Libre echange et protectionnisme; Robert Schnerb

COMMENT MAITRISER LE LIBRE ECHANGE ?
Le récent discours du président Clinton, menaçant, dans le "conflit de la banane", d'utiliser des mesures
unilatérales de rétorsion, s'il constatait qu'il était fait usage de pratiques de concurrence déloyale par ses
partenaires, a pu révéler aux yeux de tous que la tentation protectionniste demeure une réalité. En effet, la
libéralisation accrue des échanges suscite des critiques nombreuses et contribue à raviver le débat classique
libre−échange contre protectionnisme inauguré par Ricardo et List. Il semble que ce débat doit être dépassé, et
que c'est plutôt une synthèse entre ces deux courants qui devrait être recherchée. En effet, si l'échec de
l'Accord Multilatéral d'Investissement, en octobre 1998, a montré l'impossibilité d'un libre échange intégral,
rares sont ceux à remettre en cause de manière absolue l'essence même du commerce international.
Cependant, tous les économistes reconnaissent la nécessité de mettre un frein à une libéralisation trop rapide
et trop poussée du commerce, afin de limiter les effets négatifs du libre−échange que l'ont peut définir
comme fondé sur la stimulation de la concurrence, les vertus de la spécialisation au niveau international et
les économies d'échelle.
Le débat actuel ne devrait donc pas concerner la nécessité d'instruments protectionnistes[1], c'est−à−dire de
mesures variées visant à créer des distorsions sur les marchés intérieurs et internationaux en faveur des
unités nationales de production, mais le degré de protection nécessaire et la nature des obstacles à introduire
afin de limiter les distorsions susceptibles d'être créées par un libre−échange trop poussé.
Afin de comprendre comment maîtriser le libre−échange, il importe d'analyser dans quelle mesure les
instruments de protection utilisés face à l'ouverture des échanges d'après 1945 ont permis de maîtriser le
libre−échange (I), avant de se demander comment il est possible aujourd'hui d'éviter d'avoir recours à ces
instruments de protectionnisme offensif tout en uvrant pour que le libre−échange soit tempéré au niveau
mondial (II).
I − Afin de faire face à la libéralisation trop poussée instaurée par le multilatéralisme, des instruments
nouveaux de protection se sont mis en place, dont les effets pervers sur la maîtrise du libre−échange ont
été démontrés.
• A. Le mouvement de libéralisation d'après−guerre a permis de démanteler les instruments
classiques de protection
1
• 1.
La libéralisation d'après 1945
A la fin de la seconde guerre mondiale, les dirigeants américains et britanniques ont considéré que la stabilité
politique mondiale exigeait la mise en place d'organisations multilatérales à vocation universelle. Le
multilatéralisme devait être le nouvel instrument au service d'un libre échange maîtrisé. Mais dès 1948, sa
mise en place connut des difficultés, ainsi qu'en témoigna l'échec de la mise en place d'une Organisation
Internationale du Commerce (OIC), qui aurait du constituer un troisième pilier du système ONU, à côté de
la Banque Mondiale et du FMI. A défaut, il fut remplacé par un simple accord tarifaire, le GATT (General
Agreement on Tariffs and Trade), devant s'intégrer dans une Charte Internationale du Commerce. Le GATT,
bien que n'ayant jamais accédé au rang d'organisation dotée de statuts, ne disposant pas de règle de majorité et
de pouvoir disciplinaire, est néanmoins, peu à peu, en pratique, devenu un véritable "club" international,
visant à favoriser le libre échange afin d'éviter le retour aux pratiques protectionnistes de
l'entre−deux−guerres, dont l'échec avait été singulièrement marqué.
Le GATT trouve donc sa légitimité dans son caractère multilatéral : il veille à l'équité des règles qu'il
instaure et à la participation de tous à son fonctionnement. Les principes de l'accord général ne se
comprennent que dans ce contexte. La clause de "non−discrimination" empêche ainsi les Parties d'exiger à
certains de leurs partenaires des conditions commerciales moins favorables qu'à d'autres. Elle implique, outre
la clause du traitement national et celle de la réciprocité, "la clause de la nation la plus favorisée" (NPF),
consistant à étendre à l'ensemble des Parties les concessions accordées à l'une d'entre elles. Ces règles
devaient permettre le fonctionnement ordonné d'un système commercial ouvert au niveau mondial, en
maintenant des conditions concurrentielles équitables entre les acteurs étrangers et nationaux sur le marché
national et en évitant de recourir à toute mesure restreignant inutilement les échanges pour atteindre des
objectifs nationaux. Ces principes ont conduit à une puissante dynamique de libéralisation.
