271/CEE, sobre Tratamiento de las Aguas residuales urbanas, tal y como se
establecía en el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales Urbanas,
y a tenor de lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley de Aguas. De hecho, este Canon
de saneamiento es actualmente el tributo ambiental más generalizado a nivel regional,
puesto que en el 2008 son 12 las CCAA que lo aplican,
Este proceso de centralización de la tributación ambiental del agua, impulsado por el
gobierno central al otorgar competencias en dicha materia a los gobiernos regionales
(mediante el establecimiento del Canon de saneamiento) en detrimento de los locales,
estaría respaldado desde un punto de vista teórico. En este sentido, un sistema de
descentralización impositiva debe diseñarse de tal forma que otorgue a los gobiernos
subcentrales la discrecionalidad suficiente como para determinar su nivel de ingresos, pero
no tanta como para que puedan originarse costes de eficiencia o de equidad. Tal y como
Veehorn y Ahmad (1997), Boadway (2001), Mikesell (2003) y Martinez-Vazquez y
Timofeev (2005) señalan, hay varios argumentos a favor de una centralización de la
administración tributaria del agua. En primer lugar, una administración fiscal centralizada
será más capaz de tratar con actividades gravables que tienen impactos medioambientales
que van más allá de las fronteras locales. La autonomía fiscal de los gobiernos locales puede
abrir la puerta a una excesiva competencia fiscal entre jurisdicciones, que distorsionen las
decisiones de localización de las empresas y que conlleven sustanciales pérdidas de ingresos
para las jurisdicciones que compiten 7 .
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Entretanto, posibles efectos no deseados de la fiscalidad medioambiental sobre la eficiencia, competencia,
crecimiento y empleo puede animar a los gobiernos subcentrales a establecer tipos de gravamen por debajo del
óptimo causando potencialmente efectos en otras jurisdicciones, debidos al efecto sobre las decisiones de
localización y la movilidad de los factores de producción y de los agentes económicos (véase Oates, 2002;
Levinson, 2003; y Kunce y Shogren, 2005). Esto da lugar a un argumento de elección pública acerca de que
los votantes de las áreas más industrializadas no apoyan tales impuestos porque prefieren proteger sus trabajos,
incluso aunque estas ciudades más sucias puedan garantizar un mayor tipo de gravamen desde el punto de
vista medioambiental. Hay otra razón muy diferente para este fenómeno. Las regiones menos desarrolladas se
enfrentan a unas restricciones financiaras mayores, y pueden buscar compensar unos menores ingresos
tributarios con el establecimiento de tributos medioambientales, dado que son socialmente aceptables y tienen
un menor impacto electoral. Sin embargo, autores como Oates y Schwab (1988), Shapiro y Perchey (1997), y
Roelfsema (2007) han mostrado que las jurisdicciones subcentrales tienden, bajo ciertas condiciones, a
establecer incentivos fiscales para nuevas industrias y niveles de emisiones socialmente óptimos a pesar de la
competencia interjurisdiccional. La mayoría de los estudios empíricos no encuentran evidencia de un
fenómeno de desfiscalización competitiva medioambiental (Dinan et al, 1999 y Fredriksson, 2000) o
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Además, la descentralización de la fiscalidad del agua puede generar ineficiencias
fiscales, y externalidades fiscales horizontales y verticales. La ineficiencia fiscal o
diferencia en los beneficios netos disponibles para los residentes de una región pueden
deberse a diferencias en el coste per cápita de prestación del servicio de tratamiento de
aguas residuales por unas mayores necesidades de gasto derivadas de un mayor nivel de
contaminación o por la existencia de economías de escala en la prestación de dicho servicio,
y a diferencias en la capacidad fiscal, que también beneficia a los municipios más poblados.
Las externalidades fiscales horizontales son generadas porque los tributos que se exigen en
una localidad pueden incidir en otras, y esto puede tener efectos positivos o negativos en
otros municipios. Y las externalidades fiscales verticales se deben a que las decisiones de
descentralización conllevan externalidades entre niveles superiores e inferiores de gobierno.
Cambios en los tipos locales de gravamen aplicados a una base que es co-ocupada por la
administración central y regional provocará que la base imponible disminuya.
Pueden existir otras ventajas asociadas a este proceso de centralización en el ámbito
regional de la tributación ambiental del agua, vinculadas con el uso eficiente de los inputs y
los costes de administración a causa de las economías de escala en la recaudación de
ingresos; una administración fiscal centralizada puede reducir el número de puntos de
contacto entre un contribuyente y las autoridades fiscales, y esto tiene varias potenciales
ventajas y minimiza los costes de cumplimiento (Mikesell, 2003); una administración
central permite la adopción de estructuras impositivas medioambientales más sofisticadas,
que consideren el consumo de agua total más allá de las fronteras de una jurisdicción local,
etc.
Para resumir, y como Rubinfield (1983) sugiere, la necesidad de establecer un
compromiso entre la autonomía fiscal de los gobiernos locales y evitar la competencia
fiscal, junto con externalidades de información, estructuras de costes y niveles de habilidad
requeridos, ha llevado a la formulación de una serie de criterios de referencia en la
asignación de tributos entre jurisdicciones que consideran, en líneas generales, que los
gobiernos subcentrales deberían establecer gravámenes sobre aquellas bases imponibles que
tengan una menor movilidad entre jurisdicciones (Boadway et al, 1994) y deberían utilizar
aquellos tributos que se apliquen siguiendo el principio del beneficio. Por tanto, de acuerdo
con el concepto de equivalencia de la teoría del federalismo fiscal, la responsabilidad de los
tributos medioambientales debería ser asignada a aquellas jurisdicciones donde se agotasen
alteraciones significativas en la localización de plantas, flujos comerciales o exportaciones netas ante
modificaciones en las regulaciones ambientales (véase, por ejemplo, Jaffe et al., 1995).
