Lección

Materiales para el estudio del
Derecho en el Grado en Ciencias
Ambientales
Autores: Blanca Soro Mateo, Santiago Manuel Álvarez Carreño, Eduardo Salazar Ortuño
BLOQUE 1: EL DERECHO AMBIENTAL. CONCEPTO Y PRINCIPIOS
1. Medio Ambiente y Derecho Administrativo
El derecho administrativo, todavía hoy y muy a pesar de los
administrativistas, continúa siendo un sector del ordenamiento jurídico que
difícilmente o RARA VEZ ENCUENTRA ADEPTOS entre estudiantes y
prácticos. Otros sectores, en principio más atractivos como el derecho penal y
el derecho civil nublan el descubrimiento del atractivo del derecho
administrativo. Procedimiento, acto, organización, y en definitiva
INSTITUCIONES ESTUDIADAS EN LA PARTE GENERAL DE LA
ASIGNATURA, PREVIA A UNA EVENTUAL PARTE ESPECIAL, IMPONEN
DESDEÑAR
SECTORES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO TAN
SUGERENTES COMO EL DERECHO AMBIENTAL, que, como mucho, se
convierten en asignaturas optativas de los planes de estudios de Derecho y
constituyen una especialización clave en el momento actual para juristas y
demás prácticos. Los futuros graduados en Ciencias Ambientales, deben
aprender derecho ambiental, y para ello no bastará con escuchar lecciones
teóricas, porque las olvidareis. El aprendizaje exige la implicación del alumno
desde el principio con la asignatura, porque a partir de esta implicación se
aprende la disciplina para poder seguir aprendiéndola en el futuro.
Debemos ser conscientes, y creo que todos los que han elegido esta
titulación así lo entiende, que la protección de la naturaleza ha dejado de ser un
pasatiempo de aficionados y ha pasado a erigirse como un servicio público tan
vital como la educación y la sanidad e incluso como un derecho subjetivo.
Quizá el derecho administrativo ambiental sea el más novedoso y
original de todos los sistemas de intervención administrativa, excepción hecha
de las telecomunicaciones y las nuevas tecnologías de la información.
NOVEDOSO y ORIGINAL por diversas razones que constituyen sus
características propias y que veremos a continuación, ya que exige una
renovación de la tradicional instrumentación administrativa utilizado con
anterioridad al surgimiento del derecho ambiental para la tutela y gestión de
recursos naturales de especial valor para la vida social y económica —como
los montes, las aguas, las minas, la caza y la pesca— o para la protección de
la salubridad —medidas de policía sanitaria en ciudades— y por tanto provoca
el nacimiento de nuevas técnicas jurídicas que se adjuntan a los instrumentos
jurídico-administrativos tradicionales, por o general de origen estadounidense, y
que se introducen en la normativa española por el derecho comunitario (EIA y
fijación de estándares de emisión).
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AUTÓNOMO El nacimiento del Derecho Ambiental como rama
autónoma del ordenamiento jurídico ha sido la consecuencia de la peculiar
regulación de las actividades humanas con incidencia sobre el entorno, que si
bien dejan ya entreverse a principios del siglo XX adquiere carta de naturaleza
a partir de la Conferencia de Estocolmo (Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente Humano, que se considera el punto de partida del
derecho ambiental en un sentido moderno —como veremos, la normativa
anterior RAMINP no sitúa en el bien jurídico ambiental la motivación de la
intervención de las actividades clasificadas sino en otros valores como la salud,
la seguridad y la higiene—). De esta fecha es nuestra primera Ley de
Protección del Ambiente Atmosférico, de 22 de diciembre de 1972, derogada a
día de hoy por la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera.
