El papel de los actores involucrados

4.
EL PAPEL DE LOS AGENTES
t p
u
El papel de los actores que participan en los programas de apoyo a los
ANE, la configuración institucional y la cooperación con otras
organizaciones donantes.
El papel de los actores involucrados
Un programa de apoyo a los ANE es un mecanismo complejo en el que operan diversos actores, cada
uno con sus propias prerrogativas y propósitos.
El papel de los agentes no estatales
En cada programa, los ANE son, al mismo tiempo, los beneficiarios y los actores. Para ello es
fundamental que los ANE no sean considerados como una única unidad, sino como una entidad
relativamente heterogénea. En efecto, tanto en su papel de actores como en su papel como
beneficiarios, los agentes no estatales deben ser considerados de acuerdo con un enfoque
diferenciado en función de la capacidad de distinguir sus diferentes misiones y vocaciones y, por
tanto, sus diferentes necesidades de Refuerzo de capacidades.
Esta diferenciación debe, en primer lugar, ser hecha en términos de la familia de los ANE (la
sociedad civil, el sector privado, los interlocutores económicos y sociales) dentro de los programas
que preven un apoyo a los agentes no estatales en su conjunto. A continuación, es necesaria una
diferenciación en términos de los distintos niveles estructurales: las organizaciones de base, las
organizaciones intermedias, las organizaciones de coordinación de tercer y cuarto nivel.
Cada una de las tres familias y cada uno de los cuatro niveles de estructura juega un papel diferente
en el programa. Las actividades de refuerzo de capacidades y, más en general, todas las actividades
deben, por tanto, establecerse de acuerdo a los diferentes actores. En este marco, las organizaciones
de base tienen un papel vital en la experiencia de gobernanza local y en la creación y gestión del
espacio público a nivel comunal, las organizaciones intermediarias tienen un papel clave en la
orientación de las organizaciones de base, las organizaciones paraguas del tercer nivel tienen
competencias específicas temáticas y sectoriales, mientras que las organizaciones de cuarto nivel
tienen un papel primordial en términos de diálogo con el Estado en materia de política nacional.
El papel del Ordenador Nacional y de los gobiernos
La importancia del Ordenador Nacional (ON) es generalmente subestimada en lo que concierne al
plan de implementación de los programas de apoyo a los ANE. En efecto, el ON debe tener un doble
rol: por un lado el de un supervisor del programa con funciones en la dirección y en el comité de
seguimiento, y por otro, el de facilitador del diálogo entre los agentes no estatales y las agencias
gubernamentales a nivel de las actividades del programa, en particular las relativas a la cooperación
entre el Estado y los agentes no estatales, en todas sus dimensiones.
Los programas que no otorgan un papel preciso al ON corren el riesgo de provocar una falta de
compromiso por parte del gobierno y la falta de apropiación de la vocación y de la estrategia del
programa. Para reducir este problema es recomendable, incluso en los casos en que la gestión del
programa está centralizada, incluir el ON en la mayor medida posible en todas las etapas del
proceso, por ejemplo, el ON debe estar representado en el comité directivo y de supervisión, y
podría estar igualmente representado en calidad de observador del comité responsable de la
evaluación de las convocatorias de propuestas o de la selección de las acciones proactivas de
refuerzo de capacidades.
El papel de la Delegación de la CE
Las estrategias de inclusión de agentes no estatales y, en particular, de la sociedad civil, presupone
que las Delegaciones de la Comisión europea tengan un papel activo y preciso para asegurar de que
disponen de las estructuras y los instrumentos necesarios de intervención.
Si bien la disposición relativa a nuevos actores requiere una responsabilidad colectiva por parte de
todas las partes interesadas, es el mandato de las Delegaciones jugar un papel proactivo, a veces
incluso un papel de arbitro, que se adapten y sean compatibles con la compleja realidad de cada país
y, más concretamente, de los ANE. En este sentido, teniendo en cuenta la “Nota Nº 6 de las
Directrices de Programación”, de 09/03/2001, de la DG Desarrollo de la CE, el papel de las
Delegaciones, en términos de la integración de nuevos actores en la cooperación al desarrollo con
los países ACP puede referirse a dos aspectos.
