NUEVOS TEMAS EN MATERIA DE REFORMA FISCAL. EL PUNTO

NUEVOS TEMAS EN MATERIA DE REFORMA FISCAL. EL PUNTO DE
VISTA DE UN ADMINISTRADOR INTERNACIONAL 1
Jeffrey Owens2
Organización y Desarrollo Económico- OCDE
Hacienda Pública Española nº 143 (1997), pp. 71-106
1
Título original "Emerging Issues in Tax reform. The Perspective of an International
Administrator". Traducción: Clotilde Medina Hernández. Este trabajo es una versión inédita
enviada directamente por el autor para su publicación.
2
Los puntos de vista expresados en este trabajo no reflejan necesariamente los de la OCDE ni
tampoco los de sus países miembros. El autor desearía agradecer la colaboración de sus colegas
del Comité de Asuntos Fiscales en particular del Sr. Graham Cooper, Sr. Ed Whitehouse, Sr.
Jacques Sasseville, Prof. Hugh Ault, Sr. Ian Hutchinson, Sr. John Neighbour, Sr. Flip de Kam y
Sra. Grace Pérez-Navarro.
1. El tema de este trabajo lo constituyen las cuestiones complejas a las
que se enfrentan los reformadores fiscales en los países de la OCDE en su
intento de diseñar, implementar y administrar los sistemas fiscales adecuados
para la economía global en el contexto actual y futuro de la globalización de la
economía. El entorno en el que está gestionada la empresa moderna,
especialmente la multinacional, se ha denominado "integrador" (Tanzi, 1995) o
"global" (Owens, 1994) o, tal vez más prosaicamente, "pequeño" (Summers,
1988). Se ha hecho cada vez más patente que dicho marco restringe
seriamente el trabajo de los reformadores fiscales en formas que sólo
aumentarán en significado, limitando la gama de opciones políticas de que
disponen para formular una reforma innovadora, generando respuestas
internas ante las "perturbaciones fiscales" que se producen en otro lugar de
nuestro planeta y, finalmente, desafiando la capacidad y los esfuerzos de los
administradores fiscales en todas partes. La tributación de la renta y del
consumo de las personas físicas y de las economías domésticas también se
está haciendo más difícil: los profesionales con elevados ingresos están
aumentando cada vez más su movilidad geográfica; los grupos de rentas
medias han descubierto las delicias de los paraísos fiscales y; finalmente, los
consumidores se han dado cuenta de que pueden eludir los impuestos
utilizando INTERNET.
Este estudio analiza dichos problemas y las respuestas posibles que se
pueden dar a éstos, tanto de ámbito nacional como internacional, y sugiere
nuevas directrices de reforma que pueden ser exploradas con provecho por la
OCDE.
2. El trabajo empieza examinando las reformas fiscales recientes de los
países miembros de la OCDE a fin de hallar directrices y obtener experiencias
útiles para fusiones futuras; posteriormente, toma en consideración una
selección de temas a los que se enfrentan los reformadores fiscales al tratar de
gravar los negocios en la economía global actual. El estudio concluye
examinando las consecuencias, para los sistemas fiscales, de otras cuestiones
tal vez menos aparentes actualmente, pero que pueden convertirse en
problemas mañana si continúan las tendencias actuales. El Apéndice 1 pasa
revista sucintamente, a la labor realizada por el Comité de Asuntos Fiscales
que es el principal órgano de política fiscal de la OCDE.
I. REFORMA FISCAL EN EL PASADO RECIENTE.
a) Introducción.
3. La reforma del sistema fiscal ha alcanzado en las últimas décadas
una preeminencia sin precedente. Las últimas tres décadas han visto tres
reformas fiscales importantes, dirigidas públicamente, a través de muchas
encuestas, con la publicación de voluminosos informes, - el Comité Carter en
Canadá (1976) , el Comité Asprey en Australia (1974), los denominados
documentos Tesoro I y Tesoro II de EE.UU. (1977,1984), el Comité Meade del
Reino Unido (1978), la misión McCaw de Nueva Zelanda (1982), la Comisión
irlandesa de tributación (1982-1985), la versión provisional del libro blanco de
Australia (1985), el Libro blanco de la reforma fiscal de Canadá 1987 etc.; y
muchas propuestas más recientes en los países nórdicos y de Norteamérica.
Muchos países latinoamericanos y de Asia y del Pacífico han experimentado
una reestructuración fundamental de sus sistemas tributarios; algunos de ellos,
como Chile, han iniciado nuevas aproximaciones a la tributación. Los
resultados de dichas revisiones han sido distorsionadores y de gran alcance y
sus consecuencias sólo ahora están siendo asimiladas por los contribuyentes,
sus asesores fiscales y los administradores tributarios en todo el mundo. Pero
el grado de estandarización y el hecho de que muchos cambios se producen
de forma uniforme, pero no como resultado de un plan concertado y
coordinado, presagia la clase y nivel de interconexión de las economías
modernas, que es uno de los temas que se estudiarán en este trabajo.
4. Algunos de los problemas más importantes de los sistemas tributarios de la
OCDE fueron al menos hasta cierto punto y a veces sólo temporalmente
solucionados por dichas reformas fiscales, pero persisten otros. Tal vez la crítica
más común es la complejidad de la tributación, problema cada vez más
compartido con muchas economías no pertenecientes a la OCDE. Los sistemas
tributarios son de difícil comprensión para los contribuyentes y complicados de
gestionar para los administradores tributarios. Ello amplía el campo de los planes
sofisticados de elusión fiscal e incrementa el coste de recaudación de las
Administraciones, así como los costes de cumplimiento de los contribuyentes. Los
planes de elusión fiscal - que nunca han sido tan sofisticados como ahora ­
contribuyen a la complejidad, ya que se requiere una legislación detallada para
poner fin a los vacíos legales. En el Reino Unido, se estima que los costes totales
de administración y cumplimiento constituyen el 1,5% del PIB, representando 2/3
del total los de cumplimiento (Sandford, 1995). Como observa el autor de este
estudio, ello implica que la tributación es un sector tan importante como la
agricultura, los bosques y la pesca.
5. Muchos de los que critican la complejidad fiscal omiten exponer sus
causas fundamentales. Si el problema reside en la complejidad de las
transacciones que intentamos gravar, o en algunos requisitos legales no
tributarios, poco podrán hacer los diseñadores de la política tributaria. Por el
contrario, la reforma fiscal puede ser útil si la complejidad se genera por las
políticas en si mismas o en el estilo lingüístico de la legislación.
6. La complejidad es difícil de medir y el volumen de normas legislativas
puede considerarse como una aproximación muy burda de una cuantificación.
Desde 1954, el Código tributario de EE.UU. ha crecido en un 200%. En Canadá,
el volumen de la legislación tributaria se triplicó entre 1971 y 1994 y en Holanda
se duplicó en un período similar. Sólo en Francia no existe esa tendencia: la
legislación tributaria tiene aproximadamente la misma extensión que hace 30
años (Tax Law Review Committee, 1996).
7. Algunas de las reformas fiscales recientes que describiremos a
continuación han simplificado los sistemas tributarios, pero sólo unos cuantos
países han intentado abordar esta cuestión compleja de forma sistemática.
Australia inició un Programa de Perfeccionamiento de la Ley Tributaria en 1993
con el objetivo explícito de reducir los costes de cumplimiento. La legislación se
está redactando de nuevo en un lenguaje más claro y, hasta ahora, se ha
reducido en un 50%, aunque se han añadido nuevas secciones explicativas. En
Nueva Zelanda y el Reino Unido se ha empezado un proceso similar de nueva
redacción de la legislación del impuesto sobre la renta y en Irlanda se está
realizando la primera recopilación de legislación tributaria. En EE.UU. una
solución a la moda y, con frecuencia, vaga, discutida hoy en algunos círculos es
la introducción de un impuesto lineal (flat tax). Resulta difícil juzgar si las ventajas
de un código tributario más sencillo, tal como queda después de la nueva
redacción, compensan el coste de utilización y la pérdida de familiaridad con la
ley existente. Muchos comentaristas creen que esta complejidad es un rasgo
inherente de los modernos sistemas fiscales que han de tratar con metas a
menudo conflictivas y deben cumplir diversos objetivos no tributarios. Otros creen
que la complejidad es corolario obligado de la equidad.
8. El más importante de los desarrollos recientes de la reforma fiscal ha
sido la reducción drástica y amplia de los tipos impositivos marginales de la renta
en los años 1980, reduciendo el número de tramos de renta, aumentando las
exenciones y ajustando los mínimos exentos. (Veáse infra).
9. En ese momento, las reducciones fiscales fueron al mismo tiempo
objeto de alabanza y de condena. La mayor parte de las críticas se concentró en
el traslado implícito de la carga impositiva, que algunos temieron fuera a
acompañar al cambio, con la reducción del nivel de tributación de los ricos
cuando se recortaba uniformemente los tipos marginales. Otros elogiaban las
reducciones de tipos impositivos porque disminuían las distorsiones económicas
inducidas por elementos tributarios en los ahorros, en los patrones de inversión y
trabajo, reducciones que contrarrestan los efectos perjudiciales de las tasas
elevadas de inflación en los sistemas y que disminuyen los incentivos a la
evasión fiscal y a las inversiones improductivas en los paraísos fiscales y, en
consecuencia, las tensiones sobre los administradores tributarios. (Boskin y
McLure, 1990).
10. La desafortunada coincidencia de estas reducciones de impuestos con
la recesión mundial de finales de los años 1980 creó dificultades para muchos
gobiernos que necesitaban hallar nuevas fuentes de recaudación. La respuesta
inicial típica de muchos gobiernos fue ampliar la base imponible del impuesto
sobre la renta con la inclusión de más elementos como rentas y la eliminación de
gastos fiscales (OCDE, 1996; Messere, 1993; Sandford, 1993). Los objetivos más
comunes para incrementar los niveles de recaudación mediante la extensión de
bases imponibles fueron los beneficios en especie, las prestaciones sociales y los
beneficios de capital de las personas físicas. La posibilidad de deducir los
intereses de las hipotecas también se limitó en muchas naciones. En el caso de
las sociedades, los incentivos y privilegios fiscales generalmente se suprimieron,
aparentemente, en tácita conformidad con las conclusiones del estudio reciente
de la OCDE que afirmaban que los costes de los incentivos superaban sus
beneficios en la mayoría de los casos (Holland y Owens, 1996). Una
racionalización similar se daba en Finlandia, Portugal, España, EE.UU. y Austria
(Messere 1993, Cuadro 1.2) y en otros varios países (siendo los ejemplos más
notables Indonesia y Chile). La renta de origen extranjero también se convirtió en
punto de mira, pero tal vez por unos motivos diferentes que serán analizados
posteriormente.
11. No obstante, se descubrió que, en los sistemas fiscales desarrollados,
era difícil ampliar más la base del impuesto sobre la renta y surgieron, pues, dos
nuevas estrategias. Una consistía en modificar la combinación de impuestos,
inclinándose por nuevos impuestos, en particular, por los impuestos sobre el
consumo y por mayores cotizaciones a la Seguridad Social para suplementar el
impuesto sobre la renta. La otra era un renovado interés por potenciar la
administración de impuestos, una pugna concomitante por una mayor eficiencia
del gobierno.
12. Este fue el caso, por ejemplo, de Canadá, China, Japón, Nueva
Zelanda, Singapur y Sudáfrica donde se introdujeron o racionalizaron los
impuestos sobre el consumo, invariablemente basados en el modelo IVA. Incluso
para Australia y EE.UU., dos países (junto con Suiza, hasta recientemente) que
han sido renuentes a adoptar tal impuesto, están estudiando la implantación de
un IVA como parte de su agenda de reforma fiscal.
13. Australia ilustra la capacidad de una mejor administración para producir
importantes aumentos de recaudación: en 1988, el Ministro de Hacienda anunció
un superávit anticipado de 5.500 millones de dólares australianos que debía
conseguirse con los sustanciosos aumentos esperados de recaudación neta,
aunque no se habían anunciado nuevos impuestos, ni debía producirse una
ampliación de la base imponible, ni tampoco se había programado una reducción
importante de los gastos presupuestarios, o una disminución de los tipos
impositivos. Se esperaba que el aumento de recaudación provendría casi
exclusivamente de una administración potenciada. Igualmente, el Statement on
Tax Policy de 1992 prometió un aumento de ingresos fiscales de casi 1.000
millones de dólares australianos que se conseguiría, dedicando recursos
adicionales a las funciones de cumplimiento de la Australian Taxation Office.
14. EE.UU. tenía una propuesta similar con la aprobación de la Ley de
1982
Tax
Equity
and
Fiscal
Responsibility
Act.
Se
programó
que,
aproximadamente, un tercio de la recaudación total esperada por la entrada en
vigor de la Ley provendría de la aplicación más estricta de las siguientes medidas
administrativas: mecanismos adicionales de retención, recogida de mayor
información y cambios en la estructura de las sanciones. Se expresaron
opiniones similares en el Libro Blanco sobre la mejora del cumplimiento tributario
recientemente publicado.
15. Al aplicar las reformas, las Administraciones y los demás elementos
involucrados se han preocupado por garantizar que las reformas mejoren la
administración de impuestos. Toda nueva base imponible debe ser observable y
verificable, ya que la propiedad más importante de cualquier impuesto es que
pueda ser recaudadado. Las nuevas tecnologías y las nuevas prácticas
financieras han reducido tanto la capacidad de ser observables como de ser
verificables.
16. Llegados a este punto esta revisión ilustra lo común de estos patrones
de reformas fiscales y el nivel de interconexión de las economías modernas.
¿Podrá la reforma continuar a esta cadencia en la próxima década? ¿Podemos
esperar más énfasis en las reformas fiscales administrativas enfocadas hacia
consideraciones de ámbito internacional?. Antes de intentar contestar estas
preguntas, ampliaremos en las subsecciones siguientes algunas de las
tendencias referidas supra.
17. Hubo cuatro fuerzas motrices tras las reformas de las dos últimas
décadas. En primer lugar, el conjunto de variaciones económicas que
generalmente se resumen con el término "globalización". Como el capital se ha
hecho mucho más móvil en el plano internacional, los países hallan más difícil
mantener tipos impositivos elevados. La globalización también favorece los
impuestos cuando la localización de la base imponible es más rápidamente
identificable - como en los casos del consumo, de la propiedad inmueble o de la
renta de trabajo- que otras bases difíciles de localizar como los beneficios. En
segundo lugar, el coste decreciente de la tecnología de la información,
especialmente en comparación con el gasto en inspectores financieros y
abogados fiscalistas, implica que es más barato recaudar impuestos sobre las
transacciones fácilmente identificables tales como la renta de trabajo y el
consumo. En tercer lugar, las Administraciones empezarán a ser conscientes de
que las onerosas tax breaks se habían ido enquistando y habían sobrevivido a su
objetivo original o en el peor de los casos eran contraproducentes. Un sistema
fiscal más neutral reduciría las distorsiones económicas derivadas de la
recaudación de los tributos y llevaría a una economía más eficiente. Finalmente,
muchos Gobiernos fueron votados por sus promesas de reducir la presión fiscal y
de simplificar el sistema fiscal.
b)
La creciente presión fiscal.
18. A pesar de los esfuerzos por detener o invertir el aumento continuado,
a largo plazo, de los impuestos en muchos países, la presión fiscal total en toda la
OCDE ha seguido elevándose hasta mediados de los años 1990: pasó de un
33% del PIB en 1980 a un 36% en 1990 y a un 37,6% en 1994. La presión fiscal
cayó entre 1980 y 1995 sólo en Holanda y Noruega, incrementándose en todos
los demás países. Claramente, la tasa de aumento en los años 1980 y principio
de los años 1990 fue sólo la mitad de la de 1970, como se puede observar en la
figura 1.
c)
La modificación de las estructuras fiscales
19. La variación de la combinación de tributos fue el tema central de varias
de las reformas fiscales de los años 1980 y 1990. El cambio a impuestos sobre el
consumo puede aumentar el incentivo a ahorrar al reducir la diferencia entre los
rendimientos del ahorro antes y después de impuesto. Los impuestos sobre el
consumo pueden ser menos fáciles de eludir y evadir que los impuestos sobre la
renta. También, se ha argumentado que tal variación podría mejorar los
incentivos al trabajo ya que los ingresos netos aumentan. Pero esto es poco
probable que sea verdadero en la práctica. Si la gente piensa que las
posibilidades de consumo para un salario dado disminuyen porque los impuestos
sobre el consumo son mayores, entonces el efecto sobre los incentivos al trabajo
serán los mismos que si el impuesto se dedujera directamente de los ingresos.
Este cambio puede, no obstante, haber tenido un efecto positivo sobre el ahorro
familiar (veáse OCDE, 1997).
20. Existen también varios problemas relativos a los impuestos sobre el
consumo. Generalmente, son menos progresivos que el impuesto personal sobre
la renta, imponiendo una carga fiscal superior a los contribuyentes con rentas
más bajas, aunque un estudio de 1988 de la OCDE sugiere que dichas
preocupaciones pueden ser exageradas. En Australia, Canadá y Japón se ha
producido una fuerte resistencia de los contribuyentes a la introducción propuesta
de impuestos generales sobre el consumo.
21. La tabla 1 muestra que ha habido un cambio hacia los impuestos
generales sobre el consumo, pero que esto ha tenido lugar a expensas de otros
impuestos sobre los bienes y servicios (como los impuestos especiales) con
reducciones bastante insignificantes de la proporción de impuestos sobre la renta
tanto de personas físicas como jurídicas. Los países, que han asistido a cambios
más severos resultantes de la introducción de los impuestos sobre el consumo,
son Grecia, Nueva Zelanda y Turquía. En estos dos últimos casos, la introducción
de impuestos sobre el consumo fue acompañada de recortes sustanciales del
impuesto personal sobre la renta. En Japón, la recaudación del impuesto general
sobre el consumo se ha elevado mientras que las recaudaciones de los
impuestos sobre las sociedades han caído de forma pronunciada en los años
1990. Canadá contó con una similar disminución de la recaudación del impuesto
sobre sociedades. Las cotizaciones a la Seguridad Social aumentaron en dicho
país, en Finlandia y en Japón. España ha recurrido a impuestos generales sobre
el consumo para reducir el papel de las contribuciones a la Seguridad Social.
Finalmente, el Reino Unido también aumentó el tipo y amplió significativamente la
base del IVA aunque el presupuesto de 1997 invirtió parcialmente esta tendencia.
Tabla 1
ESTRUCTURA DE LA IMPOSICIÓN EN LOS PAÍSES DE LA OCDE
(PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN TOTAL)
Clases de impuestos
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1994
1995
Impuesto sobre la renta personal
26
28
30
31
30
29
27
27
Impuesto sobre la renta societaria
9
9
8
8
8
8
8
8
Cotizaciones a la Seguridad Social
18
20
22
22
22
23
25
25
Impuesto sobre la propiedad
8
7
6
5
5
6
6
6
Impuesto general sobre el consumo
12
14
13
14
16
17
18
18
Impuesto sobre otros bienes y servicios
26
22
19
18
18
14
15
15
Fuente: OECD Revenue Statistics
d)
El impuesto sobre la renta personal: reducción de los tipos
marginales máximos.