Por lo que hace pues a nuestro país y excepción hecha de las dos normas
hasta ahora citadas, el verdadero impulso del Derecho ambiental se produce
con la Constitución, que como veremos se refiere a este en tres de sus
preceptos. No obstante, el impulso, quizá definitivo, de esta rama del derecho
ha tenido lugar en nuestro país con la integración de España a las
Comunidades Europeas en 1986 (1/3 de las Directivas comunitarias versan
sobre cuestiones ambientales y la mayoría de las normas ambientales
estatales tiene su causa en la transposición del derecho ambiental de la Unión
Europea).
RELATIVIDAD. El relativismo científico y técnico que domina esta
materia hace que una actuación que hoy aparece neutra en relación con el
entorno, mañana, por los avances científicos o por nuevas circunstancias se
descubre incompatible con el entorno (Antenas de telefonía Móvil). A ello ha
de adjuntarse la frecuencia con que la normativa ambiental utiliza conceptos
jurídicos indeterminados, como el necesario empleo de la mejor tecnología
disponible, la cláusula BAT conocida por sus siglas inglesas.
Asimismo puede predicarse la relatividad del concepto de medio
ambiente, aunque desde nuestra óptica interesa lo que el TC entienda por éste.
De los sucesivos pronunciamientos en este sentido destaca la STC de 26 de
junio de 1999:
entorno vital del ser humano en una situación de armonía "concepción
antropocéntrica", que ha de ser completada con la "ecocéntrica" que incluye en
el concepto de medio ambiente a que se refiere el art. 45 de la CE agua, aire,
minerales, pesca, agricultura, flora, fauna, suelo, subsuelo, paisaje natural y
artificial, es decir, todos los recursos renovables, no renovables, muebles,
inmuebles, públicos y privados (STC 102/1995). Esto es, el conjunto de
elementos geológicos, climáticos, químicos biológicos que rodean a los seres
vivos y actúan sobre ellos, condicionando su existencia, su identidad, su
desarrollo, su extinción, su desaparición y su consunción".
COLISIÓN con otros derechos y valores constitucionales (desarrollo,
libertad de empresa y derecho de propiedad). Es necesario, pues que en cada
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ámbito de la protección ambiental y en cada momento histórico los operadores
jurídicos lleven a cabo una ponderación de los bienes jurídicos que pueden
entrar en conflicto con el medio ambiente, para que armonizándolos
adecuadamente se haga realidad el principio del desarrollo sostenible.
COLMA LAS NORMAS PENALES EN BLANCO que positivan delitos
ambientales (problemática normativa autonómica)
-problemática de la integración de tipos penales a través de
normas de derecho comunitario.
- integración de normas penales en blanco por la normativa
estatal y autonómica.
La "diferencia locacional” como
justificación de la existencia de tipos penales distintos en función
de la CA de que se trate.
Es un derecho PARADÓJICO, en la medida en que las AAPP se nos
aparecen en una doble condición, como defensoras del bien jurídico objeto de
protección pero a la vez y muy frecuentemente como agresora del mismo. Esta
peculiaridad del derecho ambiental justificará la importancia que en este
terreno ocupa la PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA DEFENSA DEL MEDIO
AMBIENTE, y la aplicación de TÉCNICAS DE AUTOCONTROL de las AAPP,
como es el caso de la EIA, procedimiento a través del cual se introduce la
variable ambiental en la toma de decisiones cuando se aplica a proyectos de
iniciativa pública.
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RELACIONES DEL DERECHO AMBIENTAL CON LAS
DISTINTAS DISCIPLINAS JURÍDICAS
administrati
vo
civil
laboral
DERECHO
AMBIENTAL
constitucion
penal
al
internacional
comunitario
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2. CONCEPTO DE DERECHO AMBIENTAL. CARACTERES Y
PRINCIPIOS INSPIRADORES
A/ concepto
"El derecho ambiental es una rama del ordenamiento que tiene una
finalidad tuitiva de los recursos naturales en aras a su preservación para las
generaciones venideras o futuras, sin menoscabar la legítima aspiración de las
generaciones presentes de mejora del bienestar y de la calidad de vida"
Además, constituye una rama del derecho público; ¿por qué afirmo
que tiene más de público de privado esta rama del derecho que se ha dado en
llamar derecho ambiental? En primer lugar, porque los recursos naturales son
en gran parte de dominio público. Se trata de un derecho que tiene por finalidad
la defensa de un bien o interés colectivo. En segundo lugar, porque cuando nos
encontramos ante bienes privados integrantes del medio ambiente, su
protección, la garantía de su integridad exige la intervención de su uso,
haciéndose necesario que las AAPP, como defensoras de los intereses
generales, contribuyan a su tutela, aunque, como veremos, los particulares y
las asociaciones van a ocupar un papel relevante.