El primer aspecto se refiere a su papel de "observador crítico", que tiene por objetivo garantizar que
los ANE pertinentes y competentes sean identificados e incluidos en el nuevo marco de cooperación
de acuerdo con los principios del Acuerdo de Cotonú. En este marco, la elegibilidad de los nuevos
actores es una cuestión clave que debe permitir a las Delegaciones orientarse entre los que
reclaman pertenecer a la sociedad civil y, por tanto, tomar decisiones sobre la base de tres niveles
de inclusión: a) Informar los ANE, b) Dialogar o consultar con los agentes no estatales en la
definición y seguimiento de las políticas y estrategias de cooperación, c) La inclusión en la
implementación de los programas.
En lo que respecta al segundo aspecto, corresponde a las Delegaciones cumplir con su papel de
"facilitador", tanto en el sentido de garantizar el acceso a una información clara y transparente hacia
la contribución al desarrollo y al refuerzo de capacidades de los ANE. Con el fin de garantizar estos
dos roles fundamentales y con el objetivo de respetar la imparcialidad y la transparencia de las
relaciones con todo tipo de agentes no estatales, será importante para las delegaciones adoptar las
medidas necesarias para garantizar que cuentan con los recursos humanos y técnicos, las
herramientas y los instrumentos de trabajo, entre otros, a su disposición para garantizar una breve a
media fase de programación.
Cuando se trata de la función de los Delegaciones en estos programas, es importante que el proceso
de facilitación pueda acompañar el proceso de asistencia técnica en la ejecución del programa,
especialmente en relación con la adaptación de los procedimientos a la realidad del contexto
específico. Por otra parte, es esencial que el programa pueda apoyar la Delegación en su estrategia
de inclusión de los ANE en el ciclo de la cooperación (elaboración de un DEP, revisión anual,
revisión intermedia, consultas sectoriales, etc.) En resumen, es necesario que un círculo virtuoso
pueda ser inculcado en las relaciones entre las Delegaciones y el programa.
El papel de las antenas de los Programas, Agencias de Correspondencia
Regionales (ACR) y la Organización Intermediaria (OI)
Varios programas han recurrido al uso de antenas regionales, a menudo llamadas de agencias
regionales de correspondencia o, simplemente organismos de correspondencia (CA), o organismos
intermediarios (OI).
El papel de estas agencias de Correspondencia es representar el programa en todas sus actividades
a nivel local, en la animación y la identificación de los actores y de sus guías (o formadores), y en la
identificación de proyectos y su selección (a través de un Comité Regional de Selección), así como su
seguimiento, y orientación hasta la evaluación final. Las tareas de estos organismos son las
siguientes:
Divulgación de información sobre las oportunidades existentes (convocatorias de
propuestas, licitaciones, el acceso al financiamiento, etc);
Ayudar a los solicitantes / agentes locales que deseen presentar una propuesta en el
establecimiento de su expediente tanto en el aspecto técnico (especialmente en lo que
respecta a los criterios de relevancia) como en el aspecto financiero;
Recopilación de las propuestas que se enviarán a las entidades encargadas de la selección
de las acciones y de los candidatos;
Realización de las tareas de un secretario de las reuniones de las entidades encargadas de
la selección de los actores y de las acciones;
Organización en redes;
Seguimiento técnico y financiero de las acciones (como el apoyo al personal de la UGP);
Orientación selectiva a las organizaciones en sus ámbitos de intervención y apoyo a la UGP
en la base de un diagnóstico individual en términos de refuerzo de capacidades;
Información continua de la UGP sobre las necesidades de capacitación de las OSC en sus
áreas de operación;
La difusión de la información en términos de capitalización de experiencias;
Contribución a las acciones de seguimiento;
La asistencia en la implementación, especialmente en lo que respecta a los aspectos
administrativos y de contabilidad;
Capitalización de las mejores prácticas y intercambio de información.