Les principes fondateurs du GATT sont en partie inspirés des thèses libre−échangistes, reconnaissant les gains
mutuels à tirer du développement du commerce international, qui devrait permettre une répartition optimale
des ressources, apporter une contribution indispensable à la croissance et engendrer de nombreuses créations
d'emploi. Cependant, et contrairement à ce qui est souvent affirmé, le GATT ne s'est pas appuyé uniquement
sur ces thèses libérales pures et sur un libre échangisme doctrinaire, ainsi que l'auraient souhaité les
Américains aux conférences de Bretton Woods. Les principes du GATT ont en effet reconnu, ainsi que le
souhaitaient les Britanniques lors de ces conférences, l'utilité et la nécessité d'un libre échange coordonné et
organisé. La doctrine du GATT allie donc ces deux conceptions : D'une part, elle reconnaît certains principes
de la théorie "ricardienne", fondée sur le principe des avantages comparatifs, et ceux du théorème HOS
(Hecksher, Ohlin, Samuelson) et du "gain de l'échange", en vertu desquels un pays gagne nécessairement à
s'ouvrir aux échanges internationaux dans la mesure où cela lui permet de se spécialiser dans les produits pour
lesquels il dispose du plus de biens de production (travail ou capital). Mais d'autre part, la doctrine du GATT
critique ces théories fondées sur un contexte de concurrence pure et parfaite dans lesquelles les marchés
seraient supposés se réguler eux−mêmes. Elle consacre bien plutôt une conception keynésienne du libre
échange[2], selon laquelle la libéralisation ordonnée des échanges ne peut passer que par le biais de
l'intervention d'une "main extérieure", veillant à ce que le libre−échange n'ait pas d'effets excessifs et
soutienne la demande. Les exagérations certaines de la doctrine libre échangiste doivent donc être nuancées,
mais en ne faisant pas disparaître le fait que les avantages de la DIT sont réels et substantiels.
2
• 2.
A abouti au déclin d'instruments classiques de protection
Il importait au GATT, afin de favoriser le libre−échange, d'éliminer progressivement les instruments de
protection ayant échoués dans les années 30 et pesant selon lui sur la croissance du revenu mondial, que sont
le protectionnisme tarifaire d'une part, et les restrictions quantitatives officielles, d'autre part.
Par le biais de huit cycles de négociations commerciales multilatérales (NCM), du Dillon Round (1961−62) à
l'Uruguay Round (1986−1993), le GATT a en effet progressivement fait reculer massivement le
protectionnisme tarifaire, c'est−à−dire essentiellement les droits de douane. Se fondant sur une libéralisation
progressive, ces cycles ont ramené les droits de douanes sur les produits manufacturés de 40% en 1948 à 5%
aujourd'hui. Les effets économiques des droits de douane, pourtant essentiels depuis le fameux tarif Méline
de 1893, sont aujourd'hui dérisoires pour les produits industriels, même si certains pays, tels que l'Australie, la
Thaïlande, ou les Philippines conservent des tarifs moyens élevés (supérieurs à 15%) et que les Etats−Unis et
le Japon maintiennent des "pics tarifaires" sectoriels. La libéralisation a donc été réelle mais maîtrisée, dans la
mesure où l'abaissement de ces tarifs douaniers s'est fait graduellement et non de façon brutale et
déstabilisante.
Non seulement la protection tarifaire a considérablement diminué, mais aussi ce que l'on appelle les barrières
quantitatives officielles, apparues dans les années 30, que sont les contingents, les quotas et les normes
instaurées par les autorités nationales. Interdites en principe par l'article XI du GATT, il est indéniable que de
nombreuses exceptions ont été accordées, notamment dans l'agriculture, ainsi que des dérogations, ainsi qu'en
témoigne l'Accord Multifibres. Cependant, on constate qu'au Japon et dans l'Union européenne, le niveau
global de restrictions quantitatives appliqué s'est contracté ces dernières années, malgré la persistance de
normes importantes. D'une manière générale, les contingents et les quotas sont donc en voie de régression,
certes moindre que les droits de douanes, mais réelle, et tendent à se concentrer seulement sur certains
secteurs.
Ces instruments, qui relevaient d'une logique protectionniste et néoprotectionniste, inspirée par différents
économistes héritiers de la pensée mercantiliste tels que Sismondi (Nouveaux Principes d'Economie Politique,
1817), List (Système National d'Economie Politique, 1841), ou bien encore Manoïlesco (Théorie de la
protection et de l'échange international, 1929), sont donc en train de disparaître, interdits par le GATT et par
l'OMC et ayant perdu pour la plupart de leur efficacité.
• B. Afin de réagir face à un libre échangisme jugé excessif, de nouveaux instruments se sont
développés à partir des années 70's.
3
Parallèlement à cette réduction tarifaire, des mesures non multilatérales de protection se sont développées et
renforcées (2), qu'il faut analyser comme la conséquence d'une part d'un contexte économique défavorable,
propice aux tentations protectionnistes et d'autre part, comme le résultat d'une relative inefficacité du GATT
(2).
• 1.
Les critiques croissantes à l'encontre des règles du libre−échange
Les crises économiques récurrentes de ces vingt dernières années, l'effet déstabilisateur de la volatilité des
monnaies, l'extension du chômage, l'accentuation de la concurrence internationale, la menace supposée des
pays à bas salaires (Carey et Patten), et les profonds déséquilibres de la balance des paiements qui en ont
découlé ont renforcé le réflexe protectionniste aussi bien dans les grands pays industriels, soucieux de
maintenir leur niveau de vie que dans les pays en voie de développement, soucieux de se protéger des
économies de rente et d'échelle dont bénéficient les pays développés.