No cabe duda que el Derecho Administrativo ostenta una posición
especial y transcendente en la lucha contra la contaminación y la protección de
los recursos naturales. En efecto, el medio ambiente convoca a todo el
ordenamiento jurídico pero muy especialmente a este sector del Derecho dada
la configuración constitucional de su protección1. Así, junto a la excepcional
respuesta punitiva que el Derecho Penal apareja a las conductas constitutivas
de mayor reproche social, es el Derecho Administrativo el que ofrece la
ordenación de los recursos naturales y de las conductas con incidencia sobre
los mismos.
B/ CARACTERES DEL DERECHO AMBIENTAL
1. Europeizado: la proliferación de normas ambientales en los Estados
de nuestro entorno viene impulsada notablemente por el derecho comunitario
2. Internacionalizado: asimismo, este impulso viene, en cierta medida
motivado por el derecho internacional, en la medida en que el medio ambiente
no conoce de fronteras
3. Preventivo: tiende a evitar el daño, fomentando antes la prevención
inspección y control que la sanción y reparación. Incluso las sanciones
administrativas a que hace referencia el art. 45 de la CE desempeñan una
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El artículo 45 de la CE además de establecer el deber de los poderes públicos de
velar por un medio ambiente adecuado, así como de garantizar el uso racional de los
recursos naturales habilita a los legisladores para la instauración de regímenes
específicos de responsabilidad penal, administrativa y civil derivada del deterioro
ambiental.
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finalidad preventiva muy importante, en cuanto que la amenaza de la sanción
actúa como elemento disuasorio de las conductas que pretende evitar.
Además, las infracciones, como es obvio, no siempre consiste en el deterioro
ambiental sino en la realización de conductas que generan un riesgo sobre el
entorno.
4. Tiene por objeto los RRNN en su conjunto: agua, flora, fauna,
suelo, subsuelo, patrimonio natural y artificial, paisaje, atmósfera, y la
interacción de todos estos, pero también los factores contaminantes desde la
óptica enfrentada.
5. Utópico pretende compatibilizar dos finalidades difícilmente
conciliables: desarrollo económico y protección del medio ambiente.
6. Multidisciplinar: influyen en él muchas disciplinas jurídicas o no
(peculiaridad del contenido de los anexos)
Influyen en él muchas disciplinas no jurídicas (economía ambiental,
ingeniería ambiental, biología, geología ...)
A pesar de ser un derecho eminentemente público, conviven con el otros
derechos como el civil, el internacional público, el penal, prácticamente todas
las disciplinas que cursa el futuro jurista a excepción del derecho eclesiástico.
7. Busca el interés general, como algo distinto a la suma de intereses
particulares
8. Revolucionario, en el sentido de que su contenido se encuentra muy
lejos de otros ordenamientos, como ya nos anunciaba la PROF. TERESA VICENTE,
animados por la realización de dictados filosóficos o ideológicos como la
libertad, la igualdad y la propiedad privada.
9. Materialista, aunque acompañado de un substrato ético, que busca
ventajas, no para individuos concretos sino para la colectividad.