22. Las Administraciones han tratado un aspecto de la creciente presión
fiscal reflejado en la figura 1: la tendencia alcista de los tipos marginales
superiores del impuesto sobre la renta personal. Los tipos elevados son
distorsionadores e implican un desincentivo hacia el trabajo y el ahorro y un
incentivo para hacer uso de las lagunas fiscales, reduciendo con ello los ingresos
recaudados en la práctica. En la mayoría de los países -- siendo la principal
excepción Turquía con un tipo marginal muy bajo al principio -los tipos marginales
máximos se han recortado últimamente, en una media de más de 10 puntos
porcentuales. (Tabla 2). Pero la amplia mayoría de estos recortes tuvo lugar a
finales de los años 1980 y los tipos marginales superiores han tendido a
mantenerse estables en los años 1990. En el caso de los EE.UU. han vuelto a
aumentar los tipos marginales para los perceptores de rentas elevadas.
Tabla 2
TIPOS MARGINALES DEL IRPF APLICADOS POR LA ADMINISTRACIÓN
CENTRAL.
1986
1990
1995
1996
1997
Australia
57
47
47
47
47
Austria
62
50
50
50
50
Bélgica
72
55
55
56.65
56.65
Canadá
34
29
31.3
31.3
31.3
Dinamarca
45
40
34.5
34.5
34.5
Finlandia
51
43
39
39
38
Francia
65
57
56.8
56.8
54
Alemania
56
53
53
53
53
Grecia
63
50
40
40
40
Islandia
38.5
33
38.15
38.15
35.41
Irlanda
58
53
48
48
48
Italia
62
50
51
51
51
Japón
70
50
50
50
50
Corea
55
50
45
40
40
Luxemburgo
57
56
50
50
50
35
35
35
México
Holanda
72
60
60
60
60
Nueva Zelanda
57
33
33
33
33
Noruega
40
20
13.7
22.95
23.45
Portugal
61
40
40
40
40
España
66
56
56
56
47.6
Suecia
50
20
25
25
25
Suiza
13
13
11.5
11.5
11.5
Turquía
50
50
55
55
55
Reino Unido
60
40
40
40
40
EE.UU
50
28
39.6
39.6
39.6
Fuente OECD. Tax Database.
e)
El impuesto sobre la renta personal: una base imponible más amplia.
23. Al tiempo que los tipos marginales máximos han descendido, las
recaudaciones no han caído en ningún país de forma tan acentuada como podría
deducirse de las cifras de la Tabla 2. En 1995, la recaudación del impuesto sobre
la renta personal representó el 10,4% del PIB en todo el área OCDE, en
comparación con el 10,9% en 1980. El motivo de ello es que muchas
Administraciones financiaron las reducciones de los tipos impositivos con una
ampliación sustancial de la base imponible.
24. Los impuestos sobre las retribuciones en especie aumentaron en
Australia, Finlandia, Nueva Zelanda y el Reino Unido y se limitó la posibilidad de
deducir los intereses de los créditos hipotecarios en Finlandia, Irlanda y el Reino
Unido. La reforma estadounidense de 1986 eliminó una serie de deducciones.
25. Además de financiar los recortes de los tipos impositivos, la ampliación
de la base imponible en muchos casos eliminó los rasgos complejos del sistema
tributario y redujo las distorsiones sobre las decisiones de consumo, ahorro y
trabajo. La redacción de informes periódicos sobre los gastos fiscales constituye
una pieza importante a la hora de derribar los privilegios fiscales. Actualmente, 14
países de la OCDE elaboran estos informes que calculan los ingresos fiscales a
los que se ha renunciado por la concesión de beneficios fiscales. Australia,
Bélgica, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Holanda y Portugal iniciaron la
elaboración de cuentas de gastos fiscales en los años 1980 (OCDE, 1996d).
26. Los recortes de los tipos marginales máximos del impuesto sobre la
renta no estuvieron totalmente financiados por una ampliación de la base
imponible de la renta y en muchos países la presión fiscal se elevó para los
tramos inferiores de renta. Se abordan infra estos problemas distributivos.
f)
Un impuesto sobre la renta más lineal.
27. Muchos países, además de recortar los tipos marginales superiores del
impuesto sobre la renta han reestructurado su tarifa, reduciendo el número de
tramos. Tal vez, sea ésta una de las pocas áreas donde los sistemas tributarios
se han simplificado en la década de 1980. El menor número de tipos impositivos
marginales no tiene por que disminuir la progresividad del impuesto sobre la renta
(es decir, la proporción de renta que se paga como impuesto aumenta cuando lo
hace la renta). La mayor parte de la progresividad procede del hecho de que el
primer tramo de renta está exento de impuesto. Pero un número menor de tipos
impositivos marginales sí simplifican los impuestos, por ejemplo, al tratar de
deducir el impuesto de las diferentes fuentes de renta. La tabla 3 muestra que,
exceptuándose Dinamarca, Suiza y Turquía, todos los demás países han
recortado el número de tipos de la tarifa en la última década. El número medio de
tramos cayó de más de 10 a menos de 6. La tabla 2 demuestra que en la década
de 1980 y, hasta cierto punto, en los años 1990, el impuesto sobre la renta
personal se hizo más lineal.
Tabla 3
NÚMERO DE TIPOS IMPOSITIVOS POSITIVOS EN LA TARIFA DEL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA
1986
1990
1995
1996
1997
Australia
5
4
4
4
4
Austria
10
5
5
5
5
Bélgica
12
7
7
7
7
Canadá
10
3
4
4
4
Dinamarca
3
3
4
3
3
Finlandia
11
6
6
6
6
Francia
12
12
6
6
6
Grecia
18
9
4
4
4
Islandia
3
1
2
2
2
Irlanda
3
3
2
2
2
Italia
9
7
7
7
7
Japón
15
5
5
5
5
Corea
16
8
6
4
4
Luxemburgo
21
24
17
17
17
8
8
8
México
Holanda
9
3
3
3
3
Nueva Zelanda
6
2
2
2
2
Noruega
8
2
2
3
3
España
34
17
17
17
17
Suecia
10
1
1
1
1
Suiza
6
6
13
13
13
Turquía
6
6
7
7
7
Reino Unido
6
2
3
3
3
EE.UU
14
2
5
5
5
Fuente: OECD Tax Database.
28. La causa principal del crecimiento de los ingresos fiscales en concepto
de impuestos generales sobre el consumo expuesto en la tabla 1 fue la
sustitución de los impuestos sobre la venta al por mayor y al por menor por el
IVA. En la actualidad, Australia y EE.UU. son los dos únicos países de la OCDE
que no tienen un gravamen del tipo IVA. Grecia, España y Portugal introdujeron el
IVA en los años 1980 cuando se adhirieron a la CE ya que constituía uno de los
requisitos para ser miembros. Canadá, donde en principio el impuesto
anteriormente sólo era aplicable a los bienes y servicios en general, Islandia,
Japón, Nueva Zelanda y Suiza han introducido un IVA y Noruega se halla en
pleno proceso de ampliar la aplicación del IVA. Una segunda causa de la
participación creciente de los impuestos generales sobre el gasto en el conjunto
nacional de impuestos ha sido la tendencia de los tipos impositivos del IVA a
elevarse una vez que se ha introducido dicho impuesto. El tipo impositivo medio
al introducir inicialmente dicho gravamen fue el 12,5%, el tipo medio en 1997 es
del 17%. La tabla 4 expone el incremento experimentado por el IVA.
Tabla 4
IVA EN LOS PAÍSES DE LA OCDE
Año de
Tipo estándar
implantación
Inicial
Actual
Austria
1973
16
20
Bélgica
1971
18
21
Canadá
1991
7
7
Dinamarca
1967
10
25
Finlandia
1969
11.1
22
Francia
1964
20
20.6
Alemania
1968
10
15
Grecia
1987
16
18
Islandia
1989
22
24.5
Irlanda
1972
16.4
21
Italia
1973
12
19
Japón
1989
3
5
Luxemburgo
1970
8
15
Méjico
1960
10
15
Países Bajos
1969
12
17.5
Nueva Zelanda
1986
10
12.5
Noruega
1970
20
23
Portugal
1986
16
17
España
1986
12
16
Suecia
1969
11.1
25
Suiza
1995
6.5
6.5
Turquía
1985
10
15
Reino Unido
1973
10
17.5
Fuente: OECD 1995 d, Comsumption Tax Trends.
29. Todos los países eximen muchos servicios del IVA - incluyendo los
servicios financieros, el alquiler de inmuebles, los seguros sanitarios, la
educación, las obras de caridad y apuestas - y aplican tipos inferiores o el tipo
cero a ciertos bienes y servicios tales como los libros y los periódicos, el
transporte, la alimentación, etc. Algunos países han seguido la tendencia de
cambio en el impuesto sobre la renta personal ampliando también la base
imponible del IVA. Ello reduce la distorsión de los patrones de gasto de los
consumidores e incrementa de ese modo la eficiencia de la economía. Al ajustar
la recaudación del IVA como porcentajes del PIB para tener en cuenta las
diferencias en los tipos impositivos estándar del IVA, la tabla 5 considera el
tamaño de la base imponible del IVA en relación con el PIB de los distintos
países. Ello reflejará otros varios factores tales como el peso del consumo en el
PIB y la extensión de la evasión del IVA - así como la cobertura legal del IVA-.
Hecha esta advertencia, encontramos que Nueva Zelanda y Japón recaudan
unas sumas desproporcionadas respecto a sus tipos impositivos de IVA, mientras
que las recaudaciones de Bélgica, Irlanda, Italia, España y Suecia son
relativamente bajas. En Nueva Zelanda, por ejemplo, ello probablemente refleja la
cobertura muy amplia del IVA y, en Irlanda, la gama de bienes a los que se aplica
el tipo impositivo cero.
Tabla 5
INGRESOS FISCALES EN CONCEPTO DE IVA,
(Tipo impositivo estándar y cálculo de la base imponible del IVA, 1993)
Tipo impositivo
Recaudación
Base imponible del
estándar
De IVA
IVA
del IVA
(% del PIB)
(Media = 100)
Austria
20
8.3
102
Bélgica
20.5
7.0
84
Canadá
7
2.6
90
Dinamarca
25
9.8
96
Finlandia
22
8.6
96
18.6
7.5
99
Alemania
15
6.8
111
Grecia
18
8.5
116
Islandia
24.5
9.9
99
Irlanda
21
7.0
82
Italia
19
5.6
72
3
1.5
123
Luxemburgo
15
6.7
110
Países Bajos
17.5
7.0
98
Nueva Zelanda
12.5
8.2
161
Noruega
22
9.1
102
Portugal
16
6.2
95
España
15
5.1
83
Suecia
25
8.5
83
Suiza
6.5
2.7
102
Turquía
15
5.7
93
17.5
6.6
93
Francia
Japón
Reino Unido
Fuente: OECD Consumption Tax Trends y OECD Revenue Statistics.
(h)
Las cotizaciones a la Seguridad Social
30. Una segunda tendencia que se evidencia en la tabla 1 es el
crecimiento de las cotizaciones a la Seguridad Social, de forma que en 1995 se
había recaudado casi tanto como en el impuesto sobre la renta personal. Este
cambio probablemente refleja las crecientes presiones que se ejercen sobre el
gasto de la Seguridad Social derivadas de niveles de paro crecientes, del
envejecimiento de la población y de otros cambios sociales, tales como el
incremento de las familias uniparentales. Las prestaciones suplementarias deben
financiarse, ya sea mediante unos niveles más elevados de las cotizaciones o
mediante una financiación más amplia de las prestaciones.
31. En algunos países, los incrementos de valor de las prestaciones de la
Seguridad Social también contribuyen a dicha presión. Por ejemplo, el valor de
las prestaciones de desempleo aumentaron significativamente en relación con las
rentas de trabajo en los años 1980 en Finlandia, Francia, Grecia, Noruega y
Portugal. Sólo en Bélgica, Nueva Zelanda, el Reino Unido y EE.UU. cayeron las
prestaciones en relación con las rentas de trabajo para el mismo período (OCDE
1994, Capítulo 8).
(i)
El impuesto sobre sociedades.
32. El impuesto sobre sociedades ha seguido las mismas tendencias del
impuesto personal sobre la renta: la base imponible se ha ampliado y los tipos
impositivos se han reducido. En Alemania, Australia, Austria, España, EE.UU.,
Finlandia, Irlanda, Islandia y Portugal se ha limitado o suprimido los diversos
planes de incentivos, incluyéndose los planes para regiones o sectores
determinados, los créditos a la inversión y los refugios fiscales relacionados con
la propiedad. La amortización a efectos fiscales se ha alineado más con la
amortización económica. La tabla 6 muestra que las disminuciones del impuesto
sobre sociedades a nivel de la Administración central, desde mediados de los
años 1980, están en torno a los 10 puntos.
Tabla 6
TIPOS BÁSICOS DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES EXIGIDO POR LA
ADMINISTRACIÓN CENTRAL 1986-1997
1986
1991
1995
1996
1997
Australia
49
39
33
36
36
Austria
30
30
34
34
34
Bélgica
45
39
39
39
39
Canadá
36
29
29.12
29.12
29.12
Dinamarca
50
38
34
34
34
Finlandia
33
23
25
28
28
Francia
45
34/42
33.33
33.33
33.33
Alemania
56
50/36
45/30
45/30
45/30
Grecia
49
46
35/40
35/40
35/40
Islandia
51
45
33
33
33
Irlanda
50
43
40
38
38
Italia
36
36
36
36
36
Japón
43
38
37.5
37.5
37.5
Corea
30
34
30
28
28
Luxemburgo
40
33
33
33
33
34
34
34
México
Holanda
42
35
35
35
35
Nueva Zelanda
45
33
33
33
33
Noruega
28
27
19.75
20.75
20.75
Portugal
42/47
36
36
36
36
España
35
35
35
35
35
Suecia
52
30
28
28
28
Suiza
4-10
4-10
3.63-9.8
3.63-9.8
3.63-9.8
Turquía
46
39
25
25
25
Reino Unido
35
34
33
33
33
EE.UU
46
34
35
35
35
Fuente: OCDE (1991) y OECD Database.
II. PRESIONES ACTUALES EN LOS ARTÍFICES DE LAS REFORMAS
FISCALES.
33. La situación de la reforma fiscal en la década de 1990 contrasta con el
desenfrenado trabajo de los años 1980. En comparación con esos cambios
fundamentales, esta es la década de la consolidación, asimilando las
perturbaciones y ajustando los cambios, aunque algunos países de la OCDE (por
ejemplo, Francia y Alemania) y algunos países no pertenecientes a dicha
organización (Argentina, Malasia y Filipinas) se hallan aún en medio de las
zozobras de reformas fiscales fundamentales. Pero no podría pensarse que este
período de estabilización constituye la evidencia de la inercia y de la inactividad.
Por el contrario, los años 1990 se han convertido en un período de mayor estudio
y profundización. La consolidación ha significado una investigación más profunda
sobre menos temas y un mayor énfasis en los aspectos administrativos de la
reforma fiscal. Y mientras que los temas de la década de 1980 se consideraron
básicamente de ámbito interno, el enfoque de la última parte de nuestra década
apunta, desde luego, a los temas internacionales -ampliándose esta expresión
para incorporar las ramificaciones internacionales de la política fiscal nacional,­
así como su significado más general de sus consecuencias fiscales sobre las
transacciones transfronterizas.
34. La próxima sección de este trabajo examinará una serie de cuestiones
que puede considerarse que combinan los dos temas importantes de los años
1990 - el problema creciente de gravar la renta de capital y la profundización en
los intentos de movilizar la cooperación internacional en materia de tributación-. A
efectos del análisis, este trabajo tratará los temas mencionados como cuestiones
independientes, pero esto no debería encubrir su estrecha afinidad: el problema
creciente de la tributación de la renta de capital en una economía global ha
llevado al reconocimiento de la necesidad de una mayor cooperación
internacional en la fiscalidad.
(a)
El problema creciente de la tributación de la renta de capital -la
dimensión internacional
La renta de origen extranjero.
35. Sin duda, el problema más preocupante para los reformadores fiscales
actualmente es la capacidad decreciente de cada uno de los gobiernos de
sustentar los impuestos internos sobre la renta de capital. La mayor integración
de las economías nacionales mediante la creación de los mercados globales de
capitales, del trabajo y de out-puts ha sido la causa del problema; los medios
empleados han sido una mejor tecnología y comunicaciones más sencillas que
facilitan transacciones internacionales más rápidas y más seguras. Los riesgos
son claros, aunque los datos sobre las recaudaciones fiscales de los impuestos
sobre la renta y sobre el capital no han mostrado una disminución evidente hasta
el principio de los años 1990.
36. Han sido evidentes en estos últimos años los problemas de gravar la
renta de capital y, en particular, el rendimiento de las inversiones de cartera. Por
ejemplo, el intento de Alemania de imponer una retención de impuesto del 10%
sobre los intereses en 1989 desencadenó un importante flujo de fondos al
Luxemburgo vecino, mientras que la decisión de Dinamarca en 1988 de someter
los intereses a un mayor escrutinio, al requerir a los bancos para que informaran
de los pagos, produjo flujos de capital similares hacia Holanda. Más
recientemente, los países nórdicos han experimentado la aplicación de tipos
impositivos nominales más bajos sobre la renta de capital, empezando por
Dinamarca en 1987 y siguiendo, en una rápida sucesión, Suecia en 1991,
Noruega en 1992 y Finlandia en 1993. Como dijo un comentarista, "La reforma no
se introdujo como resultado de una innovación convincente de la teoría fiscal,
sino que fue consecuencia de una reacción más defensiva que ofensiva ante la
competencia fiscal internacional (Tikka 1993, pág. 91)". Sobre esta cuestión de la
competencia fiscal, este trabajo volverá muy pronto, pero estas experiencias
testimonian los problemas de mantener la base imponible de la renta de capital
nacional en una economía global.
37. Las dificultades asociadas con el mantenimiento de la base imponible
nacional de la renta de capital se exacerban sólo en el caso de no-residentes, ya
que en este caso es aún más claro que el país de la fuente está en competencia
directa con los paraísos fiscales y con los centros financieros. El problema de
sustentar un impuesto sobre los intereses es un caso ilustrativo. Muchos países
(tales como Dinamarca, Francia, Alemania, Hong-Kong, Luxemburgo, Holanda,
Singapur, Suecia y EE.UU.) no imponen un impuesto sobre los intereses
bancarios ni sobre los rendimientos de inversiones en cartera pagados a los noresidentes. La justificación de ello es generalmente que la exención permite a las
sociedades residentes endeudarse en los mercados de capitales mundiales a
tipos competitivos -es decir, a un tipo que no transfiera el coste del impuesto al
prestatario residente-.