A ce contexte de ralentissement de la croissance, défavorable à la poursuite de la libéralisation, se sont
ajoutées les dérives du multilatéralisme. Les problèmes du GATT étaient tout d'abord structurels : ils
venaient de l'absence de légitimité d'une structure informelle mais surtout du manque de rigueur de cette
structure, du fait de l'absence de statuts, et ceci que ce soit en matière de règlements des conflits, où les
pouvoirs disciplinaires du GATT s'avérèrent insuffisants[3] qu'en ce qui concerne les trop nombreuses
exceptions accordées[4]. A ces problèmes structurels s'est ajoutée une dérive du GATT vers une idéologie de
plus en plus libérale, ainsi que l'a montré l'Uruguay Round à travers la volonté manifeste d'étendre la
libéralisation de l'échange à tous les secteurs[5], ce qui ne pouvait manquer d'avoir des effets destructeurs et
de rendre plus difficile la maîtrise du libre échange pourtant souhaitée par le GATT.
Facilement contourné, le GATT est devenu un cadre optionnel et non exclusif des relations commercial
international, incapable de réguler de manière effective le libre échange, et donc remplacé par l'émergence
d'instruments non multilatéraux.
2. Ont encouragé le recours à des instruments indirects
Afin de répondre à une demande accrue de protection face à la baisse excessive des instruments tarifaires et
aux dérives successives du multilatéralisme, un véritable "arsenal de défense" s'est développé par le biais du
renforcement des mesures non−multilatérales, échappant à la compétence du GATT. Apparus dans les années
70, leur utilisation a été généralisée dans les années 80. La libéralisation du commerce international s'est donc
4
traduite, paradoxalement, par un recours accru aux pratiques les plus contestables de la politique commerciale.
Les Etats ont en effet progressivement instauré des instruments indirects, reposant sur des pratiques bilatérales
et unilatérales au service le plus souvent de la protection de secteurs déterminés. Face à l'élargissement du
GATT à de nombreux pays, le cadre de négociation, et la règle du consensus sont en effet devenus de plus en
plus soutenables et ont débouché sur une pratique accrue du bilatéralisme, c'est−à−dire d'arrangements
négociés et appliqués entre deux pays ou zones et dont les termes ne sont pas automatiquement applicables
aux pays tiers. Par ailleurs, les Etats−Unis voulant affirmer au cours des années 80 leur position hégémonique,
ont pris des mesures unilatérales nombreuses, reposant sur des pratiques restrictives non négociées
appliquées à l'encontre de pays ou de zones spécifiés, que d'autres pays ont par la suite mis en uvre. Il en
résulte que la maîtrise du libre échange aujourd'hui ne passe plus par le biais de règles multilatérales mais par
un ensemble de conventions unilatérales et bilatérales "hors marché", selon une logique de "commerce
administré" (Managed Trade).
Les instruments de cette nouvelle politique commerciale incluent : les droits antidumping ou
compensateurs[6], utilisés de manière croissante depuis 1990 ; les mesures de sanctions unilatérales, telles que
la Section 301 du Trade Act de 1974, qui autorise le Président à lever des mesures de rétorsion à l'encontre
des pays qui ne respecteraient pas les accords commerciaux ou seraient coupables d'une pratique
"injustifiable, déraisonnable ou discriminatoire mettant en difficulté le commerce américain, renforcée par la
Super 301 de 1988, ou bien encore le Nouvel instrument de politique commerciale de la CE introduit en 1994
; les accords dits d'autolimitation des exportations, accords quantitatifs les plus puissants en tant qu'instrument
de protection, apparus dans les années 30 et réapparus dans les années 70's, et touchant 18% du commerce en
1992.
• 3.
Dont les effets, à terme, ne peuvent être que négatifs.
Le plus souvent, cette régulation administrative du libre échange est le signe non plus de protection face aux
excès du libre échange mais d'un réel protectionnisme défensif.
Certes, des effets positifs de ces instruments bilatéraux et unilatéraux sont envisageables à court terme, dans
la mesure où ils présentent un avantage technique : ils permettent d'échapper aux contraintes imposées par le
GATT sans empêcher l'utilisation de l'institution pour obtenir l'ouverture des marchés étrangers. Ces
instruments ont en effet permis de relâcher les contraintes imposées par le GATT (interdictions des
restrictions quantitatives, non discrimination, compensations impliquées par la liste de concessions) en
particulier dans les grandes branches exportatrices que sont l'agriculture, le textile, la sidérurgie,
l'électronique, l'automobile .
D'autre part, il est indéniable que leur utilisation, au même titre que les instruments classiques de protection,
est nécessaire pour permettre le développement d'un secteur, voire même d'un pays. La protection a en effet
souvent accompagné le développement industriel, tel que ce fut le cas pour l'Allemagne de Bismarck au
5
XIXème siècle, justifié par List dans sa théorie du "protectionnisme éducateur" et tel que ce fut le cas au
XXème siècle pour le Japon, se fondant sur la théorie du développement en "vol d'oie sauvage" d'Akamatsu
(1937) et pour les NPI asiatiques. Il importe donc de préserver certaines mesures de sauvegarde temporaire,
tout en délimitant de façon précise la signification de "temporaire".