10
los costes y beneficios asociados al bien ambiental 8 . El nivel óptimo de emisiones sería
aquel en el que los daños marginales sociales de la contaminación se igualasen a los costes
marginales de descontaminar, por lo que ante dos problemas ambientales con distinto
alcance cualquier solución impositiva central sería ineficiente (Peltzman and Tideman,
1972). Por supuesto, sería posible conseguir una solución eficiente centralizada con
variación de tipos entre jurisdicciones, aunque las dificultades de información y de gestión
serían significativas. En este caso, el medioambiente tiene las características de un bien
público subcentral y, por tanto, su regulación debe ser asignada a la administración
subcentral correspondiente.
La valoración que puede hacerse tanto de la situación europea como de la española
es positiva, puesto que ambas se adecúan a las recomendaciones teóricas al asignar a los
gobiernos subcentrales la competencia en materia de tributación del agua. Sin embargo, es
preciso tener presente que en muchas ocasiones los gobiernos locales son los encargados de
gestionar simultáneamente la doble dimensión que tienen los tributos que gravan el
suministro y saneamiento de agua. En este sentido, no cabe duda de que las tarifas
vinculadas con la prestación del suministro de agua deben ser competencia de los gobiernos
locales, si bien, es preciso considerar qué nivel de gobierno (local o regional) debe ser el
responsable de gestionar la dimensión ambiental asociada con el consumo excesivo de agua
y la depuración de las aguas residuales mediante la implantación de impuestos
medioambientales.
En el caso de España, al igual que en la mayoría de casos, la gestión de las aguas
residuales claramente supera el ámbito local, por lo que son las regiones las que deben
establecer tributos medioambientales sobre dicho hecho imponible. Las CCAA que han
implantado el canon de saneamiento persiguen con él dos objetivos: regular (reduciendo),
por un lado, el vertido de aguas residuales; y financiar, por otro, los gastos de inversión y
explotación de aquellas infraestructuras que son necesarias para el tratamiento de las aguas
residuales (puesto que es un tributo afectado). La gestión administrativa del Canon de
saneamiento es realizada habitualmente por organismos autónomos. Estos organismos
desarrollan las políticas de saneamiento de aguas residuales en cada CA y, con carácter
general, todas aquellas actividades relacionadas con la planificación hidrológica. Las
empresas o entidades (públicas o privadas) que suministran el agua están obligadas a
8
No obstante, en algunos casos, la eficiencia económica sugiere que los recursos naturales se graven por el
gobierno central, ya que a pesar de ser inamovibles, su distribución desigual a lo largo del territorio puede
exacerbar las desigualdades regionales, distorsionar las decisiones de localización al inducir la migración hacia
zonas ricas en recursos o inducir la explotación ineficiente de los recursos naturales en cuestión.
11
facturar e ingresar la recaudación del Canon de saneamiento en estos organismos, actuando
como sustitutos del contribuyente y facilitando así la gestión.
El Canon de saneamiento grava en todas las CCAA la producción de vertidos de
aguas residuales al medio ambiente, lo cual presenta dificultades técnicas a la hora de medir
tal daño ambiental y genera elevados costes de gestión. Es por ello que no se gravan
directamente los vertidos realizados, sino que se hace indirectamente a través del consumo
de aguas de cualquier procedencia, asumiéndose de esta forma un vínculo entre el consumo
de agua y los residuos realizados. Si bien, en el caso de los usos industriales, en algunas
CCAA se grava complementariamente la carga contaminante producida por el vertido de
aguas residuales.
Tal y como puede verse en la tabla 2, a la hora de determinar la cuota a pagar por el
usuario, todas las CCAA diferencian entre usos domésticos e industriales, y normalmente se
diferencia también entre una cuota fija o de enganche y otra variable o de consumo (esto
último, para tener en cuenta la incidencia de la población estacional y para marcar
diferencias en su tratamiento con la población residente, tal y como explican Gago y
Labandeira, 1997). La cuota tributaria variable en el caso de los usos domésticos se calcula
multiplicando el agua consumida o estimada y expresada en metros cúbicos por el precio del
metro cúbico establecido en la Ley reguladora de cada tributo. Hay alguna CA que establece
un consumo mínimo por abonado y mes (sería el caso de Asturias y Cataluña).
Sin embargo, en el caso de los usos industriales o no domésticos, el cálculo de la
cuota suele tener en cuenta la carga contaminante derivada del vertido de la industria al
medio hídrico receptor, pudiendo distinguirse, tal y como establece Vázquez (2004), tres
criterios de cuantificación:
- Criterio 1: Aplicar al consumo de agua el precio por metro cúbico que se haya
establecido, esto es, sin tener en cuenta el grado de contaminación del vertido. Es el caso del
canon de saneamiento balear y el de Valencia y País Vasco.
- Criterio 2: Aplicar al volumen de consumo o de vertido el precio por metro cúbico
establecido y un coeficiente corrector en función de la carga contaminante. Es el caso del
canon de saneamiento de Murcia, La Rioja, Madrid y Navarra.
- Criterio 3: Aplicar al índice de concentración de la carga contaminante el coste
establecido por unidad de contaminación. Es el caso del saneamiento aragonés.
12
Tabla 2: Características de la tarifa del canon de saneamiento por CCAA
Año
aprobación
(vigor)
ARAGON
ASTURIAS
BALEARES
CANTABRIA
CATALUÑA
1991
(2002)
Cuota Fija
Domestica
Industrial
3,66 €/sujeto y
mes
0,44 €/m3
320 ptas.