10. Eminentemente público —aunque con manifestaciones e
implicaciones de derecho privado— porque regula las relaciones entre los
individuos con el entorno, y no de los individuos entre sí. Las normas e
instrumentos de derecho privado van a desempeñar un papel subsidiario de la
protección administrativa del medio ambiente. En el ámbito de la
responsabilidad civil por daños se trata de la tutela y reparación de intereses
privados cuando ya han sido conculcados, una vez que han fallado los
mecanismos de prevención, lo que se lleva a cabo por medio de normas de
vecindad, doctrina del abuso del derecho.
11. No es un derecho cerrado —a pesar de su indudable
sustantividad—, sino de síntesis. Parafraseando al prof. MARTÍN MATEO, no hay
aquí una rama del derecho, o un árbol propio, el bosque sería la metáfora
adecuada.
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12. Universalista: se observa una vocación planetaria en las normas
que lo integran, sobre todo las que se dirigen a prevenir las grandes amenazas
del medio ambiente como el "efecto invernadero" y la "destrucción de la capa
de ozono". A los dramas universales solo se les puede pone fin a través de
políticas mundiales.
13. Supraconstitucional: en el sentido de que transciende el rango que
le otorgan las Constituciones, aunque esto es una utopía pues en la práctica,
como veremos, aún no se ha consolidado ni a nivel constitucional.
13. Motivación económica: el mercado, por sí solo, no sabe solucionar
la preservación de los RRNN porque el mecanismo del precio naturalemte no
internaliza los costes ambientales de las actividades contaminantes. Las
externalidades ambientales viene a ser corregidas a través del derecho
ambiental que provoca una serie de gastos en las empresas como garantías de
la prevención del daño ambiental, que se repercuten en toda la sociedad a
través del incremento de precios .
(Los costes derivados de la implantación de normas de calidad
ambiental, que presupongan el cumplimiento de la normativa como el
Reglamento EMAS al que luego me referiré, por ejemplo, fundamentan la
diferencia de precio entre productos verdes o ecológicos y productos
tradicionales. Otro Ejemplo que puede traerse a colación sería la garantía
financiera prevista en la Ley 26/2007 de responsabilidad ambiental).
14. Pluralidad de fuentes:
- Las fuentes del Derecho Administrativo ambiental no difieren de las que
son propias de los restantes sectores de intervención administrativa, a salvo la
existencia de ciertas particularidades en cuanto a la INTENSIFICACIÓN EN LA
PRESENCIA DE DETERMINADAS FUENTES, como las comunitarias
europeas. Por ello, lo que procede hacer ahora es exponer —aunque sea
someramente— la articulación del sistema de fuentes en nuestro actual Estado
autonómico constitucionalizado.
- En este sentido, la primera y más importante fuente del Derecho
ambiental se encuentra en la propia CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
que contiene, importantes preceptos relacionados con la protección del medio
ambiente (art. 45 CE), pero también otros que, sin referirse directamente a él,
establecen en relación con los poderes públicos ciertas obligaciones
constitucionales que pueden llegar a tener relación con el medio ambiente (art.
106 CE sobre la responsabilidad de la Administración y el control de su
actividad por los tribunales; arts. 9.2, 10, 23.1 en relación con el 105 b CE para
el derecho de acceso a información en materia de medio ambiente).
- El IMPULSO QUE EL DERECHO AMBIENTAL RECIBE DE LA
CONSTITUCIÓN así como de las NORMAS COMUNITARIAS ha hecho que en
los últimos quince años el sistema de fuentes haya experimentado un
CRECIMIENTO ESPECTACULAR. Descartada en nuestro Estado el dictado de
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una NORMA GENERAL sobre medio ambiente, son numerosísimas las
NORMAS SECTORIALES que sobre ELEMENTOS integrantes del medio
ambiente, o sobre FACTORES CONTAMIENATES han aparecido, y que se
yuxtapone a una serie de NORMAS HORIZONTALES cuyo objeto es introducir
instrumentos de protección ambiental aplicables a cualquier sector o campo de
actividad, como es el caso de la EIA, el CIC, la Información ambiental, los
SGMA, el etiquetado ecológico y las auditorías ambientales.