Es importante poner de relieve el riesgo de forzar la colaboración de la ACR o de la OI en la lógica
típica de contrato de servicio. En realidad, las ARC no deben ser vistas simplemente como antenas
del programa, sino como oportunidades de apoyo a la creación de centros de coordinación para la
sociedad civil a nivel regional, que encaja perfectamente en la misión de la mayoría de las
organizaciones de coordinación que operan a escala regional.
De acuerdo con este enfoque, las ARC no son responsables exclusivamente de funciones de
secretaría (por ejemplo la recogida de solicitudes de subvención), pero, sobre todo, están obligadas
a actuar de manera activa y proactiva, incluso en términos de la preparación de diferentes
expedientes y en la asistencia directa a las organizaciones que soliciten fondos.
En realidad, la participación de los agentes no estatales en el ámbito regional de un programa en
forma de ARC no satisface una necesidad de organización para obtener corresponsales o antenas de
bajo coste, sólo la lógica de apoyo a los ANE y de reguerzo de capacidades.
En este sentido, con las ARC, el programa da prioridad a la creación de conocimientos y a un
servicio no por sí mismo, sino para todos los agentes no estatales a la escala regional, así como para
los socios técnicos y financieros nacionales. Las ARC, por lo tanto, son un centro de conocimientos
especializados y de apoyo que trabajarán no sólo en el marco del programa, pero en todos los
programas de otros socios técnicos y financieros.
Es posible identificar algunos ejemplos exitosos de este proceso en los programas como ARIANE en
Malí, el Programa Civil Society Capacity Building en Uganda o el PAANE en Angola.
La configuración institucional: el sistema del Comité
Directivo y de Selección
La cuestión de un sistema de dirección de un programa de apoyo a los ANE se refiere a varios
aspectos fundamentales: sus funciones y prerrogativas y las modalidades de inclusión de los agentes
no estatales.
Las prerrogativas y el propósito del Comité de Dirección
La experiencia recogida por los programas de apoyo a los ANE en el marco del 9º FED muestran una
variación significativa en lo que respecta a la interpretación de las funciones de un Comité Directivo
y de Seguimiento (CDS), así como una tendencia común.
Esta variación entre los CDS se ilustra en primer lugar por la frecuencia de sus reuniones, que
puede variar de 3 a 12 meses, como se ha observado en el análisis en profundidad de 16 programas
y, posteriormente, por las diferentes interpretaciones de sus funciones y prerrogativas: de la simple
validación de la labor realizada por la UGP (por ejemplo, en Benin, la República Dominicana y
Uganda) a su inclusión en todas las decisiones acerca del programa, incluyendo la selección de las
actividades o, en algunos casos, incluso la aprobación del personal de apoyo de ser contratado
(República Democrática del Congo, Burkina Faso, etc.)
En cuanto a las tendencias generales, en la mayoría de los programas, la reunión de CDS es un
momento formal para pronunciarse sobre temas que ya han sido tratados en los acuerdos
preliminares entre el programa, el ON y la Delegación. En otras palabras, las discusiones en el seno
del CDS son relativamente limitadas por el hecho de que, en realidad, las decisiones ya han sido
adoptadas de manera informal.
Esta situación corre el riesgo de poner en peligro la dialéctica interna de los grupos de interés tanto
como la organización institucional. Las prerrogativas y los propósitos que deben ser llevadas a cabo
por el CDS son los siguientes:
supervisar y aprobar la coordinación global y la estrategia del programa;
verificar y aprobar las propuestas de programación anual;
analizar las propuestas del programa de trabajo;
recibir y aprobar la ejecución, los informes técnicos y financieros presentados por la UGP,
presentar los logros del programa;
garantir juicios necesaria y tomar decisiones sobre reorientaciones futuras.