38. En un mundo en que el crédito fiscal internacional es aún una
característica del sistema tributario de muchos países, ello daría lugar a una
recaudación tributaria inesperada en el país de residencia. En la práctica, los
problemas sólo son combinados. Las dificultades administrativas, asociadas con
la tributación de la renta obtenida en otra jurisdicción, implican que el impuesto no
será pagado en ningún sitio. Para las personas físicas, el mecanismo más
apropiado de recaudación será a menudo una retención de impuesto en la fuente,
ya sea como un impuesto final o como un apoyo para incentivar la declaración en
el país de residencia. Cuando la fuente se halla en otro país, la magnitud de la
función del administrador tributario aumenta exponencialmente. El país de
residencia en la actualidad, sólo puede gravar realizando la liquidación posterior a
la presentación de la declaración. La auditoría del agente que efectúa la retención
del impuesto ya no sustituye la inspección de la declaración del individuo y
tampoco se dispone de un informe del pago para contratarlo informáticamente.
Tampoco existe una tercera parte tal como un auditor de sociedades o un
regulador de ellas, que podría ser un punto sustitutivo de la verificación -toda la
tarea queda en manos de la administración tributaria-. La base imponible de la
renta de capital obtenida en el extranjero por un individuo puede degenerar en un
impuesto voluntario porque la verificación posterior a la declaración es demasiado
difícil y costosa y tal vez ofrece un rendimiento insignificante. Sólo los
escrupulosamente honrados, los extremadamente tímidos se prestan a cumplir
con sus impuestos.
39. Las medidas de intercambio de información de los tratados de doble
imposición constituyen el principal baluarte contra esta degeneración, aunque las
retenciones de impuesto en la fuente tienen, desde luego, un papel. Pero la
cantidad de información requerida es cuantiosa; los estándares tecnológicos
necesarios y los sistemas para acceder a ella, y utilizarla como intercambio
rutinario se van aplicando sólo gradualmente. Además el intercambio de
información es únicamente un arma para los residentes que realizan una
inversión directa con otro país asociado al tratado; una desviación a través de un
paraíso fiscal hará que el seguimiento sea mucho más difícil.
40. Las disposiciones de intercambio de información de los convenios
bilaterales contienen importantes consideraciones de diseño y cualificaciones
explícitas que pueden merecer más atención en este nuevo contexto. Por
ejemplo, la mayoría de los países de la OCDE opina que la información recibida
por un socio de un tratado puede ser sólo utilizada en el ámbito de los impuestos
cubiertos por dicho convenio y ser únicamente revelada a personas involucradas
en la liquidación, recaudación, aplicación o procesamiento con respecto a los
impuestos cubiertos. Existe otra área en la que las consideraciones prácticas
suscitan serios problemas. Las cuestiones obvias se plantean en relación con la
lengua, las peculiaridades de la jerga y los términos no estandarizados, las
restricciones temporales, la diferencia con respecto a las leyes de prescripción y
el medio internacional de identificar a los contribuyentes.
41. Tal vez son más prometedoras otras formas no rutinarias de
intercambio de información que se están desarrollando en el presente -el
intercambio de información en toda una industria o sector económico, la
inspección simultánea por parte de dos Administraciones de un contribuyente en
el que ambas tienen un interés común: el bilateral Advance Pricing Agreement y
el aumento de las investigaciones en el exterior realizadas por representantes
autorizados de las Administraciones competentes.
42. Este campo está recibiendo en la actualidad gran atención. El Consejo
Conjunto de Europa y de la OCDE Convention on Mutual Administrative
Assistance in Tax Matters que entró en vigor el 1 de abril de 1995, estableció un
régimen para la cooperación multilateral en la liquidación y recaudación de
impuestos, incluyendo las cotizaciones a la Seguridad Social. La OCDE también
está trabajando en el desarrollo de directrices para que las Administraciones
competentes mejoren la eficacia de los intercambios bilaterales de información y
ha publicado un informe sobre las prácticas al uso en los países (OCDE 1994b).
Se dispone de un Manual sobre la aplicación del intercambio de información,
como también de los formatos estándares del intercambio automático de
información y de un Convenio Modelo para emprender inspecciones tributarias
simultáneas. En un plazo más amplio, será necesario examinar las formas de
incrementar el cumplimiento en el área de las transacciones financieras
transfronterizas, así como las medidas para informar sobre nuevas estrategias de
elusión y evasión fiscales y las respuestas de los países a ellas. En 1997, la
OCDE publicó una recomendación dirigida a los distintos países para fomentar el
uso del número de identificación fiscal del contribuyente en un contexto
internacional y se están explorando las oportunidades de nuevas tecnologías que
mejoren el intercambio automático de información. La OCDE recientemente lanzó
un proyecto para examinar cómo las restricciones de acceso a la información
bancaria, que soportan los administradores tributarios, pueden restringir su
capacidad para dar respuestas a las peticiones de los socios del convenio.
43. El reto para las Administraciones será diseñar las mejoras de los
procesos administrativos y los procedimientos formales que potenciarán la
exactitud y la oportunidad de la información ofrecida con un menor coste,
salvaguardando al mismo tiempo la legítima preocupación por la intimidad del
contribuyente. El problema para los países y los reformadores fiscales, del
mantenimiento de la base imponible de la renta de capital es más arduo y no será
fácil resolverlo unilateralmente.
Las reglas CFC (controlled Foreign Corporation) y FIF (foreign investment
fund)
44. Una respuesta a uno de los problemas de gravar la renta de capital de
procedencia extranjera, con popularidad creciente ha sido la introducción de
regímenes para eliminar las ventajas de aplazamiento en el extranjero de dicha
renta. Estos regímenes operan atribuyendo a un contribuyente nacional parte de
la renta de sociedades (y de otras entidades) situadas en el extranjero; pero ya
sea controladas por el mencionado contribuyente -regímenes de sociedades
controladas en el extranjero (CFC)- o en las cuales tiene una inversión en cartera
-regímenes de fondos de inversión extranjera (FIF). En el momento de escribir
este estudio, catorce países han puesto en vigor tales sistemas - se consideran
éstos como las reglas fiscales, más complejas, tanto por sus redactores, por los
encargados de aplicarlos, como por los contribuyentes o sus asesores (OCDE,
1996).
45. El principal motivo para estas reglas es la creciente vulnerabilidad ante
la manipulación de los conceptos tradicionales de fuente y residencia que, como
barreras a los movimientos de capitales, han desaparecido. Se está demostrando
que las normas sobre residencia son poco adecuadas para manejar las
circunstancias de una compañía que se crea en una jurisdicción, pero que
(directa o indirectamente) es gestionada y poseída por individuos que residen en
otra jurisdicción. Incluso cuando las normas legales de esta última jurisdicción son
suficientemente sólidas para atribuir la residencia de forma apropiada, las
dificultades inherentes a la aplicación del impuesto a las sociedades extranjeras
rápidamente eliminan toda apariencia de éxito. Como la residencia de una
sociedad se convierte en un tema de elección, se ha adoptado otra estrategia.
Esta última ha consistido en abandonar el impuesto basado en la residencia de la
sociedad y, en su lugar, gravar a propietarios e inversores. Con el fin de realizar
con éxito dicha tarea, se ha tenido que olvidar un paradigma fiscal mucho más
tradicional, el principio impositivo de independencia de la entidad.
46. La combinación de restricciones administrativas y de diferimiento ha
exigido soluciones radicales, pero éstas últimas no están exentas de problemas.
Se requiere que los contribuyentes residentes vuelvan a calcular la renta de la
sociedad extranjera y paguen impuesto sobre sus beneficios no distribuidos,
calculados de acuerdo con las leyes tributarias y en la divisa del Estado de
residencia. Además, es necesario aplicar la ley a todo impuesto extranjero exigido
sobre los beneficios atribuidos al accionista residente, debiendo ajustarse el
tratamiento de los dividendos para reconocer que algunos dividendos abonados
en los últimos años procederán de los beneficios atribuidos al accionista que en
su día se hizo cargo del impuesto correspondiente. Cuando el ingreso no puede
volverse a calcular por falta de información, es necesaria una solución mucho
más radical, utilizándose variables sustitutivas (proxies) para el nuevo cómputo de
la renta imponible, tales como las variaciones en el valor o en las tasas de
rendimiento esperado. Además, si tampoco se cumple así el objetivo, podría
incluso imponerse una tasa de interés diferido.
47. El deseo comprensible de controlar la evaporación potencial de la base
imponible interna ha sido mitigado al reconocer la importancia de tener como
objetivo sólo las situaciones abusivas que no perjudiquen la posición competitiva
de las sociedades nacionales en los mercados extranjeros y al admitir la
necesidad de contener los costes de cumplimiento y de administración. Equilibrar
estos fines y restricciones competitivas ha producido complejidad; y las
permutaciones y las diferencias en la forma en que los países definen la
aplicación de sus normas CFC y FIF revelan la existencia de sistemas que aún no
están sedimentados:
* En algunos países, el residente puede estar sujeto a tributación sólo si la
sociedad no residente se halla en un paraíso fiscal. Otros regímenes
analizan el tipo impositivo societario. Sin embargo, en ellos, el residente
puede estar sujeto a impuesto, mientras que la sociedad no residente se
beneficia de los incentivos individuales -obtiene renta o incurre en gastos
sujetos a un tratamiento preferencial en su país de residencia-, ya sea por
la naturaleza de la actividad acometida o por el tipo de entidad que la
aborda. A veces, los regímenes que se oponen a la legalidad se identifican
con
referencia
a
una
lista
(ya
sea
de
países
con
paraísos
fiscales/regímenes delictivos o de países sin paraísos fiscales/regímenes
no delictivos) o con referencia a unas características generales o a ambas.
* Muchos países adoptan unas medidas severas plasmadas en su test de
"control" de una sociedad extranjera con el fin de asegurarse que el
contribuyente residente puede realmente controlar aquélla; si el residente
no la controla, no se puede esperar que él calcule de nuevo, de forma
precisa, la renta de la sociedad conforme a la legislación interna y pague el
impuesto correspondiente.
* Pero este test esparce las simientes de su propia desaparición. Aunque
pueda ser reforzado por tests en su apoyo que recombinen las tenencias
de valores de los asociados etc.; posteriormente, se deja de confiar en el
control en favor de las reglas que potencian los intereses opuestos al
control.
* Con el fin de aprehender sólo los casos graves de diferimiento de
impuesto en el extranjero, algunos países eximen las sociedades cuya
renta se deriva de las empresas que operan en el país extranjero. Otra
forma de eliminar los casos de poca importancia es fijar un umbral mínimo
de beneficios obtenidos en el extranjero, por debajo del cual el
contribuyente no ha de pagar los impuestos sobre los beneficios no
distribuidos.
* Además, como el objetivo real de dichas disposiciones es la renta de
inversiones no distribuida en el extranjero, muchos países eximirán de
repatriación todo beneficio empresarial obtenido por la empresa extranjera.
En otros términos, el residente sólo pagará actualmente los impuestos
sobre la renta de inversiones objeto de retención en el extranjero.
* La mayor parte de las normas CFC tiene como punto de mira sólo la
renta "pasiva", pero ello cuestiona cómo las Administraciones tributarias
pueden controlar con eficacia la línea divisoria entre la renta activa y
pasiva.
48. La OCDE está en la actualidad estudiando cómo mejorar la eficacia de
las reglas CFC y FIF. Además, ha iniciado recientemente un proyecto
fundamental sobre el tratamiento fiscal de la renta de origen extranjero y de las
transacciones transfronterizas realizadas por las instituciones de inversión
colectiva.
b) Tributación, comercio e inversión -La confirmación (y segregación)
de las conexiones.
49. Mientras que la relación entre comercio e impuesto ha sido más o
menos continuamente objeto de investigación y evaluación, no lo ha sido la
existente entre comercio y convenios fiscales. Esta cuestión existía y todos lo
sabían, pero nadie deseaba abordarla para discutirla extensamente por la
complejidad de los problemas potenciales, sin por ello mencionar la dificultad de
llegar a soluciones. Sin embargo, la relación afecta profundamente al contexto en
el que opera el negocio.
50. Las similitudes entre los acuerdos comerciales e inversores con los
convenios fiscales son numerosas. Ambos tratan de facilitar y fomentar el
comercio entre distintos países basándose en la hipótesis de que el bienestar
global se ve reforzado. Ambos contienen disposiciones que exigen ciertas clases
de ventajas y prohíben ciertas formas de discriminación contrarias al socio del
tratado. También incluyen reglas y mecanismos para resolver las disputas. En
teoría, lo común de este objetivo no debería constituir un problema. En la
práctica, sin embargo, las diferencias entre los dos tipos de acuerdo significan
que los instrumentos y mecanismos para alcanzar las metas son diferentes al
estar modelados por los distintos contextos dentro de los que se aplican los
tratados internacionales, tanto fiscales como no. La coordinación de los acuerdos
sobre comercio e inversión, por una parte, y los convenios fiscales y las
disposiciones tributarias nacionales, por otra, continuarán siendo un problema
difícil y alguien podría aún cuestionar la necesidad de dicha coordinación.
51. El problema surge cuando se reconoce que muchas obligaciones y
derechos derivados de los acuerdos comerciales e inversores podrían
potencialmente aplicarse a temas fiscales en formas que no fueron estudiadas en
profundidad cuando se prepararon los convenios. Parece que se va produciendo
un consenso según el cual las obligaciones que podrían imponerse
adecuadamente, de acuerdo con un convenio de comercio o de inversión, no son
indicadas en un contexto fiscal, aunque no ha surgido aún un consenso similar
sobre el significado de estas diferencias en la práctica -dónde llegar al equilibrio
apropiado entre el objetivo de prevención de la discriminación del comercio y, al
mismo tiempo, la flexibilidad y la persecución de los objetivos nacionales en la
marcha de la política fiscal.
52. Como la tributación tiene capacidad para aumentar los obstáculos al
comercio y a la inversión, por una parte, y subvencionar el comercio y la
inversión, por otra, podría considerarse que las barreras y las subvenciones caen
dentro del ámbito general de los acuerdos comerciales. Ello es indudable en el
caso de los impuestos indirectos y, más en particular, en los aranceles sobre las
importaciones que han sido el núcleo tradicional de aplicación de los tratados
internacionales de comercio. Cuando se examinan los impuestos indirectos, se
puede fácilmente deducir, con cierto grado de exactitud, si un socio del tratado
está observando sus compromisos relativos a la eliminación de los aranceles,
dejando de subvencionar ciertos sectores industriales o actividades. Pero las
mismas cuestiones también se suscitan, aunque de forma más encubierta, y
compleja en el campo de los impuestos directos - la preparación de evaluaciones
sobre gastos fiscales e incluso de tablas de gastos fiscales comparados implica
un concepto equivalente a una subvención (OCDE, 1996b). La implementación
de las obligaciones entre los socios de un tratado prohíbe las medidas indirectas
que impiden el acceso al mercado, elimina las subvenciones que protegen la
producción doméstica, permite el régimen a nivel nacional y garantiza el
tratamiento de la nación más favorecida, que puede ser especialmente difícil de
aplicar cuando se están analizando los impuestos directos. En la práctica, sin
embargo, han surgido pocos casos de tributación discriminatoria.
53. Siempre estuvo implícito en el GATT el problema de la interacción
potencial entre los convenios fiscales y comerciales. El Acuerdo General sobre
Comercio en materia de servicios (GATS) ha complicado más la cuestión. Los
temas idénticos de la aplicación no buscada de los convenios comerciales y su
coordinación con las obligaciones fiscales existentes se han reconocido en los
tratados más recientes - el GATS, el Tratado de Maastricht y el NAFTA - y han
sido objeto de mayor atención. El tratamiento de los impuestos directos en estos
acuerdos reconoce que la amplia red de tratados fiscales - en la actualidad,
existen más de 1.500 convenios - ofrece un marco multilateral para evitar y
resolver los litigios fiscales referidos a la inversión y el comercio, estando basada
la mayoría de estos tratados en el Modelo de Convenio OCDE.
54. Se suscitan muchos temas - la medida en que los incentivos fiscales
para las empresas o actividades pueden clasificarse como subsidio, las
circunstancias en las que los impuestos pueden considerarse confiscatorios, los
procesos de litigios que se solapan, etc...- pero este trabajo considerará
sucintamente el problema de conceder un papel definido a dos obligaciones
contenidas en los tratados comerciales: la obligación de un tratamiento nacional y
el significado del tratamiento de la nación más favorecida ( - most favoured nation
-MFN).
55. Una concepción amplia de la obligación contenida en los tratados
comerciales que permite el "tratamiento nacional" parecería que requiere, en el
contexto de los impuestos directos, la eliminación de muchas distinciones
comúnmente aceptadas entre contribuyentes residentes y no residentes, reflejada
actualmente en una multitud de reglas fiscales dentro de una variedad de
contextos -el acceso a las prestaciones personales y a las disposiciones relativas
a las personas dependientes, los privilegios fiscales a los programas sociales, la
recaudación de los impuestos a través de la retención en origen, los tipos
impositivos aplicables, la tributación sobre una base bruta o neta, el acceso a las
prestaciones de acuerdo con el sistema de imputación, la capacidad de transferir
las perdidas a efectos fiscales (tax losses), la tributación de los beneficios de las
sucursales, la capitalización mediante deuda, los pagos a las empresas
asociadas, el acceso a ciertos incentivos fiscales mediante deducciones y
créditos, etc...
56. Dichas reglas expresan las opciones de los Gobiernos sobre sus
objetivos socio-económicos e implementan las políticas en las que las
distinciones entre residentes y no residentes son objetivos legítimos de política
fiscal. La mayor parte de los tratados ha adoptado el mecanismo establecido en
el artículo 24 del Modelo Convenio de la OCDE. La conveniencia de una opinión
cualificada (qualified notion) sobre el tratamiento nacional se reconoció en el
artículo 73 del Tratado de Maastricht, que permite que los países miembros de la
CE apliquen un tratamiento fiscal diferente basado en la residencia del
contribuyente y en la fuente de la renta. El GATS permite que persistan las
diferencias encaminadas, por ejemplo, a la exigencia de impuestos o su
recaudación eficaz. En el acuerdo NAFTA se convino una mayor exclusión, de
índole general, de los impuestos directos del ámbito de las disposiciones relativas
al tratamiento fiscal nacional, apoyándose en su lugar exclusivamente en el
control existente de la pretendida discriminación fiscal a través de los convenios
fiscales concluidos entre los países signatarios. Estas tres variantes muestran un
consenso acerca de la necesidad de defender la supremacía de los tratados
fiscales para resolver los problemas relacionados con la tributación.
57. Las cláusulas de nación más favorecida (MFN) de un tratado de
inversión o de comercio representan una importante ventaja para los países
signatarios que garantizan la preservación y expansión de los beneficios del
acuerdo para las partes -los tratados bilaterales se convierten en acuerdos
multilaterales y se negocian sobre dicha base. Los convenios fiscales, por otra
parte, son más el resultado obviamente de la negociación directa y de los
compromisos individuales alcanzados en las circunstancias particulares de las
partes contratantes y se basan en las características específicas, no sólo de sus
sistemas tributarios sino de forma más importante, en la interacción entre los
sistemas tributarios de ambos países.