400-70.000 ptas.
según calibre
contador. Para
hoteles,
restaurantes y
bares hay tarifas
mínimos
Única
1994
1991
1999
(2000)
1993
1997
1997
P1x N
MURCIA
2000
(2002)
26,7 €/sujeto y
mes
1992
16,57 -28,89
€/año según
población
1988
NAVARRA
2006 (2008)
PAIS VASCO
Fuente: Elaboración propia.
P2x (ز + 5Ø)
66-6.756
€/abonado y año
en fun. del
consumo
71,16-2.489,2
€/año, según
calibre contador
Domestica
14,63 €/sujeto y mes
Industrial
Depende de
carga
contaminante
0,2575 euros/m³
0,3066 euros/m³
Población
Carga
contaminante
Sistemas
tratamiento
Consumo
mínimo
Única
X
X (uso
doméstico)
X
X
24,50
ptas/m3
4.5628
€/sujeto y
año
2002 (2006)
GALICIA
LA RIOJA
MADRID
VALENCIA
Cuota variable
0,2275 €/m3
0,3167 o 0,3228 €/m3 afectado
por coeficientes = f (consumo,
personas en vivienda,
discapacidad, concentración
demográfica)
0,201 euros/m³.
0,32 €/m3
P3 x Q
0,2768 €/m3
X
0,0927 €/m3 +
0,3633 €/m3
X
0,337 euros/m³.
0,32 €/m3
P3 x Q x K
X
X
X
X
0,22 €/m3
X
X
X
0,164-0,288 €/m3 según
población
0,348 €/m3
0,35 €/m3
0,44 €7m3
X
X
0,06 €/m3
13
Algunas
CCAA
ofrecen
soluciones
combinadas
de
estas
posibilidades.
Concretamente, Cantabria, Galicia y Asturias aplican los criterios 1 o 2 y dejan abierta la
alternativa de aplicar el criterio 3, bien de oficio, a instancia del contribuyente o por
circunstancias específicas previstas legalmente. Cataluña, para el caso de los usos
industriales y no domésticos, aplica un tipo de gravamen general, correspondiente al uso, y
un tipo de gravamen especifico, correspondiente a la contaminación.
Asimismo, Cataluña y Valencia son las dos únicas CCAA que tienen en cuenta la
población del municipio a la hora de determinar la tarifa, aumentando el tipo de gravamen
conforme aumenta la población.
En resumen, la literatura ha aportado argumentos teóricos y empíricos que justifican
el uso de estos impuestos ambientales por parte de niveles inferiores de gobierno. Lo que
vamos a analizar es en qué medida los gobiernos regionales han disfrutado de cierta ventaja
comparativa frente a los locales para gestionar la tributación ambiental sobre el uso del
agua, siendo esto un proceso de centralización a escala regional de dicha competencia
tributaria que hasta ahora gestionaban los gobiernos locales. Esto es precisamente lo que
pretendemos estudiar en la siguiente sección, es decir, si en el actual contexto
descentralizado español de la tributación del agua, el resultado conjunto de las decisiones
tomadas por los niveles regionales de gobierno fomentan unos consumos adecuados
mediante la reacción frente al precio y el tributo ambiental, frente a aquellas regiones en que
la competencia sigue siendo local. Esta última perspectiva tiene especial relevancia por
cuanto el ciclo del agua requiere en nuestro país, y sobre todo en nuestras CCAA, del
establecimiento de nuevos servicios, tales como los dirigidos a la extensión del suministro
de aguas utilizables o la depuración de las residuales, así como la mejora de los servicios
existentes, ya sea la modernización de las redes o la implantación de instrumentos que
permitan la medida lo más individualizada posible de todos los consumos. Dichas
actuaciones suponen la aplicación de importantes recursos que, en el actual escenario de
equilibrio presupuestario, no pueden venir más que de una racionalización de los ingresos
existentes o de la creación de nuevas figuras tributarias de naturaleza ambiental, que
incorporen en los precios todos los costes ambientales externos (desde la fuente, pasando
por la producción, la distribución y el uso, hasta la eliminación final), y generen un
comportamiento respetuoso con el medio ambiente.
14
3.- Un modelo econométrico para la tributación ambiental del agua en España
En esta sección vamos a proponer la especificación de un modelo explicativo de la
tributación ambiental sobre vertidos de aguas residuales al medio ambiente en España, con la
finalidad de comprobar si tras la aprobación de la Directiva marco del agua en Europa, frente
a la tradicional competencia local en dicha materia, las ventajas teóricas que presenta la
gestión regional para lograr la consecución de los objetivos que plantea dicha normativa
tienen reflejo en la evidencia empírica. Empezaremos exponiendo los motivos que justifican,
a nuestro entender, la realización de nuestra aproximación empírica al tema. A continuación,
describiremos las hipótesis que trataremos de contrastar y las variables empleadas.
Concluiremos la sección presentando la especificación y los principales resultados fruto de la
estimación del modelo.
La razón que ha motivado nuestra aproximación al tema de la fiscalidad ambiental
del agua está vinculada con el hecho de que en la literatura internacional revisada hemos
encontrado
escasos
trabajos
empíricos
que
analicen
las
consecuencias
que
la
descentralización de la tributación ambiental puede tener. Las investigaciones previas
intentan comprobar si la descentralización de la fiscalidad ecológica provocaba movilidad de
los factores productivos y agentes económicos entre jurisdicciones o una reducción de los
tipos impositivos debida a los procesos de competencia fiscal. Nuestra investigación supone
un enfoque novedoso, ya que vamos a verificar si, tal y como sugieren las premisas teóricas,
las regiones presentan ventajas comparativas frente a los gobiernos locales a la hora de
gestionar la tributación ambiental sobre el agua para desincentivar el daño ambiental, en
línea con los postulados de la normativa europea, aspecto que consideramos crucial en el
diseño de los tributos correctores. Además, pretendemos contribuir a ir cerrando la brecha
que existe en el ámbito de los estudios empíricos para la tributación ambiental en el caso de
los gobiernos subcentrales en España.