La inclusión de agentes no estatales en los Comités de Dirección y sus
modalidades concretas
Es de particular importancia prever la inclusión de agentes no estatales en los Comités de Dirección
y Seguimiento.
La cuestión fundamental es cómo garantizar, por una parte, la representación de los agentes no
estatales en los miembros presentes del Comité y por otra, cómo evitar situaciones que puedan crear
un conflicto de intereses. La experiencia demuestra que la fórmula más utilizada en ciertos
contextos es incluir a personal técnico del mundo de los agentes no estatales (sin una inclusión
operacional en una organización, teniendo en cuenta los problemas de conflictos de intereses que
surgen a menudo durante la selección de los proyectos y empresas beneficiarias después de una
convocatoria de propuestas), frente a los representantes de los ANE.
En concreto, las diferentes opciones en cuanto a la elección de los representantes de los ANE para el
CDS se pueden resumir de la siguiente manera:
La cooptación de los representantes por el ON o por el Gobierno. Esta solución tiene el
inconveniente de no ser necesariamente aceptada por los agentes no estatales.
La designación de representantes por miembros de los ANE. La adopción de esta opción
requiere, en general, una gran cantidad de tiempo y es viable en el contexto de un conflicto
limitado en el corazón del movimiento asociativo (por ejemplo, en Malí, Surinam, Tanzania,
Uganda, República Democrática del Congo, Zimbabwe, Vanuatu).
La fórmula mixta, donde los representantes son cooptados, en parte por el gobierno y en parte
por los agentes no estatales (por ejemplo, República Dominicana).
La selección realizada por la UGP del programa, tras una convocatoria de candidatos (por
ejemplo, en Benin). En este caso los candidatos son individuos. Los candidatos no deben tener
ninguna función operativa dentro de la organización.
Por último, deben tenerse en cuenta dos otros aspectos: la rotación de los agentes no estatales en el
CDS y el nivel de estructuración de los ANE que deben abordarse. En efecto, estos dos aspectos
deben ser tenidos en cuenta cuando los miembros asisten al Comité en el papel de representantes de
los ANE, y no como personal técnico del mundo de los ANE.
En cuanto a la rotación, varios programas planificaron la rotación de los miembros para evitar la
creación de un monopolio de ciertos agentes no estatales en detrimento de otros (en Níger, por
ejemplo). En realidad, esta opción corre el riesgo de la falta de viabilidad en la medida en que no
permite la capitalización de experiencias. Para evitar este riesgo, algunos programas optado por una
fórmula mixta, es decir, una mezcla de miembros permanentes y rotativos (como en Burkina Faso,
por ejemplo, con 2 miembros fijos y tres miembros de la rotación cambiando en una base anual).
Cuando se trata de la estructuración que debe abordarse, la mayoría de los programas se dirigió a
las organizaciones de coordinación (o incluso plataformas, a veces creadas para el propósito del
programa, como en el caso de Senegal o Tanzania), que, en principio, se suponían ser más
representativo de las distintas organizaciones. En realidad, con esta opción se corre el riesgo de
distanciarse de las organizaciones de base, lo que plantea un problema en los casos en que el
programa está específicamente concebido para este tipo de actor (como en los programas de la
República Democrática del Congo, Níger o Vanuatu). Así, es importante destacar el hecho de que en
algunos países (como en el Níger), se decidió que habría una representación de los cuatro niveles de
las organizaciones de ANE.
Los Comités de Selección
Si bien los dos papeles son muy diferentes, los miembros del Comité de Selección son
ocasionalmente los mismos que los miembros del Comité de Dirección, una situación que podría
generar confusión entre las OSC beneficiarias. En realidad, los miembros del comité de selección
deben ser técnicos independientes, y tienen una función técnica, mientras que el Comité Directivo y
de Supervisión debe mantener un papel más político y de orientación de las estrategias del
programa.