58. La aplicación de la norma de la nación más favorecida contenida en los
tratados de inversiones o de comercio a los impuestos directos transformaría los
compromisos negociados individualmente en un derecho universal que se
extiende a otros países sin coste alguno. Las negociaciones de futuros tratados
deberían cambiar totalmente y podrían, según las previsiones más pesimistas,
transformarse en una multitud de rondas negociadoras Uruguay, en lugar de en
una serie de intercambios responsables y flexibles. Al reconocer estos problemas,
el GATS permite unas medidas no coherentes con la existencia de un verdadero
tratamiento de nación más favorecida que resultan de un convenio fiscal. El
acuerdo NAFTA también otorga primacía a las disposiciones de los convenios
fiscales de los Estados contratantes, que rechazan la obligación de replicar, en
provecho de todos los países contratantes, los beneficios y ventajas por los que
cada uno de los países negocia de acuerdo con los tratados fiscales bilaterales
de las partes.
59. Para el futuro, el foco de atención se traslada ya de los tratados
comerciales a los de inversión. En la reunión de mayo de 1995, el Consejo de la
OCDE inició una negociación relativa al Acuerdo Multilateral sobre Inversiones
(MAI) con el fin de facilitar los flujos de inversiones transnacionales. Se concibe
éste como un instrumento multilateral ambicioso, diseñado para inducir una
mayor liberalización de la inversión, que se expandirá a nuevas áreas que aún no
alcanzan los acuerdos existentes de comercio e inversión. El Acuerdo Multilateral
sobre Inversiones se mantendrá por si mismo y estará abierto a países no
miembros. Desde el principio, el Consejo reconoció que el nuevo instrumento
debería tener en cuenta las prácticas existentes en los tratados fiscales y los
compromisos posibles de los países signatarios potenciales. Cómo debería
hacerse es el tema de un trabajo independiente que está siendo abordado en la
OCDE .
60. Los retos a los que se enfrentan los artífices de las reformas fiscales y
comerciales son dos: la coordinación de las metas de estos acuerdos con la red
existente de tratados fiscales bilaterales y multilaterales y el desarrollo de las
directrices para diseñar futuros convenios comerciales y de inversión, que
clarificarán el significado de ciertas obligaciones y minimizarán, tanto como sea
posible, el alcance de las consecuencias no previstas producidas por los
compromisos contraídos.
c) El problema creciente de la tributación de la renta de capital -la
dimensión nacional.
61. La estrategia óptima para gravar la renta de capital continua siendo
una de las cuestiones más controvertidas de la política fiscal que están siendo
analizadas por el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE. Las secciones previas
analizaban las presiones ejercidas en los artífices de las reformas fiscales
derivadas de la mayor movilidad del capital. A un nivel más fundamental, los
reformadores fiscales siguen esforzándose por alcanzar una solución apropiada
entre dos impulsos contradictorios -el deseo de mantener unos impuestos
exigidos sobre un factor con una elevada movilidad así como el deseo de invertir
los niveles decrecientes de ahorro nacional y de aumentar la inversión.
El fomento del ahorro.
62. La cuestión del ahorro familiar plantea varios problemas políticos en los
países de la OCDE. Dentro del área de la OCDE, algunos argumentan que el
conjunto del ahorro es demasiado escaso y que unos niveles más elevados de
ahorro estimularían la inversión y las tasas a largo plazo de crecimiento
económico. Pero el estudio de la OCDE concluyó (OCDE, 1994c) "que no existen
pruebas fehacientes de que el nivel de tributación... afecte, en general, el del
ahorro familiar". Incluso si se pudieran utilizar incentivos fiscales para fomentar el
ahorro familiar, no tiene por qué esperarse que aumente el ahorro nacional. El
ingreso fiscal que la Administración no recauda por la existencia del mencionado
incentivo recorta el ahorro público y puede superar el incremento de ahorro
familiar. No está claro, en esta etapa, si el crecimiento rápido experimentado por
la región del Pacífico asiático llevará en un futuro a una caída en los ratios de
ahorro, generando algunas de las preocupaciones de los países de la OCDE.
63. Un segundo problema es la asignación de los ahorros. En todos los
países los diferentes vehículos de los ahorros se gravan de forma distinta. El
resultado es que los individuos escogen los instrumentos de ahorro no sólo por
motivos económicos tales como el rendimiento esperado y el riesgo, sino que
optan por la vía más privilegiada fiscalmente. La dificultad fundamental es la
definición de renta, tema que los economistas y contables han discutido
largamente. Hicks, por ejemplo, definió la renta como lo que puede consumir
anualmente alguien manteniendo su mismo nivel de riqueza al final del año
considerado (Hicks, 1939). Pero éste no es un concepto preciso de fácil
aplicación.
64. La dificultad fundamental reside, pues, en la definición de renta.
Existen dos puntos de referencia. Un impuesto sobre el consumo intenta gravar el
consumo en un determinado período. En teoría, esto podría lograrse con un IVA
universal, pero, en la práctica, tal impuesto sería regresivo y difícil de aplicar
sobre ciertos bienes y servicios, por lo tanto, el impuesto sobre la renta tendrá
una función. Con respecto a los ahorros, el tratamiento del impuesto sobre el
consumo puede realizarse de dos formas. En primer lugar, las contribuciones a
las cuentas de ahorro y los rendimientos de la inversión obtenidos podrían estar
exentos de imposición, aplicándose el impuesto cuando se retiran los ahorros. En
segundo lugar, las contribuciones podrían detraerse de la renta post impuestos,
pero los rendimientos de inversión y la retirada de los ahorros estarían exentos. El
segundo hito es el impuesto sobre la renta global que grava tanto el consumo
como el ahorro. Este se puede implementar gravando tanto las contribuciones
como los rendimientos de la inversión o los rendimientos de la inversión y retirada
de los ahorros. Con respecto al ahorro, el impuesto sobre el gasto es neutral: el
consumo de hoy y ayer se grava con el mismo tipo impositivo, mientras que el
impuesto sobre la renta global discrimina en contra del consumo futuro
gravándolo más que el consumo actual.
65. La figura 2 compara el tratamiento fiscal real de cuatro instrumentos de
ahorro en países de la OCDE escogidos -una pensión, una vivienda (adquirida sin
préstamo), la adquisición directa de valores y los depósitos bancarios. La figura
muestra los tipos impositivos marginales efectivos sobre el ahorro. Como se ha
observado previamente, el gasto fiscal trata el ahorro de forma neutral, por lo
tanto, el tipo impositivo marginal efectivo (METR) de un impuesto sobre el gasto
es cero. El impuesto sobre la renta global grava el ahorro como si fuera el
consumo corriente. El METR es, pues, el tipo marginal legal.
66. Al comparar los diferentes instrumentos de cuatro países - Canadá,
Francia, el Reino Unido y los EE.UU.- las pensiones tienen el tratamiento fiscal
más generoso, seguidas por la vivienda y después por la adquisición de valores,
siendo los depósitos bancarios los menos privilegidados fiscalmente. En
Alemania, mientras que las pensiones tienen un tratamiento fiscal como gasto y la
vivienda recibe una subvención fiscal muy importante, en cambio los valores y los
depósitos bancarios tienen un tratamiento fiscal mucho menos generoso. En
Japón, las pensiones se gravan mucho, mientras que las inversiones en títulos
tienen el tratamiento fiscal más generoso.
67. Al comparar el tratamiento fiscal con los dos puntos de referencia,
existen varios ejemplos de tratamientos fiscales del gasto: las pensiones en
Canadá, Alemania e Italia y la vivienda y las pensiones en EE.UU. Los depósitos
bancarios se gravan basándose en el impuesto sobre la renta global en Canadá,
el Reino Unido y EE.UU. 3 Pero en algunos casos, el tratamiento fiscal está fuera
del campo de ambos puntos de referencia. Por ejemplo, la vivienda en Alemania
y las pensiones en el Reino Unido son objeto de subvenciones en el plano fiscal.
Los depósitos en Alemania y Francia se gravan a un tipo impositivo superior al
del impuesto sobre la renta global.
68. En todos los países citados, existen enormes diferencias en el
tratamiento fiscal de los distintos instrumentos de ahorro. El efecto es desviar los
ahorros hacia los activos más privilegiados fiscalmente, alejándolos de aquellos
que atraen una sanción fiscal. El resultado neto es que la tributación del ahorro,
en general, tiende a girar hacia aquella parte de los ahorros tratada más
generosamente. El riesgo consiste en que, al escoger los vehículos de ahorro en
función del impuesto y no de las características económicas, el mercado se
distorsione y la inversión no se coloque adecuadamente.
3
Aunque en cada caso, el impuesto es exigido sobre los rendimientos nominales, un
verdadero impuesto global sobre la renta gravaría sólo rendimientos reales. Si se tuviera en cuenta
la inflación, el tipo impositivo efectivo sería superior al de un impuesto global.
Fuente: OCDE (1994b)
69. Algunos países han actuado para reducir las diferencias entre el
tratamiento fiscal de los diferentes instrumentos de ahorro. Dinamarca, Finlandia,
Noruega y Suecia han aplicado las reformas más extensivas modificando sus
sistemas tributarios hacia un impuesto lineal sobre la renta del capital en
proporciones distintas. En Finlandia, por ejemplo, se introdujo un impuesto lineal
del 25%, sobre la renta de capital y se eliminaron los depósitos de ahorro exentos
de impuestos. En Noruega, el interés, la renta imputada en la vivienda ocupada
por el propietario y los dividendos se gravan con un impuesto lineal del 28%. En
Portugal, la reforma fiscal de 1989 introdujo desgravaciones a las cuentas de
ahorro-vivienda y jubilación, así como a los planes de opción de compra de
valores.
70. En otros países se han aplicado planes específicos que incentivan el
ahorro, a menudo con objeto de ir hacia un impuesto sobre el gasto. Ejemplos de
planes que eximen de impuesto el interés de los depósitos, hasta un determinado
techo, incluyen las cuentas del Plan de Ahorro Popular (PEP) y de la Libreta A de
Francia y las cuentas especiales exentas de impuestos (TESSAs) del Reino
Unido. Alemania, Holanda y España utilizan el enfoque más sencillo de exonerar
de tributación una suma fija de intereses de todas las fuentes.
71. Existen en Austria, Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Islandia,
Irlanda, Luxemburgo, Noruega y el Reino Unido varios planes que ofrecen una
deducción fiscal limitada para la inversión en valores. Los planes de adquisición
de valores del Reino Unido y los planes de ahorro en acciones (PEA) de Francia
ofrecen una exención de la tributación a los dividendos así como a las ganancias
de capital.
72. A pesar de las reformas recientes, la mayoría de los países aún grava
los diferentes instrumentos de ahorro con tipos impositivos muy distintos. Se
espera que las futuras reformas fiscales aborden los giros hacia un régimen fiscal
más neutral mediante impuestos lineales exigidos sobre la renta del capital o el
uso creciente de vehículos del ahorro exentos de impuesto.
Incentivando la Inversión
73. En anteriores secciones de este trabajo se revisan las reformas de los
impuestos sobre sociedades y se manifiesta que éstas han reducido, pero no
eliminado, el desincentivo de las empresas para invertir, así como las distorsiones
en el modo en que las firmas financian la inversión y la forma que ésta última
toma. La manera estándar de examinar los efectos de los impuestos sobre la
inversión es considerar las cuñas fiscales efectivas marginales (marginal effective
tax wedges - METW). La METW muestra la diferencia existente entre la tasa de
rendimiento antes y después de impuesto. Una METW de 1,2% implica que un
rendimiento antes de impuesto del 11,2% es necesario para conseguir el 10% de
rendimiento después de impuesto que la empresa ha prefijado. La tabla 7
muestra las METW para un conjunto de países de la OCDE, así como diferentes
medidas financieras y tipos de activos.
74. En todos los países, la deuda es la forma de financiación más eficiente
en términos fiscales. Por ejemplo, la tasa de rendimiento requerida (rate of return)
de Alemania es casi la mitad por la deducción de los pagos de interés nominal en
relación con el tipo impositivo relativamente elevado del impuesto sobre
sociedades. Los beneficios no distribuidos en todos los casos elevan el
rendimiento requerido porque no existe una desgravación parecida a la de los
pagos de interés. En EE.UU. el impuesto sobre sociedades "clásico" no concede
ninguna desgravación a los accionistas por los impuestos pagados por la
compañía. Los beneficios no distribuidos y los nuevos títulos tienen la misma
cuña fiscal como resultado. En cada uno de los demás países existe alguna
compensación para los accionistas. Los nuevos valores (equity) son tratados con
más generosidad que los beneficios no distribuidos. El método de compensación
es un sistema de imputación en Francia y en el Reino Unido y un sistema de
diferenciación de tipos impositivos (Split rate: doble tipo impositivo) en Alemania
donde el reparto de dividendos y de beneficios no distribuidos se gravan con
distintas alicuotas.
75. La tabla 7 también muestra que, en los primeros años de 1990, el
sistema tributario favorecía la construcción frente a la maquinaria y a ésta frente
al inventario (aunque este patrón no es el mismo para todos los países de la
OCDE. (veáse OCDE 1991).
Tabla 7
CUÑA FISCAL MARGINAL(1) EFECTIVA SEGÚN FINANCIACIÓN Y
ACTIVOS, 1995
Edificios
Planta y
Inventario Beneficios no
maquinaria
Nuevas
distribuidos
acciones
Deuda
Promedio
Francia
1.2
-0.5
3.5
3.7
-4.0
-2.2
0.8
Alemania
2.4
0.5
4.5
7.0
-3.1
-4.6
1.9
Holanda
1.8
0.4
2.3
4.0
-0.7
-2.5
1.2
Reino Unido
2.0
0.6
3.9
4.2
0.5
-1.8
1.7
EE.UU
4.4
0.9
3.8
5.4
5.4
-2.9
2.5
Promedio
2.4
0.4
3.6
4.9
-0,4
-2.8
Fuente: Griffith (1996).
(1) La cuña fiscal marginal efectiva es la diferencia entre las tasas de rendimiento antes y después
de impuesto. Supongamos una tasa de rendimiento objetivo después de impuesto del 10%, un
METW del 1,2% implica que el rendimiento antes de impuesto debe ser 11,2%. Las ponderaciones
según la OCDE (1991) son las siguientes: edificios 28%, planta y maquinaria 50%, inventario 22%,
beneficios no distribuidos 55%, nuevas acciones 10%, deuda 35%. Supóngase que la
amortización económica es 3,6% para los edificios, 12,25% para las fábricas y cero para los
inventarios siendo la inflación de un 3,5%. Los porcentajes deberían considerarse como cálculos
por exceso ya que no consideran la opción de que disponen las sociedades de minimizar la
tributación.
76. Finalmente, la última columna prorratea los diferentes activos y formas
de financiar para mostrar el incentivo global de invertir. Las ponderaciones
utilizadas reflejan la división media de la OCDE entre los activos y la financiación.
En cada país existe un incentivo negativo a invertir, equivalente a sumar
aproximadamente un 1,5% al coste del capital de las firmas.
77. Existen numerosas propuestas de medios en los que estos sesgos
inducidos por la imposición en la inversión pueden ser mejorados o incluso
eliminados (veáse, por ejemplo IFS capital Tax Group, 1992, Loden IFA 1996).
Dada la preocupación por los efectos de la inversión sobre el crecimiento
económico, sería sorprendente si en la próxima década no se asiste a reformas
en este campo.
d)
Desregulación del sistema financiero e innovación financiera.
78. Las reformas drásticas de los sistemas tributarios en los años 1980 se
combinaron con cambios igualmente portentosos de los mercados financieros. La
desregulación de los mercados financieros al eliminar los controles de cambio y
romper las barreras reglamentarias entre las diversas clases de instituciones
financieras y la revolución de las comunicaciones han causado un incremento
impresionante de los instrumentos financieros. Los días de las obligaciones
descontadas, de los cortes de cupones (coupon dipping) y de la deuda no
recurrible ante las matrices de los prestatarios ( non recourse debt) han sido
sustituidos por métodos financieros más inusuales tales como los préstamos, las
repos, (ventas de títulos con opción a recompra), las garantías convertibles, los
préstamos en oro. Otros instrumentos derivados -swaps, opciones, futuros, caps,
captions, floors, swaptions etc...- cuyo valor procede de ciertos activos
subyacentes, tipo o índice de referencia con posibilidades tan diversas tales como
los tipos de interés, los precios de las acciones, los índices de estos últimos
precios, los precios de las mercancías o los tipos de cambio de las divisas. La
desregulación ha permitido que las multinacionales y las instituciones financieras
desarrollen estrategias de financiación globales que ignorarán las barreras entre
los bloques comerciales regionales.
79. Estos instrumentos ofrecen a las empresas, fuentes de financiación
más baratas que los métodos tradicionales. Ayudan a las empresas a gestionar el
riesgo al ofrecerle protección contra las fluctuaciones adversas de los tipos de
interés y de cambio. También pueden ser utilizados para la especulación y el
arbitraje. El mercado de estos instrumentos es demasiado importante ya sea para
ser ignorado o para permitir que se desarrolle sin una reglamentación. El informe
de 26 bancos centrales dirigidos por el Banco Internacional de Pagos en 1995,
que analizó tipos de cambio extranjero y tipos de interés, acciones y contratos
bilaterales entre las partes sobre mercancías, sin intervención del sistema
institucional, al 31 de marzo de 1995, registró una suma pendiente ese día de
40,7 trillones de dólares estadounidenses y calculó la cifra de negocios diaria en
839 billones de dólares (Banco Internacional de Pagos, 1995). El cuadro 1 ofrece
una revisión sucinta de instrumentos financieros innovadores.
CUADRO 1
DESCRIPCION DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS INNOVADORES
Los derivatives (derivados) son probablemente los instrumentos financieros nuevos
más conocidos. Un instrumento derivado es un derecho contractual, elaborado y con
un precio fijado con respecto a otro elemento, tal como un título, acción, mercancía o
índice basado en ellos. Un ejemplo común es un contrato swap principal -conceptual
como un swap de tipo fijo o flotante. De acuerdo con ese contrato, el proveedor (por
ejemplo, un banco) acuerda pagar un tipo fijo de interés durante el plazo del contrato
mientras que el inversor conviene pagar un tipo fijo de interés basado en un tipo
flotante como el LIBOR. Las sumas se calculan con referencia a un importe conceptual
principal que, en el ejemplo anterior, podría ser igual al importe del préstamo con tipo
fijo real. El principal es sólo "conceptual" ya que no hay un préstamo real creado por el
contrato derivado, estando las obligaciones legales limitadas al "interés" con tipo fijo y
flotante. La combinación innovadora de un préstamo de tipo fijo con un swap flotante o
fijo de un mismo importe conceptual -"principal" significa que el inversor ha sustituido
un préstamo real con tipo fijo con la sociedad por un préstamo sintético con tipo
flotante. El prestatario, por otra parte, no se ve en algún modo afectado ya que obtiene
sus fondos a un tipo de interés fijo.
Existen dos bloques de construcción básicos de contratos derivados: acuerdos y
opciones de tipos forward (incluyendo los de futuros). Sin duda, debe hallarse una
forma lógica de gravar los bloques de construcción (building blocks), particularmente,
en la actualidad cuando están siendo utilizados en formas no contempladas
anteriormente. Como se ha ilustrado antes, éstos pueden combinarse conjuntamente y
con instrumentos tradicionales, para replicar virtualmente todo resultado económico
deseado o toda exposición al riesgo. Es la capacidad para crear tales instrumentos
sintéticos la que suscita el mayor desafío al sistema tributario vigente.