Una de las dificultades a que las se enfrenta nuestro trabajo es la diversidad que
presenta la estructura organizativa subcentral española, además de las restricciones que
afectan a la posibilidad de realizar estudios econométricos basados en series cronológicas.
Sin embargo, creemos que esta dificultad se solventa, al menos parcialmente, trabajando con
datos de panel, lo que nos permite operar con un menor número de periodos y
simultáneamente nos facilita el examen de los comportamientos dispares que pueden
presentar las diferentes regiones.
Junto al inconveniente que supone una realidad tan diversa como la situación de las
distintas regiones españolas, subsisten dos problemas adicionales: la heterogeneidad de los
15
datos y la comparabilidad de los mismos entre distintas regiones y ejercicios. Por un lado,
garantizamos la homogeneidad de la información al utilizar exclusivamente como fuente la
información suministrada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Por otro, para eludir
el obstáculo que supone la comparación de las mismas magnitudes a lo largo del tiempo y
entre regiones (con distintas características cada una de ellas), expresamos los datos que lo
exigen en términos reales y, en algunos casos, como porcentaje de la población, de la renta
regional (PIB), o del volumen de agua consumida.
3.1.- Hipótesis
Llegados a este punto, vamos a abordar la exposición de las hipótesis que pretendemos
contrastar. Las variables utilizadas, sus símbolos y el signo esperado se resumen en la tabla
3 9 . En concreto, deseamos esclarecer en qué medida el precio del agua y la tributación
ambiental sobre vertidos de aguas residuales al medio ambiente desincentivan el consumo de
agua, comparando los resultados alcanzados por los gobiernos regionales y locales tras la
aprobación de la normativa europea. De esta forma, si mayores tipos de gravamen del tributo
ecológico no provocan reducciones del consumo de agua, el impuesto no tendrá efectos
ambientales, si bien, puede garantizar el cumplimiento del principio de quién contamina paga
por el daño ambiental provocado.
Tabla 3: Signos esperados de las variables
SÍMBOLO
WPRICE it
GREENTAX it
PCINCOME it
INDVAB it
SERVVAB it
POPSTUDIES it
HIPÓTESIS
Elasticidad-precio de la demanda de agua
Desincentivo fiscal sobre el consumo de agua en cada región
Elasticidad-renta de la demanda o riqueza relativa de las regiones
Especialización del output regional (tamaño relativo del sector
manufacturero)
Especialización del output regional (tamaño relativo del sector servicios)
Estrato de población con menor sensibilidad ambiental (nivel cultural)
SIGNO
ESPERADO
+
+
+
+
Adicionalmente, queremos someter a consideración la posible influencia que puede
tener la renta per cápita en la demanda de agua. Finalmente, comprobaremos si determinados
factores económicos y demográficos (tales como la especialización regional o su nivel
cultural) influyen en el consumo del agua. Con respecto a la variable a explicar, se emplea
como "proxy" para el consumo de agua regional los litros demandados por persona y día
9
La información relativa a los estadísticos descriptivos más relevantes y la matriz de correlación de las
principales variables se proporcionan en las tablas 1.A y 2.A del anexo.
16
(WUSE it ), designándose a cada una de las 17 regiones por un subíndice "i" y a cada ejercicio
por "t" (2000-04).
a) Precio del agua (WPRICE it ): Queremos determinar en qué medida el precio
medio pagado por el consumo de agua afecta a la demanda en cada región, puesto que cabe
esperar que el agua sea un bien que presente una elasticidad-precio negativa. Contrastaremos
esta hipótesis a través del precio medio por metro cúbico en euros constantes. Bajo dicha
hipótesis, el signo esperado para el coeficiente de dicha variable será negativo.
b) Tributación ambiental del agua (GREENTAX it ): La cuestión que tratamos de
reflejar es si los impuestos ambientales medios que se pagan en cada región responden a la
necesidad de introducir los desincentivos necesarios sobre el consumo de agua, puesto que se
trata de un bien escaso cuyo consumo provoca efectos ambientales negativos. Construimos
esta variable como el impuesto ambiental medio que se paga en cada región por motivos
ambientales (€/m3) y en euros constantes. El signo esperado para dicha variable es negativo.
c) Riqueza relativa (PCINCOME it ): El argumento que establece una relación
entre el PIB per cápita y el consumo de agua responde al hecho de que la renta es un factor
determinante de la demanda de los bienes. Por tanto, podría aclarar si la elasticidad de la
demanda de agua frente a la renta es positiva al tratarse de un bien normal. Para esta variable
(construida como la renta per capita real en cada CA) deberíamos obtener un signo positivo.
d) Especialización regional (INDVABit y SERVVABit): La idea es incluir alguna
variable que capture el posible impacto de la estructura de producción regional sobre la
demanda de agua. Esta hipótesis está representada por dos variables que miden el tamaño
relativo de cada sector de la economía (manufacturas y servicios) en términos del producto
regional bruto, y que se han construido como la ratio entre el VAB en cada sector de
actividad y región, y el PIB regional. Esperamos un signo positivo para estas dos variables.
e) Nivel de estudios de la población (POPSTUDIES it ): Para terminar, una mayor
población relativa con un nivel de estudios bajo estaría indicando que puede existir una
menor preocupación por las cuestiones ambientales y, por tanto, ser mayor la probabilidad de
realizar un consumo de agua más elevado. Por tanto, su influencia sobre la demanda de agua
debería ser positiva.