Cependant, ces instruments, tout d'abord en tant qu'ils sont protectionnistes, demeurent largement contestés.
Ils ont, à ce titre, été remis en cause à la fois par la théorie économique, avant même qu'ils n'apparaissent,
mais en outre, aussi par leurs effets négatifs prouvés sur le commerce international. La critique de ce type
d'instrument n'est donc pas récente. En effet, les physiocrates, avaient déjà critiqué le recours à des pratiques
qui marquaient le triomphe des intérêts particuliers privés sur l'intérêt général et sur l'économie nationale, et
ne pouvaient avoir que des répercussions négatives: "En voulant nuire aux autres, on se nuit à soi
même"(Turgot). Par ailleurs, aujourd'hui, l'OCDE considère qu'ils détruisent l'esprit de concurrence et
d'innovation, en créant des rentes de situation et en favorisant la survie artificielle de certains secteurs. La
réalité semble en partie confirmer la théorie. Ces instruments, loin de permettre une maîtrise du libre échange,
contribuent souvent à le supprimer. Leur mise en application a par conséquent contribué à déstabiliser le
système multilatéral en rendant inopérants ses règles et ses principes de fonctionnement.
Il importe de prendre en compte les risques inhérents spécifiques aux instruments unilatéraux et bilatéraux et
de mesurer les effets pervers des protections sectorielles. En effet, le protectionnisme sectoriel n'est pas
compatible avec une croissance économique dans un environnement macro−économique stable, dans la
mesure où il implique une grande capacité d'adaptation qui permette des désengagements rapides afin de se
cibler sur les secteurs les plus compétitifs : la preuve en est que, outre ses nombreux échecs, notamment en
Amérique latine ou dans les anciens pays socialistes, la protection sectorielle, dans les secteurs dynamiques,
n'est pas parvenue à assurer le développement de nouveaux produits ou de nouveaux secteurs. Ces instruments
portent donc une atteinte réelle à la croissance économique mondiale, en particulier dans les pays peu
industrialisés. En effet, la maîtrise du libre échange est le fruit de décisions de pays développés auxquelles
doivent se soumettre ces pays moins puissants, dans la mesure où les instruments bilatéraux et unilatéraux ne
peuvent être maniés que par un pays qui dispose d'un pouvoir de négociation suffisant pour éviter les mesures
de rétorsion. Ils sont donc essentiellement le fait de deux puissances : les Etats−Unis et la Communauté
européenne. Mais surtout, le reproche principal adressé à ces instruments unilatéraux et bilatéraux vient de
leur manque de transparence et du fait qu'ils ne respectent pas les principes de non−discrimination : échappant
à la compétence du GATT, ils relèvent souvent de considérations opportunistes et opaques. S'ils sont certes
justifiables, leur utilisation demeurera contestable tant qu'ils n'auront pas été reconnus par l'OMC et intégré
dans une structure transparente.
Les négociateurs de l'Uruguay Round, indéniablement, n'ont pas suffisamment pris en compte le fait que les
formes et le cadre institutionnel de la protection ont autant d'importance que son niveau. En ignorant cette
question, le système commercial international a laissé les régulations hors−marché les plus inefficaces
"maîtriser le libre échange". Afin de supprimer toute forme de protectionnisme et de mettre en uvre un libre
échange tempéré, il importe de mettre fin aux pratiques bilatérales et unilatérales en instaurant un
multilatéralisme soutenable et en accordant une place nouvelle au régionalisme. Ceci devient d'autant plus
nécessaire que la volatilité accrue des taux de change menace de plus en plus la mise en uvre d'une
libéralisation graduelle.
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II. La maîtrise du libre−échange aujourd'hui semble passer par un multilatéralisme soutenable
intégrant le rôle croissant joué par la variable monétaire
• A.
La difficulté croissante de maîtriser le libre échange face à des distorsions monétaires accrues
Le système actuel d'organisation des échanges est vicié par la déconnexion qui a été établie entre la sphère
réelle et la sphère monétaire en 1947, lorsque la régulation des échanges fut confiée au GATT et celle des flux
monétaires au FMI. Ce système a pu fonctionner tant que la stabilité monétaire garantissait des conditions
équitables de concurrence. Mais depuis qu'a été instauré un régime de changes flottants en 1973, le FMI a
perdu son rôle proprement monétaire et cette régulation fut laissée au groupe des sept pays les plus
industrialisés, le "G7". Malgré une déclaration de principe lors des Accords de Marrakech (1995), l'OMC
s'est pour l'instant refusée à toute incursion dans le domaine monétaire. Or ceci ne peut être durable tant le
commerce international et le taux de change entretiennent des rapports fondamentaux.