Un problema común es el de los llamados instrumentos híbridos. Estos presentan
características de dos tipos de instrumento, tales como la deuda y las acciones. Ello
suscita un reto obvio para los sistemas tributarios existentes que tienen diferentes
reglas para la deuda y las acciones (equity). Los instrumentos híbridos han existido
desde hace tiempo y no dependen de la utilización de derivados -pero el ámbito para
su creación ha crecido de forma sustancial-. Otros tipos de instrumentos innovadores,
tales como un acuerdo de préstamo de acciones o de repo, dependen de la
modificación de la idea de propiedad de un instrumento. La innovación proviene de las
estructuras legales que, aunque reconozcan una transferencia legal de propiedad,
pueden aún permitir la retención de algunos de los beneficios económicos de la
propiedad, tales como el derecho de percibir intereses o dividendos, o viceversa.
80. Es bien conocido el desafío que estos nuevos instrumentos financieros
presentan tanto para sus artífices como para los legisladores del mercado
financiero. Los casos de Orange County, Hammersmith & Fulham asesores,
Procter & Gamble, Barings Bank y Sumitomo Bank, constituyen una advertencia
para la busca de la sensatez. Los administradores tributarios se han tenido que
enfrentar también con estos productos. La mayoría de los instrumentos
financieros más recientes no encaja de forma idónea en las categorías contables
o fiscales (OCDE, 1991; OCDE, 1994) ¿Constituyen inversiones financiadas con
deuda o con acciones? ¿Son pagos realizados en concepto de intereses, o
dividendos u otra cosa? ¿Cuándo deberían reconocerse los beneficios o las
pérdidas? ¿Qué importe de beneficio o pérdida debería reconocerse en
determinados puntos relevantes en el tiempo? ¿Cuál es el punto relevante en el
tiempo? Debería depender la respuesta a algunas o a la totalidad de estas
preguntas de si el cliente está tratando de conseguir otra posición y, si así fuera,
¿cuáles? Cualesquiera sean las respuestas que se puedan dar en un contexto
nacional, se pierde rápidamente la confianza cuando las transacciones tienen
lugar atravesando las fronteras nacionales y han de ajustarse a los límites
territoriales de los convenios fiscales ¿Son los pagos susceptibles de retención de
impuestos? ¿Cuándo tendrán las instituciones financieras oferentes de estos
productos suficiente presencia en una jurisdicción como para justificar la
tributación? ¿Dónde debería registrar una institución financiera la fuente de renta
de estas transacciones a efectos fiscales?
81. La deficiente adaptación a las categorías fiscales existentes y a las
aproximaciones estatutarias no debería sorprender -una parte básica del diseño y
comercialización de los instrumentos consiste en que sean verdaderamente
innovadores. Los instrumentos son diseñados de forma que sean susceptibles de
ser
"desbaratados"
-los
elementos
individuales
de
las
transacciones
(generalmente los contratos y opciones a futuro) pueden romperse y volverse a
reconstruir de forma que el número y efecto de los elementos individuales de una
transacción y los precios de cada uno puedan variarse casi a voluntad. Los
citados instrumentos ofrecen a los contribuyentes flexibilidad para alcanzar el
resultado económico deseado utilizando las formas legales que se adecuan mejor
a su objetivo. Este último será un instrumento que aporte la mejor combinación de
resultados fiscales, contables y reglamentarios.
82. Hasta ahora no existe un consenso internacional sobre la forma o
formas más apropiada(s) de gravar dichos instrumentos. Algunos países tales
como Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido han intentado desarrollar
sistemas globales específicamente con dichos instrumentos en mente (por
ejemplo, Australia 1993). Otros han adoptado una estrategia diferente y han
intentado abordar problemas específicos cuando se hacen manifiestos -por
ejemplo, el Gobierno de Canadá, en su presupuesto de 1994, anunció una serie
de cambios relativos a la tributación de ciertos valores cuando están en manos de
las entidades financieras. Pero la mayoría de las Administraciones de los países
de la OCDE muestra cierta incertidumbre respecto a cómo gravar esos
instrumentos.
83. Muchos de los problemas son patentes, pero las soluciones no. Una
vez más, la tarea de los artífices de las reformas fiscales será conseguir
respuestas, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar que sean claras,
factibles administrativamente y, lo que es más importante, consistentes con las
normas y prácticas que se desarrollarán internacionalmente. Este es un campo
donde la OCDE ha intensificado su labor desde 1996.
e)
Cooperación en - y competencia por la inversión.
84. La manifestación más obvia del contexto comercial global es la
creciente competencia por los recursos escasos instrumentada por el sistema
tributario. El declive continuado de la inmunidad ante las perturbaciones fiscales
que se produzcan en otro lugar del mundo es una fuente potencial de
inestabilidad para todos los países.
Papel de los convenios fiscales
85. Los convenios fiscales han servido para reducir el número de áreas en
los que los conflictos entre los Estados pueden haber inhibido el comercio y la
inversión. Como el objetivo declarado de un convenio, a tenor de lo establecido
generalmente en su título o preámbulo, es evitar la doble imposición y prevenir la
evasión fiscal, su objetivo último consiste a menudo en fomentar los movimientos
de capitales procedentes de otros países. Los convenios fiscales contribuyen a la
persecución de dicho fin, señalando al mundo que un país desea adoptar las
normas internacionales generalmente aceptadas elaboradas para evitar la doble
imposición de la renta y que el mencionado país aplicará dichas normas sin tener
en cuenta los cambios en sus leyes nacionales, siempre que el tratado siga en
vigor. También coadyuvan a este objetivo, imponiendo obligaciones de no
discriminar contra los Estados que los concluyen y proveyendo un medio (el
procedimiento de mutuo acuerdo), a través del cual estas naciones pueden
resolver sus litigios fiscales.
86. Las normas internacionales generalmente aceptadas aspiran a evitar la
doble imposición de la renta al asignar los derechos de tributación sobre varios de
sus elementos, entre el país de residencia del contribuyente y el país donde la
renta tiene su fuente. Son igualmente importantes los principios incorporados en
los convenios fiscales con el fin de determinar cuánta renta puede gravarse en
cada jurisdicción en la que una multinacional opera a través de una sucursal o
una filial; sin embargo, para que tengan eficacia estos principios deben
suplementarse con directrices que tratan de clarificar qué suma de renta y de
gasto debe asignarse entre estas jurisdicciones (veáse infra). El desarrollo de una
red global de convenios fiscales ha sido ampliamente explicado en una serie de
talleres de trabajo organizados por la OCDE en el contexto de su programa
outreach, habiéndose celebrado la última reunión en París en septiembre de
1997. Los convenios fiscales constituyen también un instrumento eficaz para
contrarrestar la evasión y elusión fiscales internacionales y el artículo 26 del
Modelo de Convenio de la OCDE aspira a fomentar una mejor cooperación
internacional para conseguir dicho objetivo.
Precios de transferencia.
87. La expresión tradicional de estas normas en el artículo 9 del Modelo de
Convenio de la OCDE simplemente estableció que en la cuantificación de las
sumas involucradas en las transacciones entre las partes asociadas donde,
- "se dictan o imponen condiciones entre dos empresas en sus relaciones
comerciales o financieras que difieran de aquellas que se hubieran dictado
entre las empresas independientes, entonces todos los beneficios que
hubieran correspondido a una de las empresas, de no haber sido por las
mencionadas condiciones que han hecho que no se correspondan de esa
forma, puedan por tanto ser incluidos en los beneficios de esa empresa y
gravados en consecuencia."
88. Tan fácil exposición que neutraliza a cualquier otra -interpretada como
expresión del estándar de independencia de las partes - y que ha permanecido
sin modificar desde el Modelo de 1963, a menudo no fue más extensamente
expuesta en la legislación nacional que adoptaba con frecuencia el mismo test.
En muchos países, sin embargo, las leyes sobre precios de transferencia habían
sido redactadas pensando en temas de renta interregional. La aparición de un
contexto de comercio global ha restado importancia a ese problema. La cifra
generalmente citada demuestra que las MNES representan el 60% del comercio
mundial.
89. Intentar que este test tenga sentido, cuando se aplica a transacciones
tan variadas como la garantía de deuda secundaria, las ventajas derivadas de la
asociación con los intangibles comerciables y no amortizables ( wasting
marketing intangibles), los servicios administrativos o las prácticas in situ, ha sido
una cuestión recurrente que la OCDE ha estado tratando de resolver en su
Informe de 1979, de 1984 y en sus Guidelines de 1995 (OCDE, 1979; OCDE,
1984; OCDE 1995 b). Este tema constituye el núcleo del debate del Comité Fiscal
de la OCDE.
90. Otro motivo por el cual los temas de precios de transferencia seguirán
preocupando a los políticos en el ámbito fiscal es que, al integrarse más a nivel
mundial las multinacionales (inclinación fomentada por las nuevas tecnologías de
la comunicación), existirá una tendencia creciente a centralizar los servicios y a
desarrollar centros internacionales de beneficios. Esto puede hacer cada vez más
difícil aplicar los métodos tradicionales basados en las transacciones. Las líneas
de productos también se harán más globalizadas siendo el diseño, la gestión, la
producción y las ventas realizados en distintos lugares para el mismo producto.
91. Un importante objetivo de las Guidelines (Directrices) reside en su
papel como expresión de un consenso internacional sobre la asignación de renta
y gastos y como medio de reducir las ocasiones para un desacuerdo
internacional. Sólo esta clase de enfoque multilateral puede evitar el fantasma,
del género de litigio que las MNE parecen temer más -cuándo la MNE se halla
atrapada entre dos Administraciones tributarias en conflicto. Un importante
aspecto del consenso, por tanto, es el status correspondiente a las Guidelines. En
la recomendación que acompaña a las citadas Guidelines, el Consejo apremia a
los Gobiernos de los Estados miembros a garantizar que sus administradores
tributarios apliquen las directrices, recomendación que algunos países ya han
implementado en sus prácticas administrativas.
92. Sin respaldo por esta clase de consenso sobre el significado y el
alcance del estándar de independencia de las partes, el artículo 9 se
transformaría no en un medio de asignar renta y gastos, sino más bien en el
campo de batalla de nuevos litigios, ejerciendo una presión excesiva en los
mecanismos de resolución de disputas del Tratado. El Comité de Asuntos
Fiscales reconoce que las Directrices por si mismas no bastarán para evitar los
conflictos. Por ese motivo el citado comité ha establecido un procedimiento que
coadyuva a una implementación coherente de las Directrices.
La OCDE reconoce que, para que estas directrices se desarrollen y conviertan en
reglas aceptadas globalmente, la OCDE debe vincular a los países no miembros
con su desarrollo.
93. Hay muchas causas por las que la cuestión de los precios de
transferencia seguirá preocupando a los reformadores fiscales. Un problema
obvio es la capacidad de las multinacionales para hacer uso de las prácticas
relativas a los precios de transferencia a fin de trasladar la renta a las
jurisdicciones con una baja tributación y los gastos a jurisdicciones con una
elevada fiscalidad. La tendencia hacia multinacionales más importantes en el
comercio global significa que una mayor renta considerada en el cómputo de la
base imponible societaria estará bajo el control de un número menor de
sociedades. Como las transacciones intrasocietarias de las multinacionales
representan una cuota cada vez mayor del comercio mundial, crece la presión
sobre los administradores fiscales y una proporción más elevada de los ingresos
fiscales depende de la acción de unos pocos involucrados claves. Por otra parte,
si se aplican inadecuadamente las reglas sobre precios de transferencia, éstas
pueden amenazar la doble imposición de las multinacionales.
La competencia fiscal
94. Uno de los puntos tratados en este trabajo es el de las dificultades a
las que se enfrentan los reformadores fiscales en la actualidad, dado que las
Administraciones deben operar en un contexto económico global. Este campo
restringe la gama de opciones políticas de que disponen los artífices de las
reformas tributarias e impele respuestas nacionales contra las medidas fiscales
aplicadas en otro lugar del mundo. Donde más evidente se muestra esta
restricción es en la distinción entre "competencia fiscal" nociva y aceptable. Las
consecuencias potenciales de "ir hasta el fondo de la cuestión" son muy
apreciadas por los reformadores fiscales; incluso los países importantes no son
inmunes y los sistemas tributarios de los países pequeños con economías
abiertas pueden correr graves riesgos.
95. La competencia tributaria nociva debe distinguirse de formas
aceptables de competencia. No es problemático el proceso a través del cual los
sistemas tributarios comparables imponen una disciplina al sistema tributario del
país, de forma que, por ejemplo, los países son incentivados para que innoven
sus políticas tributarias. La competencia fiscal lesiva, no obstante, es considerada
más como la contrapartida de lo que a veces se denomina, en el campo
comercial, "prácticas comerciales desleales" ya que supone medidas que son
globalmente nocivas si su uso se divulga: prácticas que pueden considerarse
parecidas a "esquilmar" la base imponible de otros países.
96. La competencia fiscal perjudicial se está convirtiendo rápidamente en
un grave problema fiscal internacional en Europa, en América y en todas partes.
Aunque la competencia fiscal puede ser una etiqueta conveniente, está aún por
descubrirse la gama exacta de problemas y el núcleo apropiado de actuación
subsanadora. Una descripción más exacta sería la de "prácticas tributarias
nocivas". Es tal vez más fácil identificar tres aspectos negativos del tema que se
combinan de forma que se crea el problema que requiere la gestión,
- Un aspecto lo constituyen las oportunidades de elusión y evasión
creadas por los regímenes fiscales preferenciales de los países. Esto es,
el régimen fiscal nacional de un país puede minar la capacidad de otro
país para recaudar impuestos que intentan conservar. Este resultado
puede darse porque, por ejemplo, el contexto fiscal y reglamentario del
país permite que los participantes del régimen sean inmunes al control
exterior, porque las ventajas del régimen no son declaradas públicamente,
el acceso al régimen es totalmente discrecional o porque su aplicación
puede moldearse para dejar sin efecto las reglas fiscales de otro país.
- Un segundo aspecto del problema lo constituyen los efectos externos,
de desbordamiento de los regímenes nacionales que dificultan la
capacidad de un país para gravar ciertas clases de actividades a causa del
régimen fiscal de otro país. Esto es evidente sobre todo en regímenes que
abordan determinadas actividades como las actividades ahorradora o
financiera, que son muy volátiles. Los efectos externos restringen la
capacidad de los demás países para mantener los impuestos deseables
desde una perspectiva de política tributaria y que, de acuerdo con las
prácticas internacionales, se asignan a su jurisdicción efectiva. Este
problema es algo más que un simple recorte de la soberanía nacional. Por
el contrario, los países tienen la elección de gravar los instrumentos que
son menos deseables, porque son menos eficientes, menos progresivos o
menos caros de administrar y de cumplirse.
- Finalmente, desde una perspectiva global, los regímenes fiscales
preferenciales pueden inducir una deficiente asignación de recursos.
Se aplica también, en el contexto de los impuestos directos, la lógica de
eliminar el desincentivo al comercio y a la inversión causado por el
impuesto, a través de la reforma arancelaria y de reducir el campo del
fomento del comercio en ciertos sectores industriales por medio de las
subvenciones, razonamiento que está aceptado tan universalmente en el
contexto de los acuerdos comerciales.
97. La combinación de dos elementos - el deterioro de la factibilidad
administrativa y los efectos externos negativos- son los dos medios en los que el
problema se manifiesta a la comunidad internacional, pero no expresan
totalmente la importancia del perjuicio que tales regímenes pueden amenazar con
producir, tanto para el país que implementa el régimen como para las demás
naciones afectadas por éste último. Esta forma de inducción es la más peligrosa:
cuando el país, que ofrece un régimen de concesiones, no sufre un coste real por
hacerlo porque el mercado nacional ha sido eficazmente protegido de las
consecuencias adversas del citado régimen de privilegios, pero puede imponer
una limitación sustancial a la base imponible del otro país. Existen verdaderos
perdedores como resultado de estos regímenes, obviamente más las
Administraciones y los ciudadanos de dos países que se ven obligados a emplear
y soportar instrumentos de tributación menos adecuados.
98. Se debe también tener en cuenta que existirán casos en los que un
país esté intentando defender su posición contra los ataques en otro lugar.
Referirse a los regímenes preferenciales en este contexto como "competencia
fiscal" tal vez lleve a engaño. Los Gobiernos nacionales están tomando muchas
medidas defensivas para evitar algunas de las consecuencias de los regímenes
que invaden la jurisdicción de otro país, pero estas acciones defensivas
individuales pueden, en último recurso, ser infructuosas y, lo que es peor,
nocivas. En estas circunstancias un país aislado puede que haya de abandonar
su posición y adoptar medidas similares.
99. Las acciones defensivas individuales pueden tomar muchas formas.
Por ejemplo, algunos países tratan de repatriar las sociedades que se han creado
en países extranjeros en virtud de tests más expansivos que determinan la
residencia de las corporaciones en la que sus residentes tienen un interés. La
aplicación concertada de las reglas de los precios de transferencia puede intentar
restringir muchos de los mecanismos por los que la renta es desviada al
extranjero de forma efectiva en términos fiscales. El campo para los tratados
fiscales que se debe utilizar para facilitar el flujo de la renta hacia el extranjero
eficazmente, desde el punto de vista tributario, también se reduce con los
mecanismos tales como la limitación de las cláusulas de beneficios, la aplicación
de las disposiciones tributarias al tema y la elaboración más estricta de normas
"tax sparing". Cuando no están implicados los tratados, se pueden establecer
también reglas más específicas para rechazar las deducciones en las
transacciones con paraísos fiscales o para imponer retenciones especiales de
impuesto en dichas transacciones. Los regímenes CFC y FIF se han creado para
tratar de atribuir la renta en lugar del vehículo que la rodea o del medio por el que
llegó. Finalmente, muchos países están en la actualidad invirtiendo tiempo y
esfuerzo para mejorar la recogida de información respecto a las actividades
realizadas en el extranjero. Por ejemplo, Canadá presentó el borrador de una ley
en marzo de 1996 que aumentará sustancialmente la información que los
residentes canadienses han de aportar sobre sus inversiones en el extranjero,
suplementándose a las obligaciones existentes de suministrar información sobre
los precios de transferencia, las filiales extranjeras y las CFC. Pero, a pesar de la
gama de mecanismos actualmente empleados, estos esfuerzos no han sido
considerados lo suficientemente importantes frente a la planificación fiscal
concertada.
100. Este es un campo en el que las acciones defensivas de los Gobiernos
nacionales individualmente considerados tal vez no sean particularmente
enérgicas, incluso a corto plazo. En efecto, las medidas nacionales unilaterales
incrementan la presión sobre el Gobierno nacional ya que las medidas
suministran otro motivo para que la actividad económica se expatrie. La acción
multilateral concertada es el único remedio prometedor. Este es un ámbito en el
que claramente se pueden obtener beneficios de la acción coordinada y ellos no
podrán conseguirse en ausencia de cooperación y coordinación. Estas últimas se
lograrán gracias al consenso que se desarrolla a nivel internacional.
101. La OCDE está esforzándose por forjar un consenso internacional. La
comunidad internacional tendrá que realizar importantes juicios sobre el objetivo
preciso que se persigue, sobre los medios apropiados de enfrentarse a
regímenes inaceptables y sobre el mejor mecanismo para coordinar estas
acciones multilaterales.
