No es de ahora que el ordenamiento jurídico atribuya

LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL EN LOS ENTES
ADMINISTRATIVOS
Por: Edgar Norbey Buitrago González
No es de ahora que el ordenamiento jurídico atribuya responsabilidades
jurisdiccionales a autoridades administrativas, así como no es común, que los
ciudadanos identifiquen funciones judiciales en una entidad administrativa, que en
la mayoría de los casos son resueltas por instituciones que integran la rama
judicial. Tales atribuciones, desbordan el interés y la curiosidad por identificar
herramientas funcionales que faciliten el acceso y la efectividad de la justicia.
Mediante su estructura y organización, el Estado asignó funciones especiales a
cada una de las ramas de poder público, y con ello reconoció grandes bloques a
un mismo nivel de autoridad, para garantizar los principios de independencia e
imparcialidad. Lo visto en el artículo 24 del Código General del Proceso, es la
manifestación excepcional y constitucional, que se resiste a aquella generalidad
mayormente reconocida y se aleja de la estructura del Estado tradicional para
atribuir además de funciones de administración del estado, responsabilidades
judiciales a la Rama Ejecutiva.
Podría decirse de los procesos, que por su naturaleza requieran de una segunda
instancia, que la independencia y la imparcialidad estarían garantizadas en el
momento en que el ciudadano, en uso del derecho que le asiste, ponga en
conocimiento de la rama judicial la sentencia proferida por el ente administrativo
en primera instancia. Sin embargo, de este mismo argumento surge el siguiente
cuestionamiento: si la garantía a los principios de independencia e imparcialidad
están garantizados en una segunda instancia del proceso, ¿cuál es la garantía de
estos mismos principios en los procesos de única instancia?
En el primer escenario parece estar resuelto el inconveniente; no es aceptable sin
embargo, que en la estructura judicial de un país, se cree una jurisdicción tan poco
útil, donde los usuarios de la justicia no acudan a sus despachos porque no ven en
esta una institución creíble; o que en el peor de los casos, en estos mismos
despachos se profieran sentencias tan poco autónomas e independientes que
incorporen un alto nivel de riesgo de ser revocadas por los jueces de la rama
judicial en segunda instancia.
En el segundo escenario el riego es mayor, pues no puede concebirse una
institución legítima judicialmente reconocida, cuando todo su contexto apunta a
que las sentencias producidas incorporen un alto nivel de sesgo. La única
instancia en los procesos adelantados por entes administrativos no goza del
privilegio de la segunda revisión; entonces, el usuario que ha hecho uso del
derecho de acción deberá acogerse sin más opciones, a lo que el servidor
designado por la institución haya considerado como elementos de juicio para
proferir su fallo. Adicionalmente a lo anterior, en la mayoría de los casos las
acciones de única instancia corresponden a individuos cuya capacidad económica
y cognitiva limita la capacidad procesal y aumenta la vulnerabilidad en el ejercicio
de sus derechos.
Otro hecho que pone en tela de juicio la eficacia de la función jurisdiccional de los
entes administrativos, está dado por la misma función administrativa. El libre
nombramiento y remoción, hace que la designación de un cargo directivo en un
ente administrativo, en su mayoría, esté condicionado a los intereses y a la
afinidad política del aspirante en relación con el servidor público que ostente
mayor jerarquía en el sector central del mismo gobierno; luego, cualquier
diferencia que pueda darse entre el primero y el segundo, vislumbra un inminente
relevo del servidor designado a la función judicial. No puede desconocerse el
poder influyente de los servidores del gobierno para remover cargos aun cuando
se trata de servidores públicos de la rama judicial; luego ¿qué habría de esperarse
de un servidor que integra la misma Rama Ejecutiva?