1. Le flottement excessif du taux de change
Les effets du flottement de change nuisent à la maîtrise du libre échange dans la mesure où leur fluctuation
fausse le jeu de la concurrence : les fondements du flottement de change avaient en effet été définis par la
théorie monétariste, selon laquelle le remplacement de règles institutionnelles par le marché des changes
devait assurer l'équilibre autour de la "parité de pouvoir d'achat" (PPA). Selon cette théorie, un agent qui
dispose d'un avoir déterminé dans une monnaie nationale qui lui permet d'obtenir un panier de biens donné de
biens et services, devra pouvoir acquérir le même panier dans tout autre pays. Il lui suffira en effet de
convertir son avoir dans la monnaie étrangère correspondante. Par conséquent, tout écart de prix relatifs entre
deux pays sera compensé automatiquement par une variation du taux de change. En effet, pour l'ensemble des
produits, le principe de PPA signifie qu'après conversion dans une monnaie déterminée, le niveau général des
prix devrait être le même dans tous les pays : les distorsions monétaires seraient ipso facto éliminées, dans la
mesure où les écarts de prix résulteraient seulement des différences de spécialisation : la compétitivité des
produits coïnciderait alors avec les "avantages comparatifs" obtenus dans chacun des pays (Lafay).
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Or ceci est rarement le cas, les cours étant de plus en plus volatils, et de plus en plus déterminés par d'autres
facteurs, tels que les taux d'intérêt. On assiste à d'amples fluctuations des taux de change nominaux, qui vont
bien au−delà des écarts entre les rythmes d'inflation. Tombé aux alentours de 4 francs en 1980, le dollar a
dépassé 10 francs en 1985, avant de redescendre à 5 francs en 1995. Certes aujourd'hui il est remonté à 6
francs mais son taux de PPA est actuellement estimé à 6,5 francs. De telles fluctuations faussent les conditions
globales de compétitivité et handicapent tous les programmes d'investissement des entreprises. Certains
mouvements de change ont été voulus par les autorités monétaires, mais le plus souvent, celles−ci se sont
avérées impuissantes à orienter un marché où les mouvements de capitaux ont pris une place de plus en plus
prépondérante.
La question se pose donc de savoir si l'on n'est pas allé trop loin dans la déréglementation financière
internationale. Les responsables en sont les pays à titre individuel, mais aussi le FMI, dans la mesure où
celui−ci, avant d'inciter à une libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux dans les pays en
développement, les a pendant longtemps poussé à une libéralisation commerciale excessive, et ceci avant que
des structures financières saines aient été mises en place. Peut−être serait−il nécessaire de redonner au FMI un
rôle dans le domaine monétaire et d'envisager alors une coopération renforcée entre l'OMC et le FMI. La
maîtrise du libre−échange est donc liée à une régulation des échanges mais aussi à une régulation monétaire et
financière. D'autant plus qu'aux fluctuations excessives des taux de change révélant l'impuissance des
institutions multilatérales s'ajoute la sous−évaluation des taux de change.
• 2.
La sous évaluation du taux de change
Dans certains pays en développement, la sous−évaluation des taux de change par les autorités s'efforçant de
maintenir leur taux de change réel à un niveau anormalement bas crée aujourd'hui une perturbation majeure
dans la maîtrise du libre échange et échappe à la régulation multilatérale. L'utilisation de la sous évaluation
afin de maîtriser, voire limiter le libre échange consiste soit à déprécier la monnaie de telle sorte que se crée
un différentiel d'inflation, soit à ne pas répercuter dans le change un rattrapage en termes de productivité.
Une concurrence harmonieuse des échanges supposerait que le niveau général des prix d'un pays, c'est−à−dire
son taux de change réel, soit fonction de son stade relatif de développement. Dans les pays peu développés,
les prix des services sont relativement bas, ce secteur étant plus performant que le secteur industriel, et
inversement pour les pays développés. Il en résulte que, si les prix des différents pays avaient tendance à
s'aligner les uns sur les autres dans le seul secteur industriel, le niveau général des prix serait par conséquent
plus bas dans les pays en développement que dans les pays développés, ainsi que l'a analysé Bela Belassa
(1964).
Par conséquent, en 1992, il est estimé qu'un taux de change correct aurait dû assurer un niveau général des
prix de l'ordre de 45% du niveau français dans les pays asiatiques les moins développés, supérieur à 70% de
ce niveau en Corée du sud et à Taiwan. Dans les faits, on observe un véritable "dumping monétaire" de la
part de certains pays : compte tenu des taux de change en vigueur, le niveau général des prix est deux à neuf
8
fois inférieur au notre dans les NPI et dans d'autres pays asiatiques ultra −compétitifs.
En tant que consommateurs et firmes utilisatrices, les pays industrialisés profitent ainsi de l'importation de
produits bon marché en provenance de pays à bas salaires. Mais en tant que producteurs, ils peuvent de moins
en moins faire face à la concurrence qu'elle représente. En termes nominaux par rapport à la France (base
100), les coûts salariaux horaires dans l'industrie se situent entre 21 et 26 dans les NPI d'Asie. Ces écarts de
salaires, s'ils ne doivent en aucun cas être considérés comme une forme de dumping social, dans la mesure où
ces salaires excessivement bas reflètent seulement leur niveau plus faible de développement, sont en revanche
le signe manifeste d'un dumping monétaire.