III. LAS TENDENCIAS ACTUALES - LOS RETOS DE MAÑANA.
102. Esta sección final del trabajo adopta una postura más profética que la
última -será necesario un horizonte temporal algo más largo. Desde la
perspectiva del próximo siglo, seremos capaces de descifrar cómo nuestras
sociedades se moldearon por el contexto político, social, económico, científico,
demográfico, ambiental e intelectual latente al final del siglo XX. Esta sección del
trabajo tratará de deducir algunas de las implicaciones para los sistemas
tributarios y los reformadores tributarios provenientes de estas tendencias.
103. Todo catálogo de las tendencias sociales importantes del momento ­
un rastreo de los peligros y oportunidades del contexto- tendría que incluir, al
menos en el caso de los países de la OCDE, lo siguiente:
- el aumento de la distribución desigual de la renta y del patrimonio cuando
el papel de la administración está disminuído y las fuerzas del libre
mercado tienen una misión más importante,
- la mayor privatización de funciones anteriormente en manos de la
Administración, dándose una mayor provisión privada de infraestructura
pública, por ejemplo en el ámbito de la educación, las carreteras, los
sistemas energéticos, la distribución de agua, las telecomunicaciones, el
correo y las terminales de aeropuertos y puertos,
- el cambio hacia una mayor dependencia de la provisión privada (ya sea a
través del seguro o de la provisión real) de los prestaciones asistenciales
tales como la asistencia médica, el paro, la invalidez y la renta de
jubilación, en gran parte formentada por la población que envejece, de las
tasas de natalidad decrecientes y las crecientes indemnizaciones
familiares subsiguientes,
- en algunos puntos, la reestructuración de los Estados actuales en
regiones más pequeñas y, al mismo tiempo, el mayor significado de
bloques meta-nacionales, en otras palabras, países más pequeños dentro
de bloques comerciales mayores y más poderosos;
- las oportunidades mayores, así como la competencia por el trabajo y el
capital, como lo evidencia particularmente la entrada de los países
asiáticos del Pacífico, la anterior Unión Soviética y los países latino­
americanos, en el comercio global como productores y consumidores;
- los desarrollos continuados de la tecnología de la información, con la
"desmaterialización" de las transacciones resultante;
- el crecimiento continuado de la riqueza derivado de los servicios, y no de
la industria;
- la tendencia creciente hacia la "desformalización" de las relaciones
laborales en relación con el lugar de trabajo y las medidas laborales
individualizadas;
- la defensa del medio ambiente;
- el aumento de la participación de la mujer en la mano de obra
remunerada; proceso muy avanzado en la mayoría de los países de la
OCDE e incipiente en muchos países no pertenecientes a dicha
organización;
- el movimiento de los consumidores - en forma de actividades y
expectativas cambiantes de los ciudadanos en sus relaciones con el
Gobierno - lo que conlleva que el Gobierno exija una mayor eficiencia y
responsabilidad del sector público;
- un mayor énfasis puesto en la necesidad de que se reduzcan los costes
de cumplimiento de los contribuyentes.
- las perturbaciones de la estructura social en forma de una gran masa de
parados y subempleados resistente a los esfuerzos sostenidos de los
Gobiernos para remediarla, dando lugar a desigualdades crecientes dentro
de los países.
104. La predicción de las consecuencias tributarias de estas tendencias no
es obviamente una tarea para los indecisos, especialmente, al no estar de
acuerdo algunos con la exactitud de las descripciones de las propias tendencias.
El trabajo destacará 5 retos para los reformadores tributarios y no intentará
estudiarlos todos.
105. Se realiza un comentario preliminar antes de abordar estos desafíos:
esta sección no estudia muchas de las propuestas estructurales más importantes
que la academia y otros han estado analizando durante más de 50 años (veáse
Loden, 1966). La cuestión importante y políticamente sensible, que radica en si
las fuerzas del siglo XXI presionarán hacia un enfoque unitario para la tributación
de las multinacionales, no es objeto de discusión aunque la OCDE tiene una
postura bien definida a este respecto. También se ignora el tema muy vinculado a
la existencia o inexistencia de la necesidad de un sistema tributario global para
las empresas, aplicado y controlado por un GAT (acuerdo general sobre
tributación).
A un nivel más técnico, están sesgadas las cuestiones relativas a la
abolición del impuesto sobre sociedades o al paso del impuesto sobre la renta a
otro cuya base sea el gasto o el consumo o a la tendencia hacia un impuesto
sobre la empresa más global.
106. Esta perspectiva puede considerarse demasiado tímida y, tal vez,
dentro de 50 años algunos de estos cambios estructurales se incrustarán en los
sistemas tributarios de muchos países. Pero dado el horizonte temporal más
breve de esta nota y las actuales preocupaciones de las Administraciones OCDE,
estos temas pueden ser legítimamente (aunque de forma renuente) dejados de
lado.
a)
Impuestos y paro.
107. Uno de los problemas más difíciles a los que se enfrentan los
Gobiernos europeos, latinoamericanos y de parte de la región asiática del
Pacífico radica en los persistentes y elevados niveles de paro y subempleo. Este
problema existe en economías tan diversas como las de Australia, Chile, China y
Francia. La persistencia del problema fuerza una revisión radical de todas las
políticas que podrían tener que ver con el nivel de empleo. Con el fin de hallar
soluciones a largo plazo para este problema, los Gobiernos están preparados
incluso para examinar de nuevo las verdades tradicionales de los sistemas
tributarios - que los países tendrán un impuesto sobre la renta y unas
cotizaciones a la Seguridad Social pagadas por los empleadores y otro impuesto
en forma de cotizaciones adicionales abonadas por los empleados -para analizar
el efecto de los sistemas tributarios en los mercados laborales. Otro signo de las
circunstancias cambiantes es que el núcleo de gran parte del trabajo reciente se
ha ampliado desde el tema tradicional de los efectos sobre la demanda de trabajo
hasta uno nuevo: el efecto del sistema tributario sobre la demanda de trabajo
(OCDE, 1995a). En otras palabras, ¿cómo afecta el sistema tributario a las
decisiones de los empleadores respecto a aumentar (o reducir) el empleo?
108. Sería sorprendente que los cambios más importantes que se
produjeron en las décadas de 1970 y 1980 no tuvieran impacto en el mercado
laboral. Cuando se redujeron los tipos impositivos marginales del impuesto sobre
la renta en los países de la OCDE, puede que otras tendencias hayan aumentado
el impuesto total sobre la renta de trabajo. Por ejemplo, la disminución de los
tipos impositivos del impuesto sobre la renta se compensó con la introducción de
un IVA o con incrementos en los tipos de gravamen de este mismo tributo: los
sueldos gravables fueron aumentados al existir más esfuerzos concertados para
hacer tributar los pagos en especie; las deducciones en concepto de gastos
incurridos
por
los
empleados
fueron
eliminadas,
recortadas
o
más
meticulosamente controladas; y la Administración prestó mucha atención a la
distinción entre rentas de trabajo por cuenta propia y rentas de trabajo
enmascaradas. Las cotizaciones a la Seguridad Social a veces aumentaron y a
veces se modificó la composición de las contribuciones. Al mismo tiempo, las
prestaciones sociales eran cada vez más el punto de mira y a menudo estaban
sujetas a criterios más restrictivos de acceso como los antecedentes salariales de
los parados. Asimismo, el cambio al individuo en lugar de la familia como unidad
contributiva en el impuesto sobre la renta ofrece una ventaja fiscal significativa a
hogares con dos perceptores de renta.
109. El estudio de la OCDE sobre puestos de trabajo concluyó que el alto
nivel de paro es el resultado desafortunado del fracaso de la sociedad para
adaptarse a un mundo de cambios rápidos y de competencia global intensificada.
Si el trabajo no compensa, las personas estarán reacias a realizarlo. Para la
mayoría de la gente, existen claros incentivos financieros al trabajo. Pero tales
incentivos pueden no existir para muchas personas cuyos sueldos potenciales
sean bajos, en particular si tienen hijos. Para estos grupos, los fines del mercado
laboral y social pueden entrar en conflicto. Los beneficios han de ser
suficientemente elevados como para garantizar una renta adecuada, pero
entonces la obtención de un trabajo, aporta muy pocos ingresos o tal vez
ninguno, sumiendo a las familias en un ciclo de dependencia. Los sistemas
tributarios y de prestaciones causan tres tipos de problemas entre el mercado y el
empleo.
* La "trampa del desempleo" en la que las prestaciones son elevadas en
comparación con los ingresos. El recorte de las prestaciones de
desempleo aumenta la recompensa de conseguir un trabajo, pero los
costes sociales de esta solución pueden ser inaceptables.
* La "trampa de la pobreza": los trabajadores cuyos salarios son bajos
tienen pocos incentivos financieros inmediatos para aumentar las horas de
trabajo; para trabajar a tiempo parcial o; para invertir en educación y
preparación profesional con el fin de ascender en la escala de salarios.
* Los impuestos sobre el trabajo pueden aumentar su coste y reducir el
empleo.
110. Disminuir la tributación del trabajo, incluso cuando tiene como objetivo
los perceptores de rentas bajas, es oneroso. Tales recortes requerirán una
variación hacia la tributación no soportada por el trabajo, o reducciones en el
gasto público o la redistribución de la carga fiscal que recaería en los perceptores
de rentas más elevadas. Un campo en el que el sistema tributario tiene que ver
con los perceptores de rentas bajas es el de las cotizaciones a la Seguridad
Social. Los techos impuestos a las contribuciones significan que el tipo impositivo
marginal es cero para los perceptores de rentas altas y positivo para los
perceptores de rentas bajas. Una consecuencia podría ser que los empleadores
tengan un incentivo para ofrecer horas extraordinarias a los trabajadores
existentes en lugar de aumentar la contratación. La tabla 8 muestra los techos en
relación con los ingresos medios en los países de la OCDE.
Tabla 8
ESTRUCTURA DE LAS COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL. 1993.
Máximo (techos)
(% ingresos medios)
Empleados
Empleadores
Austria
146
146
Canadá
105
105
Francia
131
131
Alemania
169
169
Grecia
212
212
Irlanda
154
164
Luxemburgo
245
245
España
219
219
Turquía
83
_
Reino Unido
154
_
EE.UU
229
229
Fuente: OCDE.(1995c)
111. Un segundo medio de utilizar el sistema fiscal para hacer que el
trabajo tribute es la utilización de beneficios o créditos fiscales condicionados al
empleo, in-work benefits en pocas palabras. Estos aumentan las retribuciones del
trabajo al pagar un suplemento sólo a aquellos que lo realizan. Al suprimir el
crédito fiscal o el beneficio fiscal cuando se incrementan los ingresos, los
beneficios fiscales tienen como punto de mira aquellos con rentas bajas. Con
frecuencia los planes se destinan únicamente a familias con niños. Los sistemas
de prestaciones conceden a estos grupos el mayor pago distinto del trabajo,
además tienen como punto de mira aquellos para quienes los incentivos al trabajo
podrían constituir un problema. Los ejemplos en la práctica de tales planes
incluyen el Crédito Familiar en el Reino Unido, el Crédito Fiscal sobre las rentas
de trabajo en los EE.UU. y el suplemento de la renta familiar en Irlanda. La
evidencia del Reino Unido y de los EE.UU. sugiere que estos planes pueden ser
eficaces para mejorar los incentivos al trabajo y para animar a las personas a que
entren en el mercado de trabajo. Dinamarca ha investigado recientemente la
relevancia de tal plan dirigido al mercado laboral (Ministerio de Hacienda, 1995).
Se podría esperar que otros países siguieran el ejemplo.
112. Ningún país puede esperar haber encontrado la solución al problema
de "hacer que el trabajo compense" y ésta es un área donde los países de la
OCDE podrían aprender unos de otros.
b)
La Distribución de la renta.
113. La figura III muestra una causa de preocupación por los efectos de las
reformas fiscales de finales de los años 1980 y principios de los 1990. Las barras
blancas reflejan el tipo impositivo medio (impuesto sobre la renta personal y
cotizaciones a la Seguridad Social como porcentaje de los ingresos) para los dos
tercios de los ingresos medios. Las barras negras muestran los tipos impositivos
medios para la mitad de los ingresos medios: la diferencia entre las barras negras
y blancas sirve para indicar el grado de progresividad del sistema tributario. Para
cada país, la barra más alta muestra la situación en 1978, la más baja en 1992.
En Canadá, Dinamarca, Holanda y Francia, los impuestos han aumentado más
del promedio, pero se han elevado de forma más acentuada para las rentas más
bajas. En Noruega y Suecia, los impuestos se han reducido para todos los
grupos, pero son menores las disminuciones fiscales para los perceptores de
rentas bajas que para los de rentas altas. Finalmente, en Alemania y EE.UU. ha
aumentado la carga fiscal sobre aquellos que están en el estrato inferior de la
distribución de las rentas y ha disminuido para los que tienen las rentas más
elevadas. En estos ocho países, se puede deducir que los impuestos directos
sobre las personas físicas se están haciendo menos progresivos.
Fuente: The OECD Jobs Study: Taxation, Employment and Unemployment
OECD, 1995.
114. El resultado de estos cambios es que la distribución de la renta se
está haciendo más desigual en varios países de la OCDE. En el Reino Unido y en
los EE.UU. ha estado ampliándose el abanico de rentas antes de impuestos. El
cambio en la estructura tributaria, con una mayor proporción de la carga
soportada por aquellos con rentas bajas, significa que la variación en la
distribución de la renta después de impuesto es aún mayor. La tabla 9 muestra la
distribución de la carga fiscal. Las rentas de la población han sido clasificadas
desde la más baja hasta la más alta y la población ha sido dividida en cinco
quintiles.
La primera columna de la tabla indica el porcentaje de la carga fiscal total
(incluyéndose el impuesto sobre la renta personal y las cotizaciones a la
Seguridad Social de los empleados) pagado por el quintil más pobre y la última el
pagado por el más rico. En Australia y los EE.UU. el 60% más pobre de la
población paga alrededor de una cuarta parte de los impuestos; en Canadá y el
Reino
Unido
que
son
los
dos
países
siguientes
la
proporción
es
aproximadamente el 28,5%. Las cifras más elevadas se dan en Irlanda, Noruega,
Holanda y Suecia, en que el 36% de los impuestos totales corren a cargo del 60%
más pobre de la población.
115. Una explicación reside en los elevados gastos sociales en gran parte
financiados con las cotizaciones inferiores (veáse tabla 8). Estos valores son
probablemente el resultado de las diferencias en la distribución de la renta antes
de impuestos.
En Norteamérica y el Reino Unido, la distribución de las rentas antes de
impuesto es mucho más amplia que la relativamente igualitaria de los países
nórdicos. Por lo tanto, incluso si los impuestos fuesen igualmente progresivos en
los dos grupos de países, el porcentaje de impuestos pagados por los grupos
más pobres sería inferior si la distribución de la renta es más amplia. Hoy, es de
esperar que las disparidades crecientes de la renta y de la riqueza influencien las
políticas tributarias en el siglo XXI. Los Gobiernos pueden renovar su interés por
los impuestos sobre las sucesiones y sobre la riqueza e incrementar la tributación
de los bienes y servicios, generalmente consumidos por los grupos de rentas más
elevadas. Es poco probable que se vuelva a los impuestos altamente progresivos
de principios de la década de 1980 ya que se está llegando a un consenso sobre
su ineficacia como instrumentos de redistribución.
Tabla 9
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS DIRECTOS TOTALES
PAGADOS POR LAS ECONOMÍAS DOMÉSTICAS
Quintil de renta
1
2
3
4
5
Australia
0.7
7.6
16.3
24.2
51.2
Canadá
3.6
8.8
16.2
24.8
46.5
Finlandia
4.9
11.2
17.1
23.9
42.9
Alemania
5.5
10.4
17.0
23.4
43.7
Irlanda
7.0
12.2
17.6
23.8
39.3
Holanda
10.3
10.0
16.2
22.3
41.2
Noruega
3.7
13.2
19.2
25.7
38.1
Suecia
6.3
12.5
17.7
23.3
40.1
Reino Unido
4.5
8.1
15.9
25.0
46.4
EE.UU
3.8
6.9
13.9
22.6
52.7
Fuente: Income Distribution in OECD Countries, OECD (1995).
Nota: las cuantías de renta van desde las menos a las más elevadas.
c)
La adquisición de una dimensión ecológica para los sistemas
tributarios.
116. A finales de los años 1980, las cuestiones del medio ambiente se
convirtieron en un grave problema. La evidencia científica surgió del agujero en la
capa de ozono, del recalentamiento de la tierra, de los perjuicios sanitarios
causados por el plomo y las partículas de los combustibles de motores y los
daños de las lluvias ácidas. Se exigió una actuación a los políticos. Existe una
gama de formas en las que pueden intervenir los Gobiernos- gasto, tributación y
regulación- para promover una conducta favorable al medio ambiente y también a
otras áreas de política económica. Los impuestos ecológicos presentan varias
ventajas sobre los métodos de control y de órdenes(command). Proporcionan un
incentivo del mercado para reducir la contaminación de la manera más eficiente.
Además, ofrecen un incentivo continuo para innovar y encontrar nuevos medios
de reducir la contaminación disminuyendo así la carga fiscal en concepto de
medio ambiente. Finalmente, a diferencia de la reglamentación, los impuestos
recaudan sumas que pueden ser utilizadas para recortar los déficits, aumentar el
gasto o reducir otros tributos.
117. Puede conseguirse que los sistemas tributarios adquieran una
dimensión ecológica si cabe la posibilidad de que los impuestos existentes se
reestructuren de forma que favorezcan el medioambiente, por ejemplo,
reestructurando los gravámenes sobre la energía y los vinculados al transporte,
campos ambos con implicaciones negativas sobre el ecosistema. Se podrían
introducir, los nuevos impuestos ecológicos, por ejemplo, sobre sustancias
contaminantes si ello fuera apropiado. Los impuestos citados nos llevan a cinco
temas de política económica que deben ser estudiados por los diseñadores de las
políticas tanto tributaria como medioambiental.
1) El uso dado a la recaudación tributaria
118. En la mayoría de los países es todavía muy limitada la recaudación
de los impuestos ecológicos.La tabla 10 muestra los impuestos ecológicos de tres
países. Representan menos del 1% de la recaudación. La cifra exacta depende
de cómo se defina el impuesto ecológico. En particular, estas cifras aumentarían
si los tributos que gravan la energía se incluyeran como impuestos ecológicos.
Son necesarios un conjunto coherente de definiciones de impuestos ecológicos y
un marco estadístico en el cual se presentarán las comparaciones internacionales
actuales. En la actualidad, la OCDE está trabajando a este efecto.
119. Preocupa el mantenimiento de la recaudación de los impuestos
ecológicos. Una disminución de las bases imponibles de los productos o
actividades nocivas para el medio ambiente es una salida deseable. Sin embargo,
existen limitaciones a las posibilidades de sustitución entre productos más o
menos nocivos para el medio ambiente. Ello implica que, a más largo, los
productos sujetos a los impuestos ecológicos seguirán estando en el mercado,
proporcionando pues una recaudación sostenida. Este es el caso, por ejemplo, de
muchos impuestos que podrían gravar los derivados de la energía o los servicios
de transporte.