3.2.- Especificación del modelo y principales resultados de la estimación
Una vez analizadas las distintas causas que pueden ser sometidas a contraste, pasamos a
establecer la especificación concreta del modelo. Pretendemos determinar la relación que
17
existe entre el precio y la tributación ambiental, y el consumo de agua, teniendo en cuenta en
una segunda fase el posible efecto de la descentralización de la fiscalidad ambiental, ya que
el diseño tributario puede ser tal que no introduzca los desincentivos suficientes sobre el
consumo de agua. Tal y como hemos planteado, el consumo regional de agua debería poder
explicarse mediante la importancia del precio pagado por el agua, la carga tributaria
ambiental, y un conjunto de variables que capturan características particulares de la
población relacionadas con el consumo del agua. Con tal finalidad, el modelo en logaritmos
que vamos a estimar para el consumo regional de agua por persona y día (WUSE) con datos
de panel y efectos fijos y temporales es el siguiente 10 :
WUSE = D(WPRICE , GREENTAX , PCINCOME , INDVAB , SERVVAB , POPSTUDIES )
it
it
it
it
it
it
it
[1]
Respecto a dicha estimación, se ha comprobado la ausencia o no de algunos
problemas que pueden aparecer en las estimaciones. En este sentido, se ha examinado la
posible existencia de heteroscedasticidad, hallando evidencia de la misma por lo que
procedemos con una estimación robusta del modelo (White’s consistent estimation method).
En cuanto a la posible autocorrelación de la perturbación, de nuevo encontramos problemas
relevantes asociados a dicho problema, por lo que hemos empleado el método SUR
(seemingly unrelated regressions) con mínimos cuadrados generalizados factibles (FGLS)
en nuestras estimaciones. Asimismo, se ha planteado la exogeneidad de las variables
explicativas (WPRICE y GREENTAX), para lo que se emplea el test de Hausman,
rechazándose la hipótesis de endogeneidad. Vamos a analizar con más detalle los resultados
obtenidos, que aparecen en la tabla 4.
Como puede apreciarse en la tabla de resultados, el precio medio del agua puede
contribuir a una gestión eficiente del recurso ambiental, ya que introduce desincentivos
sobre el consumo, esto es, cuanto mayor es el precio a que se enfrentan los consumidores
menor es la demanda de agua que realizan. No obstante, la elasticidad precio de la demanda
es menor que 1 (demanda inelástica), por lo que la variación porcentual de la cantidad
demandada es menor que la variación porcentual que experimenta el precio, siendo la
magnitud de la elasticidad precio similar a la que encuentran la mayor parte de los trabajos
internacionales, como puede verse en Arbués et al. (2003), Dalhuisen et al. (2003) y
Worthington y Hoffman (2006).
10
Los efectos fijos se introducen para capturar factores que reflejen características propias de cada región
como el clima o posibles deficiencias en el servicio. Las dummies temporales capturan los posibles shocks
macroeconómicos comunes a todas las regiones.
18
Tabla 4: Estimación logarítmica del modelo de demanda de agua con efectos fijos y dummies
temporales
Modelo General
WPRICE
GREENTAX
REGIONALTAX
LOCALCHARGE
PCINCOME
INDVAB
SEVVAB
POPSTUDIES
R2
LM het. test
Durbin-Watson stat
F-statistic
Hausman endogen. test
Coeficiente
-0.217623**
-0.001248
0.460271**
0.649137*
1.855631**
0.136015**
t-Statistic
-3.059369
-0.450221
Modelo incorporando la
descentralización de la tributación
Coeficiente
t-Statistic
-0.196977**
-2.564881
2.893392
2.159416
2.670056
2.576557
0.79
16.68
2.11
292.83
2.111 < F*= 4.96
-0.016496
-0.002177
0.467212**
0.610835*
1.726198*
0.134963**
-0.541037
-0.786008
2.908957
1.971437
2.280148
2.514751
0.79
13.78
2.11
284.99
5.054 < F*= 5.78
* Significativamente distinto de 0 con un nivel de confianza de entre el 95 y el 90% en el test bilateral.
** Significativamente distinto de 0 con un nivel de confianza del 99% en el test bilateral.
Más aún, el impuesto ecológico medio que grava el impacto ambiental que provoca
el consumo de agua también muestra un signo negativo, por lo que de igual forma
contribuye a racionalizar la demanda de agua, aunque no podemos afirmar que el resultado
conjunto del diseño tributario en las regiones alcance el objetivo medioambiental, ya que
presenta un signo no significativo para el coeficiente de dicha variable a los niveles
convencionales de significatividad. El mismo resultado se alcanza cuando se tiene en cuenta
el contexto descentralizado que afecta a la fiscalidad ambiental del agua, ya que al distinguir
entre las regiones con competencias regionales en materia de tributación ambiental del agua,
y aquellas en que dicha facultad continúa en el ámbito municipal, tampoco se alcanzan
coeficientes significativos a los niveles habituales de confianza. Por tanto, podemos concluir
que, independientemente de quien gestiona la competencia en materia de tributación
ambiental sobre el agua, los gobiernos subcentrales están diseñando las tarifas de sus
tributos ambientales de forma que no introducen los suficientes incentivos para fomentar
una reacción significativa en el consumo de agua.
Entre las posibles explicaciones para este resultado, queremos destacar tres posibles
causas. En primer lugar, y siendo la razón de mayor importancia, es preciso destacar que los
tipos de gravamen se fijan de forma arbitraria, esto es, sin estudios de impacto ambiental, y
no incentivan cambios de conducta por parte de los agentes económicos, dada su reducida
cuantía y la escasa relevancia del tributo en el conjunto del gasto de las empresas y familias.