L'irruption du taux de change en tant que variable essentielle du commerce international à la fois en tant
qu'élément perturbateur et comme instrument de maîtrise du taux de change incite à faire un usage prudent de
cet instrument puissant.
• B. La maîtrise du libre échange passe par une synthèse entre un multilatéralisme soutenable et un
régionalisme renforcé.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, Thomas Balogh, constatant que la conclusion d'un vaste accord
multilatéral et le maintien du plein−emploi sur une base mondiale n'était pas réalisable, en vint à proposer la
création de blocs régionaux, où se réaliseraient des échanges multilatéraux de biens et services après adoption
d'une politique de plein emploi. Aujourd'hui, ce type de régulation semble être de nouveau souhaitable afin de
mettre en uvre un libre échange "soutenable" (1) et "à échelle humaine" dans le cadre d'accords régionaux (2).
En effet, prenant conscience des risques très élevés que représenterait une libéralisation toujours plus poussée
des échanges, les Etats ont décidé de remettre en cause et de tempérer le libre−échange, qui, en raison des
distorsions monétaires, semble menacer les économies nationales aussi bien que leur cohésion sociale et leur
environnement.
• 1.
Instaurer un multilatéralisme soutenable
Face aux dysfonctionnements du système commercial, multilatéral en droit, bilatéral de fait, unilatéral en
profondeur, il est apparu urgent de réformer le GATT et de mettre en uvre un multilatéralisme soutenable et
conciliable avec le principe de libre−échange. La refonte du GATT, à l'issue du cycle de l'Uruguay Round, a
permis la mise en place, le 1 janvier 1995, d'une véritable organisation, l'Organisation Mondiale du
Commerce (OMC), dotée de statuts, de véritables pouvoirs de sanctions, et de moyens d'investigation élargis.
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Les statuts de l'OMC, tout d'abord, marquent un progrès relatif : les compétences de l'OMC sont élargies à de
nouveaux domaines ; au−delà des échanges de marchandises, elles portent désormais sur l'agriculture,
l'environnement, les services et la propriété intellectuelle. Le nombre de membres a par ailleurs été
considérablement élargi, porté aujourd'hui à 132 pays[7]. Cet élargissement de domaine de négociation et du
nombre de membres peut s'avérer être un handicap, mais il accorde à l'OMC un gage de légitimité
supplémentaire, ainsi qu'en a témoigné le projet de "transférer" le projet de l'AMI de l'OCDE (29 membres) à
l'OCDE.
D'autre part, l'OMC se voit enfin confier un véritable pouvoir de sanction à travers la mise en place d'un
Organe de règlement des différends (ORD) et d'un organe d'examen des politiques commerciales. La
nouveauté de cet organe réside dans le fait que lorsqu'un conflit commercial lui est soumis, un rapport est
réalisé par une commission qui désormais ne doit plus nécessairement être adopté à l'unanimité par les
membres. Ceci devrait permettre à l'OMC de gérer un nombre croissant de conflits, dans la mesure où,
auparavant, l'accord du pays condamné lui−même était nécessaire (cf I). Le multilatéralisme devient donc
soutenable, dans la mesure où les conflits apparaissent désormais comme gérables. Sur le plan juridique, ceci
marque une avancée pour les pays en développement, en mettant sur un pied d'égalité juridique tous les pays
membres, donnant ainsi, pour la première fois, la possibilité aux pays peu développés de se retourner contre
"les grands" : sur les 122 plaintes déposées depuis 1995, 30 émanent de pays en développement, soit autant
que l'Union européenne. De plus, les trois seules plaintes qui ont à ce jour véritablement abouti (outre le
conflit de la banane) se sont résolues au profit de pays en développement.[8]
Cependant, la réforme du multilatéralisme ne paraît pas achevée. D'une part, le multilatéralisme ne deviendra
véritablement soutenable qu'à partir du moment où les mécanismes mis en uvre seront véritablement
démocratiques, les décisions de l'OMC crédibles et donc respectées. En effet, tant que les Etats−Unis
continueront à utiliser les articles 301 et super 301 de leur loi commerciale et tant qu'ils conserveront leur loi
Helms−Burton et d'Amato interdisant l'accès aux Etats−Unis aux entreprises étrangères commerçant avec
Cuba, l'Iran et la Libye, le multilatéralisme ne fonctionnera pas, sa base étant inégalitaire en raison de
l'"hégémonie" exercée par les Etats−Unis. Poussant jusqu'au bout l'idée d'une maîtrise du libre−échange par le
biais de la coopération, M. Rainelli considère nécessaire d'accorder à l'OMC le droit d'autosaisine et
d'ingérence afin de mettre fin aux restrictions non contestées mais contestables imposées par les Américains
et par d'autres.