Además, se ha de tener en cuenta que estas normas sectoriales y
horizontales son producto de diversas instancias normativas, la Unión Europea,
el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales
- Leyes ordinarias: residuos, envases y residuos de envases, EENNFFS,
Contaminación atmosférica, etc.
- Leyes orgánicas: Estatutos de autonomía, que contienen numerosas
normas sobre competencias autonómicas en materia ambiental.
- Leyes de las Comunidades Autónomas: Las CC.AA., al contrario que el
Estado tienden a elaborar, en el marco de la legislación básica estatal, normas
GENERALES SOBRE MEDIO AMBIENTE.
- Disposiciones del ejecutivo con rango formal de ley: decretos leyes
(Decreto-ley 9/2000 de modificación de la LEIA); decretos legislativos (Real
Decreto Legislativo 1/2008, de EIA)
- Reglamentos: subordinados a las leyes. Suelen ser muy comunes en
materia ambiental para el desarrollo de leyes que en ocasiones contienen
muchos principios (ej.: Real Decreto 1131/1988 EIA)
- Normativa comunitaria: directivas, reglamentos y decisiones.
- Normas internacionales: Tratados Internacionales. El supuesto
paradigmático es el de los tratados constitutivos de las CC.EE. La ratificación
por España de estos tratados y sus modificaciones requirió Ley orgánica (art.
93 CE). En el supuesto del Tratado de la Unión Europea de 1992 fue necesario
(art. 95 CE) reformar previamente la Constitución (art. 13 CE).
15. Sectorizado: inexistencia de una LEY GENERAL (opción descartada
por el legislador estatal): NORMATIVA SECTORIAL Leyes generales CCAA (P.
Vasco, Murcia, Madrid, Galicia, Andalucía) PORTUGAL Ley 11/1987, General
de medio ambiente
C/PRINCIPIOS PROPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL
(fundamento de su autonomía como rama del ordenamiento jurídico)
Tras la indagación del elenco de normas que constituyen nuestra rama
jurídica objeto de estudio podríamos cifrar en 10 los principios inspiradores de
derecho ambiental en su conjunto.
1. En primer término, nos encontramos con el renombrado principio de
CAUTELA Y ACCIÓN PREVENTIVA, en el que se sustentan,
especialmente, técnicas jurídicas como la EIA, el control de las
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AACC, el CIC (IPPC), regímenes de comunicación, notificación,
registro y autorización de sustancias nuevas que tienden a prevenir y
en la medida de lo posible evitar los daños al medio ambiente o las
secuelas del mismo con carácter prioritario a su reparación posterior.
2. En segundo lugar, el principio de CORRECCIÓN DESDE LA
FUENTE. La aplicación de este principio exige la minimización de los
impactos sobre el entorno, y encuentra su máximo exponente en el
ordenamiento español en el concreto sector del ordenamiento
ambiental que viene constituido por la disciplina sobre residuos
(RRR).
Ej. Eliminación en vertedero como última alternativa: Real
Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre por la que se regula la
eliminación de residuos mediante depósito en vertedero)
3. "QUIÉN CONTAMINA PAGA". este principio, pretende ELIMINAR
LAS MOTIVACIONES ECONÓMICAS DE LA CONTAMINACIÓN.
En este principio se fundamenta la Ley 26/2007, de 23 de octubre
de responsabilidad medioambiental, que traspone la directiva 35/2004
- En cuanto a la responsabilidad de las Administraciones Públicas
por daños al medio ambiente la cuestión es más grave. No contamos con
una regulación específica que demanda las peculiaridades del bien
jurídico objeto de protección y por ello no cabe otra alternativa que seguir
aplicando el sistema positivado en los arts. 139 y ss de la LRJAP Y PAC;
señalar también que el Anteproyecto referido, sobre responsabilidad civil
derivada de actividades con incidencia ambiental excluye de su ámbito de
aplicación a las AAPP.