120. Los Gobiernos se enfrentan a diferentes opciones al utilizar la
recaudación proveniente de los impuestos ecológicos: limitar el papel de los
impuestos distorsionadores, reducir los déficits públicos, aumentar el gasto
público y/o destinar la recaudación a fines específicos de protección del medio
ambiente. Dados el elevado paro y otras distorsiones económicas importantes
que ya prevalecían en muchos países de la OCDE, ésta última ha sugerido que
se analice en especial la disminución de los impuestos distorsionadores con el fin
de recoger los beneficios económicos y medioambientales.
121. La afectación de las tasas medioambientales se utiliza de forma
provechosa en varios países (por ejemplo tasas sobre las aguas residuales y
sobre las basuras). La afectación de la recaudación de los impuestos ecológicos
debería, no obstante, considerarse con mucha precaución. Existe un riesgo claro
de que tales políticas contribuyan a una asignación ineficiente de recursos; puede
también hacer que las prioridades del Gobierno en materia de gasto queden
"aprisionadas", limitando así sus opciones futuras de cambios políticos. La
afectación de la recaudación podría contribuir a un gasto subóptimo de las
prioridades medioambientales, en detrimento de otras áreas políticas importantes;
y a un aumento del gasto público global. Así, si se utilizara la afectación, debería
ser sólo como un enfoque temporal, por ejemplo, en las economías de transición
en las que las recaudaciones de impuestos ecológicos a veces están afectadas a
fondos especiales medioambientales. La aceptabilidad política de los impuestos
ecológicos (ventaja que supone provee la afectación de dichos impuestos) podría
garantizarse mejor con asignaciones presupuestarias específicas para la
protección del medio ambiente, aprobadas en relación con la introducción o
aumento de los impuestos ecológicos, y no con la afectación.
2)
El empleo como doble dividendo.
122. En los países de la OCDE, donde tanto el desempleo como los
impuestos sobre el trabajo son ambos elevados, se argumenta a menudo que la
reducción de estos tributos podría proveer beneficios en términos de mayores
niveles de empleo. Algunas disminuciones de los impuestos sobre las nóminas se
podrían financiar con nuevos impuestos ecológicos o con aumentos de los
existentes, proporcionando de esta forma un "dividendo doble" en términos de
mayor protección del medioambiente y de un menor paro. La existencia de tal
dividendo depende de varios factores, en especial, del grado de flexibilidad y de si
parte de la base imponible puede trasladarse o no a los perceptores de renta no
laborales, en particular, a los perceptores de prestaciones sociales y a los
jubilados. No es concluyente la evidencia obtenida en las simulaciones del
modelo respecto a la existencia de un doble dividendo. Sin embargo, distintos
países persiguen tales políticas.
3).
La inflación.
123. Una tercera cuestión que se plantea con la reforma fiscal verde es si
los nuevos impuestos ecológicos o los aumentos de los ya existentes aumentarán
la tasa de inflación. La respuesta a esta pregunta requiere un análisis global,
utilizando preferiblemente un modelo macroeconómico. Mientras que el efecto
inmediato de un incremento aislado de los impuestos ecológicos se traduciría en
un incremento del nivel general de precios, un impuesto neutral en términos de
recaudación tendría otras consecuencias que podrían, en parte, contrarrestar
dicho efecto inmediato.
4)
Efectos distributivos.
124. Toda medida de política económica que aspira a mejorar la situación
del medioambiente tendrá efectos distributivos. Sin embargo, los impuestos son
más visibles que muchos otros instrumentos de política económica y pueden dar
lugar a que se exprese la preocupación por sus posibles efectos regresivos. Si los
impuestos ecológicos se aplican a los productos de consumo en masa y a las
materias primas básicas, puede esperarse ciertos efectos negativos. No obstante,
los impuestos ecológicos en sus niveles actuales no parecen tener ningún
impacto regresivo, aunque algunos modelos de simulación que implican a los
impuestos sobre el carbono indican una cierta regresividad.
125. Existen básicamente dos opciones para reducir los efectos
inaceptables de los impuestos ecológicos sobre la distribución de impuestos: la
mitigación por la que se reducen los efectos ex ante de modo que se eviten los
impactos potenciales; y la compensación, o ayuda a determinados grupos ex
post. Debería evitarse en lo posible la mitigación de los efectos de los nuevos
impuestos ecológicos o del aumento de los ya existentes, ya que contrarresta el
objetivo original de los impuestos. En la medida en que se considere necesario
modificar los efectos de la introducción de nuevos impuestos ecológicos (o del
aumento de los ya existentes), serían preferibles alternativas adecuadas de
compensación.
5)
Comercio y competitividad.
126. Las políticas medioambientales actuales de los países miembros de
la OCDE no parecen haber tenido un impacto significativo en la competitividad,
tanto de los sectores individualmente considerados como de las economías como
un todo, ni tampoco existe prueba alguna de relocalización industrial de "refugios
contaminantes". Aunque los impuestos ecológicos son sólo una mezcla de
instrumentos de política medioambiental, el hecho de que sean más visibles que
otros institutos de política económica ha sido el punto de mira de la oposición y de
las preocupaciones de la industria respecto a su posible impacto sobre la
competitividad. A pesar de ello, desde una perspectiva pública, lo que importa es
la competitividad de la economía como un todo: los mayores costes de algunas
industrias pueden dar lugar a menores costes para otras. La eliminación de los
fallos del mercado constituye una mejora estructural de la economía. De aquí,
siempre que una reforma fiscal "verde" mejore el funcionamiento de la economía
mediante una reducción de las distorsiones del mercado, podría reforzarse la
competitividad a largo plazo de los países en su conjunto.
127. No obstante, el trabajo que se realiza en la OCDE sugiere varias
reservas a esta conclusión:
* Las políticas medioambientales más ambiciosas, por ejemplo, para
reducir significativamente las emisiones de gases que crean el efecto
invernadero, y el aumento del número y nivel de los impuestos ecológicos
podrían afectar la competitividad de algunos sectores más severamente.
* Los ajustes estructurales de las economías tendrían lugar generalmente
a más largo plazo y los costes de transición podrían ser soportados
desproporcionadamente por sectores específicos de la economía.
* Las exenciones de las industrias exportadoras del impuesto ecológico
podrían derrotar el objetivo del impuesto.
* Cuando fuese apropiado, la coordinación internacional minimizaría el
riesgo de efectos indeseables sobre la competitividad de algunos sectores
de la economía, así como de la emisión de "gases".
128. Los instrumentos económicos, en particular, los impuestos ecológicos
son sólo un instrumento de política económica dentro de los "paquetes"
complejos de una política medioambiental. Existe, sin embargo un ejemplo de uso
más extendido y consistente de los instrumentos económicos en la política del
medioambiente, tal como queda reflejado en la Recomendación del Consejo de la
OCDE sobre el Uso de Instrumentos Económicos en la Política Medioambiental
[OECD (1991)]. Existe una mayor evidencia de que los impuestos ecológicos
pueden ser efectivos en términos de protección medioambiental cuando son
diseñados y aplicados adecuadamente. Además, los impuestos ecológicos
pueden contribuir mejor a la integración de las políticas económicas y
medioambientales que los instrumentos reglamentarios. La reducción de los
impuestos distorsionantes y de las subvenciones directas y la introducción de los
ajustes apropiados en los sistemas tributarios, en particular, en los sectores
energético, agrícola y de transporte podrían producir, a medio y largo plazo, no
sólo beneficios ambientales sino también beneficios económicos: una mayor
eficiencia económica conseguida gracias a menores distorsiones económicas y
una mayor eficiencia en la protección del medioambiente. En el contexto de los
ajustes estructurales y de la reforma administrativa actuales de las economías
OCDE, los países están considerando las oportunidades y la capacidad de
deparar una dimensión ecológica a sus sistemas tributarios, de acuerdo con su
contexto específico económico, fiscal y medioambiental. Tomar una acción
concertada minimizaría las consecuencias de las emisiones y los efectos
indeseables de la competitividad.
129. La OCDE continua examinando el potencial existente para reformas
fiscales medioambientales, inter alia, desarrollando en colaboración con la
Comisión Europea, un marco estadístico global que describe el uso actual de los
impuestos relacionados con la ecología en los países miembros de la OCDE. Una
vez que se establezca una base de datos que contenga datos comparables
internacionalmente, este marco puede utilizarse para revisiones multilaterales
periódicas de los desarrollos de la política en este área.
Tabla 10
RECAUDACIÓN DE IMPUESTOS ECOLÓGICOS
Recomendación
(en porcentaje total, 1994)
Dinamarca
CFC
0.001
CO2
0.658
Pilas de níquel-cadmio
0.002
Servicios de mesa desechable
0.011
Insecticidas
0.002
Basura
0.119
Total
0.809
Holanda
Contaminación del medio ambiente
0.430
Contaminación del agua
0.007
Total
0.437
Noruega
CO2
0.714
Fuente: Environment Taxes and Green Tax Reform OECD 1997 (b).
d)
Tecnología de la información, Internet y tributación.
130. Al enfrentarse a una serie de retos, el escritor Lewis Munford dijo que
se sentía muy optimista respecto a las posibilidades pero pesimista ante las
probabilidades. Muchas Administraciones tributarias tienen la misma percepción
con referencia a Internet, el cual está creando ingeniosas avenidas para la
evasión y elusión fiscales. El desafío para las Administraciones tributarias radica
en maximizar los potenciales aumentos de eficiencia de Internet y proteger al
mismo tiempo su base recaudatoria sin obstaculizar el desarrollo de las nuevas
tecnologías.
131. Existen diferentes formas en las que la Administración tributaria se
beneficia de las nuevas tecnologías de la información. Aumentarán la eficiencia:
las redes del tipo intranet, por ejemplo, pueden crear nuevas posibilidades para
que las Administraciones tributarias intercambien información de un modo más
seguro y oportuno y mejoren la calidad de sus relaciones con los contribuyentes.
132. Pero muchas de las características de Internet preocupan a las
Administraciones tributarias. En primer lugar, porque permite sistemas globales
de comunicación públicos y privados que son seguros y baratos de operar,
pudiendo una inmensa gama de PYMES entrar por primera vez en el comercio
internacional. Las Administraciones tributarias verán de esta forma una expansión
rápida de las actividades transfronterizas.
133. El proceso de "desintermediación" vía Internet podrá, como la palabra
sugiere, reducir sustancialmente el papel de los intermediarios: la información
financiera y de otra clase podrá, por ejemplo, estar disponible sin la intervención
de bancos y de instituciones similares, resultando que las Administraciones
tributarias no podrán ya depender de ellos para recaudar las retenciones de
impuestos.
134. El desarrollo de información codificada puede significar, además, que
los Gobiernos no tengan acceso al contenido de los mensajes enviados por la
red. No sabrán ni qué tipo de transacción tiene lugar, ni tampoco podrán calcular
su valor a efectos de la tributación.
135. En quinto lugar, Internet también aumenta la posibilidad de
integración de las funciones comerciales. Las redes intranet privadas están en la
actualidad bien extendidas en las empresas multinacionales (MNES) y en la
actualidad son más importantes que las públicas. La "internalización" resultante
de las transacciones dificultará progresivamente más la identificación de las
funciones llevadas a cabo por las empresas vinculadas. Permitirá, también, más
flexibilidad en la elección de la Organización: las multinacionales podrán llegar a
preferir las sucursales a las filiales, dando ello lugar a un tratamiento fiscal
diferente de acuerdo con los convenios fiscales.
136. La fragmentación de la actividad económica agrava estos problemas
en muchos ejemplos: la localización física de una transacción dada pierde
importancia y se hace más arduo determinar donde se ha llevado a cabo.
137. No obstante, existen más características con implicaciones
sustanciales para el funcionamiento de los sistemas fiscales, una de ellas es la
ausencia de un control central. Los usuarios de Internet, en general, no tienen
idea de la ruta recorrida por la información a través la red. Los requisitos de
inscripción son mínimos como lo son también los de justificación de la identidad.
Una dificultad añadida para las Administraciones tributarias está constituída por la
escasa capacidad de detectar: es fácil programar la utilización no detectable de
un site de Internet. Además, la correspondencia entre la dirección del Internet ("el
nombre del dominio" en el ordenador) y la localización del suministro, realización
o utilización es tenue: aunque la dirección le indique quién es el responsable del
mantenimiento de dicho site, puede que no le informe sobre el ordenador que
corresponde a la dirección real del Internet, ni siquiera donde está localizado el
aparato.
1)
¿Están desapareciendo los contribuyentes?
138. Internet modificará el contexto en el que operan las Administraciones
tributarias. Los seguimientos tradicionales con soporte en papel pueden
desaparecer y las Administraciones tributarias se encontrarán con problemas a la
hora de detectar transacciones por la ausencia de vínculos entre las entidades
electrónicas y sus socios físicos. La verificación de la identidad de los
contribuyentes se hará también virtualmente imposible. Las personas físicas y las
entidades que entren en el comercio electrónico podrán fijar una dirección virtual
de Internet en casi todas las jurisdicciones tributarias independientemente de la
verdadera localización de su residencia o fuente de sus actividades.
139. Se hará más difícil obtener la documentación relativa a la identidad
cuando se mantengan los libros y registros en un paraíso fiscal, por ejemplo, es
poco probable que Administraciones tributarias de otras jurisdicciones puedan
conseguir acceder a ellos: pocos países han firmado convenios fiscales con
paraísos fiscales. También existen dudas de que las pruebas que las
Administraciones
tributarias
puedan
conseguir
sobre
las
transacciones
cibernéticas cumplan o no los requisitos probatorios y documentales exigidos por
los tribunales fiscales.
140. La desintermediación eliminará "puntos fiscales" convenientes. Y la
supresión de "intermediarios" podría hacer que las Administraciones tributarias
recaudaran menores sumas de un mayor número de contribuyentes aumentando
así los costes de recaudación. Las retenciones de impuesto, en especial sobre
las transacciones financieras, y ciertos impuestos sobre el consumo (los derechos
del timbre, por ejemplo) pueden convertirse en fuentes menos viables de
recaudación.
141. Los paraísos fiscales y las instalaciones bancarias fuera de un
territorio serán utilizados más fácilmente. El contribuyente medio hallará cada vez
más sencillo utilizar centros financieros no situados en su país. La banca Internet
ofrecerá un acceso más simple, bajos costes de transacción, cierto grado de
anonimato y una inmediatez de las transferencias de fondos - atributos, todos
ellos no disponibles hoy en día. Cuando estos rasgos se pueden combinar con
instituciones bien gestionadas, situadas en el extranjero en un contexto que
ofrece seguridad, cabe esperarse, con un cierto nivel de certidumbre, que una
clientela mucho mayor se verá atraída por tales servicios. Se puede también
creer que los Gobiernos no se apartarán ante esta evolución.
2)
¿A dónde van los impuestos sobre el consumo?
142. Los impuestos sobre el consumo representan como media el 32% de
los ingresos fiscales del área OCDE y 27 de los 29 países miembros utilizan
impuestos sobe el valor añadido (IVA, siendo las dos excepciones EE.UU. y
Australia). El comercio en el espacio cibernético plantea varios problemas para el
IVA, aunque muchos de ellos se aplicarán también a las otras formas de
impuestos sobre las ventas.
143. El concepto de "lugar de suministro" es importante en los sistemas
IVA y, en particular, respecto a los suministros de servicios. En términos
generales, las reglas relativas a los lugares de suministros se pueden dividir en
dos categorías: aquellas que dependen de la identificación del establecimiento
relevante (del proveedor en algunos casos, del consumidor en otros) y aquellas
que se basan en el lugar de ejecución o de utilización. Como el comercio
electrónico hace mucho más opacos los vínculos entre el lugar de suministro, el
lugar donde la empresa está situada y donde el servicio se utiliza, Internet ofrece
a los consumidores- empresarios nuevas oportunidades para evadir o evitar el
IVA recurriendo a proveedores que no están registrados en el IVA.
144. ¿Cómo pueden responder las Administraciones tributarias? Una
opción que se está estudiando es mantener la regla actual relativa al lugar de
suministro, pero ampliando la definición de establecimiento fijo (o permanente)
para cubrir el cableado, el switching y otros recursos técnicos requeridos para
suministrar tales servicios. Otra respuesta sería cambiar la regla del "lugar de
suministro" para ciertos servicios con el fin de aplicarla donde se consuman. Esto
podría ser una alternativa atractiva, pero da lugar a la pregunta fundamental de
cómo podría exigirse un impuesto sobre el consumo no empresarial - por
ejemplo, sobre los sistemas de cobro revertido utilizados por las economías
domésticas en las conferencias internacionales. Y las instituciones financieras
(que están normalmente sujetas a exención en los sistemas IVA y por tanto no
pueden reclamar créditos en concepto de inputs) podrían aún intentar evitar el
impuesto tomando las medidas pertinentes para hacer que el "cliente" sea un
asociado que no esté establecido en una jurisdicción fiscal. Otra idea es requerir
a los proveedores de servicios no residentes que se registren o tengan un
representante en el país del consumidor.
3)
¿Se van a redefinir los convenios fiscales?
145. La Red planteará complicados problemas a los negociadores de los
convenios fiscales. ¿Pueden los conceptos existentes, tales como los de
establecimiento permanente y cánones, adaptarse para cubrir actividades de
Internet o pueden las Administraciones tributarias acometer una revisión más
fundamental?
146. Un elemento básico central en la determinación de los derechos
tributarios en los convenios fiscales es el de "presencia empresarial" empleado
para fijar si existe o no el establecimiento permanente. Si las operaciones de un
establecimiento localizado en un país alcanzan o no el volumen para considerarlo
"establecimiento permanente" es esencialmente una cuestión de hecho. El
Modelo de Convenio OCDE (que sienta las bases para los tratados fiscales
bilaterales) ofrece una definición y cierta orientación, un establecimiento
permanente es un lugar empresarial fijo a través del que se lleva total o
parcialmente la actividad comercial de una empresa. Ciertos tipos de presencia
limitada no son lo suficiente para meter a una empresa dentro de la jurisdicción
fiscal de un país. Por ejemplo, un establecimiento permanente no incluye "la
utilización de las instalaciones sólo a efectos de almacenamiento, exposición o
suministro de bienes o mercancías pertenecientes a la empresa". Las
negociaciones del tratado tendrán que aplicar estos conceptos a las nuevas
formas de hacer negocio. Se espera que un grupo de expertos en materia de
convenios fiscales, que se reunirá en la sede de la OCDE, realizará una serie de
precisiones clarificadoras sobre el estatus de los web sites, de los servicios, etc.
4)
¿Implicaciones para los precios de transferencia?
147. En principio, la revolución de las comunicaciones no presenta nuevos
problemas, ni tampoco dimensiones fundamental o categóricamente diferentes
para la formación de los precios de transferencia (precios fijados en las
transacciones que tienen lugar entre las diferentes partes de una multinacional).