D'autre part, il importe de prendre en compte le fait que, contrairement aux thèses libre−échangistes, s'il ne
faut les tarifs ne sont pas préjudiciables à tous les pays, mais qu'ils peuvent procurer un gain à certains et
infliger une perte à d'autres. Dans certains cas, un pays peut obtenir un avantage de la restriction du commerce
avec un autre pays, tout comme un monopoleur qui restreint l'offre de son produit. En revanche, si le tarif
devient trop élevé, les pays s'uniront et décideront d'élever à leur tour leur droits de douane. C'est ce que Tibor
de Scitovsky a mis en valeur en montrant l'existence d'un droit de douane optimal. Or le GATT et l'OMC
ont peut−être trop diminué les droits de douane, en les plaçant à un niveau inférieur à ce niveau optimal.
La maîtrise du libre échange doit enfin passer par l'internalisation des externalités négatives générées par la
libéralisation. Il s'agit d'une part de la clause sociale, et d'autre part de mesures de protection de
l'environnement. Cette internalisation ne doit pas se faire contre les PVD au profit d'intérêts économiques des
pays industrialisés mais dans un réel souci de maîtriser les effets négatifs du libre−échange.
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La poursuite du multilatéralisme paraît donc indispensable, en ce qu'il permet d'agir de façon concertée pour
assurer au mieux la réalisation d'objectifs communs et en permettant aux pays d'asseoir leurs relations
commerciales sur des bases plus équitables, plus sûres et plus prévisibles. Les règles exigeantes du
multilatéralisme l'ont mis à mal, ainsi qu'en témoigne l'échec de l'AMI qui se fondait sur la clause NPF. Afin
que le multilatéralisme ne soit pas synonyme de perte de souveraineté, l'OMC instaure un cadre rigoureux
mais qui ne suffit pas et donc être prolongé par des accords régionaux.
2. et compatible avec un régionalisme promoteur du libre échange
A l'échelle mondiale, la poursuite d'un libre échange intégral paraît illusoire aux yeux de G. Lafay, directeur
du CEPII. Dans un monde où les mutations technologiques remettent en cause la permanence des avantages
comparatifs, le commerce international ne peut se développer que s'il apporte des gains évidents en termes
d'emplois et de structures productives. Le libre échange ne peut donc, selon G. Lafay, s'établir complètement
qu'entre des pays proches qui jouent la même règle du jeu. C'est pourquoi les préférences régionales doivent
être reconnues comme un moyen efficace d'établir un libre échange acceptable, ainsi que l'ont souligné le
rapport Arthuis[9] et Jeanneney (1992) défendant tous deux les mérites d'un protectionnisme de zone établi
à l'échelle de l'Union européenne. Plus précisément, G. Lafay souligne la nécessité, pour chacun des trois
pôles que sont l'Union européenne, le Japon et les Etats−Unis, de s'inscrire dans un mouvement de
régionalisation par cercles concentriques: la dose de libre échange doit varier en fonction de la proximité des
économies nationales : dose complète à l'intérieur du pôle considéré, forte avec les voisins dont il a intérêt à
favoriser l'insertion internationale, plus modérée avec le reste du monde.
Ces accords régionaux se sont considérablement développés, que ce soit sous la simple forme de zones de
libre−échange (le MERCOSUR, associant le Brésil, l'Argentine, l'Uruguay, le Paraguay, l'ALENA, associant
le Mexique, les Etats−Unis et le Canada), d'unions douanières (l'UDEAC, Union douanière et économique
d'Afrique Centrale), de marchés communs, voire même d'union économique, à l'instar de l'Union
européenne.
Ces accords sont considérés comme protectionnistes par le GATT, dans la mesure où ils conduisent à des
détournements de flux commerciaux (Viner, 1950), et sont donc proscrits par l'article XXIV. S'il est vrai que
l'union douanière peut détourner le trafic (exemple du Royaume−Uni important de la viande ovine bon
marché des pays membres du Commonwealth et qui aurait dû y substituer des importations en provenance de
la Communauté européenne), le régionalisme peut aussi constituer une alternative réaliste à un
multilatéralisme meilleur mais difficile à mettre en uvre. Cependant, l'union douanière a aussi un impact
positif de création de trafic, facilite la négociation, développe la concurrence et contribue à créer un climat
favorable à la compétitivité. Il semble donc nécessaire que l'OMC ne considère pas ces accords comme des
exceptions à l'article XVII mais les institutionnalise et les favorise en tant qu'instrument de maîtrise du
libre−échange.
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Il semble donc, au terme de cette analyse, que la maîtrise du libre−échange peut être perçue sous deux angles :
soit l'on entend par "maîtrise" la stabilisation du processus de libéralisation des échanges, et on en vient à
admettre la nécessité d'instruments "protectionnistes", soit on conçoit la maîtrise du libre−échange en tant que
poursuite maîtrisée de la libéralisation, et il semble que le seul instrument jouant en sa faveur soit la
coopération, au niveau régional au minimum, au niveau mondial, en tant qu'idéal.