En segundo lugar, y no menos relevante, se puede mencionar que la existencia de la
tributación ecológica en el ámbito subcentral español no responde a una finalidad ambiental,
19
sino más bien a financiar el coste de prestación de los servicios de saneamiento de aguas
residuales, o a paliar las insuficiencias financieras y la falta de autonomía fiscal del sistema
de financiación subcentral mediante la creación de figuras tributarias que gozan de una alta
aceptación social. En este sentido, el Libro Blanco del agua del Ministerio de Medio
Ambiente (1998) concluye que existe un umbral de precios por debajo del cual no hay
reacción frente a los tributos por parte de los usuarios en términos de consumo de agua. A
este respecto, atendiendo a las propuestas que realiza el Ministerio de Medioambiente, si se
incrementase la tributación en un 30%, todas las Comunidades Autónomas se situarían en el
tramo decreciente de la función que relaciona consumo de agua y tributación. Finalmente,
en el ámbito local, los agentes económicos pueden reaccionar frente a la tributación
ambiental a través de un proceso de ubicación de las instalaciones que consumen grandes
cantidades de agua en municipios en los que la tributación de naturaleza ambiental es
menor 11 .
Este puede ser el motivo por el cual el nivel central obliga a las Comunidades
Autónomas a ejercer la competencia ambiental que tienen encomendada, y ha regulado la
tributación ambiental sobre vertidos de aguas residuales al medio ambiente a nivel regional
en vez de local, tal y como exige la legislación nacional en línea con la política preventiva
fomentada por la Unión Europea, y no con la de reparar a posteriori el daño ambiental. No
obstante, no parece que el proceso de centralización en el ámbito regional de la tributación
ambiental del agua, inducido el gobierno central, haya conducido a los resultados esperados.
Para reforzar dicha idea, y comprobar la robustez de nuestros resultados, hemos
planteado dos estimaciones econométricas adicionales que intentan aproximarse a la
efectividad de la política tributaria ambiental que recae sobre la demanda de agua a partir de
los razonamientos de Wooldridge (2002). En primer lugar, como disponemos de
información antes y después del cambio en la política tributaria ambiental, podemos
controlar las diferencias sistemáticas que aparecen entre las regiones que aplican la
tributación ambiental en el ámbito regional, y aquellas que lo hacen en el contexto local,
mediante el estimador de diferencia de las diferencias. Si llamamos A al grupo de control y
11
Otras razones que pueden explicar para el caso español la no reacción frente al tributo ambiental mediante
una reducción del consumo de agua son la ausencia de contadores en algunos municipios; la existencia de
vertidos ilegales o la captación directa del cauce de los ríos y el uso de pozos privados que no son objeto de
gravamen; el hecho de que las tasas raramente repercuten íntegramente el coste del servicio al usuario (son
precios políticos o subvencionados); la presencia de tasas fijas o la reducida importancia de la cuota variable;
la existencia de un fenómeno de ilusión de precios o información incompleta respecto al pago tributario; la
relativamente elevada frecuencia con que se cobra el recibo del agua (la menor frecuencia supondría un mayor
coste y, por tanto, una mayor reacción), salvando aquellos casos en que se cobra un importe fijo reducido al
año; y, por último, la falta de bienes sustitutivos próximos para el agua.
20
B al de tratamiento, podemos construir una variable cualitativa (dB) igual a uno para las
regiones que aplican el impuesto en la esfera regional y que toma valor cero en otro caso.
Por otra parte, llamemos d2 a la variable ficticia que otorga valor uno a aquellos ejercicios
en que se aplica el tributo ambiental después de la nueva legislación de la Unión Europea y
asigna valor cero en otro caso. Tomando ambas variables ficticias, y controlando los
posibles efectos temporales con variables dummy, podemos construir el siguiente modelo en
logaritmos, que será estimado por mínimos cuadrados generalizados (para solventar la
autocorrelación) y corregiremos el problema de heteroscedasticidad:
WUSE = β 0 + δ 0 d2 + β 1 dB + δ 1 d2 dB + β 2 WPRICE + β 3 GREENTAX + β 4
it
it
it
PCINCOME + β 5 INDVAB + β 6 SERVVAB + β 7 POPSTUDIES + δ 2 t97 +
it
it
it
it
[2]
δ 3 t98 + δ 4 t99 + δ 5 t00 + δ 6 t01+ δ 7 t02+ δ 8 t03+ δ 9 t04
Tal y como se muestra en la tabla 5, los resultados de la estimación de la ecuación
[2] para el estimador de la diferencia de las diferencias (δ 1 ) indican que aquellas regiones
que han implantado la tributación ambiental frente a las que aplican tasa de usuarios en el
ámbito local únicamente han conseguido reducir la tasa de crecimiento de la demanda de
agua por debajo de la tendencia creciente que experimentó la demanda de agua tras la
aprobación de la normativa europea, como muestran los coeficientes positivos y
estadísticamente significativos para β 1 and δ 0 . Más aún, estos resultados revelan que el
crecimiento en la cantidad demanda de agua fue un 4% menor en aquellas regiones que
aplicaban impuestos ambientales sobre el consumo de agua frente a las que continuaban
aplicando tasas de usuarios en el ámbito local. No obstante, los coeficientes no son
significativos a los niveles convencionales de significatividad.