Por último queda hacer alusión a la RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL EXIGIBLE A LOS ESTADOS ANTE EL TJCE
(art. 288 TCE), cuando concurren en la causación del daño con una de las
instituciones comunitarias. En este caso y según PÉREZ GONZÁLEZ la
relación de causalidad que fundamenta la responsabilidad concurrente del
Estado se encuentra en el incumplimiento de la obligación de lealtad
comunitaria (art. 5 TCE)2, bien entendido que una sentencia que
declarase dicha responsabilidad no serviría para obtener una
indemnización o reparación de los daños ambientales sino un argumento
a favor del reconocimiento del incumplimiento del derecho comunitario
apreciado por instancias judiciales nacionales, esto es por la jurisdicción
contencioso-administrativa.
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Pérez González, C., Responsabilidad del Estado frente a particulares por
incumplimiento del derecho comunitario, Tirant lo blanch, Valencia, 2001, págs 40 y 41.
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4. TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN
(PARTICIPACIÓN EN PROCEDIMIENTOS CON INCIDENCIA
AMBIENTAL/ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL)
Las iniciativas comunitarias en materia de gestión de espacios
naturales y EIA van por esos derroteros y asimismo la normativa interna
Algunas normas autonómicas han positivado la figura del espacio
natural de interés particular, gestionados por particulares titulares de los
terrenos protegidos. Por otra parte, se ha de tener presente que la
participación de los particulares en la protección de los espacios
naturales —iniciativa en la declaración, gestión indirecta o gestión mixta
de espacios naturales—prevista en cierta normativa autonómica, que
supone la plasmación del principio de corresponsabilidad e implicación
de todos en la protección ambiental, puede modular el grado de
imputación de responsabilidad de las Administraciones Públicas
derivada de la omisión del deber de planificar o declarar espacios o de la
gestión de los mismos.
En este principio se fundamenta la Ley 27/2006, de 18 de julio, que
regula los derechos de acceso a la información, de participación pública
y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y que incorpora
las Directivas 2003/4 y 2003/35. En esta sede resulta de singular
importancia la necesaria transposición a nuestro ordenamiento jurídico
de la Directiva “Inspire”.
5.
SOSTENIBILIDAD: se trata de un renombrado principio que
pretende compatibilizar el desarrollo económico con laprotección del
medio ambiente, acuñado ya hace casi cuarenta años
6. GLOBALIDAD: resultan imprescindibles políticas globales ya que la
realidad que tiende a ordenar el derecho ambiental es una realidad
con efectos intercomunitarios o transfronterizos y intergeneracional
(la contaminación rebasa las fronteras del espacio y del tiempo en
que se producen).
7. SOLIDARIDAD COLECTIVA (Martín Mateo) Así lo proclaman los
textos internacionales y nuestra Constitución en el art. 45.
8. UBICUIDAD (Martín Mateo) este principio exige que las
consideraciones ambientales estén presentes en todas las políticas.
Como consecuencia de ello, las normas administrativas sobre suelo,
turismo, agricultura, industria etc. han de contemplar la variable
ambiental.
9. SUBSIDIARIEDAD (Martín Mateo) este principio ordena que las
decisiones ambientales sean tomadas de la forma más cercana al
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ciudadano. Su materialización se encuentra en las competencias de
policía que a los entes locales atribuyen la mayoría de normas
ambientales que disciplinan el ruido, AACC, contaminación
atmosférica y residuos. Así mismo, se comprende que la gestión del
medio ambiente aparezca entre las competencias asumibles por las
CCAA ex. art. 148.1.9. La intervención administrativa de AP como la
estatal y la Comunitaria sólo se produce cuando los objetivos a
alcanzar sean inaccesibles por instancias inferiores desde el punto
de vista territorial (Procedimiento de tramitación de los LIC —futuros
ZEC— derivados de la Directiva Hábitats 92/43)
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