En otras palabras, los Comités de Selección deben responder directamente a la UGP o, en todo caso,
a la estructura responsable de la ejecución de las actividades de los programas, y no a una entidad
política con el fin de evitar toda interferencia en el desembolso de fondos a las OSC. En cuanto a la
participación de los agentes no estatales en los comités de selección, está claro que hay varias
restricciones debido al hecho de que sus miembros pueden encontrarse en una situación de conflicto
de interés.
La cooperación con las organizaciones de donantes
La adopción de un enfoque proactivo por parte de los programas de apoyo a los ANE, apoyado e
institucionalizado en materia de cooperación con otras organizaciones donantes, que supera a la
implementación de algunas actividades ad hoc y la cooperación regular, sigue siendo un camino
pocas veces recorrido. En la mayoría de los casos, la cooperación se limitó a la asistencia a las
reuniones regulares con otros socios técnicos y financieros (programas de ONG internacionales
bilaterales y multilaterales), incluidos en el apoyo de los agentes no estatales y, en particular, las
OSC, y a intercambios puntuales para la coordinación de iniciativas particulares (desde el momento
en que una organización apoyada por el programa también está financiada por otros donantes; para
iniciativas que involucren a todo el sector, tales como el apoyo para la elaboración de códigos
deontológicos para el sector, el apoyo a la redacción de textos jurídicos relativos a las OSC; etc.).
Es conveniente mencionar que la coordinación con otros socios a menudo depende de la voluntad y
de la capacidad de iniciativa del jefe del programa, sin omitir, en la medida de lo posible, la
importancia del marco general de cooperación institucional existente en el país, inspirado en la
Declaración de París.
Cambios a esta realidad ya están en marcha. En efecto, desde el momento en que los donantes dan
prioridad a una mayor Armonización, en el espíritu de la Declaración de París y otras iniciativas,
contribuyen a la aparición de nuevos sistemas de financiación común.
Puntos de referencia para más información
Referencias en los textos de la Comisión europea
Guía Práctica de los procedimientos contractuales para las acciones exteriores de la CE 2008
Guía Práctica de los procedimientos para los presupuestos de programas financiados por el
Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y el Presupuesto General de las Comunidades Europeas
(PRESUPUESTO) (Enfoque de proyecto). Versión 1.1. Octubre 2007 [1]
Directrices sobre los Principios y Buenas Prácticas para la Participación de los agentes no
estatales en los diálogos y consultas para el desarrollo. DG de desarrollo de la CE. Noviembre
de 2004.
Participación de los agentes no estatales en las políticas de desarrollo de la CE. Comunicación
de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo y al Comité Económico y Social. Bruselas.
07.11.2002. COM(2002) 598 final
Estudio de capitalización sobre los programas de los ANE de refuerzo de capacidades en el
marco del 9 º FED. Contrato de Servicio 2008/162532. Informe Final. Escrito por Mauricio
Floridi, Beatriz Sanz Corella y Stephano Verdecchia. IBF. Junio de 2009, § 4. La configuración
institucional, las instituciones internas de gobernanza del programa, el papel y el perfil de la
AT y el diálogo con otras organizaciones donantes.
La gestión de la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación al
desarrollo de la CE, junto con las respuestas de la Comisión. Informe Especial n ° 4/2009 (en
conformidad con el artículo 248 (4), subpárrafo segundo, CE). Tribunal de Cuentas
Evaluación del suministro de la ayuda a través de organizaciones de la sociedad civil de la CE.
Informe final. Contrato de Servicio para la Evaluación (sectorial y temática) de los Programas
y Políticas de la Comisión Europea en terceros países, en relación con el desarrollo social y
humano. Contrato número EVA/116-833. Redactado por un consorcio integrado por PARTICIP,
CIDEAL, Channel Research y South Research.
Otras referencias
El Acuerdo de Cotonú. Una guía para los ANE. Creado por ECDPM para la Secretaría ACP.
Febrero de 2004; § 3.4. ¿Quién puede participar?