Tabla 5: Cálculo del estimador de diferencias en diferencias con dummies temporales
β0
β 1 dB
δ 0 d2
δ 1 d2 dB
β 2 WPRICE
β 3 GREENTAX
β 5 PCINCOME
β 4 INDVAB
β 6 SERVVAB
β 7 POPSTUDY
R2
Adjusted R2
Coeficiente
-7.984279*
0.143600*
0.257788**
-0.044240
-0.205387**
-0.001959
0.344755*
0.604468*
1.727940*
0.137135**
t-Statistic
-2.010903
2.208431
4.377283
-0.854976
-2.912637
-0.719987
1.974940
1.974264
2.345774
2.601344
0.801
0.799
* Significativamente distinto de 0 con un nivel de confianza del 95% en el test bilateral
** Significativamente distinto de 0 con un nivel de confianza del 99% en el test bilateral
21
La segunda de las estimaciones alternativas que nos planteamos para aproximarnos a la
efectividad de la política tributaria consiste en recurrir a tomar el modelo inicial en diferencias
para eliminar los efectos inobservables de cada región (o efectos fijos), y evitar así la posible
relación sistemática que pueda existir entre las características inobservables y la utilización de la
tributación ambiental sobre los residuos industriales. En este caso, incluimos una variable
ficticia que toma valor uno para aquellas regiones que tienen en vigor un tributo ambiental
después de la aprobación de la nueva normativa de la Unión Europea en el ejercicio
considerado, y asigna valor cero en otro caso (ECOTAX). Además, para controlar los posibles
efectos temporales, incluimos variables ficticias para cada uno de los ejercicios analizados
(ΔT1997-ΔT2004). Por tanto, el modelo que vamos a estimar de forma robusta tomando
logaritmos y diferencias es:
Δlog(WUSE ) = β 0 + β 1 ΔECOTAX + β 2 Δlog(WPRICE ) + β 3 Δlog(GREENTAX ) +
it
it
it
it
β 4 Δlog(PCINCOME ) + β 5 Δlog(INDVAB ) + β 6 Δlog(SERVVAB ) +
it
it
it
β 7 Δlog(POPSTUDIES ) + α 1 ΔT1997 + α 2 ΔT1998 + α 3 ΔT1999 + α 4
[3]
it
ΔT2000 + α 5 ΔT2001+ α 5 ΔT2002+ α 5 ΔT2003+ α 5 ΔT2004
Como puede verse en la tabla 6, los resultados de la estimación de la ecuación [3]
para el modelo tomando logaritmos y diferencias muestran que aquellas regiones que han
implantado la tributación ambiental experimentaron un muy leve crecimiento en la demanda
de agua frente a las regiones que continuaron aplicando las tasas de usuarios en el ámbito
local, si bien, dicho resultado tampoco es estadísticamente significativo a los niveles
convencionales.
Tabla 6: Cálculo del modelo en logaritmos y en diferencias con dummies temporales
β0
β 1 ΔECOTAX
β 2 Δlog(WPRICE)
β 3 Δlog(GREENTAX)
Β 4 Δlog(PCINCOME)
Β 5 Δlog(INDVAB)
Β 6 Δlog(SERVVAB)
Β 7 Δlog(POPSTUDIES)
R2
Adjusted R2
Coeficiente
-0.004407
0.021826
-0.263581**
-0.001472
0.503502**
0.888278**
2.446461**
0.192903**
0.491
0.487
t-Statistic
-0.462631
0.479335
-3.418536
-0.529007
2.882162
2.765633
3.203728
3.333887
* Significativamente distinto de 0 con un nivel de confianza del 95% en el test bilateral
** Significativamente distinto de 0 con un nivel de confianza del 99% en el test bilateral
22
En consecuencia, la evidencia empírica aportada en este trabajo desaconseja que las
cuestiones ambientales relacionadas con el consumo de agua se gestionen por los niveles
subcentrales de gobierno. Una alternativa adecuada para corregir la falta de eficacia de la
tributación ambiental, reforzando el proceso de centralización en el ámbito regional de la
tributación ambiental vinculada con el uso del agua, y en consonancia con la naturaleza
supramunicipal del recurso, podría ser, como sugieren Kneese (1971) and Oates (2002),
definir un nivel mínimo central de fiscalidad ambiental que garantice una calidad ambiental
aceptable en todo el territorio nacional, dejando a las jurisdicciones establecer niveles
superiores si así lo desean, pudiendo continuar los municipios ejerciendo su poder fiscal en
las tarifas de las tasas en el ámbito de la prestación del servicio de suministro de agua.
Por otro lado, la variable que mide la riqueza relativa de las regiones muestra que
que el consumo de agua presenta una elasticidad-renta positiva y menor que uno, como
habían concluido otros trabajos internacionales, según explican Arbués et al. (2003),
Dalhuisen et al. (2003) y Worthington y Hoffman (2006). Por tanto, cabe concluir que dicho
recurso es un bien normal. En consecuencia, y como es sabido, el desarrollo económico de
las regiones ha supuesto una mayor demanda de agua, por lo que dicho recurso es un factor
estratégico para asegurar una senda de crecimiento económico a largo plazo sin problemas
de estrangulamiento 12 . Asimismo, para las variables que capturan el efecto de la
especialización productiva de las regiones, hemos obtenido un coeficiente positivo y
significativo (para la importancia relativa de los sectores industrial y de servicios), lo cual
estaría indicando que aquellas regiones en las que mayor es la actividad en dichos sectores
hay niveles superiores de contaminación. Creemos que ambos resultados están relacionados
con la importancia relativa de la demanda de agua en los distintos sectores económicos.
Finalmente, las variables demográficas con las que hemos pretendido capturar las
12
Suponiendo que para los bienes públicos puede surgir alguna pauta de consumo en relación a la renta, es
preciso tener presente que la configuración de un tributo bajo el principio de capacidad de pago exige
plantearse cuánto están dispuestos a pagar los contribuyentes por la misma cantidad de un bien o servicio
público en función de su nivel de renta. Teniendo presente dicho argumento, a la hora de diseñar la estructura
de la tarifa para las tasas, lo relevante es la relación que existe entre la elasticidad-renta y la elasticidad-precio.