Quoiqu'il en soit, il paraît difficile de faire un bilan des avancées réalisées en matière de maîtrise du
libre−échange. En effet, si une réduction massive des droits de douane a eu lieu et à contribuer à favoriser le
libre−échange, certains ont une vision plus pessimiste, et constatent que la situation n'a pas vraiment changé,
dans la mesure où, le GATT comme l'OMC pourtant presque 50 ans plus tard ont affirmé que c'est le
multilatéralisme qui doit prévaloir mais qu'en pratique, on constate qu'il ne prévaut pas. D'autre part, on en
revient à préconiser l'instrument des tarifs douaniers, après les avoir fait quasiment disparaître Le rôle de
l'OMC va donc être déterminant afin de faire réellement progresser un multilatéralisme cohérent, moins
ambitieux peut−être, mais plus efficace, reconnaissant la nécessité d'instruments de protection classiques et
nouveaux.
On peut par ailleurs continuer à s'interroger sur l'avenir du commerce international, ainsi que le fait Lesther
Thurow en affirmant que " La Grande−Bretagne a écrit les règles du commerce international au XIXème
siècle. Les Etats−Unis en ont fait autant au Xxème siècle. L'Europe écrira les règles du commerce
international au XXIème siècle". La deuxième conférence de l'OMC en mai 99 à Genève, entamant le
Millenium Round, devrait y apporter une amorce de réponse, en établissant les nouveaux rapports de force
entre les Etats−Unis et l'Union européenne favorisée par l'euro.
BIBLIOGRAPHIE
Manuels et ouvrages :
Economie politique contemporaine, E. Barel, C. Beaux, E. Kesler, O. Sichel, Armand Colin, 1998.
Le commerce international, M. Rainelli, Repères La Découverte, 1998
La Nouvelle économie mondiale, F. Teulon, PUF, 1998.
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Economie internationale, J−L Muchielli, Mémento Dalloz, 1997.
Les échanges commerciaux dans la nouvelle économie mondiale, F. David, PUF, 1994.
Maîtriser le libre−échange, G. Lafay, J−M Siroen, Economica, 1994.
Articles:
" Monopoles naturels, ouverture commerciale et gains de l'échange", J−M Siroen, in Economie
Internationale, La Revue du CEPII, n°75, 3ème trimestre 1998.
" Le différend sur la banane à l'OMC", C. Laroche Dupraz, in Economie Internationale, La Revue du CEPII,
n°75, 3ème trimestre 1998.
" Analyse critique de la mondialisation, tendances et doctrine", Louicius Michel et Zhan Su, in Etudes
internationales, volume XXIX, n°4, décembre 1998.
" Les nouvelles règles du commerce mondial ", P. Frémeaux, in Alternatives Economiques, n°159, mai 1998.
" Wealths of nations", M. Wolf, in Financial Times, 19 mai 1998.
" Le libre−échange, contre vents et marées !" , H−F Henner, in Sociétal, n°14, décembre 1997.
" Protectionnisme ou libre−échange ?" L. Fontagné, in Ecoflash, n°95, février 1995.
Rapports:
Rapport Annuel de l'OMC, 1998, Dossier Spécial "Mondialisation et commerce international".
Sites Internet :
http://www.wto.org
http://www.oecd.org
[1] De manière rigoureuse, le terme de "protectionnisme" semble inapproprié, car il implique un
protectionnnisme intégral, ce qui est rarement le cas
[2] Keynes a établi une "macro−économie de la protection : recours au protectionnisme lorsqu'on ne peut
utiliser la dévaluation de la monnaie et/ou lorsque les salaires sont rigides et la main d'uvre immobile entre les
secteurs.
[3] Le Conseil du GATT ne peut intervenir que sur plainte et sa compétence ne s'étend pas aux accords privés.
Lorsqu'il est saisi, le Conseil du GATT peut décider la création d'un Groupe Spécial (panel), composé
d'experts, chargé de rédiger un rapport qui ne peut être adopté que par consensuset donc avec l'accord du pays
condamné lui−même ! Bien que ce soit souvent le système majoritaire qui a été adopté et que le Conseil a
donc pu rendre des décisions, il n'en demeure pas moins que les parties ne se considèrent rarement liées aux
conclusions du rapport, dans la mesure où le GATT n'avait aucun pouvoir de sanction. Le GATT, par ailleurs,
en encourageant les procédures de conciliation dans le règlement des différends a procédé à un transfert de
responsabilité qui a débouché sur des pratiques bilatérales accrues.
[4] Ces exceptions ne sont pas toujours critiquables et permettent une certaine souplesse mais elles paraissent
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trop dispersées et ne faisant pas preuve de cohérence.
[5] Il s'est agi de libéraliser l'agriculture et d'étendre les règles du multilatéralisme à la propriété intellectuelle,
aux investissements directs et aux services, notamment financiers
[6] Certes, les procédures respectent formellement les principes de la loi internationale qui condamne le
dumping, mais elles sont unilatérales dans la mesure où les enquêtes sont menées à partir d'une législation
interne qui, aux Etats−Unis et dans beaucoup d'autres pays, domine le droit international.
[7] Les "seuls" pays non−membres sont la Chine, la Russie, l'Ukraine, Taiwan, l'Arabie Saoudite, et des pays
de l'Est.
[8] Elles concernent les exportations d'essence du Venezuela et du Brésil vers les Etats−Unis et celles de
sous−vêtements du Costa Rica vers ce même pays.
[9] Rapport du Sénat, 1993
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