El desarrollo de redes privadas dentro de las multinacionales ejerce una presión
en el enfoque tradicional estimulando la total integración de las operaciones de
las multinacionales, particularmente en la organización y provisión de los
servicios. Será aún más difícil que en el presente que las Administraciones
tributarias determinen lo que es realmente una transacción dada y tengan un
conocimiento suficiente de la transacción de una tercera parte como para concluir
que es comparable a una similar entre empresas independientes. Las Directrices
de la OCDE sobre precios de transferencia dirigen un análisis funcional para
calcular la posibilidad de comparar, pero con el comercio electrónico y las
intraredes puede ser arduo averiguar quién está haciendo y qué.
148. De hecho, los precios de transferencia aumentarán en complejidad,
sobre todo si una multinacional está tratando con toda intención de desplazar la
renta entre las partes constituyentes vinculadas entre sí. La integración más
profunda puede, con frecuencia, aportar los beneficios de la sinergia en - y
además de - la contribución directamente medida de los participantes. Esto
plantea la ardua cuestión de cómo se deberían dividir tales beneficios entre las
empresas asociadas, que es sólo uno de los temas objeto de estudio en la
actualidad por parte del grupo de expertos de la OCDE en materia de precios de
transferencia.
5)
¿Qué pueden hacer las Administraciones?
149. Las Administraciones han dado a dichos desarrollos una respuesta
cautelosa. Hasta ahora ninguna Administración nacional ha aprobado nuevas
leyes o reglamentos relativos a la aplicación de los conceptos existentes a las
actividades llevadas a cabo a través de Internet, aunque han surgido algunas
declaraciones de principio en la Conferencia de la Unión Europea sobre Comercio
Electrónico que se celebró a principios de julio y en el comunicado del Presidente
Clinton de julio 1997 dónde defendió una zona libre de aranceles para Internet.
150. Este enfoque prudente puede desalentar al sector privado que anhela
una mayor certidumbre en este área, aunque para las Administraciones parece
ser que la postura adoptada es la correcta por ahora. Es fundamental que se
establezcan los principios globalmente aceptados sobre cómo gravar las
actividades acometidas en los mercados cibernéticos, dados la naturaleza global
de Internet y la velocidad de sus modificaciones presentes.
151. Sólo se alcanzará el acuerdo sobre tales principios, una vez que los
diseñadores de las políticas fiscales hayan llegado a un entendimiento común de
cómo funciona la Red, hayan acordado qué normas fiscales existentes han de ser
revisadas, por medio de qué procesos se adaptará alguno de los mecanismos
existentes y, finalmente, cuál es la naturaleza de dichos cambios. El diálogo sobre
dichos temas debe incluir el conjunto de los entes públicos y el sector privado. Se
ha de establecer con todo entre las agencias responsables de gravar la renta y el
consumo; en caso contrario las empresas se verán atrapadas entre normas
contrapuestas.
152. Sólo si todas estas condiciones se satisfacen, conseguiremos un
contexto tributario estable que permitirá que Internet desarrolle todo su potencial,
protegiéndose al mismo tiempo la base de la recaudación. Incluso, en esta etapa
temprana se pueden formular varios criterios que tendrían que aplicarse a la
determinación de la forma en que debería gravarse Internet (ver cuadro II).
153. Estos criterios entrarán en conflicto. Un sistema simple puede no ser
equitativo ni tampoco lo suficientemente sólido para proteger la base
recaudatoria. Todos los criterios suponen un elemento de juicio sobre lo que es
una distribución equitativa de la base imponible, por ejemplo. Y cuando surgen
realmente los conflictos, las Administraciones y las empresas posiblemente
tendrá puntos de vista distintos acerca de lo que podrían ser las alternativas. Pero
muchos estarían de acuerdo con estos siete criterios y, es de esperar, con la
importancia de llegar a un consenso internacional. Mantenerlo permitirá que el
Internet desarrolle todo su potencial y, al mismo tiempo, capacitará a las
Administraciones tributarias en la obtención de renta de la que depende
esencialmente el Gobierno para seguir funcionando.
e)
Mercados financieros globales y política fiscal.
154. Los mercados financieros están y seguirán estando al frente del
proceso de globalización. Los anteriores apartados de este texto han mostrado
que el aumento de la inversión y del comercio globales junto con la sofisticación
creciente de las técnicas de gestión del riesgo, han conducido al desarrollo de
productos, "instrumentos financieros innovadores" (IFIS), que han contribuido a
satisfacer la demanda global de capital resultante. Una forma en que los
mencionados instrumentos alcanzan ese fin es posibilitando que los prestatarios
e inversores reconcilien sus objetivos a menudo contradictorios. Ello se logra, por
ejemplo, al diseñar instrumentos de acuerdo con las necesidades del cliente
individual y no en forma estándar. No es realista esperar que la difusión de las
nuevas tecnologías de comunicación y la mayor integración de los mercados
financieros den lugar a instrumentos financieros innovadores y a nuevas
disposiciones financieras que se extenderán desde los grandes centros
financieros a todo el mundo. Ello suscitará desafíos a las Administraciones
tributarias de todos los países, grandes y pequeños, tanto dentro como fuera de
la órbita de la OCDE.
CUADRO II
SIETE CRITERIOS PARA JUZGAR LAS PROPUESTAS RESPECTO A LA
TRIBUTACIÓN DE LAS TRANSACCIONES POR INTERNET
- El sistema debería ser equitativo: los contribuyentes, que realizan transacciones
parecidas en situaciones similares, deberían ser gravados de la misma forma.
- El sistema debería ser sencillo: deberían minimizarse, siempre que sea posible, los
costes administrativos de la administración y los de cumplimiento del contribuyente.
- Las reglas deberían ofrecer la certeza al contribuyente de forma que las
consecuencias fiscales de una transacción se conocieran anticipadamente: los
contribuyentes deberían saber qué es lo que se va a gravar y cuándo y dónde se ha
de tener en cuenta el impuesto.
- El sistema adoptado, cualquiera que sea, debería obtener el importe de la
recaudación correcto en el momento preciso y minimizar el potencial para la elusión y
evasión fiscales.
- Deberían evitarse las distorsiones económicas: los que toman las decisiones en las
sociedades deberían estar motivados por consideraciones comerciales y no fiscales.
- Los sistema deberían ser lo suficientemente flexibles y dinámicos como para
garantizar que las normas fiscales vayan en línea con los desarrollos tecnológicos y
comerciales.
- Cualesquiera medidas tomadas en el interior de un país y cambios en los principios
de la imposición internacional deberían estructurarse para garantizar una participación
equitativa de la base imponible de Internet entre los países. Todo ello es
especialmente importante en lo que concierne la división de dicha base entre países
desarrollados y subdesarrollados.
155. El primer desafío al que se enfrentan las medidas fiscales de ámbito
internacional existentes es decidir como deberían tributar estos instrumentos
financieros innovadores en manos de los usuarios finales. El segundo es cómo
gravar a los oferentes de los instrumentos. Surgen los problemas porque, con el
fin de disminuir el poder del conjunto mundial de los inversores, las sociedades
financieras se han organizado cada vez más para poder ofrecer estos
instrumentos sobre una base realmente global. Este fenómeno es conocido con
la denominación de "comercio global" aunque sea un término genérico que cubre
los modos, con frecuencia, ampliamente diferentes en que las empresas han
logrado este fin. Tales estructuras comerciales innovadoras plantean el mismo
conjunto de cuestiones en general que deberán ser contestadas por los usuarios
finales;
a
saber
¿pueden
los
aspectos
innovadores
ser
tratados
satisfactoriamente de acuerdo con las normas tributarias existentes (tanto de
orden interno como internacional) o necesitan desarrollarse otras nuevas? Este
trabajo se centrará en el primer desafío.(consúltese OCDE, 1997d para obtener
detalles sobre el tema)
156. Uno de los retos más importantes planteados por los nuevos
instrumentos financieros reside en su capacidad para posibilitar que el
contribuyente se exponga económicamente, por ejemplo al mercado de valores,
sin tener que ser realmente propietario. Ello significa que los sistemas tributarios
vinculados puramente a la propiedad legal no funcionan adecuadamente en estas
circunstancias en las que se crean los instrumentos sintéticos. El primer desafío
consiste en desarrollar un modo de gravar dichos instrumentos que no evite su
utilización. La primera respuesta de muchos países fue imponer los pagos de
"intereses" swap como si fueran interés lo que llevó a que los pagos swap
estuviesen sujetos a la retención de impuesto, haciéndolos de ese modo inviables
comercialmente.
157. Las Administraciones tributarias necesitarán garantizar que sus
normas permitan el uso de productos financieros innovadores si desean que sus
países participen en el beneficio global de obtener más capital a un precio menor.
Contribuye a ello la claridad de las normas sobre tributación de dichos productos,
ofreciendo pues al contribuyente una certidumbre en el tratamiento fiscal. La
imposición de tales productos debe también integrarse en el sistema tributario
existente, así como gravar el propio producto innovador. Esto se hace para
garantizar que se produzca un resultado tributario global adecuado, por ejemplo,
si un producto innovador, tal como un derivado, se considera conjuntamente con
un instrumento más tradicional (por ejemplo, un bono).
158. Pueden desarrollarse los productos innovadores, simplemente, para
evitar la tributación o para tener en cuenta las oportunidades de arbitraje. Por
ejemplo, un tipo de contrato derivado, conocido como un límite "deep in the
money cap", puede económicamente ser una réplica de un préstamo. Esto se
explica porque el límite es tan intrínseco al dinero (es decir, compensa si los tipos
de interés fijos exceden del LIBOR en menos de un 5%), que el firmante del
contrato debe pagar sumas regularmente en virtud del acuerdo cap. En términos
de cash flowestamos ante una parte que recibe una gran suma un determinado
día, equivalente a un préstamo y que, a cambio, acuerda pagar sumas
regularmente durante la vigencia del contrato a la otra parte, equivalente a un
interés. Sin embargo, los pagos "cap" no están sujetos a retención de impuestos
o a las disposiciones normales sobre financiación mediante deuda, creando así
obvias oportunidades de elusión fiscal.
159. Los instrumentos híbridos, tales como los que exhiben características
de activo y deuda, crean posibilidades obvias de arbitraje si se emiten fuera del
país. Esto es así porque las Administraciones tributarias de las diferentes
jurisdicciones tal vez no estén necesariamente de acuerdo si, en término medio,
debería tratarse el mencionado instrumento como activo o pasivo. Las estructuras
legales que permiten una separación de la propiedad legal y económica de un
instrumento y de su rendimiento pueden también ser fácilmente explotadas con
fines de elusión fiscal.
160. Además, al acercarnos al siglo XXI, las Administraciones tributarias
deberán conseguir un difícil equilibrio, al diseñar sus sistemas tributarios, entre la
necesidad de eliminar barreras contra el uso de instrumentos financieros
innovadores y la deseabilidad de evitar transacciones abusivas y de preservar un
reparto equitativo de la base imponible e
ntre los países.
161. El cuadro III ilustra algunos de los enfoques que se están examinando
en la actualidad en las Sesiones Especiales de la OCDE sobre Transacciones
Financieras Innovadoras.
CUADRO III
EL TRABAJO DE LA OCDE HA IDENTIFICADO CUATRO ENFOQUES
ALTERNATIVOS: MANEJO DE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS
INNOVADORAS
Bifurcación: este enfoque intenta dividir un instrumento financiero en sus componentes económicos
subyacentes y, posteriormente, gravarlos como corresponde. Por ejemplo, una obligación convertible en acción
sería entonces analizada como un instrumento de deuda con una opción de convertirse en acción.
Integración: Es éste, en muchas formas, el enfoque opuesto a la bifurcación ya que supone la agregación de
transacciones separadas y su tributación como si se tratara de una unidad. La aproximación, utilizada con más
frecuencia es permitir que el contribuyente elija integrar ciertas transacciones ad hoc para garantizar una
protección post impuesto eficaz.
El objetivo del método de mercado (mark to market method, MTM ): este enfoque aspira a evitar muchos
de los problemas referidos supra, al confiar en el tratamiento contable, especialmente el MTM. Ello
simplemente grava o mitiga las variaciones en el valor de mercado de los instrumentos financieros en todo el
período contable, como se ve en el balance de la sociedad.
Disposiciones relativas a la lucha contra las prácticas abusivas: para mantener la estabilidad del sistema
entre las necesidades del contribuyente y la Administración tributaria son necesarias unas disposiciones
contrarias a las prácticas abusivas, así como las normas generales esquematizadas supra. Estas pueden
tomar una variedad de formas. Un enfoque común es aplicar una aproximación del tipo "substance over the
form" o volver a caracterizar transacciones que no hubieran tenido lugar entre partes no vinculadas entre sí.
Estos enfoques generales, con frecuencia, se apoyan en una legislación más específica, generalmente
introducida como reacción a un plan de prácticas abusivo. Cada uno de estos enfoques tiene sus ventajas e
inconvenientes y no se ha logrado aún un consenso sobre el que se prefiere.
Todas estas propuestas son unilaterales en cuanto consideran el sistema tributario en un país concreto y no
tienen en cuenta los modos en los que interactúa la legislación nacional de los distintos países. Sin embargo,
los instrumentos son, por su propia naturaleza, multilaterales y requieren también una respuesta del mismo
orden o, al menos, un conjunto coherente de respuestas nacionales. Este es uno de los objetivos del trabajo de
la OCDE en este campo. Las empresas multinacionales necesitan conocer el efecto de la tributación global,
sobre su negocio, de una determinada transacción, tanto para evitar la doble imposición como para aprovechar
las oportunidades de arbitraje o elusión.
IV.
CONCLUSIONES
162. La deprimente imagen que hemos podido dar en este informe es que
los sistemas tributarios estarán sujetos a una presión creciente en los años
venideros.
Desde
luego,
las
cuestiones
analizadas
en
él
han
sido
deliberadamente escogidas porque suscitan temas de interés internacional, pero
existen motivos para creer que los reformadores fiscales podrán ejercer una
influencia positiva en el desarrollo futuro de los sistemas tributarios -es decir, que
la evolución y la superviviencia, y no la entropía y la degeneración son un destino
posible para los sistemas tributarios de los últimos años del siglo XX.
163. Es evidente que el contexto empresarial restringirá cada vez más el
trabajo de los reformadores fiscales. Está ya limitado su margen de maniobra en
temas tales como la tributación de la renta de capital, en especial la de origen
extranjero. La gama de opciones de política económica de que disponen,
particularmente la tendencia continua hacia los regímenes CFC y FIF, puede
prometer alguna ayuda poco duradera, pero cualesquiera medidas de política
económica deben ser coherentes con las demás exigencias de las
Administraciones de invertir el declive continuado de la relación ahorro/PNB, de
reducir los costes de cumplimiento, de fomentar la inversión que promueve un
medio ambiente más limpio etc...La eliminación ininterrumpida de los obstáculos
al comercio y a la inversión "garantiza que las medidas fiscales impuestas en otro
país demanden una respuesta nacional"- la competencia fiscal se intensificará. La
nueva tecnología, las comunicaciones más rápidas y los cambios importantes en
patrones de producción y consumo continuarán retando la capacidad y los
esfuerzos de los administradores tributarios.
164. Estos temas no desaparecerán de la agenda. Más bien, se harán más
apremiantes y exigirán más atención. Existen signos esperanzadores de que la
cooperación internacional se puede movilizar eficazmente para intentar resolver
temas de ese campo. Pero dicha cooperación tendrá que rebasar las fronteras
del área OCDE y llegar a otros países, que ya son partes importantes en el
campo internacional. Las "Directrices sobre Precios de Transferencia" ofrecen un
ejemplo significativo clarificador en el ámbito multilateral de un problema que no
puede resolverse bilateralmente de forma eficiente y realista. El trabajo relativo a
los precios de transferencia no es, de ningún modo, completo y será necesario
controlar los avances en la implementación de las directrices, identificar las áreas
que requieren añadidos para reflejar la posición de los países no miembros y,
finalmente, explorar la factibilidad de mecanismos más sofisticados a fin de
resolver los litigios que inevitablemente persistirán. Es necesario un trabajo
similar, en primer lugar, para coordinar los regímenes CFC y FIF, con el fin de
mejorar el intercambio de los procedimientos de información y otros regímenes
existentes que facilitan la administración de impuestos y, en segundo, para evitar
el solapamiento innecesario entre los convenios fiscales y comerciales.
165. El Modelo de Convenio de la OCDE necesitará una continua
actualización que refleje las prácticas empresariales cambiantes y las nuevas
tecnologías. Se exigirá racionalizar los procedimientos de mutuo acuerdo y hallar
soluciones para el número escaso, pero no insignificante, de casos no resueltos
por estos procedimientos. Deben adherirse a este proceso los países de la OCDE
de modo que formen parte de "los que establecen las normas". Los intercambios
eficaces de información entre los signatarios deberían convertirse en "la norma".
166. La revolución de las comunicaciones en el ámbito global requerirá
una respuesta coordinada de las Administraciones fiscales y más, en general,
estas últimas necesitarán intensificar la cooperación para hacer frente al reto de
las empresas e instituciones que operan de forma creciente sobre una base
global.
167. Constituirá un cometido estimulante forjar un consenso internacional
sobre el mejor método de lidiar con la nociva competencia fiscal internacional. Las
actuaciones unilaterales y bilaterales serán cada vez más ineficaces y, tal vez, la
cooperación multilateral sea la única solución realista. La armonización de los
sistemas tributarios puede ser un fin a largo plazo para los reformadores fiscales,
especialmente para los países miembros de zonas de libre comercio; pero dada
la experiencia de la CE en la implementación de medidas más modestas para
coordinar los impuestos directos, cuando se pueda conseguir un acuerdo sólo
quedará una base imponible muy mermada susceptible de armonización.
168. Una propuesta mucho más prometedora es perseguir la convergencia
multilateral en tres temas, involucrando el mayor número posible de países en el
proceso -al minimizar la cuantía e importancia de las medidas para los países
participantes que padezcan efectos externos perjudiciales, al convenir respuestas
uniformes y consistentes frente a las medidas nocivas de otros países y al
explorar medios más formales de reforzar este acuerdo mediante instrumentos
multilaterales.
GLOSARIO
Coupon clipping: corte del cupón.
Non recourse debt: acuerdo sobre préstamos generalmente utilizado en
transacciones financieras por el cual el prestamista no puede recurrir a la matriz
de la entidad prestataria si ésta última no cumple con su obligación de pago.
Cap: límite prefijado al movimiento alcista de precio o de interés o del porcentaje
del cupón.
Collars: tipo de interés máximo y mínimo prefijado sobre un cupón o sobre un
préstamo.
Caption: opción sobre un tipo de interés máximo, se trata de una opción sobre
otra. Es una forma útil de reducir la prima de opción si se percibe como limitada la
posibilidad de realizar la operación.
Floor distintas acepciones:
a) en obligaciones: el porcentaje mínimo sobre un FRN (valor de tipo
fluctuante).
b) en derivados: el tipo mínimo para un tipo de interés fluctuante.
c) una postura consistente en mantener la opción put subyacente y una
opción put adquirida.
Swaption:
opción sobre un swap.
Over the counter foreign exchange: tipo de cambio acordado bilateralmente entre
dos partes.
Put option: el derecho, pero no la obligación, de vender un importe
previamente acordado de un activo, un instrumento, una mercancía o tipo de
interés a un precio concreto, en una fecha precisada o en el curso de un
período fijado.
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