En este sentido, podemos argumentar que la relación positiva entre tributo ambiental y consumo de agua está
relacionada con la baja elasticidad precio y la elevada elasticidad renta, por lo que los tipos de gravamen
deberían ser progresivos, ya que la elasticidad precio es inferior a la elasticidad renta. No obstante, en la
actualidad, los tributos relacionados con el agua son regresivos, su estructura de tipos no se establece
atendiendo a la renta y, frente a la estabilidad de las tarifas vigentes, estas deberían experimentar cambios
paulatinos para adaptarse a las nuevas condiciones de renta. Todo ello provoca importantes distorsiones en el
consumo de agua. Tal y como concluye el Ministerio de Medioambiente (1998) en el Libro Blanco del Agua,
las expectativas de disponer de un recurso "cuasi" gratuito, las subvenciones vinculadas al uso del agua, y el
diseño de las exacciones vinculadas con el agua, están en el origen de gran parte de los problemas actuales y
hacen que el ahorro no encuentre los suficientes estímulos, y que no existan los incentivos suficientes para que
los usuarios tengan un comportamiento racional desde el punto de vista de la economía de unos recursos
hídricos escasos.
23
características particulares de las regiones en cuanto a importancia relativa de aquellos
grupos demográficos de los que cabría esperar una menor sensibilidad ambiental, indican
que aquellas Comunidades Autónomas en las que es mayor el peso demográfico de los
sujetos sin estudios presentan efectivamente niveles de consumo de agua superiores.
4.- Conclusiones
La preocupación creciente que existe en las sociedades avanzadas por los problemas
ambientales y, en concreto, por el uso del agua como recurso escaso, justifica la
intervención de los poderes públicos para mejorar su gestión. Existen diversos mecanismos
de intervención para proteger el medioambiente (regulación, derechos de propiedad, tributos
ambientales, ...), pero son muchas las ventajas que presenta la tributación frente a esos otros
instrumentos, razón por la cual no ha dejado de crecer la presencia de instrumentos fiscales
en las políticas ambientales de los países desarrollados en los últimos años.
La literatura ha aportado argumentos teóricos y empíricos que justifican el uso de
estos impuestos ambientales por parte de niveles inferiores de gobierno. La experiencia
española es especialmente interesante en este sentido, porque sus tres niveles de gobierno, el
central, el regional y el local, tienen competencias en materia de fiscalidad sobre el agua. De
hecho, hay un considerable número de tributos que recaen sobre el agua. Sin embargo, la
recaudación que proporcionan no es suficiente para hacer frente a los gastos e inversiones
asociadas a dicho recurso. Además, es un país con graves problemas de escasez de agua en
el que no hay una conciencia ahorradora de este recurso, por lo que resulta tremendamente
oportuno un estudio de estas características.
El objetivo de este trabajo ha sido determinar si, tal y como sugieren las premisas
teóricas, las regiones presentan ventajas comparativas frente a los gobiernos locales a la
hora de gestionar la tributación ambiental sobre el agua y desincentivar el daño
medioambiental, en línea con los postulados de la normativa europea, aspecto que creemos
que es crucial en el diseño de los impuestos correctores. El modelo econométrico muestra
que, el diseño de los tributos sobre el agua de municipios y regiones no racionaliza su
consumo. Por lo que, la experiencia empírica que se desprende de este estudio parece
apoyar la opción de gestionar los aspectos medioambientales relacionados con el consumo
de agua a niveles superiores de gobierno (central o regional) en línea con la naturaleza
supramunicipal de este recurso, aunque los municipios pueden continuar ejerciendo su
capacidad para gravar el agua. Esto puede suponer la concesión a las autoridades locales o
24
regionales de la autonomía para fijar los tipos de gravamen; estableciendo un nivel mínimo
central de fiscalidad ambiental, que garantice una calidad ambiental aceptable en todo el
territorio nacional, y dejando a las jurisdicciones establecer niveles superiores; bien
permitiendo una amplia heterogeneidad geográfica de tipos impositivos, pero decidida y
gestionada por un nivel central para evitar comportamientos estratégicos
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26
Anexo
Tabla 1.A: Estadísticos descriptivos de las variables
Mean
Maximum
Minimum
Std,Dev,
Skewness
Kurtosis
Sum
SumSq,Dev,
WUSE
184,3129
364,0000
95,00000
46,72593
0,763877
4,906919
27094,00
318763,6
WPRICE
0,704280
1,481522
0,281599
0,304410
1,034597
3,195560
103,5292
13,52920
GREENTAX
0,189126
0,568758
0,000000
0,120382
1,133634
3,751465
27,80149
2,115795
PCINCOME
13769,49
20807,77
7376,686
3074,347
0,223860
2,286460
2024115,
1,38E+09
INDVAB
30,21605
42,25334
15,87640
6,730083
-0,494698
2,438058
4441,759
6612,926
SEVVAB
64,51233
82,45715
52,12788
7,505446
0,998557
3,125737
9483,312
8224,430
POPSTUDIES
14,71688
29,43454
1,114091
7,327702
0,282909
1,821857
2163,382
7839,501
Tabla 2.A: Matriz de correlación de las variables
WUSE
WPRICE
GREENTAX
PCINCOME
INDVAB
SEVVAB
WUSE
1,000000
WPRICE
-0,291124
1,000000
GREENTAX
-0,085737
0,546273
PCINCOME
0,322520
0,283934
0,546338
1,000000
INDVAB
0,178143
-0,494256
-0,042544
0,210893
1,000000
SEVVAB
-0,178498
0,568116
0,225629
0,113933
-0,588131
1,000000
POPSTUDIES
-0,323132
0,071416
-0,327108
-0,539304
-0,443889
0,148289
POPSTUDIES
1,000000
1,000000
27