Aunque en sentencias de constitucionalidad la Corte ha mantenido una línea de
decisión uniforme en relación con los principios de independencia e imparcialidad,
como aquellos que rigen y caracterizan la Rama Judicial del poder público,
argumentando que dichos principios pueden garantizarse en la medida que haya
una separación funcional entre la oficina encargada de aspectos judiciales y el
resto de la organización1, pareciera poco confiable que la imparcialidad y la
independencia estén garantizadas, cuando se trata de una división que hace parte
íntegra de una misma Institución, complementa la estructura organizacional como
ente administrativo, concentra el poder en un cargo directivo, y es una
organización de la Rama Ejecutiva de poder público. La Corte Constitucional al
abordar el tema, y basándose en una interpretación sistemática constitucional, y a
la luz de las normas internacionales de derechos humanos, ratifica los atributos de
las decisiones judiciales:
“En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta
de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad,
predeterminación e independencia que deben tener las personas que ejercen funciones
2
jurisdiccionales”
Precisando
que la “predeterminación” constituye uno de los requisitos para
conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas, junto con los de
imparcialidad e independencia, la jurisprudencia no se desarrolla a profundidad
dicho término.
La Corte, sin embargo, al terminar el análisis de la interpretación sistemática
constitucional expresa:
“…Una conclusión se impone: La ley puede conferir funciones judiciales a las autoridades
administrativa , pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas
competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley, sino que gocen de la
3
independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función jurisdiccional.” (Negrillas fuera de
texto)
1
Sentencia C – 436 de 2013 Mag. Pon. Mauricio González Cuervo
Sentencia C – 1641 de 2000 Mag. Pon. Alejandro Martínez Caballero
2y3
Así las cosas,
podría pensarse que una posible solución estaría concentrada en
el desarrollo que el mismo ejecutivo en la proposición de la ley y el legislativo en
su expedición, pueda dar al término “determinación”. No parece nada complicado;
en cambio, podría servir de mucho; la determinación constituye la preparación,
formulación y definición de una serie de requisitos y procedimientos determinados
previamente, para mitigar el riesgo de parcialidad y falta de independencia en
procura de lograr el fin propuesto. Esto aplicado a la estructura organizacional de
los entes administrativos, requiere la necesidad de adelantar un estudio desde su
origen, de los esquemas orgánicos de cada una de las instituciones a las que se le
han asignado funciones jurisdiccionales, para que desde allí se propongan y se
definan los cambios que garanticen principalmente la independencia. De esta
manera, podría darse cumplimiento al requisito de la “predeterminación” en forma
previa al ejercicio de actividades judiciales por parte de los entes administrativos.
Para garantizar lo anterior, será necesaria la atención del legislador y del
ejecutivo, no para reformar el artículo 24, sino para que desde una de las fuentes
principales del derecho (la ley), a través de normas especiales, se modifiquen las
estructuras organizacionales y funcionales de estos entes administrativos, de tal
forma que se establezca desde el mismo esquema orgánico, entre otros, el
requisito, para que junto al nombramiento del Director general o Superintendente,
se nombren bajo procedimientos especiales, los servidores públicos judiciales que
desarrollarán las funciones mencionadas en el artículo 24 del Código General del
Proceso, y que en cabeza de éste resida la competencia autónoma para
conformar la planta de personal accesoria que integre su Despacho; y en forma
complementaría,
la
asignación
de
un
espacio
físico
que
evidencie
la
independencia del resto de la organización.
Adicionalmente,
con las mismas formalidades que sugiere el ordenamiento
jurídico, habría que liberar de presiones externas al servidor público que tenga a
su cargo el ejercicio de estas actividades, y de esta forma garantizar una
estabilidad funcional en períodos de tiempo definidos en la misma norma. Aunque
no es la dinámica usada en el nombramiento de jueces en la Rama Judicial, para
estos servidores públicos de la Rama Ejecutiva, por tener esa denominación
particular, requerirá la creación de un cargo cuyo nombramiento se haga para
intervalos de tiempo, es decir, el juez nombrado por el ente administrativo debería
cumplir el requisito de período, asegurando así estabilidad y criterio en el ejercicio
de la función judicial.
Del tratamiento que se dé a los presupuestos que la Corte ha definido en relación
con los principios de predeterminación, independencia e imparcialidad, dependerá
el eficiente ejercicio de la función jurisdiccional, pues la subordinación crea
dependencia, la dependencia somete la imparcialidad, y a falta de estos principios
no puede garantizarse el ejercicio pleno de la función jurisdiccional pretendida por
artículo 24 del Código General del Proceso y desarrollada por entes
administrativos, con vistas a una pronta y cumplida justicia.